管理成本与公民满意度的内在联系与成本控制

摘要：政府治理成本支出的高效化是政府治理的核心，也是公民满意的必要条件，而公民满意有利于政府治理成本的高效化，二者内在关系紧密。中国政府治理成本控制压力加大，政府治理有效性与公民需求存在一定差距，而广大人民对政府治理效能的期望不断提高，政府必须要树立善治理念，提高政府治理能力，遏制扩大治理成本的原始动机;树立人民至上的服务观念，科学决策和制定政策，遏制制度性成本;树立质量观念，不断提高公共产品与服务的供给质量;树立公平与共享理念，充分发挥公共财政调节机制，健全政府成本会计体系，增强人民的获得感和满意度，提高政府治理成本支出的有效性。

关键词：政府治理;善治;公民满意

治理至少有六种，分别是：作为最小政府的治理、作为私营部门的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会神经系统(多主体)的治理和作为自组织网络的治理等[1]。其中新公共管理治理模式提倡将企业家精神和成本、效益、质量、顾客满意的策略引入政府治理中，运用企业管理的成功机制来改造传统的官僚体系，以资源有效利用为核心，以市场竞争为实现手段，学习和模仿企业管理以便更好地为社会公众提供服务[2]。俞可平认为治理作为一种公共管理活动和过程，是治理主体运用公共权威，维持公共秩序，最大限度地增进公共利益以满足公共的需要，治理的核心要素包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等[3]。国家治理主要是通过国家行政体系为代表的治权体系来实现的，政府治理即国家治权的运行，是国家治理的具体实施和行政实现[4]。在治权体系中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论[5]，是国家治理的主要角色，中国的改革是以政府治理为重点内容的[6]，国家治理的现代化关键在于政府治理现代化。

在衡量政府治理现代化的高效化、民主化、制度化、法制化和协调化等目标中，高效化是政府治理的核心目标，是政府治理效率最大化的要求，内在本质就是单位成本的治理活动成效最大化。从公共财政角度看，为实现政府治理的高效性，就得增加政府治理的履职成本，降低政府自身运行成本[7]，以及与政府治理相关的机会成本、风险成本等隐性成本等。无论是哪一种社会政治体制下，无论哪个阶级施行统治，无论谁上台执政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持[6]。与公民满意的政府治理成本控制的引入不仅会提高我国政府的效能意识和服务意识，更为重要的是有利于深化政府改革，构建依法行政的政府治理体系，控制治理成本，防范治理的无效，实现人民对美好生活的愿望，让人民满意，使中国政府成为以适度治理成本运转的高效政府。

一、政府治理成本与公民满意的内在联系

政府治理的高效化是以政府治理成本为代价，公共利益最大化的过程，最终达到治理的最佳效果，实现善治。所以，体现人民满意价值取向的政府治理不能不计成本，否则会适得其反。习总书记指出我们党“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同一致意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在”，这样的人民性决定了国家治理和政府治理现代化必须以最广大人民利益为价值取向，体现了对公民(或人民、公众、民众)满意度、获得感和幸福感的高度重视，这和新公共管理理论体现出的“公民满意”价值理念相吻合。由此可见，政府治理成本支出的高效性在于最广大人民利益最大化，及其满意感和幸福感的实现，是公民满意的必要条件，而公民满意有利于政府治理成本的高效化，二者具有显著的内在关系。

(一)公民满意是衡量政府治理成本高效性的基本指标

从中国社会制度看，让最广大人民群众满意首先是中国特色社会主义制度的内生性要求和根本宗旨，这种制度性特质体现在中国政府必须坚持公众满意这个当代公共管理的根本理念，建立公众至上、能力本位和管理就是服务等新理念，实现公众满意这个宗旨[8]。为了更好履行“为人民服务”宗旨和让人民满意，我国政府从20世纪80年代初期开始，于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年已经进行八次政府改革和行政管理体制改革，基本构建了公共服务型政府，建立了以公民满意为导向的人民群众评判政府绩效的新模式，引进顾客和顾客至上的机制，体现人民当家做主的社会主义政治本质[9]，在政府治理中推行横向的公众介入机制，推动政府治理方式的改革与创新[10]，提高政府治理效能。中国特色社会主义制度正是因为坚持人民主体地位，把不断实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为价值追求，从而获得了最广大人民群众的认可、拥护和支持[11]。

任何一种制度和治理方式，只有满足广大人民群众生产和发展的需要，才能够解决重大现实问题，契合广大人民群众的诉求，才得以真正形成其治理效能[12]。中国特色社会主义制度是我国国家和一切社会生活赖以运行的基础，是政府治理的依据、尺度、手段和工具，而国家治理主要应在中国特色社会主义制度框架下运行，在运用中发生效力、产生效果，任何制度的长短优劣，归根结底都要看治理的效果，制度是否优越和成熟，是否巩固和完善，是否成型和先进，归根到底，要由治理的成效来说话[13]，即是否契合人民群众的祈求和人们是否满意来说话。可见，中国特色社会主义制度是否完善、是否先进，必须要看国家治理，特别是政府治理的成效和人民的满意度。如果让最广大人民群众满意是中国特色社会主义制度的内在要求和根本目标，那么人民满意是国家治理尤其是政府治理最基本的出发点和归宿点，不仅是衡量中国特色社会主义制度优越性的基本指标，也是衡量国家治理和政府治理成效和现代化水平最基本的指标和尺度。

中国政府是一个政治组织和宏观经济调控主体，是国家治理的主体和国有产权主体，是社会利益的总代表，在中国共产党的领导下，基于国家行政体制和治权体系，以及党和人民利益的一致性，行使公共权力和利用公共资源，供给公共产品和服务，维护公共利益，不仅要对市场竞争制度、对经济运行机制、对国民分配和社会发展进程进行强有力的治理，而且还要代表全民对政府与企业之间、地区之间、城乡之间、公有制经济与非公有制经济之间、按劳分配领域与非按劳分配领域之间等多种复杂的经济社会关系进行调控，维护社会安定等，对国家、社会一系列对象和任务实行具体的管理、控制、调整和巩固，进行政府治理，随之产生相应的直接性和间接性政府治理成本，即政府治理过程中必然会有政府治理成本的支出，若政府治理最大限度实现了让人民群众满意和幸福的这个根本目标，就是实现了政府治理成本的产出达到了最大化，实现了政府治理的高效化，政府治理就会达到理想的善治状态。可见，人民满意是衡量政府治理成效，或者政府治理成本高效性的基本指标。面对中国特色社会主义新时代人民需求的新期盼，各级政府树立“人民满意”的价值理念，将人民满意度设置成为政府绩效评价的终极目标，已成必然[14]76。而政府治理成本支出的高效性评价中导入人民满意度指标不仅体现党和政府执政为民的政治理念，体现政府治理的高效性，更重要的是和企业顾客一样，只有人民能够深切地感知政府绩效，更具有可靠性和说服力。

(二)公民满意有利于实现政府治理成本的高效性

消费者满意度高低直接影响消费者购买行为和企业忠诚顾客的培养，直接决定了企业的生存与发展[15]。同样，公众选择和消费公共产品服务的过程，就是体会感知公共福祉的过程，公民是能够检验政府治理成本的产出是否有效的主体，社会公民是政府的服务对象，对政府的行为和服务有直接的实际感受和客观现实的评价[16]99，其满意度也同样关系到政府的影响力与公信力、执政党政权的稳定性以及社会稳定发展。公众满意度高，就会对政府表现出信任甚至忠诚，对政府行为与号召做出积极的回应和配合等。公民满意的高低也决定了经济资源、社会资源和政治资源等各种资源要素的流向，因为公民选择公共产品和服务的过程，就是选择获得最大公民总价值或者满意的投资、就业、生产生活的地方或地区，其实是选择政府尤其是地方政府的过程。因此地方政府资源争夺的一个有效方式就是不断提高公民满意度，而地区GDP增长和资源争夺容易形成累积因果关系[17]，从而进一步扩大公民满意的影响，这是一种良性循环。为了吸引商品与要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相减免税费，降低公民成本，或者加强公共基础建设，完善政府治理和服务等，提高公共服务总价值和公民满意度，增强地方政府资源竞争力，进而可持续性实现政府治理成本支出的高效性。正如“利润是对创造出满意的顾客的回报”[18]一样，现代政府治理成本支出的高效性、政权稳定和经济社会和谐发展是对创造满意公众的回报，人民满意也为中国制度建设提供“依靠人民”、“人民拥护”的动力基础，有利于将中国制度优势转化为政府治理效能。

(三)政府治理成本的高效性是公民满意的必要条件

公民满意度取决于公众对政府治理效能或者客观绩效的感知效果和公众期望之比，二者比值越大，说明满意度越高。政府治理成本越高效，政府行为产出了更有效的社会价值，公共资源配置更合理。公民的公共需求得到满足，是公民满意的基础。公众对政府治理效能的感知效果主要通过政府决策、行政事务、公共产品和服务的供给等治理行为体现出来的行政效率高低、服务态度好坏、社会公平公正、治理成本多少，以及呈现出来的管理理念和价值取向直接作用于公众的心理感受，来自于公众对政府服务的消费经历和亲身感受，以及学习认知评价和满意与否的态度，公民满意度与政府的公共服务实际绩效具有较好的一致性[19]，而且在政府透明制度和治理环境下，政府良好的客观绩效对公众满意度有正向影响[16]111。公众期望是公众以公共需求程度为基础，对过去和未来期望的政府行为信息的掌握基础上产生的公民对政府服务的心理期望诉求，市民倾向和对服务质量的期望对满意度产生重要影响[20]。可见良好的政府治理成本支出的绩效是公民满意的必要条件和前提基础。然而政府治理成本支出虽然具有高效性，如果不符合公民满意的心理认知评价水平，或者达不到公民期望水平，公民依然不满意。所以政府治理成本支出的高效性仅仅是公民满意的必要条件，而不是充分条件。

(四)政府公权及其治理成本适度是公民满意的基本保障

政府治理中可行使公共行政权和公共资源配置

权力，其公共权力越大，提供公共产品的积极性越高，供给规模越大，增加治理成本负担，可能会供给过量，造成过度消费，进而产生福利损失。而且很多公共产品是投资巨大、周期长的公共基础设施，往往会出现成本缺口，政府会选择负债提供公共服务，进而加大财政风险性，加重公民税负，影响公民经济活动的积极性。反之如果政府公权和可动用的公共资源很不足，不注重公平，而是效率，影响了政府基本公共服务能力和供给积极性，影响公民的公共利益及满意感，公众会有抱怨。所以，政府公权力和治理成本过高和过低都影响公民满意和治理成效，只有合理适度才更有价值。

人民满意是社会公共利益的综合体现，满足人民需求的公共产品与服务不仅复杂多样，交叉重叠，而且不同类别的公民对公共产品需求不同。按照各种不同的公共产品对公民的重要性程度进行组合，政府治理成本率是政府治理成本总额与公共产品组合总量之比率。基于政府治理成本的转嫁性，站在公民的角度，该比率相当于组合公共产品的价格。按照供求理论，当政府治理成本率和组合公共产品规模达到供需均衡时，政府治理成本率最合理适度。偏离均衡会出现两种情况：若高于均衡，属于高成本运行的政府治理模式，公众税负高，影响公众满意度;若低于均衡，属于低成本运行的政府治理模式，社会福利水平太低，社会不公平不公正问题突出，同样影响公众满意度。可见，政府公权及其治理成本适度、均衡是实现公民满意的基本保障，也是公共利益与政府利益达到协调的基础。

二、公民满意视域下的政府治理成本面临的挑战

党的十八大以来，我们党治国理政的体制机制不断完善，逐步构建了符合中国特色的民主政治制度和法治体系，中国特色社会主义制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提升，人民满意度、获得感和幸福感不断提升。在2020年抗击新冠肺炎疫情中，中国治理体系和治理能力经受住了抗疫大考。在习近平总书记的亲自指挥和部署下，各级政府从人民满意和推进国家治理现代化的高度，以最短时间用最有效手段开展了疫情防控，更好发挥了政府“看得见的手”的治理作用，经济社会很快步入正常有序发展轨道，率先实现了经济正增长，不仅全国人民满意，也举世瞩目。但是还需要各级政府尤其地方政府认真研究当前复杂的经济社会环境下，政府治理中存在的差距与短板，按照习近平为核心的党中央决策部署，以满足人民日益增长的美好生活需要为目的，切实推进政府治理效能的不断提升。

(一)政府治理成本规模面临控制压力的挑战

2010年以来，中国已经建立了公共财政制度，预算内和制度内的政府运行成本有所控制，不考虑物价因素，政府运行成本占财政收入、财政支出、GDP的比例分别从2010年的11.26%、10.44%、2.35%下降到2015年的8.90%、7.70%、1.98%，但是2016年以后该比例又有所反弹，2016年和2019年该比例分别达到9.27%、7.89%、2.00%和10.87%、8.66%、2.09%。2015-2019年政府运行成本年递增率11.16%，高于财政收入、财政支出和GDP的5.74%、7.95%和9.51%的年递增率。从财政收支来看，2012年以来财政赤字不断增加，2015年国家财政赤字为23608.54亿元，占财政收入的15.50%;2019年国家财政赤字48491.79亿元，占财政收入的25.47%。为防范财政危机，每年通过人大会议对地方政府核定债务限额，该数据虽有控制但依然较高。2019年末全国地方政府债务余额213072亿元，控制在全国人大批准的限额(240774.3亿元)之内，相当于地方财政收入101076.82亿元的2.11倍，高于2018年的1.88倍，较大的收支压力揭示了政府治理成本规模面临一定控制压力。

政府运行成本规模控制面临一定压力的另一个结果是减税降费阻力加大，并得到中央的高度重视。2013年中共十八届三中全会将“稳定税负”写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2015年我国“实行减税政策”，2016年“在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”，2019年中央提出的“实施更大规模的减税降费”，深化增值税改革措施、降低社会保险费率、小微企业普惠性减税、清理规范行政事业性收费和政府性基金、个人所得税专项附加扣除政策等，进一步降低纳税人各类税费负担和制度性交易成本。2020年初以来，经济下行压力加大的基础上，中国企业受到新冠肺炎疫情的严重影响，税费负担较重，融资难和融资贵，以及经营成本压力大等问题更加凸显，国家已经加大减税降费的力度，并推出一系列降低电价、减免国有房产租金、强化金融支持等措施，收到了预期效果。另外，从税法的角度看，增值税作为第一大税种，税负分配使得中小企业实难受益，名义上的“税收中性”效应难以完全体现[21]，而目前中小微民营企业、个体工商户经营特别艰难，所以减税降费更应该加大对中小微企业的优惠和政策支持，助力他们渡过难关。

(二)政府治理成本支出的有效性面临公民美好

生活需求的挑战

党的十八大以来，政府治理成本支出的有效性和人民满意度不断提高，但治理效率和社会公平公正度还存在短板、弱项，与人民美好生活新期盼存在一定差距，面临公民需求的挑战。

政府治理效率面临公民美好生活需求的挑战。抛开公民的期望，公民满意度取决于政府治理效率的高低，包括行政效率、宏观管理效率、制度与法治水平和反腐力度等。首先以政府行政成本占财政收入和GDP比例来衡量行政效率，近年来依然偏高，行政成本支出所发挥的效能与广大人民美好生活需求存在差距。今年以新冠肺炎为代表的公共卫生安全问题更是加大了政府治理成本压力，也揭示了地方政府应急性和预防性治理机制存在短板和不足，政府治理效率有待提升。其次从宏观管理效率来看，改革开放40多年来的一系列国有企业改革，国企体现出来一定的规模经济效益，产业集中度和国有资源利用效率有效提高，经济管理效率不断提升，但市场准入和营商环境需要进一步进行根本上的改善，才能有效解决民间投资获利、产能过剩等问题，以及食品安全、公共卫生安全、环境污染、养老入托入学、伦理价值失范等社会问题，助力公共服务优质资源规模、质量水平和布局达到人民美好生活的期望。再次从制度化和法治化水平看，落后地区地方政府治理中传统计划经济时代的治理思维依然存在，治理方式较为落后，未形成法治和制度化治理机制，不善于构建启动社会自治机制，应对重大风险的机制、医疗卫生资源投入机制等体制机制还存在不完善的地方，一定程度上影响了政府治理效率实现帕累托改善。

社会公平公正面临公民美好生活需求的挑战。如果公共资源的配置缺乏公平和合理的制度安排，则会引发社会公众对政府行为主体的不满[22]。中国已经成为第二大经济体，但公共资源配置和公共服务供给在地区和城乡间严重不平衡的问题较突出，公民最为关注的社会保障与就业支出占财政支出的比例长期偏低，该比例2010年为10.93%，2015和2019年分别为10.81%和12.28%，公民福利与公民需求存在一定差距。中国大多数公共物品由地方政府提供或者地方配套建设供应，由于地区经济社会发展失衡，在中央政府对地方政府转移支付后，全国各地区人均财政支出的差距不仅没有呈现减小的趋势，相反差距不断拉大[23]，影响了地区公共产品供给的公平公正。

社会公平以经济公平，尤其收入公平为基础。

2015-2018年中国基尼系数分别为：0.462、0.465、0.467、0474，属贫富差距较大的范围。国家统计局分析显示2017年最富裕的“高收入组”收入增长幅度为9.1%;中等偏上、中等和中等偏下的收入增长率分别为7.7%、7.2%、7.1%，说明贫富差距的缩小存在一定难度，需要进一步加大财政再分配对财富不均衡的平滑作用。

收入公平只体现经济公平的流量特质，反映存量特征的是财产公平，收入和财产可以用来消费，消费公平是最终的经济公平。由于中国不同地区和城乡之间发展不平衡，公民财产和公共消费存在较大差距。对于主要拉动内需的庞大的中低产阶层而言，满足基本需求的教育、住房的消费成本占到很多家庭收入一半以上，甚至是年轻家庭的全部，影响了居民整体需求，是推进经济结构由投资型主导向消费型主导转型中不可忽视的因素，所以政府要介入促进消费公平中，必须通过提供公共产品，扩大公共消费来改变消费差距，进而改变能力差距和改善社会公平[24]。

政府治理的有效性面临公民期望不断提高的挑战。公众对政府治理有效性期望分为规范期望和经验期望，前者指公众认为政府应该达到的绩效水平，后者指公众推测政府可能会达到的效能水平[14]63。当公民对政府治理有效性的期望低于感受到的政府绩效时，便会产生正性的认知落差，满意度升高，相反会出现负性的认知落差，满意度降低[25]。中国是公有制为主体的行政国家，公民公共需求的满足总是依赖和寄希望于政府，而公众对政府的依赖越强，对政府的期望也越高[26]。伴随着经济社会快速发展和信息技术的普及，公民的社会认知技能和对政府治理成效的关注度不断提高，会主动参与到公共决策和社会治理中，而不是被动等待政府去洞悉掌握和满足公共需求，所以政府必须按照时代要求，应用先进的技术手段和方法回应公众不断提高的公共期望和期待。党的十九大报告指出，新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对于美好生活的需求不仅体现在更高的物质文化生活需求，而且在民主法治、公平公正、安全环保等各个方面的公共期望日益增长，这是新时代中国人民对美好生活和政府治理有效性的期望所在。公共需求需要持续提升水平才能使服务对象的满意度提升，但是面临中国经济进入新常态，结构调整和发展放缓引致的边际成果萎缩，导致公共服务绩效的主客观评价指标的提高出现瓶颈，客观指标所揭示的服务水平，以及主观指标所揭示的满意度，都开始呈现乏力的态势[27]，更需要政府部门强化与公民沟通，并引入社会自治机制，引导公民对公共需求和政府治理有效性的期望合理化。此外，政府必须对广大群众做出客观承诺和宣传政府行政目标，尤其在治理理念、决策、规制和倡议方面都要考虑人民利益和要求，并与之契合，给公民带来良好而合理的期望，不至于使公民对政府治理效能期望有所偏离。所以诚信政府的建设的一个重要意义是要政府说实话办实事，使公众对政府的期望有一个合理的水平，有利于提高公众的满意度和获得感。

三、基于公民满意的政府治理成本控制

党的十八届五中全会首次提出了以人民为中心的发展思想，党的十九大以“不忘初心，牢记使命”为主题，指出中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，彰显“以人民为中心”的价值导向，始终以满足人民对美好生活的向往为党治国理政的奋斗目标，归根结底就是让全体人民满意。为了实现党的十九届四中全会《决定》指出的推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标和“三步走”的分阶段目标，政府自身不断加强维护社会秩序能力、社会整合能力、社会协调能力和公共危机治理能力等政府治理能力的同时，树立人民满意和善治理念，在实现治理的高效性上下功夫，构建满足人民对美好生活新期待的现代化政府治理体系。

(一)树立善治理念，提高政府治理效能，遏制扩大政府成本的原始动机

政府治理成本控制不单是成本规模的控制，重点在于规范政府行为，防范政府失灵，提高政府效能，遏制扩大政府治理成本的原始动机，并达到适度，将公民“税负”转化为国民幸福。为此，首先要树立善治理念，深化政府改革，以改革促进政府治理效能的快速提升。适度合理的集权有利于提高政府治理效能，但是必须界定好政府治理职能界限，防范缺位、错位、越位等三位问题和政府失灵，完善治理体制机制，规范政府行为。要打破不符合新时代经济社会发展需要的，已经形成路径依赖和固化的治理观念、治理体制机制，以及政府管得过多过死的治理陋习等，把治理的重心转到“为了人民”价值理念和依法治理的善治上，着眼于提高“管统筹调控”效能和完善治理体制机制，更好释放市场主体的活力和动力，发挥好“看得见的手”的作用，结合财政政策、货币政策、产业政策、人才政策等手段，做好精准调控，调节供给与需求之间、传统部门和新兴部门之间、社会利益和个体利益之间的矛盾，推动经济高质量发展[28]。其次要进一步改革完善政府绩效管理制度，促进地方政府治理效能的提升。构建基于移动互联网和基于公民满意的绩效评价体系，使得公民通过便捷的智能方式参与、监督、评价政府行政治理行为，配合法治监管，发挥对政府治理行为与治理成本的监督作用，促进政府效能的不断提升，进而畅通公民与政府沟通渠道，扭转政府与公民之间互动少的局面，让公民对政府治理效能有切实合理的诉求与愿望。第三要配合政府治理职能界定，引入市场机制，完善共建共治共享的社会治理制度。尤其是公共服务项目，本着成本—效益理念，引导利用社会治理力量进行公共事务治理，构架“政府—市场—社会”间的分工模式和共同治理机制，由三方协同满足公民的公共需求，明确责权、受益范围和相应的成本分担，以最小的成本，发挥政府和非政府主体的作用，合理划分满足社会公共需要的责权、受益范围和相应的成本分担，以最小的治理成本和最能发挥非政府主体积极性的方式满足公共需求，使公众满意[29]。

(二)树立人民至上理念，科学决策和制定方针

政策，不断完善经济社会制度与法治体系，遏制制度性成本，促进社会公平公民总是希望政府按公共利益和促进公平的要求来科学决策和办事，但政府治理中会面临很多复杂的不确定因素，以及有限信息和计算手段的制约，各种资源、技术和社会条件约束，可能会无法顾及长远利益，也会忽视公民群众特别是弱势群体的意愿祈求，导致治理部门化和治理利益有失偏颇，治理结果很可能造成社会福利的净损失，直接扩大制度性政府治理成本。所以首先要在公民至上的服务观念引导下，以全体人民总利益为首要的决策目标，优化服务型政府治理手段，积极推行大数据云计算技术，