基层价值取向下基层行政执法的困境和策略

摘要:公共行政学的发展历程就是管理主义确立主导地位的变迁史，行政组织理论、绩效管理、市场化竞争机制等管理主义主张成为现代公共行政学研究的主流。然而，管理主义也带来了“公共性”的式微，作为行政法学和公共行政学的共同范畴，行政执法既要秉承行政法“控权主义”价值主张，又要深受“管理效率”价值取向影响。受此二元价值影响，基层行政执法实践出现各种执法困境，比如选择性执法、功利性执法以及执法绩效考核评估等。面对这些困境，行政执法应回归“公共性”价值目标，在推进行政执法体制改革进程中，要加强基层政府管理职能与执法职能之间的有效协同，推进行政执法自由裁量权与裁量基准制度间的均衡，强化依法执法硬约束机制对扭曲性执法激励的矫正功能。

关键词:管理主义;控权模式;执法困境

一、问题的提出

(一)公共行政的“管理主义”

根据社会契约论和公民自由权理论构建的现代西方民主政治体制一直被视为现代民主的典范，公民投票、多党政治、自由竞争与轮流执政构成西方民主政治的关键内核。在西方政治学家的观念里，现代西方民主政治是保障公民权利与自由，维护正义与公平的最佳制度安排。然而，在自由资本主义和垄断资本主义时期，标榜为现代民主政治典范的西方国家出现各种政治腐败、政党分肥、民主扭曲等问题，严重挑战自由、民主、公平、正义的现代政治核心价值。现代行政学创建的最初目的就是为杜绝政治腐败、政党分肥、民主低效等系列政治问题，自威尔逊提出建立公共行政学学科以来，在政治与行政二分法划分下，行政被定位为国家领域内的“去政治化”部分，行政开始脱离政治的束缚，正式步入独立自主的发展路径。随后，古德诺进一步把政治与行政分别界定为国家意志表达和国家意志执行，同时强调政治对行政的适当控制与约束。

公共行政学的发展是一个“去政治化”和“趋科学化”的历史进程，它汲取了“管理—效率”价值取向，强调效率目标，并形成了组织、人事、预算与决算、政策制定与评估等管理主义基本原则。马克斯·韦伯基于合理合法性权威创建的“官僚制”组织理论为现代政府迈向管理主义，实现公共行政的“工具理性”提供了组织基础。20世纪80年代，行政国家出现通货膨胀、财政赤字和行政低效等问题，并引发了西方发达国家整体性治理危机，新公共管理运动步入历史舞台，强调引入竞争机制、市场化、顾客导向、绩效管理、效率评价等核心主张，以解决行政国家面临的治理危机。自此，进一步确立了管理主义在公共行政学中的稳固地位，并成为20世纪英美发达国家解决经济、社会、文化领域日趋繁重的公共事务和公共问题的理性治理策略。

(二)行政执法:公共行政的一个范畴

欧洲政治哲学在继承古希腊哲学思想的基础上，逐渐形成了国家与市民社会二元结构理论。黑格尔认为，国家与市民社会的二元对立是需要通过行政、立法等中间环节来加以调和的，他在《法哲学原理》一书中提出，“行政权”是由警察权和司法权构成的[1]。后来，德国行政法学家斯坦因根据国家主义理论，提出应从公共行政学母体国家中推出公共行政的概念，认为公共行政就是执行国家行政权力，履行国家的一种功能。因此，公共行政就必须遵守国家伦理的、法律的、司法的一系列准则。德国行政法学始祖奥拓·迈耶则以“法律保留———行政处分———行政救济”为主要建构体系建立了行政行为形式理论，并使之逐渐形成大陆法系的行政法理论体系。因此，与英美国家公共行政学借鉴科学管理理论逐渐迈向管理主义不同，欧洲大陆对公共行政学的研究则形成了公法研究路径。欧洲法治国理想倡导“规范—控权”价值取向，形成以控制国家权力、保障公民权利为核心的控权主义模式，强调司法审查、程序控制与权利救济。欧洲大陆国家出现的公法路径行政学研究范式与大陆国家封建王权的强大有很大关系，正是为了对强大的王权(主要是行政权)进行限制和监督，维护公民权利和自由，才使得对行政法的研究超越了对公共行政学的“科学化”研究。行政法的发展由此也掩盖了行政学本身的进展，导致行政学在欧洲“步入了长达百年以上的沉沦期”[2]。然而，欧洲以公法理论为核心的行政法学发展变迁过程又为现代公共行政学发展所面临的“合法性”危机提供了一种新的解决路径。公共行政“管理主义”面临的质疑在一定程度上可以到欧洲大陆国家公法路径公共行政学研究范式中去寻找答案。

行政执法作为公共行政学和行政法学共同关注和研究的重要领域，承担起了衔接、整合二者关系的桥梁纽带作用。长期以来，行政执法在行政法学领域被重点关注，比如执法权授予、执法体制改革、执法程序正当、权利救济以及行政法治原则约束等。另一方面，行政执法作为行政机关履行公共管理职能的重要内容，其权力配置、组织结构、行为模式、考核评价等均深受公共行政理论的深刻影响，行政执法活动也要受到政府预算管理、绩效管理、行政效率等多重因素制约。因此，如何进一步厘清行政机关的执法活动，不断推进其法治化、科学化，就成为公共行政学和行政法学共同关注的重大理论与实践问题。

二、基层行政执法面临的“公共性”价值背离

(一)公共行政面临的“公共性”质疑

公共管理学派对“管理主义”的推崇进一步超越了传统公共行政学时期，也更加忽视了政府治理“为了谁”的核心价值。管理主义认为提升政府的经济、效率与效能是政府行政改革的最主要目标，强调通过管理工具的创新与应用提升政府治理的有效性[3]。公共行政学在管理主义主导下逐渐确立了“效率”“工具理性”价值目标。效率目标追求使政府公共行政的质量和水平在20世纪获得了极大的提升，政府管理职能得到了极大的扩展和强化，“工具理性”被公共行政奉为圭臬。然而，正如胡德所言，“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水平的使命”。政治与行政二分法将行政定位为“执行”，无法突出公共性等价值要求，墨守“二分法”的公共行政学被沃尔多讽刺为专门处理“数井盖”式的世俗事务的“低层次”工作领域[4]。公共行政学起源于政治科学，公共领域是其关注的主场域，它代表的是社会普遍性公共利益，肩负着实现自由、民主、公平、正义以及公共责任的价值诉求。因此，“公共性”应该是公共行政的首要价值属性。沃尔多在《行政国家》一书中就明确提出，“公共”应该是公共管理最本质的概念，公共管理的范畴体系建立于这个概念之上。公共部门以及公共管理者一直致力于实现的“公共性”是以某种“公共价值”“公共责任”“公共利益”乃至宽容等为其表现形式。确保“公共利益”“公共价值”的增值是公共管理活动应有的诉求和指南[5]。而以效率、工具理性为目标的公共行政改革，无疑会带来公共行政的“价值扭曲”与“价值迷失”。

(二)行政执法“控权论”主流思维范式

1.“公民权利本位”的行政执法过程

行政执法，本质上就是行政法律制度的实践化和现实化，是行政主体为履行公共管理职能，保障公民权利与自由，根据法律授权和法定程序管理公共领域的过程。因此，行政执法最鲜明、最具体地反映着行政法律制度的各个方面，它是行政法研究的最关键领域。行政法治理念、内容及程序决定着行政执法行为，可以说，有什么样的行政法治理念和行政法律制度，就有什么样的行政执法实践。法治国理想要求行政执法行为必须严格遵循法治理念、法律制度实体内容及程序规范。同时，行政执法过程又深刻影响着行政法理论研究，尤其是基层执法实践中出现的执法矛盾、执法困境等都需要到行政法理论中去寻求答案。行政法“控权论”强调公民权利本位，核心就是保障公民基本权利、自由，因此，行政法在实体上注重权力法定、司法审查以及权利救济等，程序上关注自然公正、程序正当、越权无效等，回避制度、听证制度、自由裁量基准制度等无不体现着控权论思想对行政执法活动的深刻影响。长期以来，控制行政权力以保障公民权利是行政法制度的灵魂，同时也是现代民主宪政制度背景下公民社会与国家行政权力的必然互动。行政执法活动最直接、最具体地反映着行政权对公民权利义务的深刻影响。

2.行政执法中“权利保障”对“公共性”的替代

保障公民自由与权利是民主公民权理论、社会契约论的立论基础与核心内容，同时也是宪政政府的合法性基础。公共行政权力的强制性、自我扩张性必然带来人们对其被滥用的恐惧，因此，行政法在控权论理念主导下，不断完善行政组织法制度、行政程序制度、行政公开制度、行政主体责任制度、立法机关监督制度、权利救济制度等，以缓解行政国家行政权对立法权、司法权的过度优益性，并有效规范、控制和约束行政执法过程。行政法以“公民权利本位”来构建行政法律制度体系，是对行政国家的一种有力回应。效率主义、工具理性的现代公共行政带来了行政权的过度膨胀，使其逐渐迷失“公共利益”代表的角色与身份。行政法控权论期望把管理主义“行政国家”逐渐转变为保障公民权利的“宪政国家”。

诚然，行政法控权论对保障公民权利做出了不可磨灭的历史性贡献，它最深刻的哲学基础就是近代西方政治思想中的分权理论、权力制约理论以及契约论等。行政法控权论着眼于控制行政权的恣意妄为和扩张本能，以保障公民权利。然而，控权论思想在行政执法理论基础、制度设计以及价值取向等方面也出现了一定的偏差。因为公民权利本身并不等于社会公共利益，公共利益也不是公民个体权利的简单堆积，在一定条件下二者甚至是一种矛盾和对立关系，即维护和实现公共利益有时必然会牺牲部分公民权利和利益。在这里正义问题也因应而生，然而由于对“公共利益”界定十分困难，行政法就理性地选择以“权利本位”代替“公共利益本位”，行政执法过程对公共利益也采取了实用主义策略。行政法律制度体系中的行政程序制度、权利救济制度以及司法审查制度等无不体现着保障公民权利的本色，公共行政“公共性”价值主张则变成了行政执法的第二要义。

(三)行政执法的价值选择冲突:效率与控权竞合

无论是传统时期还是新管理主义时期，公共行政学的发展历史就是技术性取得统治性地位的变迁史，但是技术主义又是非常危险的。管理行政的技术主义所解决的往往都是一些表面性的问题，同时，却给社会治理带来了一些更深层次的社会治理问题[6]55。基于社会契约理论、分权理论和民主公民权理论的西方政治哲学思想，把维护和保障公民自由、财产权利作为现代民主宪政国家建立的逻辑起点和目标归宿，即公民为了解决社会公共性问题，实现普遍的公共利益，通过直接选举或代议制民主制度，将公民天赋性权利让渡出来给由公民共同意志构建的国家权力主体行使，解决社会面临的普遍性公共问题，以最大限度地实现社会公共利益和保障公民权利。基于政治与行政二分法主张，公共行政学派认为，政治作为国家意志的表达，解决的是公平、正义问题，行政则是贯彻和执行意志的过程，它应关注的是如何高效率地完成政治确定的目标，公共行政是价值中立的，因此，效率主义、工具理性就成为其必然的策略选择。这种思想在公共行政学自身发展历程中就一直饱受批评和质疑，但质疑并没有阻止其管理主义取向的发展历史。

行政法控权论强调以立法权、司法权对行政权的控制来实现对公民权利、自由的保障。英国行政法学家韦德曾明言:行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法。相对于议会权力而言，政府公共权力从属于法律，这些下级权力都有两个固有特点:第一，它们都受到法律的限制，没有绝对的和不受制约的行政权力;第二，也是必然的结果，任何权力都有可能被滥用……，因此，行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民[7]。在自由资本主义时期，控权主要强调行政权与立法权、司法权的相对性，重点研究公共行政中的法律授权、行政权力功能和行政组织合法性等;在垄断资本主义时期，面对行政国家的兴起，公共行政的管理主义色彩更加浓厚，并不断越过立法、司法的权力界限，行政立法权、行政司法权成为公共行政发展不可阻挡的趋势。这一时期，对公共行政行为进行司法审查成为控权论的主要主张。“控权论”在欧美国家分别发展为两种模式，第一种是以法国、德国为代表的“公法控权”模式，采取“规范—控权”取向，以控制国家权力、保障公民权利为核心目标，强调司法审查、程序控制与权利救济。第二种模式则主要是通过普遍法律原则和普通法控制行政权力，以保障公民个体权利，即“普通法控权论”，主要代表为英国、美国等普通法系国家，越权无效、自然公正、基本权利以及正当程序等成为其主要思想。

以规范行政权力，保障公民权利为核心的公法规范，通过行政实体法和行政程序法，约束着公共行政行为，以确保公共行政在效率、工具理性的价值追求中，能够受到代表普遍公共意志和公共利益的公法规范约束。行政执法活动正是通过法律规范体系的贯彻与执行发挥沟通政治与行政的媒介功能。行政国家向宪政国家转变使得公共行政的法律研究路径在20世纪中后期获得了繁荣，主要表现为一方面以大陆法系国家为主体的公法理念行政法主要原则、行政程序以及权利救济等全面渗透公共行政过程，行政执法成为公共行政研究的重要内容。另一方面，英美法系也逐渐吸收、借鉴公法理念及行政实体法内容，以正当程序原则约束政府公权力行为，公共行政管理主义受到一定程度的抑制。另外，学界对行政执法方式变革的研究进一步深入，行政合同、行政契约、行政指导以及软法治理等创新性行政执法方式成为政府履行公共行政职能的重要手段，公共行政过程的“法律因素”与“管理因素”得到了一定调和。现代公共行政受到“效率主义”和“控权主义”的双重影响，过度控权会带来公共行政效率损失，而过度的管理主义倾向则会导致公共行政的合法性危机。行政执法既是行政法治的外化形式，又是公共行政的实践载体，它承载着行政法“控权论”和公共行政“效率论”的价值主张，反映在实践层面，就表现为行政执法在“效率”与“控权”之间的竞合，如何平衡“效率主义”和“控权主义”成为行政执法实践面临的重要问题。

三、基层行政执法过程的现实困境

(一)“服务行政”还是“秩序行政”

依据法的规范性，执法权体现的是行政机关对社会秩序的维持和再造。行政执法是以行政权的单向性、强制性为基础，对行政相对人权利义务进行处分的具体行为，目的在于维护法律规定的秩序，具有“行政性”特征，称为秩序行政。同时，行政执法又是政府履行公共管理职能的重要内容，其不仅应当遵循法律的规范性，还应反映公共行政的管理性、服务性特征。在公共行政学领域，传统官僚制组织理论强调工具理性、等级制度以及非人格化等，导致公共行政行为缺乏回应性和对公共利益的忽视，进而饱受新公共管理理论、治理理论的诟病，尤其是随着公民本位、民主协商、顾客导向、公共服务等理念的日趋活跃，政府公共行政越发要求倾听公民和社会的声音，充分尊重公民利益诉求，引入公民参与机制，增强公众认同，以最大限度减少行政管理争议，政府管理要求注重服务性、公开性、回应性等，即服务行政。

行政执法活动的单方意志性、强制性体现着行政法治的权威性、合法性，而现代政府改革的趋势强调要构建服务型政府，在公共行政中更多地聚焦于提供良好的公共服务，以政务公开、公民参与、行政协商等方式实现政府“善治”目标。行政执法活动既要确保执法的权威性、统一性，又要体现行政执法“以人为本”的精神和政府公共服务改革导向。近年来，面对社会媒体对基层政府执法方式的批评浪潮，各地纷纷出现了各种“主动关爱型执法”，比如静默式执法、卖萌式执法、献花式执法等①。这些执法方式既是行政机关针对社会舆论对城管“暴力执法”批评浪潮所进行的执法方式改变与创新，同时也反映出行政机关期望以柔性执法来实现行政管理目标。“主动关爱型”执法虽然有效避免了行政执法的过度刚性和对抗性，但也带来“弱势”执法问题，行政机关的执法权形同虚设、执法效率低下，法律的权威性、规范性、秩序性、约束性也大打折扣。基层政府在秩序行政与服务行政的二元矛盾中迷失了方向，行政执法在维护法律权威性和倡导行政服务性之间游离和徘徊。

(二)“法治优先”还是“效率优先”

欧洲早期公共行政发展隐含着公法因素和管理因素，奥拓·迈耶构建的以“法律保留———行政处分———行政救济”的公法行政学研究路径，强调议会立法和司法审查制约行政权的控权模式。在法律人看来，新公共管理对计算、市场和契约的冷酷强调显然与行政法的程序正义和基于宪法的人权与公民权利相冲突[8]。在这样的质疑声中，行政法在强化公法研究路径的同时，进一步弱化了“行政学化”的考量。法治国理想中的行政法选择“规范—控权”取向，强调立法权、司法权对行政权的控制，立法授权、正当程序、司法审查、权利救济等成为主要研究范畴。公共行政在公法模式路径下，树起了“法治优先”的大旗，行政权力控制、公民权利保障成为首要价值目标，“效率主义”“工具理性”则退居其次。

传统公共行政学认为，公共行政研究事实“是什么”的问题，而行政法学研究行政“应当是什么”的问题，注重的是应然层面的问题，属于规范研究范畴。公共行政学遵循政治与行政二分原则，对行政执行采用“管理—效率”取向，并形成了科学化组织、政策科学、人事管理、预算与决算、绩效考核评估等为核心内容的研究范畴。随着公共行政学迈入“现代性”时期，公共行政学的“管理主义”与“工具理性”在行政国家时代背景下得到了极大张扬。然而，行政管理者对法律尤其是诉讼带来的责任甚为不安。一方面，对行政管理者来说，法律尤其是广泛的程序要求不仅限制任意的自由裁量权，还会形成寒蝉效应并加重行政负担、威胁行政效率、阻碍行政决策;另一方面，以规范行政权力、保护个人权利为目标的法律不重视成本效能的考量，在控制行政裁量权之余已无法触及真实的公共行政[9]。公共行政学在历经科学管理理论、官僚制组织理论、行为科学理论、公共选择理论以及新公共管理理论的历史变迁后，不断夯实了管理主义、效率主义，公共行政出现了“去法化”倾向。美国行政学家就曾尖锐地批评说，“如果说有人在这种新秩序(现代公共行政)中无足轻重的话，那就是法律人。他们社会形象低微，与新管理主义精神格格不入，代表一切令人厌烦乏味的事物”[10]。

(三)“绩效导向”还是“公共利益”

为解决行政国家财政赤字、效率低下、组织机构与人员膨胀、过程缺乏回应性以及社会治理成效不佳等系列问题，新公共管理学者提出顾客导向、竞争机制、产出绩效等系列市场化改革主张，公共行政进一步迈向了“效率主义”，以绩效为导向成为新公共管理学派和新时代政府公共行政改革的重要内容。政府部门公共绩效管理评估、公共服务外包等均体现着现代公共行政与企业管理的深度融合，“管理主义”与“效率至上”被公共行政奉为圭臬并进一步根深蒂固。借鉴企业管理模式，经过企业家精神改造的政府自然进一步强化了绩效导向的管理主义模式，公共行政形成了持久的“反法律”倾向，“公共性”式微成为新公共管理实践的必然结果，“公共性”与“公民本位”完全被公共行政改革者所忽①2012年9月19日，武汉市武昌粮道街城管中队开展“静默队列式”执法，由20余名城管队员靠“围观不语”纠正辖区多家商户出店经营行为;江岸区城管实施“举牌卖萌”执法，一群男女城管队伍举起7块由网络语言写成的宣传牌，在占道摊贩眼前来回走动，对占道经营商家施加道德压力，以达到纠正违法行为的目的。引自《武汉城管进行“静默队列式”执法》，西安晚报，2012年9月21日。

视甚至遗忘。行政法治则强调“规范—控权”主张，以控制国家权力、保障公民权利为核心目标，以立法授权、执法实践来维护和实现公共利益，并通过司法审查、程序控制、权利救济来保障和维护公民权利，同时通过自由裁量权的行使来进一步维护和保障个案正义。公共行政在“绩效导向”和“公共利益”之间该如何平衡和抉择，在理论认知层面人们常常以“应然”的标准首选公共利益，但在实践层面，绩效导向却成为政府的“实然”选择，尤其是对“公共利益”界定不够清晰而出现判断与选择困难，公共行政绩效评价又与行政官员职务晋升密切相关，绩效导向在与公共利益的竞合中必然胜出。

四、基层行政执法的价值取向与多重逻辑分析

(一)行政执法的价值回归“公共性”

按照政治与行政二分逻辑，公共行政成为政治意志的输出环节，它通过执行政治意志来实现“公共性”价值目标。然而，通过前文分析发现，公共行政在历史变迁的过程中逐渐呈现“去政治化”“去法化”趋势，并最终确立了效率主义的价值目标。“公共性”成为公共行政的副产品，虽然没有被公共行政学真正彻底抛弃，却已被长期忽视和遗忘。毋庸讳言，公共行政的发展史正是公共性不断“式微”并逐渐被“效率性”所替代的变迁史。在行政执法领域，由于受控权论思想影响，行政执法关注公民权利保障并逐渐完善司法审查制度、程序保障制度以及权利救济制度等。实践层面，受此双重价值影响，行政执法人员在行政执法过程中常常既不能依法行政、有效行政，又不能有效维护行政执法“公共性”价值目标。

因代议制民主政治的局限性，政治过程对公共利益表达不够全面，公共行政管理主义倾向使“公共性”在实践中被忽视。传统政治与行政二分理论显然已带来公共行政“公共性”的价值损失，急需寻找第三条道路来维护和实现公共利益。现当代行政法的实质性变革、司法审查的变迁与“新伙伴关系”的形成，促使公共行政与法律从分离走向了整合。这种整合意味着现代公共行政学从政治与行政二分到管理、政治、法律三维分析路径的转变。正因如此，新公共管理学者罗森布鲁姆在《公共行政评论》一文中提出公共行政的政治、管理、法律三种研究路径。他认为，公共行政在政治与管理的视角之外，还有第三条道路:法律路径，“管理既非公共行政的全部，也不是其核心功能，公共行政除管理之外的其他内容要交给行政法去处理”[11]。法律路径避免了公共行政因管理主义带来的合法性危机，法律事实上成为沟通政治和行政的媒介，它的上游输入政治意志，并通过法律制度形成社会“公共性”表达形式，中游则输出执法实践，实现和维护公共利益，下游则输出司法审查与司法裁判，将行政过程与行政效果纳入法律制度的“公共性”考量。根据管理、政治、法律三维分析路径，行政执法作为反映公共行政法律路径、管理路径相互融合的载体，应该重新思考其价值目标，即政府行政机关在执法实践活动中，不能因“效率主义”的行政激励扭曲而背离行政法治理想，而是要在发展和完善公民权利保障制度体系的过程中，更加注重对“公共性”价值目标的坚守，以法律制度创新和行政执法实践改革来增进社会公共利益与公共价值，进一步推进公共行政“探索改进公共性的实现方式”[6]137。

(二)基层行政执法的多重逻辑关系

1.管理职能与执法职能的有效协同

管理性职能与执法性职能均是基层政府履行自身法定职权的重要内容，都表现为对法律制度的遵循与实施。21世纪以来，人们对政府公共服务需求日趋多元化、多样化，政府公共行政职能迅速扩张，职能划分进一步专业化、精细化，行政组织机构体系庞大且错综复杂，政府的管理性职能、执法性职能被分配给多类行政机关，具有准立法权的行政机关纷纷颁布一系列的单行法律制度规范，这必然带来管理行为、执法行为的条块化、碎片化，多头管理、重复执法、信息孤岛等成为政府行政管理面临的现实问题，并进一步加剧了公共行政的高成本、低效率。面对这些现实困境，在行政执法实践领域，综合行政执法被提上了政府改革议程，通过整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善执法体制以及推进执法监管方式创新等改革，构建综合性行政执法体制。诚然，推进综合行政执法改革解决了长期以来存在的多头执法、重复执法以及执法扰民等突出性问题，但在推进综合执法改革进程中，由于管理性职能与执法性职能在许多方面尤其是信息共享方面关系密切，长期以来，行政机关管理性职能与执法性职能的关系一直没有得到厘清，常常出现一些政府部门将行政管理中比较“难啃的硬骨头”甩包袱式的剥离给综合执法部门，而对具有受益性的行政许可、行政审批、行政规划等公共资源信息则进行垄断，带来了综合行政执法的新困境。

基层行政执法体制改革要着重厘清管理性职能与执法性职能的关系，切实以公共利益为价值指引，构建管理行为与执法行为的领导沟通机制、信息共享机制、行为协调机制，以解决目前综合行政执法改革所出现的困境。同时，行政执法要遵循法的规范性、程序性，以保证行政法律制度确立的法律秩序(公共利益)、权利保障得到切实维护和有效实现。对于行政机关在履职过程中出现的价值选择混同，比如许多地方政府因招商引资带来环境污染，而环境执法部门常常难以作为;行政执法机关针对相对人行政诉讼采取的“动员撤诉”“私下协商”等行为，一方面，要着力重塑行政领导决策者和行政执法领导者的观念意识，树立其公共利益和公民权利本位意识，变革基层政府行政执法绩效考核方式，以推进行政执法机关真正依法执法;另一方面，要进一步强化行政法律制度规范刚性约束和执行力度，以法治督察、政治问责等多元方式对行政执法实践实施有效监督与控制约束。

2.行政执法基准制度与裁量权的动态均衡

行政裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。从法治角度看，拘束行政机关到何种程度，并授予其何种程度的裁量权，取决于立法者的意志。立法者授予行政机关裁量权，目的在于藉由行政裁量实现法律普遍规范下的个案正义，这构成了行政裁量权存续的合法性基础，亦是行政裁量权的限度所在。从司法审查的角度看，行政裁量是司法予以尊重行政机关判断余地和选择自由。但是，由于行政权力的自我扩展性，行政机关亦是“理性经济人”，其权力欲望决定了行政裁量权的两面性，因此，立法赋予行政机关的行政裁量权应该达到何种程度，以及在何种情况下才能受到司法的尊重，就成为行政裁量的重要问题。

根据行政法治的要求，将法的规定、法的价值贯彻到行政裁量领域，确保法的目的在行政裁量中得以实现，就成为探讨行政裁量权的重要方面。行政执法作为行政法治实践最主要方面，解决好行政执法裁量权就成为推进行政执法实践法治化、科学化的重要内容，行政裁量基准制度是行政裁量权行使的必要遵循，是杜绝裁量权滥用的有效保障。所谓裁量基准，是指行政法规范委任行政机关进行裁量性判断、选择时规定该裁量权行使方法的行政基准[12]。当前，国内各领域执法资源不均衡、不充分等问题还普遍存在，许多行政执法机关常常采取选择性执法、运动式执法、规避式执法、趋利性执法等执法行为，这些执法方式亦属于对行政执法裁量权的滥用，损害了相对人的信赖利益，事实上是破坏了行政法治。对此，一方面，要进一步规范、充实基层行政执法力量，构建综合行政执法体制。另一方面，要着力推进行政执法裁量基准制度建设，以裁量基准制度为指引，确保行政执法机关在现有执法资源配置条件下，在法的限度内，充分合理地考虑应当考虑的因素，遵循行政裁量基准，对各种违法行为分轻重缓急，有目标、有计划、有重点、分步骤地统筹推进执法行为，循序渐进地解决各种违法现象。同时，以裁量基准为指导，审慎选取恰当执法方式和手段推进合理、合法执法，确保法的秩序、法的目的得到最大程度的实现。对司法权而言，司法权行政自由裁量权合法性审查的强度决定了维持行政行为与可责性之间的平衡度，反映了司法权对行政国家的一种反向介入与作用过程。司法权对行政自由裁量行为的合法性审查要着重于解决法定自由裁量空间规定之外的裁量滥用，当前尤其要解决行政执法中的选择性执法、功利性执法、运动式执法等违法行政问题。这些执法方式虽然从外表看是做到了依法行政，但却因出现执法空白、执法中断以及损害其他相对人信赖利益而破坏了法治的统一性、权威性，不利于社会的有效治理。

3.依法执法硬约束机制对扭曲性执法激励的矫正

近年来，依法治国、依法行政成为党和政府治国理政的战略性举措，行政执法活动成为评价各级政府依法行政水平的关键性指标，依法行政硬性评价指标已完全被纳入各级政府的考核评价体系。

上级政府常以系列依法行政考核指标来监督、评价下级行政执法部门的“行政行为合法性”，并据此实施相应的奖惩措施，这是目前许多地方政府评价执法部门依法行政水平、质量的主要逻辑。然而，在实际运行过程中，受政治稳定、绩效考核等因素制约，上级政府依法行政评价指标体系激励制度并未促使行政机关在实施违法行政行为被相对人提起诉讼败诉后改变自身行为，反而是激励了行政机关竭力避免败诉①。同时，由于事实上存在的地方政府绩效考核与领导职务晋升、财政隐性返还激励机制等密切关联，为了确保上级考核依法行政指标合格或优秀，在面对相对人行政诉讼时，撤诉动员、协商赔偿等成为行政机关的有益策略。依法行政指标硬约束与执法扭曲性激励导致行政机关执法行为出现了名实分离，“名”就是指执法行为在形式上是符合法律制度、程序规则的，“实”则是指行政机关通过非制度化、潜在的运行规则来架空法律制度的明文规定，以达到依法行政目标任务的实现，在其外在形式合乎法律的掩盖下，常常是公共权力行使的恣意化、非法治化。这就产生了管理主义政府绩效考核的一个尴尬悖论:强化激励会导致弄虚作假和激励扭曲;弱化激励则会降低绩效评估的管理效用[13]。执法行为是行政机关贯彻正式的、刚性的法律制度体系的过程，强调的是实施法律的实体、程序的“合乎法律性”，而非仅仅是形式上的合法性。因此，以管理主义绩效考核指标来评价行政机关依法行政质量和水平是不恰当的。有效监督行政执法行为的基础是公民尤其是相对人拥有较高的法律意识和法律能力，核心则取决于在法律制度规范、法治原则硬约束下，上级政府监督部门、司法部门对行政执法行为名实分离的违法行为的容忍和默许程度，解决问题之道在于既要重塑执法人员的法治意识，强化正式法律制度实施过程的实质合法性，又要避免执法权因过度集中而缺乏制约，上级政府对外在形式合乎法律性违法行为的视而不见。上级政府部门和司法机关在评价行政机关依法行政水平时，要坚决摒弃绩效考核的评价思维模式，充分运用行政法治原则、信赖保护原则、正当程序原则以及比例原则等能够体现法的精神和法律制度实质合法性的内容来综合衡量执法行为的法治化水平。

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