民主法制论文

小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《民主法制论文(精选5篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!摘要：行政系统的生存发展与外部环境的密切联系，因此我们应从行政与行政环境的相互关系中探讨公共行政的规律。本文就是在这一理论的启发下，试图探索在新疆民主与法制建设的背景下，推行政务公开的必要性，最后就新疆如何进一步推行政务公开给出了自己的建议。

第一篇：民主法制论文

董必武与中国民主法制建设

董必武是中国共产党创始人之一，党和国家卓越的领导人，伟大的无产阶级革命家，杰出的马克思主义政治家、法家学。他毕生为中国革命和建设而奋斗，在人民群众中有很高的威望。特别是作为我国人民民主法制建设的先驱者和重要奠基人，他在民主法制的理论和实践上都做出了重大贡献，为我国社会主义民主法制建设留下了宝贵的精神财富。

董必武于1886年出生在湖北黄安，1903年考中秀才。1911年加入同盟会，参加了辛亥革命和反对北洋军阀的斗争。在俄国十月革命和我国五四运动的影响下，他毅然投身于人民革命的洪流之中，1920年即在武汉筹建共产主义小组，1921年又作为武汉的代表参加了党的第一次全国代表大会。此后，在半个多世纪的革命生涯中，他曾经从事过多方面的领导工作，并做出了重要贡献。其中最重要的一个方面，就是民主政治与法制建设。他在1914年和1917年曾两度东渡日本攻读法律，回国后一面从事革命活动，一面从事律师职业。可以说，他是我们党内资格最老的马克思主义法学家。土地革命时期，他担任过中华苏维埃政府执行委员、最高法院院长、工农检察委员会副主任;抗战时期，他担任过陕甘宁边区政府代理主席，参加了联合国制宪会议;解放战争时期，他担任过华北人民政府委员会主席。新中国成立后，1954年担任政务院副总理兼政法委员会主任，此后又任最高人民法院院长，全国政协副主席，中华人民共和国副主席、代主席，全国人大常委会副委员长。他是六届中央委员，七届至十届中央政治局委员，十届中央政治局常委，直到1975年2月逝世。在他主持全国政法工作和法院工作期间，虽然不断受到“左”的指导思想的压制，但他始终坚持原则，忠于职守，不仅积极推进民主法制建设，而且在理论上勇于探索，直陈己见，抵制错误，留下许多精辟论著。今天，董老的这些论述对我们加深理解和贯彻“三个代表”重要思想，坚持执政为民、执法为民和推进社会主义民主法制建设仍然具有重要的指导意义。

重视民主建政发展人民民主

董必武一贯重视人民政权建设，再三强调要正确处理人民政权与人民群众的关系。1940年，他在陕甘宁边区所作《更好地领导政府工作》的重要讲话中指出：“边区政府的权源出群众，政府负责人是群众代表选举出来的，这已表明政府和群众关系的密切。”“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。”这也就是我们今天所说的要牢固树立正确的权力观，正确处理公仆与主人的关系，公共权力与公民权利的关系，努力为人民群众办实事、谋利益。同时，他强调，人民政府在工作中要坚持群众路线，自觉接受群众监督，要倾听群众呼声，采纳群众意见，了解群众生活，保护群众利益。但这还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员。只有这样，才能形成真正的人民政府，服务于群众的廉洁高效的人民政府。

在政府建设上，董必武较早提出要从“游击式”过渡到“正规式”，建立一套正规的制度和办法。1948年，他在华北人民政府成立大会上的讲话中指出：“现在政府各部门都成立起来了，这个政府是由游击式过渡到正规式的政府。正规的政府首先要建立一套正规的制度和办法。……有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式，不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。……我们是人民选举出来的，我们要向人民负责，人民要求我们办事要有制度、有纪律，无制度、无纪律一定办不好事情。政府规定的制度一定要遵守，不遵守就是违犯纪律。”他强调政府的制度建设，不仅在建国前后十分切中时弊，就是在建国后相当长的一段时间内，甚至在今天，仍然具有现实意义。

既然政6477d2c0d9faf70d12cc05d6e65f2fca2771f516f19a908a72b239360d211c99权机关及其权力来源于人民的选举和授权，理所当然不能违背人民的意志去行使职权，不能侵犯人民民主权利，而要尽其所能地维护人民权利，为人民谋取利益。董老在1954年3月为《人民日报》撰写的社论《进一步加强经济建设时期的政法工作》中尖锐地提出：“在逐步完善起来的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主权利应该受到充分的保护。由于过去处在紧张的战争和大规模的社会改革运动中，由于法律还很不完备，司法制度特别是检察制度还不健全，有些公安、司法机关还有粗枝大叶、组织不纯甚至使用肉刑的现象，以致有一些人被错捕、错押或错判，人民的民主权利受到侵犯。为克服这种现象，今后必须从立法方面，从健全司法、公安和检察制度方面，对人民的民主权利给予充分保护。”

董老十分重视建立健全人民代表大会制度，以推进政权建设，发展人民民主。他在工作中抓得很紧，很有针对性和指导性。他在1951年9月所作的《论加强人民代表会议的工作》的重要讲话中，深刻阐明了人民代表大会制度是我们国家的基本制度，并进一步指出：“我们的国家政权建设工作，首先就要开好各级各界人民代表会议。人民代表会议如能开好，应当使它迅速代行人民代表大会职权。”而抓紧建立健全人民代表大会制度的着眼点，就在于巩固与发展获得解放的人民的民主自由权利。他说：“全国各地人民解放后获得了空前的民主自由，但人民享受的民主自由的实质，必须有一个民主的组织形式把它固定下来，否则民主生活是不巩固的。”这确实是高屋建瓴的见解，用现在的话来说就是要使人民民主制度化、法制化，否则，人民的民主权利将因缺乏制度保障而很难落实。在建国初期的一段时间内，董必武大力推动开好人民代表会议和由人民代表会议行使人民代表大会的职权。他在1954年第一届全国人民代表大会第一次会议上的发言，一方面肯定了人民代表大会的重要作用，另一方面又尖锐地批评了一些地方“没有充分发扬民主，对于应该展开讨论的重大问题没有认真地进行讨论，没有充分集中群众的意志，只是形式地通过决议，致使人民群众的积极性和创造性不能充分发挥，某些干部的官僚主义作风和某些工作上的错误也不能及时得到纠正”。他告诫广大干部：“在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违反人民民主制度的现象都是不能容许的……当着有可能采取比较完备的民主形式，并且国家政治制度已有了明确规定的时候，那种习惯于简单方式处理问题的做法，就完全不合时宜，而且是违法的了。”这些话，今天重读起来仍然具有启发性。现在一些地方不重视人民民主权利，在人代会上满足于搞形式、走过场，而回避开展切实的讨论、中肯的批评与自我批评，不敢放手让代表进行民主选举的现象并不少见，增强人民本位的民主意识刻不容缓，严格按照法律制度和民主程序办事，应当成为开展各项工作的重要准则。

正确处理党、政关系，注重发挥政府应有的作用

在加强政权建设中，有一个长期困扰人们的问题，就是如何正确处理党、政关系，逐步实现党、政职能分开，把加强党的领导与发挥政府作用统一起来。董老一贯十分重视政治生活中的这个重大问题，针对不同时期出现的党政职能不分的现象，提出自己的看法，推动克服党包揽一切、以党代政的倾向，保证政权机关工作正常运转，充分发挥其职能作用。

早在1940年8月，董老在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上的讲话中，就提出了这样一个现实问题：“政府是政权机关，它必须是真正有权，而党是领导政府的”。怎样处理好两者关系?董老作了精辟的分析和说明：“党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分子——党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员中的一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。党只能直接命令他的党员和党团在政府中作某种活动，起某种作用，决不能驾驭政府之上来直接指挥命令政府。”“政府在党的领导下所颁行的法令，所公布的布告，所提出的号召，我们的党组织和党员首先应当服从那些法令，遵照那些布告，响应那些号召，成为群众中爱护政府的模范。”他还进一步指出：“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”这就是说，党要领导政府而不包揽政府工作;党要善于通过广大党员以及相应的党组织来贯彻实施党的路线方针而不直接命令政府;党要重视和遵照政府的法令而不能置身于法令之外。这样，政府才能有权力、有权威、有成效。

新中国成立以后，我们党成为执政党，全国各地的政权建设也得到加强。在这种新的情况下，怎样处理好党政关系问题更加凸显出来。董老紧紧抓住这个关键问题，在干部大会上讲道理，在党内提建议。1951年9月,他在华北第一次县长会议上专门讲述了党与政权机关的关系，明确指出：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。”“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对他们的活动实施监督;三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关中去工作。”

新中国成立初期，董老发现有些地方由党直接抓政权建设，而把政府放在一边，出现了政权机关不抓不管政权建设的怪现象。针对这些情况，他给华东局负责人提出了意见，并写信给毛泽东，他认为：“加强下级政权建设的工作，可以而且应该经由上级政权机关领导着去做，当然领导各级政权机关是各级党委的责任。各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现;其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导。党直接做政权机关的工作是不好的。”毛泽东批示：信的内容是正确的，可以抄发……各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。”董老的这封信当时影响很大，在党内起到了振聋发聩的作用。

1956年,董老在八大上的发言主要是讲加强人民民主法制。为了改善党对人民民主法制建设的领导，他又批评了“党政不分”，认为这样“会减弱党对国家机关应有的政治领导”，助长官僚主义。我们某些行政部门的党组，对于该部内的重大工作作了决定，也往往不重视一定的行政程序而直接付之实施，这也是党政不分的一种现象”。他又再次引用毛泽东在《井冈山的斗争》一文中讲的一段话：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图方便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边，……以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”董老不厌其烦地说：有些同志觉得这是炒冷饭，假若党政不分的现象各地或多或少仍然存在的话，这样一再引用就不是多余的话了。可见坚持党政职能分开是一件很不容易的大事，因为有些人总是热衷于由党包揽一切，这已经成为一种顽症。可以说，董老一贯强调党政职能分开，改进党的领导方式，正是着眼于加强和改善党的领导，巩固党的执政基础，充分发挥人民政权的作用。

坚持依法办事，是进一步加强民主法制的中心环节

董必武历来重视在根据地和解放区推进人民民主法制。新中国建立以后，更是为建立健全社会主义法制呕心沥血。他根据当时百废待兴的实际情况，狠抓了司法干部培训、司法机构建设、法学教育和研究、法制宣传和普及，加强立法和执法工作，并一再大声疾呼要同违法现象作斗争，用社会主义法制来保障和促进社会主义建设。

全国解放前的1949年3月，华北人民政府发布了由董必武签署的关于废除国民党的六法全书及其一切反动法律的训令，明确要求各级人民政府特别是司法工作者，要“用革命精神来学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观，学习新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议，来搜集与研究人民自己的统治经验，制作出新的较完备的法律来。”

他凭借自己深厚的学识和丰富的经验，阐述了法制的内涵及其在国家建设中的重要地位和作用。他在1957年3月召开的军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中指出：“现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度就是法制。”“我们的法制体现了我们国家最大多数人的意志。法制有什么作用?没有它行不行?上面说过没有它是不行的。……人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，……简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”这里首次提出了法制是社会文明进步的标志，没有法制国将不国，没有法制也不能搞社会主义建设。把法制与文明紧密联系起来，这不仅是思想理论上的创新，也是对法律虚无主义的有力抨击。

新中国成立后的一段时间内，随着国民经济的恢复和发展，人大制度的普遍建立和宪法的颁布实施，民主法制建设进展比较顺利，立法成绩明显，民主建政稳步推进，行政执法和司法工作都有加强和改进，但存在的问题也不少。1956年9月举行的党的第八次全国代表大会进一步提出了“健全社会主义民主法制”的要求，董必武在大会上以《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》为题作了长篇发言。在肯定成绩的基础上指明了法制工作中存在的问题，主要是：法制不完备，少数党员和国家工作人员“对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象，并且对于这些现象的揭露和克服，也没有引起各级党委足够的注意”。“在不少地方或部门进行工作中，我们经常发现有违法乱纪，侵犯人民民主权利的现象;甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法制之外”。

董老着重指出：“依法办事是进一步加强法制的中心环节。”为了做到坚持依法办事，必须抓好以下几项工作：

第一，要大力开展法制教育，增强法制观念。他大声疾呼要大力加强法制教育，对于不重视和不遵守国家法制的现象，“必须努力设法加以清除。也许清除这种现象需要较长久的时间，但是，现在如果不采取有效的办法着手清除，而等到以后去清除，那就给予我们建设社会主义的损害将会更大”。后来的实践真是不幸被言中，党的八大以后，对清除不重视和不遵守国家法制的现象始终没有引起重视，好端端的局面很快受到日益严重的“左”的思想干扰而遭受很大损害。到“文化大革命”期间，更是鼓吹“无法无天”，民主法制被破坏殆尽，带来了深重灾难。

第二，在逐步做到有法可依的同时，坚决做到有法必依。他不仅强调：“要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来”，而且强调，在执法上则必须严格要求，马虎不得。“凡属于有明文规定的，必须确实地执行，按照规定办事，尤其一切司法机关，更应严格地遵守，不许有任何违反”。“我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违犯法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任”。只讲职权，不讲责任，必然助长以权压法、以权谋私，只有把职权与责任统一起来，实行严格的责任追究制，才能把行政职权纳入法制轨道。

第三，加强党的领导和检查监督。他指出：“进一步加强人民民主法制，更重要的还在于加强党对法制工作的领导。各级党委必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作，都是迫切需要的。党的监察委员会关心法制工作，认真地对党员遵守国家法制进行监督，人民民主法制进一步加强是会更有保证的。”这里提出党委定期检查和党的监察机构加强对党员遵守法制的监督，确实很有必要。从性质上讲，不遵守国家法制，也就是违背了党的主张和纪律;从力度上讲，党出面检查监督，力度更大，收效会更好。这实际上是加强党对法制建设领导的重要方式。

第四，党员和干部要带头发扬民主，遵守法制。早在延安时期，董必武就指出：“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应当无条件地服从和遵守。……我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。”他还提出：“党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。”在社会主义改造和建设时期，他又多次指出：有些党员自视特殊而不把法律法令放在眼里，以为自己可以不守法，或不守法也不要紧，还有的对法律的严肃性认识不足，不按法律办事，不懂得如何运用法律武器来和违法犯罪现象作斗争。他一再要求党员干部学习和掌握法律，做到以身作则，正确执行和模范地遵守法律。这里有三点今天仍然值得特别注意：一是反对形形色色的特权思想，特权是破坏法制统一的祸害。二是带头守法、执法，成为群众的表率。三是党员干部违法犯罪要严肃处理，充分体现从严治党、依法治党的精神和要求。只有这样，社会主义法制才能逐步健全起来。

第五，司法工作要努力做到便民、利民、为民。董老本着我们党和国家机关为人民服务的根本宗旨，十分关注司法机关与人民群众的关系问题。司法机关为人民服务，首要的是正确及时办案，确保公平公正。为此，就必须严格按照各项制度和法定程序办事。他说过：“宪法和人民法院组织法所规定的各项制度，其共同目的是保证案件的正确审判。”他要求严格执行人民陪审员制度、公开审判制度、辩护制度、审判会议制度以及法院和检察、公安机关分工负责、互相制约的制度，法院自身的审判监督制度。同时，他一贯强调要改善审判作风，改进工作方法。坚决反对先入为主、偏听偏信、主观臆断，要求务必做到以事实为依据，以法律为准绳。坚决克服官僚主义、脱离群众的倾向，坚持密切联系群众，办事判案要方便群众，努力为群众排忧解难。之所以一定要这样做，正如他早在1953年召开的第二届全国司法工作会议上的讲话所指出的：“人民司法工作者必须站稳人民的立场，全心全意地运用人民司法这个武器;尽可能采取最便利于人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。”这段话充分体现了人民司法工作的根本性质和为人民服务的基本原则，是我们今天仍然要大力继承和弘扬的优良传统。

坚持实事求是，敢于和善于抵制各种错误倾向

董必武在我们党内，是公认的德高望重的长者，他在重要关头敢于坚持原则、实事求是的精神，敢于抵制误国误民的错误倾向，历来为党内外所称道。

在我国社会主义改造取得决定性胜利以后，毛泽东在1957年2月提出了正确处理人民内部矛盾的问题。广大党员干部认为提出正确处理人民内部矛盾很及时、很必要，但也有些人习惯于用对敌斗争的方法来处理社会上的新矛盾、新问题，“左”的思想和做法仍然顽固地表现出来。董必武以敏锐的政治眼光，及时发现和抓住了这个倾向性的问

题。他在4月21日就农村治安问题给中央写的报告中尖锐地指出：一些地方违背正确处理人民内部矛盾的方针，动辄用处理敌我矛盾的方法解决农村问题。一些地方党委和司法机关在对当地农村治安情况的说明和采取的措施中，“可以嗅出一点气味，似乎这些地方党委和司法机关有对人民内部问题和敌我问题混淆不清的样子”。“他们采取的措施是压一压。有的说农村问题‘必须采取打击和镇压的手段才能解决’，有的说‘要加强农村专政工作’;有的说‘不要以为合作化已经取得了决定性的胜利，就可以太平无事，万事大吉，放松对敌人的警惕和过分强调人民内部问题”。中央及时将董老的信和附件批转各地，明确指出：“不得用打击、压迫的方法对待人民群众。”这对当时纠正混淆两类矛盾，甚至把矛头对准人民群众的现象起了积极的作用。

在我们国家掀起“大跃进”高潮的日子里，许多人头脑发热，乱提口号，不仅干扰了正常工作，而且带来了严重祸害。政法战线当时也提出了种种主观主义的、很不适当的口号。董老始终保持清醒头脑，冷静应对。他在1958年召开的司法工作座谈会上的讲话中指出：“跃进不是提的口号热闹就好，要实际干”。“几个部门协作搞跃进是必要的，但不能照抄口号”。“提口号要实事求是，不着边际的提不好，有的地方提所谓‘几满意’，这种口号怎样实现呢?不好检查，无从验证。”“有的同志提所谓‘无什么’(指一些地方的司法部门提出，苦战一年到三年，实现“无反革命、无盗窃、无抢劫、无强奸、无民事纠纷”等不切实际的a50968bc6c8a4027f71a18ec9ae623294c3325116b97ce02bab5f415d170105d口号)，这在一个地区或某一问题有可能，说在全国‘无反革命’、‘无讼争’是不可能的”。“司法工作的跃进，什么是标准?这就要看我们的审判工作是不是便利于老百姓，是不是有利于巩固人民民主专政，是不是对建设社会主义起保障和促进作用。当然，最要紧的是提高审判质量。”这样一讲，就把人们的注意力和工作的着力点从乱提口号转移到扎扎实实提高审判质量上，而提高审判质量又是为了严肃、公正执法，保障和促进社会主义建设，这就把现实业务与远大目标密切联系起来。

在“大跃进”年代，还有一股风，就是鼓吹“破”字当头，把一些必要的行之有效的规章制度和工作程序胡砍一通，工作中的主观任意性更加膨胀。这对刚刚建立起来的社会主义民主法制形成了很大冲击。董老面对这种令人痛心的情况，在1959年5月召开的全国公安、检察、司法先进工作者大会上的讲话中，围绕总结经验这个话题，对破与立的辩证关系作了精辟的有针对性的阐述。他首先指出：“破与立是对立面的统一，既要有破又要有立，不能只破不立。资产阶级形式主义的那一套，我们是不要了，但也应该有个适合我们需要的规程。工厂有操作规程，我们办案子也有操作规程，那就是诉讼程序。按照程序办事，可以使工作进行得更好、更合理、更科学，保证案件办得正确、合理、及时，否则就费事，甚至出差错。”他还严厉批评了有些地方乱破一通，“自己想怎样办就怎样办，有点我用我法的味道，这很容易造成混乱，发生问题”。那么，应该怎样处理破与立的关系呢?董老说得好：对于破与立，都要作具体的分析。……在破的时候，注意不要把好的东西否定掉;在立的时候，注意不要把不好的东西也肯定下来。……凝固不化、一成不变的想法和做法是不对的;但是草率从事，轻易变动，也是不对的。你们要把这一工作做好，必须充分依靠群众，何者该破，何者该立，多多征求和倾听群众的意见。……还要有意识地通过实践来检验、证明，经过充分研究，再得出结论。”董老的这些精辟论述，主要是针对当时忽视和损害社会主义法制的现象而提出的，今天读起来仍然很受教益。他强调要按程序办事，充分依靠群众，注重实践检验，都是很有远见卓识的。他还语重心长地说：“我们政法机关的工作，没有一桩事不同人民群众的切身利益有关，我们不能不采取这种高度严肃的态度。”这种以人为本、对人民高度负责的精神，永远值得我们学习，这正是我们一切工作的基本出发点和落脚点，这也正是胡锦涛同志再三强调的：一定要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，只有这样，才能抵制和排除各种歪理邪说的干扰，沿着正确的轨道把法制工作推向前进。

作者：陆德生

第二篇：负面新闻传播的民主法制效应

摘要：在当前我国民主政治进程日渐加快，舆论表达渠道不断拓宽的双重态势下，对负面新闻传播的民主法制效应进行系统梳理和深入探讨，是民主法制建设和新闻事业发展的双重需要。本文试从这一角度，以新闻内容、传播过程、功能特征、社会感应等四个效应的影响变量为切入点，对负面新闻民主法制效应的表现、生成与开发，进行探讨与分析。

关键词：负面新闻 传播 民主法制效应

 

民主政治的推进、网络技术的普及和媒介形态的融合裂变发展为我国负面新闻传播提供了政策支持、技术便利和充分的展示空间。躲猫猫、天价烟、钓鱼执法、开胸验肺等一个个负面新闻事件“你方唱罢我登场”，纷纷被媒体曝光，被时代定格，成了一个个令人醒目、使人警醒，具有特殊社会意义的特写镜头。那么，这些负面新闻在给公众带来感官冲击、精神震撼、思想震动的同时，又会给社会带来什么影响，产生哪些效应呢?本文试从这一视角，围绕着负面新闻传播民主法制效应的表现、生成和开发，进行深入透视和解析。

综合分析，负面新闻传播更容易产生民主法制效应

本文所说的负面新闻，从内涵看，并非指报道方式、传播过程和新闻效果的负面性，而是指内容，即新闻题材、新闻信息、新闻事件本身的负面性。从外延看，虽包括全部以真实内容为前提的负面新闻，但主要还是指其中那些批评揭露性和社会危机性负面新闻。

从内容特点看效应更直接。负面新闻是暴露问题、揭示矛盾的新闻。内容的特殊性，决定了它对民主法制作用的直接性。它是民主法制的产物，并以特殊方式为民主法制而战——或通过暴露问题，引发关注，凝聚社会力量，助推问题解决；或通过暴露问题，引发人们反思，探明问题症结，提示法律需求，凝聚立法基础，助推法律完成；即使仅限于暴露问题，不再有后续的环节运行，也同样起着警醒社会、提示风险、推进民主等作用。从效果看，它引发的也是对作用客体直接的“鲶鱼效应”。与以表扬、示范和激励为主格调的正面新闻不同，它肩负的是挑刺、亮丑和揭疤的使命，具有敏感度高、刺激性强、冲击力大等特点，常带有“鲶鱼”的两面性特性。一方面报道的大多是生活的非常态，往往会打破常规、出人意料，在平静中掀起波澜，给人们的视觉和听觉造成强烈冲击，给社会带来一定震动；另一方面，这些非常态的新闻事件又带有“激活因子”的成分和一定的“鲶鱼效应”，会对相应的规章制度、政策法规起到活化、进化和优化作用。纵观近年来被媒体曝光的众多负面新闻，如瓮安事件、孟连事件、石首事件、山西溃坝事件等，无一例外地都给当时的社会带来了冲击和震动，也都在媒体介入的推动下，取得了良好的“震后重建”效果——释放了矛盾压力，舒缓了公众情绪，完善了相应制度和政策法规，推动了社会进步和民主法制进程。

从传播过程看效应更广泛。负面新闻的特殊内容，经过媒体这个公共平台的提升和媒介自身特殊功能的催化，会引发一系列公众效应和连锁效应。一是公众参与效应。从心理学角度讲，越是反常的事物，越能引起人们的注意。具有明显背向性、冲突性、刺激性特点的负面新闻，常常有一石激起千层浪，有时甚至有于无声处响惊雷的特殊功效。这不仅会引发广泛社会关注，短时间内形成很强的舆论场；还能通过后续报道、议程设置等，赋予其显著性，促舆论升温、效应升级，进一步激发人们的参与热情和探求事实真相的欲望，使许多人成为新闻话题的参与者、事实真相的揭示者、矛盾症结的探究者、事件发展的推动者。从这一意义上说，每个负面新闻的传播过程，都是凸显矛盾与问题、提升社会关注力的过程，更是公众广泛参与助推问题解决，推进健康的民意表达机制和合法的利益博弈机制建立完善的过程。二是公众剖析效应。大众传媒高度的社会聚焦功能，使负面新闻一进入传播过程，就有了“样本”和“标本”性质，会被定格成一个社会性的特写镜头，成为待剖析的“解剖体”。事件反映的矛盾问题会被无数社会有识之士的火眼金睛从不同视角进行审视研判；事件隐含的问题症结也会受到众多社会“手术师”庖丁解牛般的无情剖析。这种广聚社会庖丁以解牛的功能不仅有利于各种社会疑难杂症的诊治，还会让更多受众在观看庖丁们手法各异、剥茧抽丝般的解“牛”过程中，受到启迪、警示和教育。三是公共提升效应。负面新闻具有更容易被二次传播的特性。随着传播范围扩大，参与者增多，先会引发“广场效应”，引爆各种不同声音，出现众说纷纭的大量社会舆论；继而会通过各种声音和观点的交锋碰撞，诞生一批意见领袖，使舆论出现沉浮；接着会出现媒体与意见领袖的积极互动，引领话题质量提升和公众思想升华，形成具有强大民意基础的主流舆论。四是连锁反应效应。公众的参与、舆论的压力、媒体与社会各方的积极互动会引发一系列连锁效应。如曾轰动全国的三鹿奶粉事件。经过媒体和社会各界前后两个月的不懈努力，不仅以个案为突破口，较好地解决了新闻本身揭示的问题；以个案为借鉴，举一反三，开展了全国食品市场整顿；以个案为动力，推动效应扩散，对全国奶制品产业经济发展进行了重新审视和整治；还以个案为契机，进一步提升效应，对相关规章制度作了修改完善。通常情况下，围绕连锁反应链条的展开、延伸和拓展，不仅会产生大量关注度极高的新闻作品，催生一批善于进行民意表达的意见领袖，还能引发受众思想观念和经济社会生活的巨大变化，对相应的政策法规产生直接促进作用。因此，这种连锁反应的直接效果是：在加速个案解决的同时也会大大加快同类事件的规范化、法制化进程。

从功能特征看效应更深远。负面新闻是揭露批评性新闻，也是融传者价值诉求于其中的拟态化新闻，批判性外衣包裹着强烈的建构特征。一是对社会共同意识的建构，即用批判和揭露这种独特方式从反面建构社会对褒贬、美丑、善恶的“共同意识”——共筑道德底线、共守社会防线、共离法律红线。二是对受众民主法制精神的建构。让受众在参与话题讨论、进行民意表达过程中，通过话题碰撞、舆论引导、互动交流、媒体提升等形式，在不受时空限制的特殊课堂上，感受民主氛围、汲取法制营养，实现自我重塑、自我建构。三是对法制环境的建构。作为船头守望者的风险提示，负面新闻既是社会巨轮安全航行的风向标、继续前行的动力源，也是其民主法制水平的水位线、标识器和晴雨表。它的效应不仅在于动员和汇聚舆论力量，形成对特权、贪腐和一切丑恶现象的强烈冲击之势；更在于通过媒体的传播扩散功能，彰显放大以保障民众知情权、参与权、表达权、监督权为基本价值取向的民主法制精神。这种标识意义和示范效应随着新的更有价值负面新闻的出现不断被强化，推动着社会共识扩大和公众认识提升，为法制环境改善注入着源源不断的源头活水。

从作用效果看效应更显著。负面新闻对感应体的效应体现在“立”上，但动力则源于“破”，即因破而立、由解构到重构。“破”是手段，是为凸显矛盾问题，通过真实生动的典型事例，将现实生活中的法律缺失、观念滞后、道德堕落、政策偏差等问题点予以放大，以达到触目惊心、以小见大、凝聚舆论力量、形成社会动力、加速问题解决之功效。“立”是目的，是在破的基础上，经过社会这台巨型计算机对各种复杂程序的运行推演，在民主法制建设这个终端显示器上留下的作用痕迹；破的效果越好，立的效应就越大。当然其效应体现形式，可能是春雷炸响后一场轰轰烈烈的及时雨，也可能是春雨细无声的潜移默化。但无论哪种形式，这种破与立之间的因果关系、直接影响和高度关联特征及由此引发的终端显示效应都是明显的，特别是近年来随着互联网的快速发展和网上舆论的迅速崛起，呈现出愈来愈明显的态势。

 

深层探析，负面新闻传播的民主法制效应究竟从何而来

从表象看，民主法制效应是在传播中，通过与媒介的联姻，借助舆论力量而完成的惊人一跃。但实际上，从效应的集聚、生成到传播、扩散、裂变，是一个极其复杂的反应过程。该如何透视其内部结构，又该怎样来解析这一反应过程呢?

为直观显示，这里将效应的构成，用方程式形式呈现，即民主法制效应=内容价值量+传播有效性+法制化元素渗透率+社会感应度。

从单一要素分析角度看，其透视过程可按照它们在效应生成链条上的坐标位置和运行轨迹依次展开。1.内容价值量。指负面新闻的思想厚重度和社会意义大小。作为效应的起始点，价值量既决定着终端效应的强弱，又受制于它更底层的新闻事实。一般来说新闻事实的价值，既像一块待开采的矿石，又像一面多棱镜，只有通过开发，在众多价值中发现其核心价值并加以提升，才能实现其由新闻事实价值到新闻作品价值的转化和增值。由此可见，内容价值量既取决于新闻事实本身的价值，更在于发现和提升。2.传播有效性。即融入了新的传播元素和创意，能实现传播方式创新，如巧设媒体议题、巧借名人效应、营造特殊背景、对各种网络热词、流行元素进行消化吸收等。这是效应的引爆点和生发器，传播中只有巧用策划、善于创新，才能发挥出要素组合的“魔方效应”，使负面新闻作品和名人的光环一道发光、和政策的威力一同释放、和公众的力量一起爆发、和历史的时钟同时敲响，才能实现价值及价值的二次提升。3.法制化元素渗透率。指政策法规和民主法制理念对负面新闻传播的影响、渗透的比重和深度。作为效应的天然养分和催化剂，它主要循以下路径渗透：一是法律的奠基石、净化剂和照妖镜作用对作品的渗透，用法制精神洗净作品底色、去除杂质噪音、看穿纷纷扰扰、远离媒体公害。二是对传者法律规范和民主创新精神兼容共长意识的渗透，使传播过程变成学法、用法、普法、依法规范和创新传播实践的过程。三是对受众的渗透，主要是法律视野即用法眼看世界观念的渗透；深层解读即法律语义向度的渗透。4.社会感应度。即以受众为主体的社会对负面新闻感知和呼应的程度。实现由“感”到“应”的提升，一靠作品，通过价值挖掘，产生更大更强的冲击力、感染力，引起共鸣，赢得呼应；二靠受众，通过解读能力和社会责任感的提升，增强敏感性、避免麻木性；三靠环境，通过社会环境和良好媒介生态的营造，让负面新闻的背景特征更突出，同和谐社会的反差更强烈，提高社会感应度。

从要素整体效能和有效组合角度看，其解析过程可按照它们在效应生成中的相互作用、相互影响逐步进行。效应影响变量特有的可变性、不确定性、多面性特征，造成了效应生成过程的复杂性和方程的难解性。1.要素减法效应，即齿轮断裂效应。效应生成如同齿轮联动，其能否运转不取决于最好而在于最差的那个齿轮，若其中的一个断裂——内容无意义、传播无效果、适用政策错误、受众感应异常等，都会使效应生成链条中断。其解题关键在于避免单一要素的负效应，以消除效应生成链条上的环节性障碍。2.要素加法效应，即整体效能累积效应。在影响因素均为正向有效的情况下，影响“因子”越多，效应越大。如重庆最牛钉子户事件，之所以不同凡响，就在于它不仅揭示了拆迁户、开发商和政府的纠纷，还特别融入了“《物权法》通过之际”这一特殊政策背景。由此可见，增加有效要素的递增量，是这类题的解题关键。3.要素乘数效应，即互为支点的提升效应。传播平台的提升、放大和凸显功能使置于其上的效应影响要素也具有了“支点”意义，任意一个要素均成了其他要素的支点，会产生连续放大作用，并能引发效应呈几何级数变化。当然，这种变化会因要素性质的不同而呈现出完全相反的走势。如上海的“钓鱼执法”和北京的“纸箱馅包子”，分别借韩寒博客的名人效应和中央电视台的平台效应实现了传播支点提升，但效应却走向完全相反的两极。这类题的解题关键是既要注重单一要素的价值提升，使“杠杆”不断，“支点”更高，更要注重要素的相互作用，防止发生“肠梗阻”。

从要素合成升级角度看，其考察应循着开发生产、传播扩散、最终实现这一循序渐进、循环上升过程拾级而上。负面新闻传播大体有几种形式：一是传统媒体采取自上而下的方式进行；二是新媒体采取自下而上的方式进行；但目前的最常态为传统媒体与网络媒体的交互传播，它兼具新媒体和传统媒体的优势，能在交互中实现效应的整合和提升。整合主要来自互动，在互动中通过意见领袖影响和主流媒体引导，使自发、分散、无序的舆论逐步走向聚合；提升则主要源于对内容的共创。不同传播载体根据自身特点从表现形式上对内容进行再加工，形成形式上的多元辐射；受众和更多媒体对新闻价值进行多角度挖掘、多方向延展，引发效应的多面性。而它们的动力源和助推器皆为公众舆论，舆论的数量蓄积和动能转化，一路推动着潜效到显效的实现，直至最终强效冲击波的形成。

综上所述，效应既来自各单一变量要素的效应集聚和累积，又取决于它们的优化组合和过程营造。其间各种因素的此消彼长和相互作用直接影响和制约着这个方程的运算结果和质量。

辨证施治，力求负面新闻传播民主法制效应的正向性、最大化

正向性和最大化是两个目标定位，它要求对各种影响变量统筹把握、辨证施治。既注重核心变量，又不忽略隐性变量；既着眼于单一要素的价值提升，又致力于多种要素的有效组合；既要避免引发负面效应，又要力争实现正面效应的最大化。

新闻内容。影响效应正向化的主要问题是，选题上，避重就轻，将新闻娱乐化，把重大问题边缘化，如把湖南巨贪蒋艳萍经济犯罪淡化为绯闻事件等；过度解读、主观臆断、失实失度，如杭州飙车案、圣元奶粉事件、华南虎照等。角度把握上，偏离主题、舍本逐末、不当凸显犯罪细节和凶杀暴力场面；把握失当、挖掘过度、随意曝光个人隐私和敏感信息等。为防鲇鱼变鲨鱼，一要选准角度。“横看成岭侧成峰”，负面新闻的报道角度是多方面的，准备给受众呈现什么，是峰、岭、沟、壑，还是风蚀雨打的那一面、阳光照不到的那一角，必须在动笔前了然于胸。这样才能在传受之间建立一种通透的感觉，主动为受众所想，剔除糟粕，拣出那些没有意义的新闻碎片，把自己认为最有价值也是受众最想看的那一面精彩地展现出来。二要把握好广度。价值呈现可以是一个点、一条线、一个面，但却要求传者对点、线、面进行立体式全面把握。必须把视野放大，不断用广角镜头来调整焦距。若与边界还有很大距离就要调大焦距，尽量凸显；若已临近边界，就要调小焦距，让取景框避开；否则就会越轨破位。三要挖掘出深度。只要不是越界挖掘，就应该深挖不止，直到把深埋其中的那个最具独特性的“新闻眼”挖出为止。事实上，挖与不挖大不一样，如同属网络发帖诽谤案，但河南“王帅案”和内蒙“吴保全案”引发的效应却大为不同。“王帅案”在短时间内形成了强效冲击波，很快得到了政府的国家赔偿；而“吴保全案”却迟迟未形成舆论热点，以至于发帖被判刑，重审再加刑。究其原因就在于“王帅案”挖掘得更深，没有把“点”仅落在一般的“征地事件”上，而是落在了更深的“诽谤政府”及由此引出的限制规范公权扩张，防止其践踏私权问题，触动了公众的敏感神经，产生了巨大的社会效应。

传播过程。影响效应正向性的主要表现是，不当设置议题、过度炒作热点、错误引导受众，如杨丽娟事件、家乐福事件等；通道不畅、循环不力、传播模式缺乏交互性与平等性等。解决之道，一是科学设置议题，提高媒介议题、公众议题和社会需求的相关度，力避以自我需要为标准人为制造话题、设置虚假议题。二是要善待善用意见领袖。意见领袖是民间舆论的引领者和社会效应的放大者，但它们也极易引发马太效应。少数人的众声喧哗，可能使舆论趋向“一律”，导致更多人成为沉默的螺旋，出现沉寂化效应。必须兼听、善用、多引导，既要让包括意见领袖在内的所有受众特别是沉默的大多数和那些弱者发声，又要发挥好意见领袖对舆论的正向引领作用，实现各方舆论的同声共振。三是搭建民间舆论和主流舆论平等交流、互动沟通的平台，打通两大舆论场对接的通道，通过相互引导、互设议题等循环提升机制，提高其有效性和穿透力。

建构功能。负面新闻的建构功能是通过批判和揭露来实现的，但这一功能的过度伸张，又会走向其反面，产生越俎代庖的媒介审判、新闻权冲击司法权等问题。必须依“度”为界，有度、适度而不过度。有度，即法在心中，以民主畅行、法律公正为准则，凡有失公平、有违正义的，即使有侵权、审判之嫌，也要积极作为，迎难而上。适度，即到位不越位、不错位，既要无情揭露暴力犯罪，又要力避形成媒介暴力；既要鞭挞犯罪，又要谨防发生犯罪示范效应；既要维护司法公正，又不能替代司法搞越位审判、超前审判。不过度，谨遵职业道德，不刻意扩大事实，不故作煽情报道，不随意给事件定性，不轻易给当事人定罪。做法律框架内的环境守望者、舆论监督者和护法使者；不做超越职能、包打天下的“报青天”。

社会感应。这是效应生成的最后环节，也是变数较多的环节。不少负面新闻，如杨佳袭警案、家乐福事件、罗彩霞事件等，都曾在这一环节出现过舆论走势的反复、变异或裂变。应“变”之策，一要分析变的原因。社会的分层化，决定了其感应主体构成的多样性和认知水平的差异化，不同受众群体对同一负面新闻的解读角度可能完全不同。如2008年初的雪灾，主流媒体的报道普遍侧重于众志成城，抗击天灾；而网民的声音却发生了明显变异，更多的成了“人祸大于天祸”的质疑。应根据这种分众化的特点，对每则负面新闻可能给社会造成的影响和冲击，进行细化研究，正面引导，及时疏导公众情绪，有效化解不利因素。二要引领变的方向。按照效应生成的路径，运用系统论方法，对每个环节进行最优设计，精心把握，确保其效应不仅能变负为正，还能变正为大。三要把握变的方法。依据涵化理论，从强身健体、培育共同价值观做起，发挥传媒的社会整合作用，提高感应体的免疫功能和对负面新闻的良好反应能力，防止受众跟着流言走、跟着感觉走。优化社会环境和媒介生态环境，防范杂音、噪音干扰，特别是负面新闻给社会造成的负效应综合征。用好传媒的解压阀功能，把适度的负面报道、有效的解读引导和积极的互动疏导结合起来，为公众提供释压、解烦、发泄渠道，让负面的情绪化舆论得到有效宣泄，以求公众舆论势能向社会动能转化的正向性和最大化。

（作者为郑州大学新闻与传播学院2009级硕士生）

编校：施 宇

 

作者：梁冰

第三篇：新疆政务公开的民主与法制建设

摘 要：行政系统的生存发展与外部环境的密切联系，因此我们应从行政与行政环境的相互关系中探讨公共行政的规律。本文就是在这一理论的启发下，试图探索在新疆民主与法制建设的背景下，推行政务公开的必要性，最后就新疆如何进一步推行政务公开给出了自己的建议。

关键词：民主与法制建设;政务公开;建议

一、新疆民主与法制建设的发展

近年来，新疆民主与法制的发展取得了令人欣慰的成果。随着基层民主建设的深入，以及法制建设的不断完善，我区各族人民参政议政的意识和法制意识得到了普遍提升。

(一) 新疆城乡的基层民主建设

在新疆，村民自治与城市社区的居民自治是城乡基层民主建设的两个重要组成部分。自治区各级党组织把村民工作列入了重要议事日程，在民主选举方面，针对少数民族聚居的村，为使各民族都有人选进村委会班子，各地州都采取了一些措施和方法。为了充分发挥民主监督的作用，各地州大力推行村务公开，有些县市针对牧区特点创立了马背公开栏。

如同我区的农村村民自治，健全民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度也是城市社区居民自治的主要内容.在民主选举方面，选举形式经历了由候选人提名到自荐报名，由间接选举到直接选举，民主程度不断提高.在民主决策方面，社区居民是民主决策的主体，通过社区居民会议、听证会等有效形式和渠道对社区内公共事务进行民主决策.在民主监督方面，实现居民委员会事务公开，凡是居民关心的热点、难点问题和涉及全体居民切身利益的重大事务都及时向居民公开.随着居民自治的不断完善，我区城乡居民参政议政的热情空前高涨，不断推进了基层民主政治的向前发展。

(二)新疆的社会主义法制建设

为了不断提高各族人民的法制意识，我区开展了“法律进万家”的活动，大力推进法制宣传教育。这一活动的开展在各行各业学法用法的高潮，不仅提高了政府依法行政和服务社会的能力，人民的法制意识也得到普遍提升。

二、新疆民主法制建设的发展使政务公开成为必需

随着民主法制建设的发展，人民的法治意识和权力意识得到普遍提升，直接表现为更广泛更深入地参与行政，而参与行政的先决条件就是政务公开，因此政务公开的推行已是大势所趋了。

(一)人民参政议政的意识和能力的不断提高要求实行政务公开

随着我区基层民主建设的不断完善以及普法教育的深入，我区人民参政议政的意识得到普遍提升。在这种形势下，人民就拥有了更多的参政议政的思想、物质和技术条件，直接参与政务的机会和热情也就更多更高。人民直接参与政务是行政民主的直接表现形式，而政务公开则是行政民主的实质内容。因为公民要行使直接参与政务的权力就必须要求政务是公开的，只有公开的行政才能为人民的直接参与提供方便之门。

(二)政务公开是我区民主监督的一项重要措施

现代民主政治下的政务公开是行政主体除了免公开的外，其他一切政务都要求向人民公开，这样就可用人民的权力去规制和惩戒被滥用的权力。大多数的腐败行为都是在暗箱操作中进行的，所以政务公开是最好的监督。

目前，我区除了行政内部的监察系统外，还有人大及其常委会的监督。另外，个人、社会团体、新闻、社会舆论也有监督的权力。个人与社会团体可以通过信访、举报、投诉等方式进行监督，新闻舆论可以通过报纸、广播、电视等媒体形成强大的社会压力激浊扬清。然而再好的监督措施都必须以政务公开为前提，政务越是公开，行政权力就越易受到监督，权力的滥用就越易受到控制。

(三)实行政务公开有助于平衡地区间政治发展的差距

坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会要求我们不断缩小地区差距。当然，合理的差距会促进社会发展，完全的同步发展是不可能的，但差距过大就会严重影响社会的稳定和民族的团结，发展则更无从谈起。地区差距可以被分为经济发展的差距和政治发展的差距，经济发展的差距势必会导致政治发展的差距，但是通过实行政务公开可以 实现资源共享，保证地区间相互学习借鉴政治发展的成功经验，达到平衡政治发展的目的。

以天山为界，可以把新疆分为南疆和北疆。相对于北疆而言，南疆经济的发展速度和发展水平都较低。由于新疆本身地广人稀且人口分布不集中，这就给我区的信息化建设带来了相当的困难。许多经济欠发达的南疆地区信息相对闭塞，行政人员接收先进的政治理念的渠道比较有限，普通民众参政议政的意识比较淡薄，这都严重限制了南疆地区政治发展的水平。随着政务公开的推行和我区信息化建设的发展，政府工作的透明度会大大增加，参政议政的权力将得到真正地保护，人民参政议政的热情将空前高涨，行政人员也会有更多的渠道接收先进的政治理念和成功的经验。从而不断推进南疆地区的政治发展。所以政务公开的推行将成为南疆地区发展的一股强动力，伴随着这股强动力的推进，南北疆政治发展的差距势必会不断缩小。

三、对新疆推行政务公开的几点建议

目前，摆在我区政府面前的首要问题就是如何在更符合新疆实际情况下更好地推进政务公开，在此希望在各族人民的努力下，我区政府能够尽快形成具有新疆特色的政务公开的运行模式。

(一)深化宣传教育，切实解决认识不到位的问题

自《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布以来，政府部门都相继开展了对新条例的学习，但各部门对信息公开工作的落实还存在认识不到位的问题。因此，首先应抓住解决思想认识这个关键，加强领导，加大力度，扩大范围，充分利用各种方式和渠道，广泛宣传公开的目的、意义、方式、方法以及具体要求和标准。树立领导的公仆观念、群众观念和法制观念，勤政廉政，切实解决少数领导怕公开、担心公开，不愿公开，不敢公开，不重视公开和不懂公开的问题。同时，要广泛深入地宣传广大人民群众的知事权、议事权和监事权，充分调动他们的积极性、主动性和参与性，切实解决群众不关心公开，不参与公开和不会监督公开、不敢监督公开的问题，不断为公开奠定坚实的思想基础。

(二)做好基层信息公开的工作，为政务公开营造良好的社会氛围

新疆在推行行政机关政务公开的同时，还在农村推行村务公开，在企业推行厂务公开，在城市社区推行居委会事务公开。在“四公开”中，政务公开是核心，村务公开、厂务公开、居委会事务公开是基础。推行村务公开、厂务公开、居委会事务公开扩大了公开范围，提高了公众参与程度，营造了良好的政务公开的社会氛围。因此，我们要进一步推进基层信息公开的工作，为政务公开的深入开展打下良好的社会基础。

(三)加大监督力度，强化政务公开的实效

政务公开的实施要“监督并举”，首先要加强自我监督，各单位对政务公开工作实施自我监督，对存在问题和群众提出的意见建议要认真总结分析，提出整改意见，及时改正。第二加强人大监督，人大依法监督政府工作，通过定期听取政府各部门的汇报，审议各项重大政务，评议政府及其工作部门的工作;组织各级人大代表对政务公开的执行情况进行视察、检查，对政务公开的真实性、全面性、时效性、公开性进行监督。第三要加强纪检监察监督，纪检检察部门督促有关部门召开好以政务公开为主题的领导班子成员民主生活会，开展批评和自我批评;抓好反腐倡廉工作，对社会反映的各种问题、整改措施及管理处理情况进行监督，提出整改意见，限期改正。加大对政务公开活动的监督检查力度，对违反政务公开规定的人和事给予批评教育，情节严重的依照有关规定进行责任追究。第四要加强审计监督。审计机关对部门和乡镇定期进行经济责任审计和专项审计，对财政资金收支使用的真实性、合法性进行有效的监督公开。第五是民主监督，各级人大代表和群众代表组成专门监督评议小组，定期或不定期地开展民主评议监督活动，广泛听取群众意见，提出公开监督建议，及时反馈政务公开效果。

通过监督公开，能够进一步树立高效透明的政府形象，提高行政决策的透明度，增强人民群众参与管理政府事务的积极性，密切党群、干群关系，提高党和政府的公信力。特别是财权、人权、事权、物权，领导干部行使权力的全过程处于群众的监督之下，增强了政务活动的透明度，提高了领导干部廉洁自律的自觉性;政务公开服务于群众，方便于群众，接受于群众监督之下，得到人民群众的支持和拥护，激发了广大人民群众管理社会事务的热情和参与反腐败斗争的积极性。

(三)发展电子政务，加强政府信息技术建设。

建立符合政务公开要求的新型政府，必须有信息交换机制作为技术支持，电子政务工程就是这一重要的技术手段和途径，它实现了政府管理中多种管理方法的协调和创新，并将公共管理和服务理念贯穿到组织运行机制中。当前，我区电子政务的发展重点是，进一步完善、健全网络体系，提高政府网站的认知度和满意度，通过电子政务加快政务公开的推进步伐。

参考文献：

①张康之 李传军 张璋 公共行政学 经济科学出版社 2002年

行政系统的生存发展与外部环境的密切联系，因此我们应从行政与行政环境的相互关系中探讨公共行政的规律。本文就是在这一理论的启发下，试图探索在新疆民主与法制建设的背景下，推行政务公开的必要性，最后就新疆如何进一步推行政务公开给出了自己的建议。

(作者通讯地址：新疆大学政治与公共管理学院06级研 乌鲁木齐 830047 )

作者：马明欢

第四篇：浅析新农村民主法制建设的理论与实践

【摘要】我国近年来制定了一系列与基层民主法制建设相关的法律法规，法制管理水平得到逐步提高，但是在新农村民主法制建设方面依然存在较多问题。河南省平顶山市郏县在新农村民主法制建设方面的探索与实践，为解决基层民主法治建设难题提供了有益思路，具有一定的借鉴意义。

【关键词】新农村 民主法制 建设 实践

新农村民主法制建设的现状分析

制定了一系列政策与法律。随着我国基层民主法制的深入贯彻落实，各地普遍推行了村民自治制度，基层民主选举制度得到逐步完善，农村监督管理机制得到优化，也形成了村民自治的良好环境。《村委会组织法》的制定，明确了在共产党领导下结合选举议事程序作出的一系列新规定，明确了村委会在村民自治中的地位，也为基层民主建设提供了法律保障。各地政府结合本地发展情况，陆续制定了一系列地方性法规、文件与规章。部分村通过召开村民会议，结合本村民主法制建设情况，制定了相关的村民自治规章，促进了农村事务管理的规范化与法律化。统计表明，我国民政部已经发布了与基层民主法制建设相关的指导性文件12个，20多个省级行政单位制定了地方性民主法规，80多个市级部门制定了详细的规章制度，超过20万村集体制定了与民主法制相关的章程。这些政策与规章不仅有效保障了村委会的规范运作，也有助于新农村民主法制建设工作的顺利开展。

各项制度得到不断创新。近年来，我国村民在民主管理、决策以及监督等方面均取得了一定成效，各项基层制度也得到改善与创新。在民主管理方面以法治村作为建设目标，根据我国相关法律法规与本村实际，制定相应的管理章程，多渠道听取村民的意见建议，保障村民参与形式的多样性，采取村民与村委会联合管理的模式，保障民主管理与自主权行使的有效结合。在民主决策方面，充分体现村民的主体地位，保障村民享有的自主权益①。一方面要求村民加入村民代表大会中，与村委会成员共同讨论各项村级事务，另一方面广泛吸收村民的意见，增强村民的责任意识，让民主法制观念深入人心。在民主监督方面通过制定村务公开制度，将新农村建设作为中心任务，全方位推动农村经济、法制改革。根据需要扩展公开范围，构建村民监督制度，保障各项工作的真实性与公平性，进一步增强民主监督制度。加大村级财务管理力度，坚持一季度一公开的原则，要求村民加强对财务管理人员的监督，并采用村级财务托管方式，保障村级财务管理的规范运作。

法制管理水平得到提高。新农村民主法治建设是一项复杂而艰巨的任务，需要各级政府部门与广大群众的密切配合，也需要保障各项规章制度的科学性，进而保障实施效果。统计表明，我国目前已有超过83%的村集体制定了“依法治村”战略，各级政府出台了与基层民主法制相关的指导性文件，部分省市也制定了民主法制示范村建设方案，旨在推动基层民主法制建设工作的广泛开展。同时农民增强了民主意识，也提高了对参与民主决策与管理的兴趣，而民主法制建设为村民参与政治提供了极大的空间。在新农村建设中拓展民主法制建设范围，让“依法治村”的理念深入人心，不仅能增强农村领导干部的法制观念，为制定民主法制活动提供指导，也为实施村民自治创造条件。

新农村民主法制建设面临的问题探究

民主管理工作存在漏洞。虽然近年来我国大部分村在民主管理方面得到显著改善，但是全国各地的民主法制建设情况并不均衡，表现在村务公开不彻底，村民代表无法发挥应有的作用，村务管理过于注重形式等。很多村庄虽然推行了村务公开制度，但是公开的内容不够详细，或者细节模糊，尤其是村民普遍关注的问题没有公开，或者含糊其辞。部分村庄虽然设置了村民代表制度，在召开重大村级会议时也会邀请村民代表参加，但是大部分决策都由村干部制定，村民代表的建议发挥作用甚微。部分地方的村民很难参与到村级管理工作中，村民自治缺乏普遍性，民主管理流于形式。

无法有效处理村级关系。我国很多村级管理工作中，村委与乡镇政府部门之间存在的矛盾日益凸显，表现在乡镇干部违法干涉各项村级管理事务，或者采用行政手段干预村民的自主选举权等。部分乡镇干部在召开选举工作时，对各项法律法规进行虚假解释，不仅干扰了村民对选举工作的认知，也导致选举缺乏公平性。部分乡镇甚至采用直接委派村委干部的方法，在选举工作中没有依据相关法律开展选票统计工作，存在虚假唱票、伪造选票等问题。一些乡镇干部在处理村级纠纷方面，也存在不作为、人情处理等问题，严重侵犯了村民的合法权益②。部分乡镇干部以整顿村级财务工作为名，行控制村级财务工作之实，导致村委会权利被架空，严重违反了与村委会自治相关的法规。而部分乡镇采用下达税费指标、生产任务指标或者签订计划责任书的方式，要求村委会与村民达成预定指标，这样不仅增加了村级管理工作压力，也严重阻碍了基层民主法制建设的进程。

新农村法制建设制度不健全。我国新农村法制建设方面存在的问题主要表现在两个方面，一是村民普遍缺乏民主法律意识，二是基层法律制度还不健全。很多村民对法律知识缺乏了解，认为没有必要学习法律，或者认为法律离自己非常遥远③。究其原因与村民固守对法律的传统认识有关，依然存在崇尚权力、屈从于权力的行为，而置法律于不顾。而当他们遇到侵犯自身利益的行为时，也不知道如何利用法律维护自身权益。同时新农村法制建设工作中存在较多缺陷，这与我国现行的法制体系不完善有关。很多农村法制工作的开展，没有与相关法律法规相互衔接，或者缺乏法律规范，很难保障村民的合法权益，也导致广大农民缺乏对法律法规的认同感，导致法制工作难以真正进入新农村。部分村庄虽然制定了与法制建设相关的规章，例如将民主监管与法律相结合，但是由于制定的规章制度缺乏科学性，也很难保障法制建设落到实处。

农村经济落后阻碍民主法制进程。自改革开放后虽然我国的社会经济得到快速发展，但是依然存在经济发展不平衡，经济发展底子薄弱等问题，目前我国大部分农村经济发展落后是不争的事实。农民群众最为关注的依然是如何解决温饱问题，很少关注政治与法治方面的问题④。马克思曾经说过，“人们所争取的一切事物，都与其自身利益密切相关”。这就是说，只有提升农村地区的整体经济水平，改善农民群众文化素质偏低的情况，才能真正推动民主法制建设的顺利实施。我国虽然自1986年起推行了广泛的普法教育活动，但是在贫困地区这项工作并没有取得较大成效，大部分农民的法律意识淡薄。一些村干部长期受到“人治”等传统观念的影响，也存在着以权力替代法律的思想与行为，或者将法律作为管束村民的工具。而普通民众对法律存在被动遵守的态度，不愿或不敢表达自己的看法，也不知道如何争取与保障自身利益，缺少竞争意识与主体意识。

新农村民主法制建设的实践与启示—以河南郏县农村为例

在我国全面推进民主法制建设之后，河南省平顶山市郏县提高了对新农村民主法制建设的重视，采取一系列措施着力解决农村基层法制建设中存在的问题，也取得了良好的成效。近年来，郏县将构建“民主法制示范村”作为主要任务，寻求解决基层民主法制建设问题的突破口，使新农村民主法制建设走上制度化的轨道，进一步促进了农村的改革与发展。

郏县农村解决民主法制建设问题的措施。第一，推行民主选举。郏县要求村委换届选举过程中，遵循民主公开的原则，采用不记名、直接投票的方式，发动群众积极参与到民主选举中。2013年全县民主选举的参选率达到96.2%，换届选举后村委领导班子的文化结构得到极大改善，也提高了村级领导班子的凝聚力，为新农村建设打下了坚实的基础。白庙乡党委提出：“要想把乡风文明建设好，基层党组织建设非常重要，选好带头人十分关键，村干部必须作风正派。”

第二，普及法制教育。郏县面对当前农民群众文化水平偏低、法制意识淡薄，以及农村经济发展滞后的状况，采取强化法制教育的措施，有针对性地开展普法工作。将村干部、党员作为重点教育对象，强化他们的法制意识，提高党员干部的依法管理能力⑤。通过开展乡镇法律咨询、巡回讲座等多样化的活动，让法律知识进入千家万户。同时借助网络、广播等宣传媒介，扩大普遍教育的影响范围。将村民委员会组织法、婚姻法、农村土地法等与农民生活紧密联系的法律法规作为重点宣传内容，营造了良好的基层普法学法氛围。全县农民的法律意识得到提高，增强了村民参与村务管理的积极性，也学会利用法律武器维护自身的合法权益。

第三，建设公共文化服务体系。郏县根据本地发展实际推行文化体制改革工作，采用文化下乡、图书进村等服务方式，力求改变农村的文化教育面貌，以培养新型农民作为目标。该县与电信公司建立了合作关系，开展光纤电视下乡工作，让全县农民能够享受与城镇居民一样的电视服务，丰富了村民的精神生活，也提升了村民的文化素质。

第四，创新村委管理机制。郏县推行村级财务托管制度，由乡镇管理村级账目，全县所有村委会与村小组每月定期上交相关财务资料，有效改善了村级财务管理混乱的问题。同时扩展村民投诉与进言渠道，村民可以通过手机、电视、网络等方式对财务工作进行监督查询，以保障各项管理工作的有序性与透明性。

第五，加强党风廉政建设。郏县制定了关于加强乡镇党执政能力的具体规定，要求乡镇将提高党员执政能力作为目标，加强党风廉政建设，将乡镇干部建设、领导班子建设与制度建设作为重要内容，明确各部门的具体职责，增强领导干部的执行力、决策力与凝聚力。通过培训学习等激励党员干部提高积极性与创造性，通过党风廉政、奖惩考核以及民主集中制建设等，打造一支勤政为民、充满活力的领导队伍。

第六，积极化解矛盾纠纷。郏县通过构建群体事件处理预防机制、基层矛盾防范机制以及规范调处机制等，在开展生态文明新村建设的同时，严格落实各项责任，积极改善干群作风，广泛开展基层矛盾防范工作，有效降低了矛盾发生率。通过群体事件预防与排查机制，尽量将社会矛盾化解在萌芽状态，严格按照“一案一策”的原则，逐步对各项纠纷进行调查处理，结合重点排查与矛盾调解等方式，不仅避免了恶性事件发生，也维持了良好的社会秩序。

郏县农村在民主法制建设方面的成效。一是村民自治有序开展。在《村民委员会组织法》等法律法规的指导下，村民自治活动得到广泛开展⑥。郏县农村的村民自治制度得到逐步完善，村民自治活动也更加规范有序，村民代表会议发挥的作用更加凸显。二是整体文化素质提高。通过开展普法教育、依法治村等一系列工作，对村干部与村民的行为思想带来了极大影响，郏县农村的整体文化素养得到提升。村民的精神文化生活更加丰富，民风得到改善，也形成了良好的依法守法氛围。三是民主管理日趋规范。郏县鼓励创建民主法制示范村，要求各乡镇健全各项规章制度，保障村级管理工作的制度化与规范化。在村委换届选举中严格依据规章操作，村级重大事务首先需要党支部把关，然后将相关议案提交到村民代表大会，由村民参与共同决策。制定了完善的村级管理制度，保障程序合理，内容合法，将村民自我管理与制度管理相结合，全面实施村级财务公开制度，构建了村委与村民之间的信任关系。四是初步形成基层法律服务网络。郏县各乡镇均成立了法律服务站，可以为村民提供各项法律咨询与建议服务，包括村级规章的制定、依法管理以及依法决策等，可以帮助基层干部与村民解决常见的问题，也可以引导乡镇企业依法运营与维护自身权益。同时结合农村税费改革、土地承包等与村民生活相关的问题，开展法律援助等服务，可以帮助农民群众维护自身利益，化解基层纠纷，进而保障新农村建设的稳定性。五是稳定了农村社会秩序。通过开展法制教育、村民自治等一系列改革工作，郏县农村村民的法律意识不断增强，也明确了与自己密切相关的权利与义务。农民积极加入到村委会管理工作中，民事纠纷事件逐渐减少，使得郏县保持了良好的社会秩序。

郏县农村民主法制建设的几点启示。首先，民主法制建设需要经济做后盾。新农村民主法制建设能够顺利开展，与当地的经济文化水平具有密切关系。我国社会主义制度确立的根本任务，就是提高社会生产力，满足人们的物质文化需求。郏县通过大力发展经济，促进了本地经济文化的良性发展，也为民主法制建设创造了良好的环境。通过构建民主法治示范村，调动了各级部门的积极性，进一步提高了基层民主法制建设水平。其次，创新管理模式才能取得突破。从郏县农村的民主法制建设实践可以看出，新农村建设过程中如果无法转变以政府为主导的管理模式，将很难保障基层管理工作的效果。政府部门应该改变以权治人的观念，充分考虑农民群众的切身利益，积极打造“服务型”政府，迅速获得解决问题的突破口。在新农村建设中发挥政府的引导作用，鼓励村民加入到政府管理工作中，形成公众与政府之间双向交流的良好关系，这样不仅可以帮助政府部门获取更多信息，了解基层群众的切实需求，也可以为公众提供更加高效的服务。华南农业大学教授罗必良指出：郏县农村的民主法制建设经验具有重要的实践价值，解决了新农村建设中普遍存在的问题。最后，信息化为民主法制宣传提供了新途径。郏县地方经济得到高速发展，与信息化建设的深入推进存在密切关系。郏县依托河南省文化信息资源共享平台，积极对公共信息文化资源进行整合，建设以县城为主体、乡镇为引导、村小组为终端的信息服务网络，全面推进文化信息资源共享工作，形成完善的基层文化服务体系，实现了“网络到镇，信息进户”。可见结合新农村民主法制建设目标，利用信息技术开展多种形式的宣传教育活动，并通过多种渠道接受公众监督，能够保障民主法制建设的效果。

新农村民主法制建设是我国民主政治建设的重要构成部分，也是提升我国民主法制水平的必要途径。当前新农村民主法制建设应该以科学发展观为指导，深入分析当前存在的困难，充分借鉴成功的实践经验，营造良好的民主法制建设氛围，为我国新农村建设提供法制保障。

(作者单位：中共平顶山市委党校)

【注释】

①尹成功：“农村基层民主建设研究”，《合作经济与科技》，2014年第16期。

②尹学朋：“社会治理视域下党内民主与人民民主互动机制探究”，《理论探讨》，2014年第4期。

③陈治：“论我国乡村治理中的参与式预算—价值、困境与法制化出路”，《东北师范大学学报》(哲学社会科学版)，2014年第4期。

④何增科：“做社会治理和社会善治的先行者”，《学术探索》，2013年第12期。

⑤袁方成：“农村基层民主的助推器：农村社区建设中的村民参与”，《当代世界与社会主义》，2010年第3期。

⑥庆玲：“完善农村民主法制与促进新农村建设稳定发展”，《农村经济》，2011年第2期。

责编 /王坤娜 许国荣(实习)

作者：孙金海

第五篇：公众参与城市治理与行政法制民主路向

走出城管困局的法制革新路径

普遍和长期存在的城管制度运行中的诸多矛盾问题，早已严重影响着政府机关形象，需要各方面力量共同推动妥善解决。为此，各地都在积极探索创新，希望走出一条新路。南京市近年来推出了大城管体制改革，亟需总结提升。一年以前，国务院法制办公室和南京市人民政府专门委托中国人民大学法学院研究新形势下完善城市综合管理改革及其立法课题。课题组由韩大元教授和胡锦光教授担任学术顾问，莫于川教授具体主持，人大、北大等高校的教授和博士生组成课题组承担。在通过多种方式开展广泛调研形成课题研究报告和立法建议稿提交委托单位后，被采纳转化为地方性法规草案，经南京市人大常委会通过、江苏省人大常委会批准的《南京市城市治理条例》于2013年3月1日起施行。

共六章八十六条的《南京市治理条例》，是国内首部关于城市治理的地方性综合立法。它突出“以人为本”理念，强调维护市民权益特别是参与管理权利，注重完善政府机关和其他组织的治理责任制度，精细建构部门和基层协同配合执法机制，在立法精神上强调了民主行政、依法行政和高效行政的现代行政法治观念，条文设计彰显了多元主体共同参与、柔性管理为核心的城市治理理念，打造了多层次的市民和社会组织有序参与城市治理机制，有助于走出当下城管执法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理体制和行政法制，符合行政管理体制改革和现代民主法制发展的方向。

南京市充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先创新理念、探索突破，制定出作为城市治理基本依据、具有“龙头法”意义的《南京市城市治理条例》，通过地方立法构建起人性化、多手段、高效率的城市治理模式，为这方面的顶层设计和各地实践提供参考思路和样本，具有重要的制度创新意义。（中国人民大学 韩大元 胡锦光 莫于川）

本刊特邀约了曾参与《南京市城市治理条例》研究起草过程的教师和博士生撰写的一组文章，将两期连载，多角度介绍从城市管理走向城市治理的基本理论和制度探索，希望通过观念更新和制度创新，探索出一条民主化、科学化、法治化的革新路径，最终能够走出困扰人们的城管困局，为广大读者特别是关注城管矛盾问题和政府法治发展的朋友提供参考。

中共中央提出，从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，这是新形势下推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。南京市正在实践的依法推进城市治理，特别是公众参与城市治理，正是在新形势下更高层次、更有前瞻性、更有效推动落实群众路线教育实践活动、实现公众管理社会事务的宪法权利的积极探索，具有重大的法治发展意义。

一、公众参与城市治理的宏观背景

人民城市人民建，人民城市谁来管？仅仅是城管部门的家务事，还是需要更多的部门协同管理？市民是否有权利且有责任参与其中？这些问题，需要扩展视野、认真思考、明确方向。南京市正在进行的体制、机制和方法创新，有助于政民共同治理，建设法治南京，符合当下的政治和法制发展的基本要求，具有政治正确性。

2012年11月8日，党的十八大报告在分析如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革时指出：法治是治国理政的基本方式，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；要保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

2012年12月4日，首都各界在人民大会堂隆重纪念现行宪法公布施行30周年，习近平总书记作了重要讲话，对此再次提出明确要求。

那么，如何善用法治思维和法治方式解决问题、开展工作、推动改革与发展，实现“良法善治”？这里提四点结论性意见供参考：（1）改革开放的历史经验证明，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义；（2）建立起中国特色社会主义法律体系后，应当理性选择行政法制建设道路；（3）我国行政法制正深入转型发展，面临诸多挑战和机遇，需要积极去应对；（4）要积极推动行政革新，深入转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。下面结合行政监管执法的常见问题和事例入手，简略探讨推动行政革新、建设法治政府、实现城市治理法治化的基本脉络、方向和路径。

二、公众参与城市治理的基本理念

我国《行政处罚法》第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直未得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，市民很少能真切地感受到自己是城市的主人。

究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，惟有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园和命运共同体，这具有重大的法治发展意义。

城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，常被表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。而广义的“城市管理”，被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应发挥积极作用。例如联合国人类居住中心2000年5月在《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》中提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”

三、公众参与城市治理的境外做法

放眼世界，20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时，在许多法治国家和地区，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民主权利受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。境外一些国家、地区、领域的做法和经验值得我们研究借鉴。

德国：政府部门对于城郊群体露营房车的治理难题（违法的模糊性）、城市垃圾处理难题，没有采取一禁了之、一罚了之的方式，而是采取官民协商、限期自律的方式取得积极治理效果。如，1994年《循环经济暨废弃物法》第25条规定的自行回收废弃物可代替行政许可和处罚。

澳大利亚：实行食品安全的合作监管，统摄了食品行业、研究机构、普通民众，在解决沙门氏菌感染问题的过程中，政民合作产生了良好的治理效果。

日本：地方自治体通过公私合作（即PPP，如“横滨公害防治协定”）来推进城市环境法治的基本政策目标，成为世界公认的范例。

新加坡：作为公共品的城市消防工作以及突发事件应对工作，实行志愿者组织和服务为主、政民合作承担社会责任的公共治理模式，也成为范例。

我国台湾地区：根据台湾“电信法”第16条的规定，采用了行政合同、先柔后刚的协商型管制模式，在高技术时代推行企业自律为主的政民合作规制，已经取得积极成效。

公众参与治理的其他行业、领域还包括：劳动安全与职业保障、金融监管、交通监管、给付行政（社会保障）等方面。简言之，许多选择走向法治的国家和地区都不同程度地选择了多主体、多机制、多方式、多依据的城市治理模式。

四、南京市城市治理条例的六个创新亮点

在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。

同时，人们在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到解决城管难题的更有效的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，须以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将既往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在此背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》（以下简称《治理条例》）。它是推动观念更新和制度创新的顶层设计，确立了一系列新的法律原则和工作方针，这在其第四条表现得最为丰富：“城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则，尊重社会公德，执行国家政策和专业标准，维护公共利益。”概括起来，《治理条例》具有六个方面的创新亮点。

（一）确立民主理念

《治理条例》第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 可见，《治理条例》把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

（二）健全参与制度

行政民主的推行需要平台和抓手。《治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了十多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。

城市治理委员会作为市民依法参与城市治理且受委托作出一定决定职能的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织代表等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见，就立法原意而言，《治理条例》赋予城市治理委员会等市民参与治理机制的民主程度是很高的。

（三）规范重点事项

既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，《治理条例》第三章进行了系统的梳理，专章就建（构）筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。

（四）注重柔性管理

在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极的行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国《行政强制法》第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《治理条例》第七十二条也规定了：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

（五）强调程序约束

程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照法律规范的程序要求办事，《治理条例》对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在《治理条例》里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

（六）完善责任机制

法治政府也是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府的应有之义。《治理条例》第五章对此作了系统规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

五、治理委员如何创新推动城市治理

上述创新亮点，体现了国务院法制办和南京市的领导决策者和《治理条例》制定者的法治追求，符合行政法治发展方向和城市经济社会协调发展的要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：

一是由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；

二是由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；

三是由单纯管理转变为共同治理，即由一人挑担转变为共同承担；

四是由单纯维持秩序转变为提供行政服务，即由管制型政府转变为服务型政府；

五是由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。

如果有关监管执法机关和其他参与主体通过积极实施《治理条例》，能够推动上述转变，努力实现立法目标，就能为走出城管执法的现实困局指明方向并提供经验。

就各级城市治理委员会的功能发挥而言，除了通过制定委员会章程和其他硬法、软法规范来完善运行制度，还要注重提升城市治理委员会委员（公务委员、公众委员）的素质和能力，以更充分地发挥其积极性、主动性和创造性。

对于公务委员来说，应强化依法行政、民主行政、阳光行政、效能行政、服务行政的法治观，在职能范围内积极履行职责、依法行使职权、推动城市治理；对于公众委员来说，应当通过制度安排和创造性的实践探索，认真履行职责，加强市民沟通，不断增进市民的认同和支持，动员更多市民参与城市治理工作。

为此，需要继续抓紧《治理条例》的配套立法建制，包括各级城市治理委员会的构成和运行办法，理顺部门职能、职责关系，帮助市民和社会组织积极参与城市治理，调动其积极性、保护其参与热情，在治理实践中提高市民素养。只有将广大市民和社会组织看作政府机关的合作伙伴，看作城市共同体管理事务的利益相关者，畅通其利益表达途径，尊重其意见和建议，创造条件、创新机制，确保广大市民能够便利地参与到城市治理过程中，打破城市管理中公权力的垄断性，改变其公共服务单一提供者的角色，使得广大市民多多受益，法定的管理权利切实得到实现。这样的认识和经验，有助于深化城管执法体制改革，成为积极推行社会管理创新的范例。

（责任编辑：赵静）

作者：莫于川