公共卫生事业管理论文

第1篇：护理人员突发公共卫生事件应对能力的培训管理现状

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等其他严重影响公众健康事件[1]。传染病突发具有传播速度快、感染范围广、防控难度大等特点，对公众健康及心理、经济、政治等各方面造成严重危害，如传染性非典型肺炎、新型冠状病毒肺炎(coronavirusdis-ease2019，COVID-19)等。应对能力是指医护人员参与突发公共事件能够胜任医疗应急救援工作所需具备的基本能力。护理人员应急响应、快速处置的应对能力，是确保突发公共卫生事件救援任务圆满完成的关键[2]。本文就国内外护理人员接受突发公共卫生事件培训的情况进行阐述，并提出对策与建议，以期为更好地开展相关培训项目提供参考依据。

1护理人员突发公共卫生事件应对能力的培训现状

美国、澳大利亚学者均指出，护理人员因缺乏教育、模拟演习不足等因素，导致其应对突发公共卫生事件的专业知识和综合实践技能偏低[3-4]，应对能力教育能影响护士应对能力和救援意愿[5]。美国研究者[6]发现，26.8%的紧急医疗服务人员未接受过突发公共卫生事件演习且不愿在突发公共卫生事件中工作。Peiro等研究表明，在COVID-19流行期间，护士们获得了有效应对突发性事件的知识和实践经验，但其表示仍需要更多培训[7]。调查发现，我国三级医院护理人员应急能力处于中等以下水平[2]，基层医院护理人员应急能力水平更低[8]。

1.1培训内容

1.1.1院校培训美、英等国家的突发公共卫生事件应对课程主要包括突发事件评估及优先事项确定、快速心理反应、创伤护理、高级生命支持、急诊护理程序等[9]。近年来，美国将生物防御纳入到应急培训计划之中，课程包括生物防御诊断、流行病学及公共卫生反应等[1]。我国护理学教育体系中，突发公共卫生事件应对知识设置在《流行病学》、《卫生学》等公共课程中，近年在《急危重症护理学》设置了急救医疗服务体系、灾害护理等课程模块;急救技能培训则主要通过《基础护理学》对急救技术和穿脱隔离衣等项目进行培训[10]。

1.1.2在职培训国外针对突发公共卫生事件培训内容较成熟。美国护士协会建议所有护理人员接受突发事件应对的基础教育和继续教育培训，每季度对护理人员进行高危病原体疾病的应对培训[11]，但培训覆盖不平衡，教学内容缺乏完整性[5]。现场流行病学培训计划(fieldepidemiologytrainingpro-grammes，FETP)[12]是世界公认的培训项目，内容包括疾病症状、传播方式、防备计划、疫情评估监测、卫生决策、筛查与随访、风险沟通等。新发传染病项目(emerginginfectionsprogram)[13]是美国疾控中心资助的培训内容，主要是巩固与更新对新发传染病预防控制的培训。日本则更强调应急沟通技能培养[14]。目前我国针对突发公共卫生事件培训尚未形成标准化教学模式和框架[5]，应急培训以突发传染病应对为主。如刘丽等[15]应对传染性非典型肺炎、H7N9禽流感、埃博拉出血热的针对性培训;龙泳等[16]开展的传染病暴发疾病知识、防护装备使用、消毒产品配置等实训课程，都有效提高了护理人员的应对能力。

1.2培训方法与方式

1.2.1培训方法突发事件应对能力培训方法除传统理论授课、操作示范、案例展示外，情景模拟和桌面演练等实践体验式教学方法，有利于实现理论与实践有效结合，显著提高参与者应急能力与决策能力。

1.2.1.1情景模拟是将抽象的知识以生动、直观的形式呈现，学生置身于模拟情景中对案例进行分析与应对的教学方法[17]，包括计算机情景模拟与一般情景模拟。(1)计算机情景模拟教学：通过计算机虚拟仿真技术支持的逼真环境，使学员进入交互式三维虚拟现实环境中并与之互动，全方位获取知识的方法。美国国家应急管理学院是美国最权威的护理应急教育培训机构，其应急管理模拟中心采用计算机模拟技术与声光电技术相结合，向系统内输入可能发生的应急数据与程序，学员可对各类突发公共卫生事件进行演练，在虚拟场景中做出判断与操作，提高应急处理能力[1]。英国设置多个模拟演练工作站并配备高仿真模拟病人，通过现场演示、操作和模拟演练，提高护士应急操作技能[1]。(2)一般情景模拟：让学员亲身体验模拟事件中角色、事件发展过程并进行分析，掌握理论和技能的培训方式，能提高培训者学习意愿及教学质量。陈颖等[18]通过选取经验丰富的护士演练典型案例，学员置身于模拟情景中学习并进行案例分析;徐雯等[19]邀请专家设计综合演练脚本后实施盲式演练，院级护理应急分队随即抽取脚本演练考核。肖美芳等[20]设置了包括联络、集合、分工、物资准备、检伤分类、抢救实施及转运等场景演练。这些情景模拟训练均有效提高了护士突发事件应对能力，但教学成本较高，且有较多影响因素[5]。

1.2.1.2桌面演练是演练人员围着桌子坐下，基于一个突发事件场景，讨论紧急事态中可能出现的问题，及应急预案应采取的应对程序的培训方法。是美国红十字会及疾病预防控制中心常用的应急教育方法[5]，也是应急管理中常见的演练模式[21]。PIPDeploy[22]是由世卫组织支持开发的桌面模拟演练，它采用游戏元素将参与者分成五人小组，通过动画视频介绍任务，参与者集思广益讨论解决方案，团队之间再进行比较并提供反馈意见。桌面演练成本较低，主要为功能演练和全面演练做准备。

1.2.2培训方式

1.2.2.1远程培训由于新技术向医学领域渗透，基于计算机平台的远程技术逐步应用到应急培训中。Mather等应用增强现实系统(augmentedreal-，)[23]技术，借助穿戴远程协助系统、笔记本电脑、头戴式显示屏，由远程教员提供实时虚拟指导，学生能线上学习和临床实践，实现交互式学习[6]。WHO在非洲实施了远程培训方案，利用非洲现有学习平台和网络，提高对COVID-19的应对能力[24]。远程培训能减少人员聚集，学员可利用碎片化时间学习，维持学习兴趣，但缺乏面对面交流，学习效果无法确保。

1.2.2.2应急培训可快速提升护士应急能力水平，是我国常用的突发公共卫生事件应对的教学方式。尤其线下讲习班与线上技术结合，便于医务人员快速获取和分享信息资源，加强对知识的回顾与理解，提高培训效果。COVID-19暴发期间，Zhou等[25]以疾病预防指南为依据，进行防治知识现场讲授，并通过微信、直播等平台进行自我防护操作培训，均有效保证了医护人员接受培训后掌握防护要点。但若应急培训学习周期较短，不利于知识的固化[5]。1.2.2.3分层培训是一种新型应急教学模式，可根据实际情况对不同层次、不同岗位的护士实施教学。罗培培等[26]根据工作量及职称、年资等对三级应急梯队护士进行专项培训;高连娣等[27]通过建立针对进驻武汉一线、发热门诊、感染科隔离病房护理人员自我防护培训方案，采用在线授课、操作视频、实时防护督导的方式实施培训，都分别提高了护理人员的应对技能。但分层培训不利于教学管理，易造成学员差距扩大[6]。

1.3培训评价应急能力评价目的是发现薄弱环节，推动应急培训能力持续改进。国际护士会(In-ternationalCouncilofNurses，ICN)2019年12月更新了灾难护理核心能力评价体系[28]，成为目前指导灾害护理能力实践应用较广泛的评价工具。国外主要通过应急能力考试、模拟演练成绩、问卷评价、应急工作汇报、记录考核及现场检查等方式进行评价。如美国突发公共卫生事件应急能力考试，在培训中使用柯氏四级培训评估模式(KirkpatrickMod-el)评估被培训者满意程度、知识运用程度及培训经济效益[29]。欧洲疾病预防控制中心研究小组通过对文献与指南的回顾、突发公共卫生事件审查以及学院自评编制了突发公共卫生事件应对能力评估表[30]。我国卫生应急能力评价起步较晚，除传统理论、操作考核外，近年来增加了模拟演练应对能力、应急能力自评、心理弹性问卷、应急能力评估量表等形式。阚庭[31]提出医护人员传染病突发事件培训项目评价内容包括传染病突发事件预防能力(传染病预防控制基础知识)、准备能力(应急预案和法律法规中相关内容)、救援能力(包括监测、上报、医疗应对、公共卫生应对、风险沟通)等。张珍等[32]建立了应急理论与操作、沟通协调、急救管理与个人素质等方面的综合评价体系。

2思考与对策

2.1将突发公共卫生事件应对能力纳入高校人才培养目标在突发公共卫生事件服务需求激增的态势下，建议将突发公共卫生事件应对能力纳入高校护理人才培养目标。综合考虑培养方案中课程的整体结构，把突发公共卫生事件应对能力内容融入课程体系，适当增加必要的课程[32]。实践教学中将涉及突发公共卫生事件情景编写成脚本并进行模拟演练，开放多模块课堂，并将成绩纳入考评[1]。通过对以往突发公共卫生事件进行总结，完善规范的应对突发公共卫生事件实操指南、培训手册和教案。

2.2采取多形式、多渠道培训形式，重视护士应急能力常态化培训护理部定期更新应急能力知识库与案例库，以开办培训班、桌面演练、盲式演练等形式定期开展在职护士应对专题培训[1]，工作坊形式的模拟场景可为护理人员提供可控环境进行练习。未来可采用虚拟现实、沉浸式模拟、课程作业及研讨会等组合策略提高培训效果[5]。在新护士培养方案中设立急诊、重症医学、呼吸、感染、骨科等科室，针对不同层次护士拟定培训计划[2]，成立应急护士库，在应对紧急情况时抽调应急护士进行增援。

2.3建设护理人员应急演练培训基地，加强现代教育技术平台建设建立院校应急模拟训练中心，引进增强现实技术丰富体验式教学模式。建立国家级、开放型突发卫生事件实训基地，定期集中培训[32]。丰富虚拟仿真实验平台、慕课精品课程等平台建设[1]。通过将文字与图片、视频相结合，录制标准化视频至可视化平台共享。

2.4建立适合的效果评价体系，开发核心应对能力评估工具开发疫情核心应急能力评估工具，加强对护理人员应急能力培训效果评价研究。在明确应急能力评价体系构建原则基础上，严格遵循科学步骤和方法，构建突发公共卫生事件应急能力综合评价指标体系[30]。同时依托互联网、预先开发的培训内容和评估工具，科学评价护理人员应对能力[33]。

3小结

突发公共卫生事件易导致大规模伤害，甚至爆发流行，护理人员最有可能快速抵达突发事件现场，并承担大部分救护工作。因此，我们应建立护理人员突发公共卫生事件应对能力培训模式，不断完善培养内容，丰富培养形式，提高应对能力，降低突发公共卫生事件带来的损失。

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作者：孙梦圆１，杨艳２，赵勋１，黄辉３，伍莎１，易琦峰１，３ 单位：１．中南大学 湘雅护理学院２．中南大学湘雅三医院 心血管内科３．中南大学湘雅三医院 护理教研室

第2篇：突发公共卫生事件应急管理协调联动机制建设

摘要协调联动机制是公共卫生应急管理的重要内容，现代应急管理是在多元协同下对突发事件进行的预防、决策与处置和事后恢复补偿。信息共享与应急协同机制建设已经成为应急能力提升的重要途径。但目前应急管理诸多参与者之间的应急协同均存在协调联动机制建设不完善的问题。现代应急管理应在实现信息互通共享后，从法律和应急预案建设，加强风险沟通方面等逐步完善应急协调联动机制。

关键词突发公共卫生事件应急管理协调联动

在全球化背景下，突发公共卫生事件频繁出现，如SARS、甲流、禽流感与新冠疫情等。由于突发公共卫生事件成因复杂，受个人因素、环境刺激、经济发展状况等多方面因素影响，呈现出耦合与动态演化等特征，传统的应急管理模式已经难以应对当前突发公共卫生事件日益复杂化的态势。突发公共卫生事件的预防、监测、决策与处置、恢复与事后评估各个环节均要求多元主体在政府的领导下有序参与。2003年后，我国已经开始探索建立公共卫生应急联防联控机制，要求应急管理的多元主体在政府的指挥下分工协作、协调统一。

一、我国公共卫生应急管理协调联动机制建设实践探索

机制是指各要素之间的结构关系和运行方式。应急管理机制是以相关法律、法规和部门规章制度等为基础的应急管理制度和方法的具体流程。联防联控机制是指为了突发事件应急管理的总体目标快速高效地实现，在政府的统一领导下，遵循属地原则，建立起的分工协作应急机制。联防联控是我国应急管理的常用方法之一，曾在各种社会管理工作中发挥过重要作用。[1]

针对突发公共卫生事件应急管理实际，为打破体制壁垒，我国探索多种跨系统、跨部门、跨地域的公共卫生联防联控机制。2005年针对禽流感、鼠疫等威胁重大的突发公共卫生事件，卫生部与农业部联合发布的《进一步加强人畜共患传染病防治工作，加强部门协作和配合》(卫疾控发【2005】383号)，初步探索不同系统之间的联防联控机制。2020年为应对新冠肺炎疫情，在国务院指导下，国家卫健委联合其他行政主管部门建立新冠肺炎疫情联防联控工作机制。[2]

根据行政区域划分，我国也建立区域性信息通报与联防联控机制，如2014年天北京市疾病预防控制中心与天津市、河北省疾病预防控制中心共同签署了“京津冀协同发展疾病预防控制工作合作框架协议”。京津冀“疾病防控一体化”合作平台的建立，将区域间突发事件联合应对从事后决策处置拓展到事前监测预警领域，探索实现信息、技术、人员、物资等资源共享机制。2019年粤港澳三方卫生部门签署了《粤港澳大湾区卫生健康合作共识》，形成粤港澳输入性热带病防控联盟，并探索医疗服务和医药研究方面的合作。

二、我国应对突发公共卫生事件联防联控机制问题分析

(一)参与公共卫生应急处置的各单位之间难以信息共享

协同论自组织原理表明，系统如果与外界环境交流不足，其本身就会处于孤立或封闭状态;系统内各子系统间协同不足会影响系统的总体效应①。为实现卫生应急信息交流，我国已有信息报送和通报制度，但公共卫生监测信息上报和通报除特殊情况外，一般采取旬报、月报和季报的形式。这种报告无法满足公共卫生风险隐患监控需求。公共卫生监测信息反馈不准确、不完全、不及，造成突发事件处置过程延迟，处置机制失序。同时，公共卫生应急物资和应急人员数量、结构等应急资源信息分别隶属于不同的行政主体，各种信息分别隶属不同的单位或部门，形成信息孤岛。由于信息互通难以实现，各种应急资源难以共享，参与突发公共卫生事件处置的各主体在事件决策处置过程中往往出现应对措施协调不畅，应急效率低下的情况。

(二)卫生系统内部分工协作制度不畅通

《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发公共卫生事件发生后，卫生行政部门组织对事件进行评估，提出应急处置建议。但长期以来，受各种主客观因素影响，我国卫生系统内部公共卫生体系与医疗服务体系存在分工不清的问题。首先，疾控机构责任不明确。根据《中央编办关于国家卫生健康委所属事业单位机构编制的批复》(中央编办复字〔2018〕90号)的规定，我国疾病预防控制中心负有开展疾病预防控制、传染病等监测与评价等9项职责。对于其他传染病之外的突发公共卫生事件风险隐患的监测预警、预防控制上没有具体的责任划定，如食品中毒、职业病和环境污染等事件。

近年来，我国社会快速变迁，导致国家的管理工作任务加重，各种突发、复杂的公共卫生问题要求拓展监测的覆盖面，扩大监测范围。疾控机构的权利职责已不能满足突发公共卫生事件应对工作需求。同时，《条例》规定医疗卫生机构应该提供卫生救护服务，但预防责任不明确。政府卫生行政部门虽然有突发公共卫生应急管理的职责，但对于公共卫生的防控、宣传等责任认识不到位。在这种分工不明确，责任划分不清楚的状况直接影响公共卫生应急决策与处置的效率。

(三)同一行政区域内不同部门间应急协调联动过程中权责划分不清

根据《应急法》，我国应急管理是以政府为主，涉及社会组织、企事业单位、基层自治组织和公民个人等的多主体共同参与的有机体。公共卫生应急管理工作需要多个主体相互配合才能完成。政府作为主导部门，应协调各个相关单位参与突发卫生事件应急管理。我国虽从2004年开始建立卫生应急联防、联控机制，但是，由于应急管理联防联控机制尚不完善，很多需要相互配合才能完成的工作在实际操作上不能做到无缝对接。由于没有相关法律法规对各部门在突发公共卫生决策处置中的职能职责予以明确规定，导致在突发公共卫生事件发生时，很多工作职责需要预案来进行补充说明，但是由于突发公共卫生事件应急预案编制与演练的参与单位、组织数量有限，所以参与应急处置的各单位并不清楚本部门在应急管理工作中的具体职能、职责，从而导致各个部门间相互推诿，前期防控工作处于一种无序地观望状态;中期大量人力物力涌入，应急处置各个参与主体难以协作配合完成应急工作;后期的恢复与重建工作中常态管理与非常态管理有机转换过程中衔接不足。例如，疫情防控时，需要由公安机关协助配合采取隔离、交通管制等强制措施，但公安机关参与卫生应急管理工作的职权和职责划分不明确，从而导致采取行政强制措施的具体协作机制不健全，参与方法和途径不明确。又如，只有法律授权的应急管理主体具有应急物资的储备与征用相关权力，但公共卫生应急物资储备、生产、征用情况需要卫生行政、财政、发展改革、工信等多部门协作完成。在实际操作中，相关具体协作机制并不成熟，很多时候应急工作需要依靠政府的行政命令来推动。

(四)不同区域间的联防联控机制建设不充分

对于不同行政区域，我国虽然已经初步建立联防联控机制，但由于不同区域间的突发事件预案制定相对独立，预案涵盖联防联控内容有限，应急预案联合演练实施困难，所以在实际应急处置中，应急预案难以发挥该有的作用。另外，我国应急管理实行“属地管理”原则，跨省联合的应急管理机制使得应急管理单核心变为双核心或多核心，不同的行政主体对突发事件的认识不同，决策处置的方式有差异，各地区发展阶段与发展水平不同，能够提供的应急资源与所面临的风险挑战也不同，恢复重建时各地补偿与恢复标准有差异。这种预案不完备、多核心、体量不等、目标诉求与处理标准不同的多主体联合应急方式难以实现应急过程的统一调度、快速响应。

(五)突发公共卫生事件处置中政府与社会协调联动机制不足

公共卫生应急管理过程中，群众动员、群防群控是一项非常必要的工作。突发公共卫生事件预防处置工作需要动员社会力量进行自救，互救或参与、配合政府应急管理行动。公共卫生风险对社会产生的危害程度、方式等均受公众风险认知程度的影响。但是目前政府与社会协调联动机制建设不足，风险沟通以单向沟通为主，即由政府和专家作为信息权威，单向将信息传递给公众。单向沟通虽然实施起来较为便利，政府更容易掌握主动权，控制引导舆论发展，但在单向沟通中政府对公众需求的调查困难，应急决策所需的信息不能准确全面掌握，导致相关应急处置措施针对性不足，从而影响政府的公信力。公众被动作为信息的接收者，不能及时表达自己对突发公共卫生事件相关信息的需求，受负面关注优势影响，更加关注突发事件处置中的负面消息。同时公众作为风险信息二次传播的主体，受情感体验和思维模式限制更加愿意传播负面消息，对应急管理工作造成负面影响。

另外，政府与社会协调联动机制不足也导致社会应急资源难以高速、有效、有序投入应急管理工作中。应急管理中政府与社会的协调联动以社会动员为主，包含思想动员、行为动员和物资动员等多方面。但目前的社会动员大多是运动式的，更加关注突发事件发生时的救援与处置，难以持续和有效地在事前防控与准备中发挥作用。在事件发生时，大量社会力量和物资的涌入与政府有限的协调管理能力之间的矛盾也会造成社会应急资源浪费。

三、推进突发公共卫生事件联防联控机制建设

(一)依托信息化与大数据等现代化技术实现监测数据共享

鉴于当前社会人口呈动态流动态势，突发事件的衍化与复杂性特征日益显著，协同配合是公共卫生应急管理必不可少环节，信息互通共享成为协作机制建立的基础性。我国《传染病防治法》等法律法规明确规定信息共享“应当及时、准确、全面”。为弥补传统的突发事件信息通报不及时、不准确、不全面的问题，必须将传统卫生监测方法与现代化技术相结合，及时掌握公共卫生风险隐患信息，依托新科技手段实现卫生监测数据互通与信息共享。同时，应依法依规共享各地拥有的应急资源数量、结构及分布情况，理顺各种应急信息流，通过建设应急信息集成平台实现应急信息的统筹，进而促进各种应急资源的协调配合。

(二)健全法律规范体系明确应急管理主体权责划分

近年来，由于各种影响人民生命健康的不确定性因素大幅增加，导致我国面临的突发性事件层出不穷，这些事件在发生地域、波及人员、恢复重建等方面愈加复杂和紧迫。因此，在应对各种突发公共卫生事件时，仅仅依靠传统上某一个行政管理部门负责处理，已经远远不能满足实际的管理需要，特别是面临新冠肺炎疫情这种全球性的公共卫生事件，如果国家不能及时地调动各方面的管理资源，不能持续地、大规模地、即时性地予以处理，将会给人民群众的生命财产安全带来严重的后果，导致我国经济、社会等建设处于迟滞状态。因此，应急管理工作中的协调联动管理机制必须科学、规范地组织建立，才能有效地应对各种突发性的公共事件，保障我国各项社会主义建设事业顺利进行。在此背景下，将应急管理协调联动工作纳入法制化的管理轨道就显得极其重要和紧急。但是，由于当前我国的应急管理工作处于探索发展阶段，受各个行政主管部门以往习惯性地履行单独管理职能的惯性使然，在探索建设有效的应急管理协调联动机制的过程中，将它们的管理职能通过法律予以明确规定，防止各部门之间互相争权或者互相推诿等问题出现，从而避免管理效能低下，有效应对各种突发性的事件。由于前述应急管理机制中我国《突发事件应对法》等相关法律法规对参与公共卫生应急管理的各主体初步进行权责划分，或指定各地按照实际情况明确各个主体的权责。由于相关法律出台时间相对较早，而突发事件不断呈现出的新态势、新特征，当前法律法规已经不能满足公共卫生应急管理的需求。所以，需要对各项法律法规进行修订，明确参与应急管理的各主体的权责分配，不仅对应急相关者的法律责任做详细规定，并应有相关配套的司法解释。

由于各地实际情况千差万别，因此除应在国家层面立法外，各级地方应结合地方实际情况制定配套地方性法规和规章。同时按照相关法律、法规和规章的规定，结合各地实际，建立健全系统、规范的突发公共卫生事件应急管理工作制度。只有逐步完善突发公共卫生事件应急管理法律制度体系，公共卫生应急管理工作才会走入规范化、科学化的轨道。

(三)通过联合预案建设增强地区之间联防联控能力

一般说来，跨区域公共卫生应急管理协作以针对具体的事件为主，如禽流感、鼠疫、非典和新冠肺炎等。此类协作往往以签订协作协议的方式进行，如沪苏浙皖《四省(市)人感染H7N9禽流感区域联防联控工作协议》。此类协议对应急协同配合只有指导性建议与要求，缺乏公共卫生应急管理的操作性。所以，要健全完善区域联防联控机制，应在签订协议后编制联合预案。预案应明确应急管理组织机构及其职责，参与联防联控的各地区尽量联合设置常驻机构并组织专职人员来具体实施预案中的内容。预案制定前需对涉及的相关地区进行隐患排查和风险评估，对可能发生的突发公共卫生事件进行相应等级的预防准备。同时，预案还应包含应急管理流程、标准、应急要素和资源的筹集与分配情况等具体内容。在对编制的预案实施第三方评估和应急主体参与的定期联合演练后，应根据评估和演练结果及时修订预案。

(四)以有效风险沟通促进政府与社会协调联动机制建设

公共卫生风险沟通是突发公共卫生事件发生前后，针对公共卫生相关问题，在相关机构、群体、个体之间进行的信息交换过程。建设政府与社会的协调联动首先要加强风险沟通。在基础网络建设基本完成，微博、微信等社交媒体广泛使用的社会背景下，建设多元主体、多层次、多种方式的多向传播沟通已经成为新型风险沟通的必然选择。各个利益主体在多向沟通中能平等表达自己意愿和需求。风险沟通内容应该包含但不限于应对突发公共卫生事件的知识和技能、政府在应急处置中的相关措施等。多向沟通不仅要满足公众的知情权，提升公众对风险的接纳程度，同时有助于社会团体、群众及时有效配合政府应急措施。

联防联控机制在公共卫生应急管理领域的探索为当前我国公共卫生应急管理体系建设和应急能力现代化奠定了实践基础。当前，继续研究探索多层次，多主体、多领域的应急协作机制丰富并完善我国应急管理体系有重要意义。

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作者：王 琳 单位：

第3篇：城市社区突发公共卫生事件应急管理

摘要：文章从城市社区的角度出发，介绍了基层社区第一线的应急作用，但同时也凸显出一些短板和薄弱环节，暴露出社区公共卫生应急管理能力方面的不足，如何提升城市社区应急管理能力及效率，已经成为我们现在需要研究的一个重大课题，值得我们进行更深入的研究。

关键词：城市社区突发公共卫生事件应急管理

只有构建起强大的公共卫生体系，全面提升救治和防控能力，健全预警响应机制，筑牢筑实隔离墙、织密防护网，才能切实维护人民健康[1]。2020年10月29日，十九届五中全会中《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出：完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障[2]。

一、疫情防控中城市社区应急管理的基础性作用

(一)掌握最新信息，对社区居民进行健康宣教

社区充分发挥其一线作用，实时关注事件发展的动向，将最新的政策、法规、疫情信息、防控知识等通过线上+线下多种途径对社区居民进行宣传，让社区居民对新冠病毒有清楚的认知。详细地介绍新冠肺炎的传播途径、病症以及防护措施等，全面提高社区居民对新冠病毒的认识水平，有效提升居民的自救与互救能力,将疾病防控知识普及到每位社区居民身上，最大限度地降低疾病发病率。

(二)及时进行信息摸排，有效阻断传染源

社区在接到上级指示的第一时间开展拉网式、地毯式筛查甄别，对社区居民进行全员信息摸排，及时获得社区人员流动情况，重点关注外地返宁人员，使社区成为外防输入、内防扩散的最有效防线。一旦在社区内发现确诊及疑似病例，社区工作人员能够第一时间到达现场，迅速掌握社区传染病的发病情况，及时发现、控制并转移传染源，防止疫情在社区内进一步扩散。

(三)做政府与民众之间的纽带，加强双方信息交流

社区作为政府在基层的形象代言人，具有社会沟通的优势，决定了它成为政府与民众之间沟通的纽带。政府发布的相关法律法规、政策制度等以及疫情防控的决策和相关知识等均由社区传递给居民，帮助民众了解疫情最新消息，提高社会和民众的危机应对能力;同时社区又能够将居民的利益需求和政策建议及时反馈给政府有关部门，帮助政府了解民情及群众需求，迅速发现和解决问题[3]。

二、社区疫情应对实证研究

随着我国新型城市化进程的加速推进，城市数量不断增多、城市规模不断扩大、城市人口迅速膨胀，截至2019年底，Y市城市人口达到145万人，占到了Y市总人口的64%，城市社区居委会达到252个。其中A社区成立于2015年8月，总面积1.5平方公里，目前该社区包括6个小区，包括5775户、14000多人，疫情期间在该社区共发现1户2人感染。

(一)事前的预防与准备

该社区于1月23日接收到所属区域政府下发的政策文件，社区在接到街道通知以后立即召回所有社区工作人员开展社区防控工作，由社区书记指导开展准备活动，联系物业公司定制并悬挂72条条幅，社区工作人员到附近的药店、医院以及通过网络来购买应急物品，同时政府物资管理部门也对应急物资进行分配，逐层下发。街道为每位社区工作人员配备一个喇叭，同时也通过社区广播喇叭不停地向社区居民进行健康宣教，通过微信群、公众号、朋友圈转发等形式宣传疫情防范知识，确保宣传无死角，让大家做好充足准备，并挨家挨户发放《致J区居民的一封信》共9361份，稳定居民情绪。大量招募志愿者，发动居民群众积极参与，做到联防联控无死角、群防群治全覆盖。

(二)事中的响应与处置

物业对社区进行封闭，社区定制了疫情防控值班表，从早上八点到晚上十点，由社区工作人员及志愿者轮流值班，对社区人员进出情况进行登记。同时社区对社区内人口情况进行普查，实行“四包一”制度(即街道主任、社区书记、社区卫生服务站、社区网格员组成的联合保障各类重点人员的工作机制)。2月份开始对于外地返回的人员必须居家隔离，社区卫生服务站每天上门为其测温2次，随时监测体温及身体状况，并及时登记管理。派出所及12345平台会对重点疫区回来的人进行实时监控，只要出门就会报警，且立即与社区进行反馈。隔离人员有任何需求均可联系社区，由社区工作人员及志愿者为其提供送菜、送生活用品等服务。如有居民出现发烧、咳嗽等症状打电话给社区，社区会立即联系卫生服务站去居民家中进行检查。在解除隔离时严格按照工作流程，后期也会对其进行健康随访。在卫生服务站进行每日测量时发现疑似患者，迅速联系疾病预防与控制中心将其送至定点隔离医院，社区立即对该栋楼进行大面积消杀，重点关注该单元的其他居民，每天打电话、发微信进行心里辅导和需求登记，防止出现恐慌。

(三)事后的恢复与重建

恢复阶段主要以政府政策性文件指导为主，从4月份起，对各类人员进行分类，一类由机场直接控制带至隔离点隔离，二三类人员对所在社区报备后进行居家隔离，三四类人员注意自身防护。同时机场、铁路也会反馈返回人员名单，属于该社区辖区，先将反馈信息发到街道，再由街道联系社区，最终由社区做好后续接管工作。移动公司也会将人员信号信息反馈给社区，由社区工作人员打电话进行询问，核实情况。政府后续也出台了疫情相关措施，针对受疫情影响导致的非常困难的家庭进行救助，给予其低保或失业补助金，由社区做好宣传让居民申请办理。目前社区也在投入使用人脸识别系统及测温通道，对于非小区内人员进行登记，如发现体温偏高人员立即进行管控及隔离。

三、社区疫情应对管理短板

(一)缺乏应对经验，没有统一管理标准

社区缺乏重大传染病疫情方面的相关经验，没有专门的应急管理机构进行管理，也没有成熟的预案可以启动，不能立即对当时情况进行精确行动，疫情之前没有过进行相关的演练，实际应对能力较差;也因为在疫情初期管理人员缺乏风险防范意识，缺乏行之有效、切合实际的预警防范体系，没有标准的风险评估与管理机制，导致社区突发公共卫生事件应急管理能力薄弱，更都是在实践中自己慢慢摸索，缺乏统一的管理标准，理论依据仅依靠政府的政策性文件。

(二)应急资源短缺，资源配给非常态

通过调查可以了解到，疫情之前社区并没有储备应急物资，街道物资储备也非常有限，疫情来临时首先由当地物资管理局将物资分配给街道，再由街道分配给下属社区;政府向街道发放了疫情防控经费，由街道和社区去购买防护物资，但经费有限，应急物资仍然十分短缺，无法保证社区工作人员及志愿者的防护需求。疫情来临时街道所有人员都下行到社区，街道工作人员有分工，领导一人负责一部分，对社区工作人员实行一岗双责，一个工作人员既要做好本职工作，又要管理网格下面的居民，工作人员业务繁重，难以满足社区居民生活、心理等多方面的需求。在应急管理重心下移的过程中，并未做好应急力量的同步下沉。

(三)信息化设备滞后，现代化服务利用率低

社区在应对突发公共卫生事件时明显缺乏有效的现代信息技术手段，仍然使用的传统管理方法，数字化平台很少，主要依靠12345、政务云和网格员管理平台。没有统一的数据管理平台，仅是社区工作人员自行进行电子记录。网格员系统登录电子系统后只能看到自己所负责的网格中的人员信息，社区、街道、政府部门等所掌握的信息也均处于碎片化、分散式管理状态，无法实现信息共享，不能有效整合与利用社区资源和人员，容易出现“信息孤岛”现象，阻碍了社区安全管理的整体统筹[4]。还有一些数字化平台前期设想理想化，但是软件不成熟，后期也没有对其进行改进，基本闲置。

(四)社区宣传力量有限，居民危机意识不强

我国公众在面对突发事件时由于缺乏一定经验，承受能力和心理成熟度较低，信息辨别能力也比较欠缺，在疫情来临时，大部分居民对风险和危机都缺乏较为清晰的认知，缺乏实际操作能力和自救互救方法，更易做出不理性行为甚至造成混乱场面[5]，如不顾疫情严重性仍然经常出门、盲目购买连花清瘟及板蓝根等药物的现象。社区的宣传力量十分有限，不注重居民的反馈和接受情况，无法有针对性地增强居民危机意识。

(五)管理主体分散，无法形成高效闭环

社区居委会虽然承担了一定行政职能，但它并非行政执法的主体，其自主性较差，在疫情防控期间，社区工作人员在执行某些强制措施时,难免会出现个别人员不配合疫情防控工作的现象，就需要多元主体协同治理，但是由于政府、社区以及企业之间的办事流程和组织架构存在一定差异，在疫情应对中的职责缺乏明确、详细的规定，他们之间无法形成高效的闭环来处理突发事件，从而大幅降低了对于疫情的处理效率[6]。

四、疫情常态化背景下社区突发公共卫生事件应急管理提升路径

(一)增强社区预案科学化管理，提高社区应急管理能力

社区应急管理预案是社区应急管理的行动指南，疫情防控工作的展开要依靠符合自身特点且具有实际操作性的应急预案。从预案的编制、修订，再到演练环节，需要国家明确应急预案的法律保障机制，政府加大对社区应急预案编制的投入，还要重视社区对应急预案修订，能够对应急预案进行科学管理，不断发挥预案对应急管理工作的法治化和科学化作用[7]。同时还要明确政府与社区在疫情应急管理上的职责与定位，合理划分权责，使社区担负的应急责任和能力相统一，避免任务过重，力不从心。

(二)利用现代化技术，打造智慧化社区

运用大数据、云计算、人工智能等技术支撑疫情防控，将废弃软件进行更新或替代，利用社区管理平台整合人员信息、宣传国家政策、发布通知等，借助互联网进行应急知识培训，加强应急资源的整合共享，提高资源利用效率，实现疫情防控一体化，提高公共卫生指挥调度和应急处置能力，建立突发公共卫生事件智慧防控体系，有效提升疫情防控能力[8];同时居民通过互联网平台也可以反馈自身意见、提出独到见解，也可以学习突发事件应对的相关知识，增加居民与社区的互动，更有助于社区服务的提升，也有利于智慧化社区建设。

(三)加强人员队伍建设，建设社区精英团队

疫情发生时志愿者作为疫情防控的主力军，有效缓解了社区疫情防控人员紧缺的问题。政府应重视人才建设，建设有效的激励机制，鼓励更多的人加入到志愿者服务队伍，政府资金的投入及法律法规的支持至关重要。在建立健全志愿者保障机制的基础上，加大对志愿者的培训工作，在对社区工作人员及志愿者招募时要以专业为导向，按照不同类型的人群进行针对性的培训，再进行定期的集中培训，避免疫情防控中出现因无专业背景、未经培训的志愿者上岗而导致的工作失误[3]。充分发挥其作用，打造行为精准、动作迅速的专业化精英团队。

(四)增强居民防护意识，鼓励居民参与社区管理

社区居民不仅是疫情防控的参与者、受益者，也是建设者与贡献者，对社区居民进行必要的宣传与教育，对后期疫情防控常态化的开展至关重要。社区在进行健康宣讲时要注重群众反馈，有针对性地提高不同群体的疫情防控意识与能力。同时还要积极动员社区居民参与到社区的应急管理当中来，激发居民参与社区治理的积极性，鼓励社区居民参与社区活动，增强社区居民间、居民与社区间的亲密度，将社区看做一个大家庭，让他们从中获得认同感与参与感，自发地、积极主动参与到社区活动当中，主动承担起相关责任和义务[9]，提高自身的自救与互救能力。

(五)推动多元化协同治理，建设联防联控体系

在社区应急管理的过程中，政府必须充分发挥其力量，通过有效的政策引导，充分调动社会力量，让更多的社会组织加入到疫情防控的队伍中来，并鼓励社区与社会组织进行协作，提高配合度，在人员、物资方面建立共享机制，在合理配置资源的前提下节约资源，提高工作效率，构建一个多主体共同参与的应急管理模式，推动建设政府、社会组织、社区与公民“四位一体”的协同防控网络，建设联防联控机制，增强应对突发公共卫生事件防控效率[10]。社区也应加大与政府力量耦合度，借助政府力量，提高其自主性，积极引导广大人民群众积极参与到应急防控的建设中来，多方携手，共同打好社区防疫阻击战。

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作者：刘艳红窦红莉郑学刚王梦颖 李勇 单位：

第4篇：后疫情时代基层公共卫生应急管理的反思与建议

摘要:目的反思基层作为疫情防控最前端关口在新冠肺炎疫情防控中暴露出的一系列问题，为基层公共卫生应急管理体系的治理现代化提供新思路。方法2020年6—8月，对J区卫生健康委员会和医疗卫生机构的26名相关人员进行半结构式访谈，将访谈资料转化为文本后运用NVivo12进行质性研究。结果我国基层公共卫生应急体系在应急保障、管理体制、医防融合和监测预警等四大方面存在不同程度的问题。结论通过完善应急物资保障，创新政府管理方式，加强医防融合和提高动态监测预警能力从防、治、控等方面提升我国基层的综合应急能力，促进基层公共卫生应急管理体系的治理现代化。

关键词:质性研究方法;NVivo软件;突发公共卫生事件;基层卫生;应急管理

进入新世纪以来，突发公共卫生事件多次在世界各地发生，严重威胁着各国人民的生命健康和经济的平稳运行。2019年12月发生的新型冠状病毒肺炎(COVID-19，以下简称新冠肺炎)疫情，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，是国家治理体系和治理能力的一次大考，也对世界各国公共卫生应急管理体系提出了严峻的挑战。《国务院关于实施健康中国行动的意见》指出:预防是最经济最有效的健康策略。基层卫生组织作为疫情防控的第一道防线和中坚力量，在新冠肺炎应急管理和救治工作中做出了重要贡献，也暴露出一些问题。在疫情常态化背景下，本文运用质性研究方法对J区的访谈文本进行分析，反思我国基层公共卫生应急体系在应对突发公共卫生事件存在不足并提出相应改进建议。

1资料来源与方法

1.1研究对象

本文的研究对象J区为江苏某市的一个区，其卫生事业发展处于所在地级市的中等水平。因缺乏区属的三级医疗机构，J区在日常诊疗和此次新冠肺炎疫情中主要依托辖区内的基层医疗卫生机构发挥作用。在研究样本的选择方面，本研究团队于2020年6月—2020年8月，对J区行政范围内所有的公共卫生机构和社区卫生服务中心管理人员、区卫生健康委员会的科室主任及分管领导等26人，进行面对面的半结构式访谈。

1.2研究方法

本文以质性研究作为基本研究方法，根据扎根理论的要求，对原始文本进行逐行编码，从整体上探究基层公共卫生应急管理体系存在的问题[1]。考虑到理论知识和样本范围的限制，本文在范畴构建和编码过程中可能存在主观性和片面性，主要以文献研究法进行补充。

1.3资料的收集方法

为保证访谈过程的深入性和灵活性以及调查

结果的可靠性，本研究通过半结构式访谈获得研究所需的访谈文本。访谈前期，在收集和阅读相关资料文献的基础上，课题组成员和专家通过多次讨论，最终确定了半结构式访谈内容主要包括以下三个方面。第一，被访人员对今年突发新冠肺炎疫情的看法;第二，疫情对工作开展的影响和主要存在的问题;第三，“十四五”时期在公共卫生应急体系和能力建设上的打算和建议。其他内容在具体访谈过程中根据实际情况灵活调整。为方便后期的编码和整理，每次访谈任务均由3名研究者共同完成，一人负责主提问，一人负责辅助提问，另外一人负责文字记录和整理工作。通过访谈共获得26份访谈资料，对其中公共卫生机构、疾病预防控制部门(以下简称疾控)等人员的访谈文本进行重点分析。

1.4资料的分析方法

访谈结束后及时将访谈内容转化为Word文档，导入到定性数据分析软件NVivo12中，通过对访谈文本进行整理、分析，以便捷的找到结构化或定性数据中的联系，大大提高了研究的准确性和直观性[2]。本文从中国知网上选取15篇与公共卫生应急相关的核心期刊文献进行饱和度检验，经编码未发现新的概念和范畴，故本文基于扎根理论所收集的信息是饱和的。

2结果

通过构建自由节点、二级节点以及一级节点等不同层次的编码，共形成4个一级节点，按其节点数多少进行排序分别为:应急保障机制、管理体制机制、医防融合机制和监测预警机制，具体编码情况见表1。

为使文本中形成的编码节点绘制更为直观的层次图(见图1)，用颜色和面积大小代表不同信息。图1中应急保障机制、管理体制机制、医防融合机制和监测预警机制四大分块分别代表一级节点四大方面的问题，其中的灰色阴影部分代表每个方面包含的主要内容(二级节点的内容)。面积的大小代表编码次数的多少:面积越大，编码次数越多。

3讨论

从上述图表中可以清晰看出基层公共卫生应急管理体系存在的四大问题中被提及次数最多的为应急保障机制，其中人才队伍建设问题最为突出;其次是管理体制机制、医防融合机制和监测预警机制。

3.1应急保障机制尚不完善

依据编码的参考节点数分析，应急保障机制不完善是此次新冠肺炎疫情中基层最主要的短板。疾病的突发性导致疫情防控前期医务人员危机应对能力弱和应急物资短缺等问题[6]，同时暴露出J区在卫生应急人员短缺、财政拨款延迟和应急物资不足等方面的短板。

3.1.1基层应急人员数量不足、结构失衡一方面，预检分诊、社区排查、消毒、核酸采样检测以及疑似患者和发热病人的运转等各个防控关口都需要基层医务人员的参与，仅靠现有的医务人员和疾控人员难以应付，基层工作压力大;另一方面，基层人员在年龄、职称等方面存在年龄偏大、缺少高级职称等专业性高素质人才的问题，人员结构失衡。

3.1.2危机应对能力弱近年来，影响范围波及全国的重大突发公共卫生事件鲜有发生，基层人员对应对此类公共卫生事件的认识不够，危机意识缺乏，加上应急演练等实操性项目练兵不够、经验不足使基层人员面对疫情处置慌乱。其次，在防控过程中存在应急预案缺失、配套方案不足，应急指挥小组专业性差等问题。

3.1.3应急物资保障制度不完善与大多数对于新冠肺炎疫情研究发现的结论相似[3-5]，J区在应急物资保障方面也存在不及时问题。由于政府财政保障不到位、应急物资动态储备不足和医务人员预警能力欠缺导致J区疫情中期出现防控防护物资缺乏和采购困难的问题，对基层医务人员开展工作造成一定的压力并影响了居民的正常生活;此外，国家对基层地区的统一调配系统混乱，基层区域之间物资的合理有序调配有待完善。

3.2管理体制机制尚不健全

Nvivo12结果显示，被访人员也频繁提到统一领导、制度创新和协调治理等政府管理体制方面的问题，迫切需要顶层设计的优化。

3.2.1多头领导降低执行效率访谈发现基层的公共卫生机构在管理过程中违反了集中统一领导的原则，表现在既要接受本区内卫健委的指挥又要接受上级直属部门的领导。不同部门在系统和标准上的不一致等问题导致基层工作繁琐以及在执行方面的压力。此外在执行方面基层权力较小，创新能力不足。

3.2.2性质定位的限制公共卫生部门和疾控中心作为国家全额拨款的事业单位，公益性的社会性质既限制了在体制机制方面的创新也决定了其服务不能以获得收益为主要目的，即不能提供市场化的服务。在政府财政保障不到位以及补偿机制不完善的情况下，基层的发展将受到严重的限制，甚至出现运转风险。

3.2.3政府各部门间协调机制不健全重大传染病的防控，需要社会各方力量的整合，形成多部门共管共治，协同配合的统一运行防控模式[6]。但据了解，基层各平行部门之间以及基层与上级部门之间各自为政，难以形成有效的协调联动，基层医疗机构与社区行政机构之间也缺乏协作共治。重大公共卫生事件发生时基层疾控部门缺乏主导的行政权和话语权，防控工作难以有效开展。

3.3医防融合机制整合性差

医疗卫生领域常见的医防分裂主要体现在重医疗救治、轻及早预防方面，作为基层，存在上述问题的同时还普遍存在重公共卫生服务、轻基本医疗服务的问题，这也与大多数学者的研究相一致[7-9]。

3.3.1根深蒂固的重医轻防思想依然存在一方面，居民受患病就医传统思想的影响对预防和健康自我管理重要性的认识不够;另一方面，基层医疗机构除提供日常的基本公共卫生服务外，依然没有重视预防的作用，对预防思想的宣传普及不到位。

3.3.2存在重公卫轻医疗的问题与其他医疗机构相比，基层作为提供基本公共卫生服务的特殊机构，绝大多数人员将大多数时间耗费在基本公共卫生服务的提供上[10]，无暇进行基本医疗的操作与培训，进而导致医务人员基本医疗服务能力弱和医疗设施不完善等问题，无法及时发现疑似病例并对发热病人进行有效救治。

3.3.3紧急救治的医疗设施规划建设缺乏弹性由于地理面积的限制和未对医疗机构进行整体科学的规划，J区医疗机构在房屋建筑面积和相关医疗设施的配置等方面达不到政策所要求的基本标准。现场调研发现，部分院内走廊通道狭窄，发热病人和急危重患者的转运不畅通;就诊窗口无法满足疫情防控期间设置隔离区的标准，且个别医疗机构因为面积的限制各检查项目和病房位于同一楼层，容易造成基层医务人员诊疗时的感染风险和患者就诊时的交叉感染[11]。

3.4监测预警机制重视不够

从编码节点数来看，监测预警机制是参考节点数最少的问题，说明基层对监测预警的重要性认识不足，但并不代表此问题不重要。恰恰相反，疫情常态化背景下基层更应该注重监测预警问题，填充薄弱环节。

3.4.1对监测预警机制的投入不足研究发现，近年来随着疾病谱和医学模式的转变，国家对慢性非传染性疾病的投入不断增加，对基层医疗机构传染性疾病预防服务以及重大突发公共卫生事件的监测预警方面投入相对不足[12]。在访谈中也发现，近年来J区不断加大对慢性病防控和综合示范区的建设，在公共卫生领域的投入较少并且仅仅停留在基本职能任务的完成上。基层公共卫生人员对突发公共卫生事件的监测预警能力不足，无法对疫情做到早发现和早防控。

3.4.2监测预警机制的作用发挥不足SARS疫情后，我国通过立法形式确立了传染病报告制度，建成了完善便捷的传染病直报系统。随着科技的发展，大数据、信息化建设不断加强，对公共卫生领域也产生深远的影响。实践发现，早期建立的传染病信息直报系统在此次基层疫情防控过程中并未发挥应有作用，基层在重大突发公共卫生事件中发现疑似患者和发热病人的及时上报受限。

3.4.3资源配置有待优化无论是应急管理的事前预警阶段、事中防治阶段还是事后恢复阶段都离不开临床实验的开展和优质的基础设施。访谈过程中发现J区在资源配置方面存在结构性失衡的问题，部分地区缺少高精尖的医疗设备，各基层医疗机构强烈要求加强对PCR实验室的建设和高科技实验检测设备的配置。

4建议

4.1完善应急保障体系

人才队伍建设是此次访谈过程中最为频繁提到的一个问题，也是文献中多数基层普遍存在和最为关注的问题[13-14]。访谈中提及产生人才问题的原因主要集中在编制、薪酬和平台方面，解决措施也主要是希望政府有所为。在政府政策引才保障的基础上基层医疗机构可以结合自身区域的实际情况，吸收借鉴其他先进地区的经验，通过建全绩效激励机制、拓宽人才职业发展空间、创建医院特色文化等方式吸引优秀人员的加入，培养具有现代防控理论知识和实战经验的专业技术人员与管理人员，破除人才短板。加强对突发公共卫生事件的宣传教育，建立周期循环性的应急预案修订制度并做到应急演练常态化，提高基层人员应对危机的准确性、有效性和及时性。在应急物资保障方面，促进应急物资储备的专业化和社会化，建立从国家到家庭的多级综合储备体系[15];在物资调配上加大社区信息化平台的建设力度，运用5G技术、区块链、物联网等高新技术保证基层与各区域和省市之间信息的互通互享，做到物资寻源的精准性和采购的及时性，提高物资调配系统的运行效率和保障能力[16];在物资监管上制定对红十字会等机构的监督考核标准，加大腐败行为的惩处力度，通过对区域内生产企业的动员合作保证物资供应多元化和调配合理化。采取一系列措施系统化完善基层公共卫生应急在物资储备、采购、供应和调配上的不足，消除等、靠、要的应急管理思想[17]。

4.2创新管理运行体系

集中统一的领导模式在基层公共卫生应急协同网络体系中发挥着重要的作用，能有效提高基层的办事效率，增强决策力度和执行力度，是具有中国特色的“中国之治”[18]。对于管理体系的创新，政府首先要加强顶层设计，提高整体规划能力，打破部门管理体制上的壁垒，加强各部门间的协调与合作，实现资源信息共享[19]。其次，明确各级疾控中心的性质定位，确立其在协调突发公共卫生事件中的主导地位，实行公益一类事业单位保障、公益二类事业单位管理的机构运行机制[20]。加大对基层公共卫生和疾控机构财政投入力度的同时允许其在保证公益性的基础上进行适度的市场化经营，通过发展特色项目获取收入，保障机构内部的经费来源，以具备应对突发公共卫生事件的能力。第三，创新政府部门的工作方式，在相关政策制定过程中建立协同参与机制，广泛听取基层各相关医务人员和管理人员的意见建议并融入政策制定的全过程，提高政策制定的科学性和合理性，保证相关人员在后期政策执行方面的积极性和主动性。

4.3强化医防融合体系

医疗和预防是基层医疗机构的基本职能定位，两者相互联系、相互作用。基本医疗是基础，只有加强基本医疗服务、提高医疗救治能力才能更好的对全区居民进行健康指导和培训，发挥公共卫生预防的功能。首先，政府要增大财政支持力度，用于完善基层医疗硬件设施和提升人才软实力。不仅要为基层医务人员提供更多到大医院实习进修的机会，提高其医疗技术水平和服务能力，也要不断加强医务人员对基本医疗服务重要性的认识，为社区居民提供更优质的服务。其次，在疫情防控常态化的环境下，基层各相关人员要有居安思危的意识，既要加强医务人员的基本医疗技术水平，也要提高预防能力。将预防的关口前移，做到应急演练常态化，提高医务人员在突发公共卫生事件中的感控能力，实现以疾病为中心向以人民健康为中心的转变。第三，结合疫情期间暴露出的问题对基层医疗机构业务用房进行整体规划和平战两用改造，注重在突发公共卫生事件中的弹性响应能力。结合相关政策规定和本区的实际情况从整体上规划区域内医疗机构，合理布局应急场所和设施。

4.4改革监测预警体系

作为应急体系的前端环节，监测预警系统着眼于提高风险认识、进行风险的预警和缩减，在危机管理中发挥着重要作用。通过此次疫情发现，早期各基层建立的公共卫生监测预警系统还有很多有待完善的地方。为此，首先应加快应急管理观念的根本性转变，注重系统建设的完整性和全面性[21]。切实了解各基层公共卫生监测和预警系统的实际发展情况，完善优化，促进协调发展。加强基层实验室建设和相应配套设备的完善，进一步加强对农村和西部经济落后地区人员、财政、物资和技术上的倾斜力度，避免出现木桶效应而产生不良影响。其次，下放基层机构一定的权利，对区域内疑似病例及时上报，确保在传染病发生时能高效应对，避免病情的延误，做好四早工作。第三，按照分组管理、分级响应的原则，通过对疾病与健康相关事件历史数据的分析，建立分级预警指标和预警模型。通过建立传染病研究监管体系，完善传染病信息直报系统，加强基层相关人员对预防突发公共卫生事件和传染性疾病的重视、保持专业性和敏感性等途径，筑牢筑实基层第一道防线。

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作者：艾晓倩1 ，乔学斌1 ，徐爱军2 单位：1南京中医药大学卫生经济管理学院2南京中医药大学护理学

第5篇：突发公共卫生事件应急管理机制的完善

摘要时至今日全球新冠疫情仍在肆虐，虽然我国在疫情防控上取得了阶段性胜利，但仍不能有任何的懈怠。新冠疫情突发之时，我们在突发公共卫生事件的防控上出现了一些问题，相关法律法规的冲突、不一致，应急机制不够健全等，制约了疫情防控，造成了一定的损失。深入思考，完善突发公共卫生事件的应急管理机制，需要完善相关法律法规，使之协调一致;完善信息发布机制、疫情预测机制，使我们对于公共卫生事件早发现、早预防;完善各机构的协调联动机制，形成合力，共同战胜疫情。

关键词公共卫生事件应急管理机制

2020年，新型冠状病毒肺炎疫情肆虐，时至今日，疫情仍在持续，给整个世界带来极大破坏。对于新冠疫情这一突发公共卫生事件，各国使出了浑身解数，效果各异。针对疫情，我国采取了卓有成效的应对措施，取得了良好效果。突发公共卫生事件，《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》)明确规定：是指那些突然出现的，影响社会群众健康的重大传染病疫情、群体不明疾病、食物中毒、职业中毒以及其他影响群众健康的事件。根据该条例描述可知，突发公共卫生事件主要包括五类：传染病疫情、群体不明原因疾病、食物中毒、职业中毒和其他严重影响公众健康的事件。

一、构建应急管理机制之意义

(一)解决公权力与公民权利的矛盾冲突

面对突然爆发的全世界范围的新冠疫情，各个国家和地区政府都制定了相应的应对措施，宽严不一、效果迥然。我国制定的措施比较严格：“封城、封路、封村”、居家隔离等等，取得了非常积极的效果。疫情肆虐之时，我们国家党和政府采取断然措施，城市、乡村、社区等实行封闭式管理，道路设置检查站，居民居家隔离，暂停户外活动。此举有效遏制了疫情的蔓延，大大降低了感染的风险，成绩非凡。

在此过程中，公权力无限放大，公民权利则受到大大的限制。现代法治国家，主张公民权利至上，公权力是为公民权利服务的，不得侵犯公民权利。当时很多人认为，看病是私人问题，如果政府介入用强制手段对公民的人身自由自行限制，是有违宪嫌疑的[1]。比如严格隔离措施，从效果上看，十分有效地遏制了疫情的蔓延，对抗疫的胜利有着非常关键的意义。但是有的地方隔离政策过于严格，居民甚至完全不能出门，连最低的生活用品、食品都无法保障，这就受到了群众的质疑。

当疾病作为个别病例发生在单个人身上时，可以通过医学技术来治疗使之恢复健康，此时公民权利是至上的，公权力应该努力维护公民权利、不得侵犯公民权利。当像新冠肺炎这种传染性疾病出现时，即公共卫生事件突发的时候，疾病就不再是个人私事了，而是具有了社会性。疫情的传播对整个社会的医疗资源发起巨大挑战，社会秩序的稳定、社会资源的分配等也出现极大危机。此时，公权力的强化、限制公民权利成为必然。如果在公共卫生事件持续发展、肆意蔓延的形势下，仍然一味宣传个人隐私、个人自由，而不对我们所面临的客观环境进行理性的审视，无疑是对公民健康和其他权利的不负责[2]。面对疫情的传播，如果不限制、隔离感染者，不阻断病毒的传播路径，整个社区、整个社会就有被感染的风险，将会危及到整个人类的身体健康。国内外采取的不同措施，得到的是完全不同的后果，这是大家有目共睹的。我们党和政府采取断然措施，全国人民众志成城、共度时艰，取得抗疫阶段性胜利的实践证明：当公共卫生事件突发之时，公权力的加强，适度限制公民权利是行之有效的措施，这也是由突发公共卫生事件社会性决定的。当然，在此过程中，如何协调公权力与公民权利之间的关系，使社会效益最大化，而将公民权利的损失降低到最低程度;如何设计两者之间的平衡点是至关重要的，这也是应急管理法律制度构建的必要意义。

(二)破解原有行政管理模式的局限

随着我国社会进入新时代、随着市场经济的发展，政府的职能理应随之发生改变，理应向服务型政府转型。突发公共卫生事件发生、处理过程中，我们强调了公权力和行政管理权适度扩张的必要性、合理性，也对抗击疫情起到了决定性作用。但是原有的行政管理模式的局限性、公权力的缺陷也显现出来，公权力的强制性在疫情中表现突出，如严厉打击乱涨价、稳定市场秩序等，可是对于公权力与公民权利之间的平衡协调则出现了一些问题，导致基层群众产生抵触情绪。

突发公共卫生事件使普通的个人医疗救治行为演变成了社会群体的行为，公民的私权保护很难调控公共卫生事件的社会性，扩张的公权力与公民权利的保护如何做到平衡，这就要求我们的行政管理模式必须及时创新。行政管理一方面要强势出击维护社会秩序的稳定，合理分配社会资源以发挥最大效能;另一方面还要建立起高效的预警、处理、协调机制。构建应急管理法律制度，树立新的法治理念，建立合理的调控机制，可以有效破解原有行政管理模式的局限。进入二十一世纪，我国经历了非典、甲型H1N1流感等公共卫生事件，探索出了一套行之有效的处理机制，那就是以政府为主导，加强行政管理权力以维护人民群众的生命健康。同时，通过各种途径，积极组织健康知识普及进社区、进学校，教育公民养成良好的卫生习惯，提高社会公共卫生水平。除此之外，还注意将社会组织融入到公共卫生事件的处理中来，使社会组织发挥一定的动员和组织职能[3]，在历次抗击疫情中，都有很多民间志愿者及其团体自发的参加抗疫活动，为抗疫胜利贡献出了巨大的力量。

二、我国突发公共卫生事件应对处理机制的局限

2003年抗击非典时，我国已经对公共卫生事件的突发引起高度重视，国务院制定了《应急条例》，并于2011年进行了修订，创建了突发公共卫生事件的处理机制。2007年，十届人大二十九次会议通过了《突发事件应对法》(以下简称“《应对法》”)。《应对法》对于突发事件的救助、保护、信息发布、组织协调、保障、处罚等环节做了相应规定，比较完备。《应急条例》以及《应对法》的制定、颁布对解决疫情中的信息沟通不畅，应急事件反应不及时的问题起到了巨大作用。

尽管如此，我国突发公共卫生事件的应对机制仍有需要完善的地方。

(一)突发公共卫生事件应对法律体系有待完善

应对突发公共卫生事件的规范性法律文件，除了上述的《应急条例》《应对法》之外，还有比如《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》《传染性非典型肺炎防治管理办法》《血吸虫重大疫情应急处理预案试行》《疟疾暴发流行应急处理预案试行》等。这些规范性文件仍然具有很浓厚的行政色彩，有关突发公共卫生事件处理的法律系统还没有建立起来[4]。我国宪法修正案第二十六条明确规定了紧急状态，但是对紧急状态的定义和紧急状态下相关制度的规定却比较模糊[5]。《应对法》依照社会危害程度、影响范围等因素，将公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。这四级分类法和宪法中的紧急状态无法对应。湖北某县在疫情初发时曾短暂宣布该县“进入紧急状态”，后很快就撤回决定，这一方面超越了县级行政区划的行政地位和权限，另一方面也与两者不能对接有关。

《应对法》《应急条例》与其他应急法律法规之间的衔接也不通畅。新冠肺炎这种公共卫生事件，经报国务院批准、国家卫健委纳入乙类传染病，并采取甲类传染病管理。在适用法律上就会产生“竞合”，主要是两部法律和一个条例的竞合[6]。首先《传染病防治法》对传染病的防控规定为一般情况下的防控与传染病大规模爆发的防控。当传染病大规模暴发时就演变成公共卫生事件，此时应该适用《应对法》。但是《应对法》不能作为紧急时期的普通法，与《传染病防治法》也非一般法和特别法的关系。同时，公共卫生事件也可适用《应急条例》。2020年爆发的新冠肺炎疫情却是一种复合情况，上述法律法规的情况均已出现，而三者之间的相互衔接却不通畅。

(二)突发公共卫生事件预警机制有待完善

《应对法》规定，在突发事件的应对上实行“预防为主、预防与应急相结合的原则”;《传染病防治法》规定，传染病的防治实行“预防为主的方针，防治结合、分类管理”的方针。上述规定，显示了预防在公共卫生事件应对中具有重要意义。预防，需要健全、完善的预警机制为前提、做保证。然而，我国目前的突发公共卫生事件的应急预警机制还有待完善，相关预警机制位阶较低，并且互相不协调[7]，现有的法律法规对于预警机制的规定操作性较差，很难高效发挥作用。《应对法》规定“国家建立健全突发事件预警制度”，并依据“紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度”分为四级预警;《国家突发公共事件总体应急预案》规定“对可能发生和可以预警的突发公共事件进行预警”，并依据“危害程度、紧急程度和发展势态”将预警分为四级。不过，各法律文件规定的预警主体，却有所不同：《传染病防治法》规定的主体是国家卫健委和省政府，《应对法》却规定为县级以上地方政府。这种预警机制的冲突，必然导致实际操作中的职责模糊不清，甚至互相推诿扯皮。

(三)突发公共卫生事件信息发布机制有待改革

《传染病防治法》和《应急条例》规定突发事件的信息由国务院卫生行政主管部门负责向社会发布，必要时可以授权省级人民政府卫生行政主管部门发布本行政区域内的突发事件信息。从本规定的立意来看，国家卫生行政主管部门因其行政地位的最高性，保证了突发事件信息发布的权威性、准确性、真实性，避免因信息发布者的地位较低导致的社会人群对信息的信任度降低，从而引起社会秩序的不稳定。但是，地域广大的我国，地区差异性较大，突发公共卫生事件有其突发性、社会性特点，信息统一由国务院卫生行政主管部门发布，就使得信息的及时性有所不足，同样不利于人们对突发公共卫生事件进行全面了解。

突发公共卫生事件信息发布有赖于事件及信息的收集和上报。《应对法》《应急条例》《传染病防治法》都规定了公共卫生事件的报告制度。概括起来，突发公共卫生事件采取逐级报告，事件发现单位——当地卫生行政主管部门——县级人民政府——市级人民政府——省级人民政府——国务院卫生行政主管部门。这种逐级报告制度保证了事件突发信息能够为各级政府及卫生行政主管部门所知悉和掌握，但是其报告效率可能会不高。当然，上述法律文件也规定了时间发现单位要同时上报国家卫生行政主管部门，出于官本位思想及地方利益的考虑，能否第一时间报告国家的主管部门有待商榷。同时，逐级报告在事件发生时的执行也很繁琐，不利于突发公共卫生事件第一时间能够被国家卫生行政主管部门所了解。

三、我国突发公共卫生事件应急管理机制的完善

(一)完善法律规定

制定紧急状态法。我国现行宪法仅仅规定国家必要时宣布进入紧急状态，但并没有具体规定。制定一部紧急状态法，明确规定什么情况下可以宣布进入紧急状态，紧急状态的分级，相关部门的职责，各类主体紧急状态下的权利和义务以及如何平衡紧急状态下各方的权益冲突等等。通过这样一部法律，使相关的法律法规衔接起来形成一个完整的紧急状态应对体系，更好地保障人民的生命财产安全和国家的稳定团结。

修改《应对法》及其他相关法律法规。以现行宪法为根本依据，对《应对法》及其他相关法律法规进行修改，使各方的规定一致起来，比如健康监测和分析机制、对疾病暴发流行和突发公共卫生事件的调查处理机制、促进疾病预防和健康项目机制、公共卫生监督执法机制、提高群众公共卫生意识机制、提高多方组织之间的协调机制、考核培养公共卫生专业队伍机制等等，这样才能产生1+1>2的效果，发挥出合力的作用。

(二)建立健全相关制度

1.完善信息发布制度

公共卫生事件突发之时，完善的信息发布制度、信息的及时发布对于社会秩序的稳定，政府公信力的增强等都有着十分重要的意义。

一是信息发布的时间。突发公共卫生事件相关法律法规对于信息发布时间均有所规定，但这种规定比较原则、笼统，比如《应对法》规定“应当按照国家规定及时向社会公布”，“及时”如何界定，并不明确。完善法律规定时，应该将信息发布时间做出明确规定，比如“在时间确认后的两小时内予以发布”等。这样明确时间，有利于提高信息发布的时效，及时澄清人们的模糊认识，稳定社会秩序。

二是信息发布主体。现行法律规定信息发布的单位是国务院卫生行政主管部门，省级人民政府在经过国务院卫生行政主管部门授权后也可发布，这项规定保证了信息发布的权威性。但是，与信息发布时间相联系，影响了信息的及时性。完善法律规定，将信息发布的权限下放到地方人民政府，比如规定“市级人民政府在当地卫生行政部门确认突发公共卫生事件信息的前提下，可以在本行政区域内发布公共卫生事件信息，并同时向上级人民政府和国家卫生行政管理部门汇报、备案”等。信息发布主体的调整，有助于信息发布效率的提高，可以使基层群众第一时间了解事件真相。

三是新闻媒体的监督。新闻媒体的监督报道，也是公众获取事件信息的重要途径，保证信息真实的主要保障。公共卫生事件突发之际，新闻媒体要及时介入，将事件的真实情况及时告知社会公众，杜绝虚假信息的流传。新闻媒体的报道要客观公正，不能作虚假宣传，更不能为了博取流量散步谣言，要恪守职业道德底线。突发公共卫生事件的新闻报道人最好具有相关的专业知识和背景，这样才能保证事件信息的更加真实。

2.完善预警监测制度

预警监测，在我国现行的相应法律法规中都有规定，也对突发公共卫生事件的预防、治疗发挥了重要的作用。预警监测制度的进一步完善，可以对公共卫生事件早发现、早防治，将事件对国家、社会、人民群众造成的损失降到最低。一是完善奖惩机制。突发公共卫生事件是从影响范围、危害程度等方面来说的，但是公共卫生事件并不是发生就到达相当规模，有一个发生、发展的过程。现在我国的医疗卫生体系比较健全，基层也有相应的机构和人员，卫生事件的发生应该是有苗头和现象的，完善奖惩机制，可以使基层相关人员和机构及时上报事件信息，避免因自身利益或地方利益考虑隐瞒事实。加强基层相关机构和人员的专业教育，增强危机意识、责任感，提高警惕，及时上报突发情况。

二是善信息化建设。国家加大对于公共卫生事件的投入，完善预警机制的信息化建设。在信息化、大数据大发展的21世纪，信息化对于公共卫生事件的防治有着十分重要的意义。从国家卫生行政主管部门到基层社区建立预警系统，建立公共卫生事件首先发现责任人制度，首先发现者通过预警系统及时上报，全网均能第一时间接收到这一信息，有利于专家利用大数据、互联网及时分析做出判断，也有利于其他区域提供警惕，及时督促检查本地情况，杜绝病毒传播。

3.完善联动协作机制

在前述当中，我们分析了突发公共卫生事件中缺乏有效的衔接问题，因此完善联动协作机制可以提高突发公共卫生事件的防控效率。市场经济的发展，各类主体的作用越来越突出，但是政府的居中协调也是不容忽视的。各类主体独立意识的增强，在处理事件时往往只考虑自己的利益，忽略他方的权益，这就需要政府加强宏观调控、居中协调，才能形成合力，保障社会稳定和人民群众的权益。比如疫情中管理者只考虑降低传染风险而禁止人员流动，忽视群众生活需要;政府就要协调封闭管理与群众生活需要的矛盾，组织志愿者输入生活物质等。完善联动协作机制，首先完善法律法规，避免部门之间的法律冲突，注重协同发展。其次完善各部门、各主体之间的协作联动，在公共卫生事件发生时，政府应急办协调防疫、环卫、医疗、公安等等部门设立联合行动指挥部，依靠完善的网络系统，协作调动，迅速处理突发事件，降低损失。

当前我国疫情防护取得阶段性胜利，但从全局来看、从全世界范围来看，疫情防控仍然任重道远。借鉴抗击新冠肺炎疫情中取得经验，修改完善相关法律法规，完善、健全信息发布以及预警机制，做好主体间的协作联动，进而不断完善我国的突发公共卫生事件应对机制，将国家、社会、群众的利益损失降低到最低，减少对社会秩序的危害，才能够保障国家的经济、政治、文化、社会生活依法、有序、平稳进行。

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作者：张兆平 李丽坤 岳锐洁 单位：