中国目前金融安全的现状研究
【摘要】本文首先对中国目前金融安全的现状进行研究，从不同的角度揭示了中国金融体系存在的各方面的问题，基于这些问题，并结合我国金融体系的发展状况提出了一些针对性的建议与对策。
【关键词】金融安全 金融危机 中国金融体系
一、中国金融体系安全的现状与存在的问题
(一)金融与财政之间没有建立有效的风险隔离机制
近三十年对于我国金融体制与财政体制的改革的确取得了一定的效果。但由于金融和财政方面各自的改革并没有完全到位，而且我国金融与财政之间有效的风险隔离机制并没有完全建立，这就导致了目前在我国金融风险与财政风险相互转移的现象。
在我国现行的体制下，国有企业没有真正地承担起如投资亏损风险、债务无法偿还风险这些责任。国有资产的权益得不到保障，经营者随意地拿国有资产冒着巨大的风险去追求自身的利益的现象十分常见。在这种激励机制与约束条件极其不对称的情况下，国有企业的经营者缺乏对于风险规避的意识与动力，最后导致整个国企在巨大的风险之下运转。
(二)我国金融机构(银行业)的各类风险突出
目前，信用风险是我国银行业面临的主要风险。国家货币基金组织IMF的数据显示，中国国有商业银行的不良贷款率开始与国际银行业的平均水平接近。而根据最新的数据，在我国所有的商业银行中，农村商业银行不良贷款率是最高的，其次是国有商业银行和城市商业银行，再者是股份制商业银行，而外资银行的不良开口率相对较低。
市场风险指由于利率、汇率、股票、商品等价格变化而导致银行损失的风险，包括利率风险、汇率风险、股市风险和商品价格风险四个部分。由于目前，我国的商业银行从事涉及股票和商品业务比较有限，所以银行业主要面临的市场风险为利率风险和汇率风险。而且随着我国利率市场化改革的推进，资本项目逐渐放开，人民币汇改以后，商业银行面临的市场风险与之前相比明显增大了。
根据2003年发布的《巴塞尔新资本协议》征询意见稿，操作风险是指由于不完善或失灵的内部程序、人员和系统，或外部世界导致损失的风险。在20世纪90年代以后，我国操作风险的问题越来越突出。如2006年，深圳发展银行违法放贷总额15亿元，中国银行广东分行开平支行前行长4.82亿美元资金挪用案等。从操作风险管理架构来看，我国的商业银行普遍缺乏专门的操作风险管理部门，而各家银行的基层分支机构在风险管理职能商业存在缺失、不到位等问题，这种操作风险管理框架上的缺陷必然会导致商业银行的内控体系出现漏洞，从而使银行暴露在操作风险下，危害银行及客户的相关利益。
流动性风险是银行固有的风险。商业银行的流动性主要表现在两个方面：第一是银行资产的流动性，是指银行资产在不发生损失的前提下迅速变现的能力。第二则是银行负债的流动性，是指银行能以较低的成本获得所需资金的能力。如果银行资产的变现能力或是筹资能力一旦出现了不确定性，就会产生流动性风险。按照传统的标准来检验我国商业银行所面临的流动性风险，相关指标如流动资产比例、贷款/总资产的比率都基本正常。但我国商业银行近几年来一直面临着另一个流动性方面的问题——流动性过剩。
(三)人民币汇率机制存在缺陷
从2005年7月起，我国开始实行以市场供求为基础的、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制。但是，这种人民币汇率机制仍然存在着诸多缺陷与问题。第一，现行的人民币汇率形成机制的基础是银行结售汇制和对参与银行间外汇市场交易的商业银行实行的额度管理制。第二，我国外汇市场的交易主体过于集中而交易工具又过于单一。第三，外汇市场与其他金融市场相对隔离。第四，我国的外汇储备过多会造成一定的负面效应。
二、对于解决中国金融风险的建议与对策
(一)建立科学的财政与金融风险的隔离机制
在我国，中国人民银行是货币政策的制定和执行者，财政部是财政政策的制定和执行者。因此，两者在制定政策时应共同协商，制定的政策应相互配合来实现宏观调控的目标，这样才能使我国的宏观经济保持安全、稳定、健康的发展。
为了建立科学的财政金融风险隔离机制，使金融风险与财政风险不互相传递与转移，首先，中央银行除了需要加强与财政部的合作与协调之外，还应该与国家发展改革委员会等其他进行国家宏观调控、管理的部门及时协调、沟通和合作，来防范金融风险、维护金融体系稳定与经济的健康发展。其次，还需逐渐完善中央银行对于处于危机或困境中的金融机构的救助制度。中央银行应当逐步摸索并建立起一套指标体系，对于出现问题的各类金融机构的目前状况、产生风险的原因以及损失程度等项目进行调查与分析，最后以此作为依据来判断是否行使“最后贷款人”的职能给予金融机构流动性以及协调管理方面的帮助与支持;同时也需要逐步探索在目前的市场经济环境下的金融机构市场退出机制。
(二)建立存款保险制度
存款保险制度是一个国家为了保护存款人的利益与维护金融秩序的稳定，通过法律的形式建立的一种在银行因意外破产时进行债务偿还的制度安排。具体来说，就是首先由各家存款性金融机构向保险公司交纳保险费用，之后一旦投保的银行面临破产或其他危机，就由保险公司为存款人支付一定数额的保险赔款。
存款保险制度安排的功能主要体现在三个方面：即它保障了存款人的权益，促进投保的金融机构健全发展，同时维护了一国金融体系的安全与稳定。在有效的存款保险制度建立之后，即使一国的金融市场发生了波动，银行也不会再发生大规模的挤兑活动，更重要的是，一旦银行面临危机甚至最后破产，其产生的金融风险也不会直接向国家的财政转移，银行的不良资产与坏账不需由财政兜底，从而减轻了国家财政所承受的负担和风险。
因此，目前首先要形成一个以市场原则为基础、规范的金融机构退出机制，并通过建立存款保险计划、设立存款保险基金来初步形成一个存款保险制度的基础框架。这个框架包括几个部分的内容：第一，存款保险资金即存款保险公司的资金来源应有作为存款保险投保人的银行缴纳的保险费用以及政府的出资这两部分构成。第二，应将所有的银行类金融机构包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城市信用社及外资银行在我国的营业性机构都纳入存款保险体系，执行存款保险制度。第三，鉴于目前我国不同性质的银行其承担的风险差别比较大，因此，我国的存款保险费率应与不同银行隐含的风险程度挂钩，即实行差别费率制。第四，若投保的银行破产，保险公司对存款人进行的是有限偿付，为了最大程度地保护储户的权益，我国的保险公司应按照国际上认同的标准对90%的存款人进行全额偿付。
(三)对商业银行的信贷进行严格的审查与监管
我国的金融机构特别是商业银行必须从这次由美国次贷危机引发的国际金融危机中吸取教训来规范我国的金融市场与房地产市场。首先，商业银行应科学合理地设计各类贷款发放的条件与要求，在综合考虑所有可能的潜在风险的前提下决定住房抵押贷款的利率与首付款的比例。其次，对贷款申请人提供的所有资料必须进行严格的、实质性的审查，以充分了解贷款者的资信状况。同时，相关的金融监管机构应该定期地对商业银行从事的各项业务特别是信贷业务进行有效、全面的监管与检察。
(四)合理地发展金融创新，促进金融改革
金融创新是一把“双刃剑”，新的金融产品可以提高金融市场的运行效率，有效地分散市场风险。但若处理不当，用于防范金融风险的金融工具也有可能带来新的金融风险。因此，我国应积极、恰当地进行金融改革与金融创新，推动资产证券化业务，特别是发展公司债券市场，努力建立起多层次、品种多样化、流动性强的金融市场，提高我国金融体系的弹性和抗风险能力，同时这也有助于促进我国国有商业银行改革与发展，对商业银行改善资产流动性、分散风险及提高资本充足率等方面会带来很大的帮助。
(五)通过改革我国外汇形成、调节机制等制度来解决金融体系流动性过剩问题
首先，我国需要进一步完善我国汇率形成、调节的市场机制，培育相对均衡汇率。第一，应该将目前对于企业的强制结售汇制逐步转变为根据自我意愿的结售汇制。第二，我国需要增加参与外汇市场的主体，让更多的企业和金融机构参与到外汇的买卖中，同时可以逐步推广银行代理企业进行外汇买卖的大额代理交易;增加外汇市场的交易币种，发展、推行如远期外汇交易、外汇期权、期货等的各种外汇交易品种与金融衍生工具。第三，扩大人民币汇率的波动幅度，减少央行在外汇市场上的干预，通过其他方式来调节汇率，使市场交易的主体能够根据汇率的变动情况做出反应，同时也使得汇率比较真实地反映外汇市场的供求关系，从而完善人民币汇率的形成、调节机制。
其次，应该根据商业银行各项业务经营管理的情况与市场的情形，制定出科学、合理的流动性监控指标体系，包括存款准备金率、不良贷款比率、流动资产比率、中长期贷款比率、行业贷款集中度等指标，并且针对每个银行不同的资产规模、经营业务的范围以及其特点对不同的银行制度不同的标准，采取不同的要求，从而来抑制因流动性过剩，经济过热引起的贷款的过度扩大，行业的盲目扩张，以降低商业银行贷款的呆坏账风险，使商业银行的经营与行业的发展呈现良性互动的局面。
再者，通过增加股票和债券的发行，强化资本市场在资源配置中的作用，能够有效地吸纳金融体系中过多的流动性。因此，应推进我国企业债券市场、银行间债券市场以及股票市场的发展，分流商业银行过剩的流动性。同时，商业银行本身也可发展理财业务，定期地推出理财产品，这样既能为居民提供一条低风险、相对高收益的投资通道，又可以有效地分流居民存款，大大减轻商业银行的流动性过剩的压力。
(六)加强对金融体系安全的监管
尽快构建我国的金融安全体系，推进我国金融市场以及经济的稳定发展。首先，加快国内金融市场的自由化，提高金融体系的效率。其次，必须对经济增长、信贷政策、汇率制度改革等方面进行整体考虑，建立协调发展的体制和机制，促进我国金融体制的改革。
最后，在鼓励并推进金融创新的过程中，相关部门应加强风险防范的意识，建立相应的信息收集和预警系统，进行定期的绩效评估，逐步地调整和完善投资策略、投资组合和投资机制。相关政府部门也必须制定合理、科学的标准和指标体系，从而能够及时地采取有效的措施对金融机构和金融资产的风险进行监测与管理。监管当局应对中资金融机构或国有企业的海外投资和资产进行及时的跟踪调查与监管，以防止金融机构获国有企业的海外风险敞口进一步扩大，同时也需要对在华的外资金融机构进行必要的监管。
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作者简介：杨静姝(1989-)，女，汉族，安徽省芜湖市人，硕士研究生，研究方向：金融工程。
(责任编辑：陈岑)
作者：杨静姝
近几年来,城市中大量失业或下岗人员增加,人们日益感受到生活的不确定性在增加。而这一问题的严重性、敏感性和紧迫性,更令人忧虑,尤其令决策者深感棘手。也许是因为这个原因,“安全网”(safety-net这个概念被引入了中国,并且越来越多地出现在学术文章和媒体的报道中。但是理论界对这一概念的正式讨论却很少。在使用中,安全网的概念也不一致。安全网到底意味着什么?它与中国的社会保障体制改革有什么关系?如何认识中国的社会保障体制形成过程及其在改革中的发展?问题的症结和根源何在?得益与受损的人群与经济发展和改革政策如何互动?在本文中,笔者将追溯安全网在国际社会政策研究中的基本涵义,有关安全网的争论的意识形态背景,并进一步讨论在全球化的时代背景下,中国应如何设定自己的安全网目标并作出相应的政策调整。
安全网概念及其意识形态背景
在国际上,安全网作为一套具有自己特殊涵义和意识形态背景的社会政策的概念从上个世纪八十年代开始被广泛使用。从上个世纪九十年代初,当世界银行把安全网作为在发展中国家减少贫困的重要战略措施来提倡时,安全网成为非常流行的概念(Cook,2000)。
在使用中,安全网有两个互相联系又有区别的涵义。它的第一个含义是一种具有特殊涵义和意识形态背景的政策手段。它的第二个含义是在困难时为人们提供帮助的社会保护体系。
作为一种具有自己特殊涵义和意识形态背景的安全网概念,主要指政府通过社会救助或收入支持的方式对社会上最困难的群体提供最低生活水平保障的政策。因此,安全网也意味着政府在提供福利服务时利用家计调查的方法认定服务对象,福利供给的原则从普遍性向选择性的转移(Cook,2000;Graham,1994)。例如,澳大利亚和新西兰的福利供给因为全部依据家计调查,只提供给最困难的群体,就被专家称为安全网的制度(Saunders1999)。因此,安全网是针对贫困问题的政策手段。在西方的福利国家改革中,安全网政策是削减国家福利支出和保守派意识形态的象征。在一本美国出版的社会工作百科全书中,在“社会保障”的词条页,刊登了一幅照片:示威者在抗议政府削减社会保障支出,手中的标语牌写着:“我们付费的是社会保障,我们不要安全网。”
在发展中国家和经历着社会转型的社会,安全网又指在经济转型阶段,对由于转型而受到负面冲击的最困难的群体提供的补偿性的临时救济。从受惠者的角度看,则是从政府处获得最低生活保障的权利。其主要内容包括一系列的国家干预措施,如通过投资于公共工程项目或其他努力创造短期的就业机会,通过对食品或其他服务的价格补贴和社会救助对弱势群体进行收入转移等等(Cook,2000;Graham,1994)。
除了作为政策手段以外,安全网还指人们在遇到困难时可以依赖的社会保护网络(Cook,2000)。人们都生活在社会网络之中。当遇到经济困难时,不同的人从不同的来源寻找帮助,每个社会群体都有自己独特的方式应付最困难的状况。在政府为人们提供帮助之前,人们在困难时广泛地依赖家庭成员、亲属、朋友、社区、社会上宗教或非宗教的慈善组织或慈善活动提供的帮助。政府的帮助实际上是非常晚近的事。这就是社会上实际存在的“安全网”。没有这个“安全网”,政府面临的压力会巨大得无法承受。
在政府正式承担起对最困难的群体提供帮助的责任之后,作为社会保护体系的“安全网”即成为混合的制度,由政府提供的各种正式的制度安排和各种非正式的保护制度共同构成。具体说来,在中国,安全网一般包括下述几种制度安排:社会救助(最低生活保障制度、五保制度和贫困救济制度等等)、失业保险和对下岗职工的帮助、扶贫项目及非正式的制度安排(如家庭成员和家庭网络成员之间的互助)、社区的服务等等(Saunders and Shang,2000)。
虽然安全网是由正式的制度安排和各种非正式的保护制度共同组成,但是就正式的和非正式的制度安排之间的关系而言,存在着几种不同的类型,第一种类型是替代型,即当国家建立起正式的保护制度之后,取代了原来的非正式或非政府的制度功能,使后者逐渐削弱甚至消失,或者是国家的支持削弱以后,其保护功能逐渐被非正式网络取代。第二种类型是互补关系,即正式的保护制度扶持非正式的保护网络,两者共同构成对社会中的弱势群体的保护网。第三种关系是平行关系。西方福利国家发展的过程中,由于对发展正式的制度安排和各种非正式的保护制度之间的互补关系重视不够,正式制度的发展造成非正式制度的萎缩,增加了国家的福利支出,因而增加了纳税人的负担,有很多教训值得汲取。所以,世界银行在提出安全网策略时非常重视正式和非正式的保护制度之间的互补关系(Graham,1994)。就安全网这两个含义之间的关系看,由于代表自由主义倾向的安全网政策主张把有限的资源用于最困难的群体,强调国家帮助的“补缺”作用,它也同时主张正式的保护制度要扶持非正式的保护网络,使两者共同构成对社会中弱势群体的保护网。
自七十年代末以来,经济自由主义和继之而起的全球化极大地改变了世界上很多国家的经济和社会政策。经济制度的市场化在国际上已成定局。在社会政策上,福利国家的改革也是大势所趋:对一些政治家来说,减缓国家社会福利支出增加的速度既是意识形态的选择,又是对经济困难的应对措施,对另一些政治家来说,则是基于经济压力不得已而为之的策略。
在这样的经济自由主义和西方福利国家改革的大背景下,根据东亚四小龙通过经济发展迅速缓解了贫困的成功经验,在八十年代,世界银行提出了其对发展中国家缓解贫困的两大战略:发展劳动密集的外向型经济以创造更多的就业机会,和对贫穷人口的人力资本投资,即对教育和卫生事业投资。这一套策略在中国和东南亚被认为非常成功。世界银行估计在中国有四亿人口由于经济发展脱离了绝对贫困状态(Walton,1990)。有的研究者指出,按照世界银行“每人每天一美元”的标准,中国城市贫困现象已经消失(Yao,2000b)。但是在世界上其他一些国家,如拉丁美洲、非洲和东欧前社会主义的一些国家,贫困状况不但没有缓解,有些国家甚至有所发展(Walton,1990)。为此,世界银行调整了战略,提出对缺少能力从经济发展中获益的弱势群体来说,八十年代的两项策略是不够的,对他们应有进一步的保护措施(Sandstrom,1994)。因此,在九十年代初,世界银行提出了安全网策略,与发展劳动密集型外向型经济和对贫穷人口的人力资本投资一起,构成了世界银行针对贫困问题的三项主要的战略(Lustig and Stern,2000;Cook,2000)。
世界银行提出的安全网策略,被认为是经济自由主义在社会政策领域的重要代表,因此,可以被称为“社会自由主义”(Deacon,1997)。安全网的内容包括如通过投资于公共工程项目或其他努力为穷人创造短期的就业或“以工代赈”的机会,对食品和某些社会服务的部分的补贴,通过社会救助对弱势群体进行收入转移等等。世界银行对现金形式的收入转移采取了很谨慎的态度,赞成在救助时强调非正式的社会保护网络的作用,以及家计调查和选择性的原则(Deacon,1997)。在以现金形式提供收入转移时,“以工代赈”被认为具有自动选择贫困对象的作用,是更为可取的方式(Graham1994)。
在国际上,对选择安全网作为减少贫困的重要方式的策略颇有争议。执不同意见的人认为这种方式的着眼点是救济而不是发展,支持的是短期消费而不是长期的缓解贫困的效果,针对的是症状而不是病因(Cook,2000)。对安全网的争议是自八十年代以来左派和右派之间关于福利国家的长期的意识形态之争的继续。Deacon在讨论了安全网政策的内容时分析了这一政策的意识形态逻辑:世界银行在强调对最困难的弱势群体进行帮助的同时,反对有组织的劳工,反对欧洲以合作主义为基础的社会保障结构。为此,世界银行宁可与非政府组织结成联盟,认为这些组织可以更有效地使补贴和帮助送到真正需要帮助的穷人手中。因此,有一些很有名的跨国性的非政府组织与世界银行结成了联盟,在一些跨国性的“院外活动”中一起行动(Deacon,1997)。
与世界银行的观点针锋相对的是国际劳工局的方案。国际劳工局试图在全球化的背景下继续坚持与工资收入相联系的社会保险方案。强调维持标准的劳动条件,并在国际贸易条款中加入社会条款以保护发达国家的劳工利益。发展中国家对社会条款持强烈的反对态度(Deacon,1997)。另外,国际劳工局方案的核心是国家、雇主和雇员的三方协议,以决定工资和社会保障标准。但对这一主张的批评者认为,对发展中国家来说,三方协议意味着把最贫困的非正式就业的群体排除在外。
综上所述,由于世界银行的安全网方案强调选择性原则和家计调查,强调以就业带动扶贫,强调非政府组织和非正式社会网络的作用,对现金救济持谨慎态度,其特点与社会政策发展历史上的“补缺型(residual)”社会政策有异曲同工之妙,所以它被批评者认为是代表资本的利益(在实践中,在发达国家,安全网方案一般还意味着削减国家的福利支出),向二战以前的哲学和社会政策的回归(Stewart and Berry,2000)。而国际劳工局的社会保障方案强调社会保险、国家干预和标准的工作条件,代表的是劳工的利益和社会平等。当这一政策争论的背景条件从发达国家转到发展中国家时,由于社会保障方案可以被发达国家用于保护主义的工具,排斥发展中国家的产品以平等的条件进入国际市场。其结果则是减少了发展中国家贫困人口的就业机会,维持或扩大了国际间穷富国之间分配的不平等。在当今世界上,富国和穷国之间的贫富分化及其扩大化是最大的社会不平等的来源(Stewart and Berry,2000)。所以,虽然国际劳工局相信自己代表社会正义和社会平等的价值观,但是它所代表的社会保障方案在发展中国家所起的作用很可能事与愿违(有趣的是,有些西方左派知识分子在西方资本主义社会中形成的关于资本和劳工的关系的观点如果移植到中国,也会形成相应的误区。如有一个研究者认为,中国政府中负责经济发展的部门在性质上是反劳工的,全国总工会的努力之一就是作为唯一的代表劳工利益的政府部门与这些部门对抗。Chan, 2000)。而针对贫困人口的安全网方案强调国家对最困难的社会群体的责任,减少国家对城市中相对富裕的社会群体(如受到社会保险高度保护的职工群体)的再分配,实际上是调整政府对社会福利所承担的责任,而不仅仅是削减国家福利支出,很可能更有利于在发展中国家达到缓解贫困,实现社会公平的目的。
经济全球化及其对中国社会政策的挑战
就如改革和开放是同一枚硬币的两面一样,经济自由主义和全球化也是同一个潮流的产物。因此,不仅经济制度的市场化要求我们重新审视以往的社会政策,经济的全球化也从政治、经济和社会各个方面对过去的社会政策乃至福利国家的组织机构提出挑战。西方资本主义国家早已开始通过附加社会条件的贷款和贸易条件对发展中国家和过渡型国家的社会政策进行干预。在这一过程中,社会政策的全球化过程事实上早已开始(Deacon,1997)。例如,在中国,在劳动法和其他有关劳工政策制定的过程中,国际劳工局积极地对中国政府有关部门和全国总工会提供咨询,并参与了在中国推进三方协议(政府部门、工会和企业家协会)和集体谈判的活动(Chan,2000)。世界银行也积极地对中国的扶贫项目和社会保障体制改革提供与贷款有关的咨询活动(作者对有关部门的访问,2000)。在21世纪的开端,中国政府在社会发展的政策领域所面临的最大挑战就是全球化。
经济全球化的驱动力是资本在全球范围内流动以寻求利润的最大化。这一过程充满了经济利益的冲突、讨价还价和再分配。如一些学者指出的,西方国家一方面要求发展中国家打开市场,另一方面则加强对自己市场的保护,千方百计阻止发展中国家的产品进入自己的市场。在过去的二十年中,穷国和富国之间的贫富分化日益扩大。经济利益在国际间的再分配是全球化的核心问题。在社会政策领域,许多发展中国家面临着劳动力成本问题。由于资本在全世界自由流动,可以选择劳动力成本最低的地方投资,西方国家由于福利和工资高,劳动力成本高,很多工人失去工作。在工人运动的压力下,西方国家的政府向发展中国家施加压力,以改善劳动条件为名,要求发展中国家提高它们的劳动力成本。这一政策已经被一些西方国家用于保护主义的目的,并受到发展中国家的强烈反对(Deacon,1997)。因为低成本的劳动力是发展中国家唯一的比较经济优势。采用高保障和高福利的社会政策就会提高劳动力成本,削弱这些国家在国际市场上的竞争力。
因此,在社会政策领域,高保障高福利的社会政策不符合中国这样的发展中国家的最大利益。中国需要能够利用最低的经济成本保障社会安定、提高人口素质的社会政策,以确保经济在全球化过程中的国际竞争力。这一点对中国的未来生死攸关。
中国社会保障体制的结构性分裂及安全网的缺失
1997年以前,中国的社会保障制度主要有两大部分:保障城市职工收入安全的社会保险和对最困难的社会群体提供社会救济与服务。社会保险主要在城市社会主义部门实施。就其高福利高保障水平的制度特征看,很类似北欧的“社会民主”模式。受益者认为接受保险福利是他们基本的公民权的一部分。国家的经济负担很重。企业和个人要付高额代价以支持这种福利制度。社会救济主要实施于城市非社会主义部门和农村,国家或社区为无自立能力、无雇主同时无直系亲属的人提供供养水平极低的贫困救济。其他人在生病、年老或遇到其他意外时必须依靠自己或自己的家庭。这种制度类型被称为“补缺型”福利制度。在这种制度下,接受救济的人生活很贫困,受到社会歧视。大多数人会努力工作以避免落入这种境地。所以,国家或社区的救济开支很有限,可以把税收维持在较低的水平,从而保证社会经济的竞争力。中国社会保障制度的基本特征就是这两种反差极大的制度类型同时并存。中国社会分成三个制度部门:城市社会主义部门、城市非社会主义部门和农村。城市社会主义部门,尤其是国有部门的雇员享受高保险福利。同时,非社会主义部门和农村人口几乎不享受任何保险。国家救助的条件比世界上任何其他制度都苛刻。不仅要进行收入调查,还要附加其他条件,如无直系亲属、无劳动能力。
这种体制下,在社会保险和社会救济两大块中,社会救济这一部分太弱,无法起到“安全网”的作用。安全网在社会政策中是“缺失”的。真正在经济上起到“安全网”作用的是对生活必需品的定量分配制度和价格控制、充分就业的经济政策等等。与此同时,由于社会组织的激烈改组,旧的民间组织被大量取缔,非政府组织在提供社会保护中的作用也大大削弱了。社会组织和社会政策中安全网的缺失在特殊的经济崩溃时期造成严重的社会后果(如饥荒时大批人口的死亡),但并未真正引起社会和决策者的注意。
中国城市的社会保险制度起源于五十年代初。中国是一个发展中国家,廉价劳动力是这类国家工业化的一个相对优势。就劳动力市场的供求关系来讲,一个高福利高保障的社会保险制度会大大提高劳动力成本,从而不利于中国的经济发展和工业化。当时,共产党政府刚刚掌握政权,私人资本尚有一定的力量。为了迅速恢复社会秩序,争取城市工人阶级的支持,从1948年到1953年,政府在主要的现代工业部门建立了终身就业和雇主全部负担费用的劳动保险制度。劳动保险制度建立之后,国家对农村和城市非现代工业部门的人口仍然只承担最低限度的济贫责任,中国的社会保障制度分裂了。这一制度同时意味着政府在经济上作出巨大承诺。它的主要受益者是城市现代工业部门中从事简单劳动的工人,他们的生活质量大大高于中国这类发展中国家市场供求条件下无技术工人从市场上可能获得的报酬。同时,这一制度如果推行到全人口,会大大超出中国实际的经济承受能力。在这个制度和其他相关制度(如农产品统购统销制度)建立之后,城市简单劳动力的价格高于其市场价值,市场在政府干预下失效。然而,开始时,劳动力流动还是可能的。所以,农村劳动力大量涌入城市工业部门,使新的制度难以为继。因此,一系列把乡村劳动力排除在城市劳动力市场的政策相继实施(路风,1993)。因此只有在政府垄断城市劳动力市场的条件下,这个早熟的、超出中国经济实际承受力的制度才能够维持。而农村人口与社会保险无关。
这一制度对经济发展的消极影响几乎在建立的同时就被当时负责经济发展的政治精英感觉到了。刘少奇在1954年就提出了改革就业和劳动保险制度的设想,并由当时的劳动部门负责具体的考察、研究、制定改革计划。劳动部甚至派团到苏联考察劳动合同制度。名为“两种劳动制度”的改革在国内逐渐铺开。这一制度在限制对城市工人的过度保护的同时,给农村合同工一个分享城市化和工业化创造的就业机会。至文化大革命前,中国国营工业部门已经雇佣了九百万合同工、临时工。一项旨在15年之内把终身就业制度改变为全员劳动合同制度的改革设想初具雏形。这些改革大大限制了劳动保险的覆盖面。因此,至文化大革命开始,劳动保险在城市的覆盖面只限于国有企业固定工。而且正面临进一步缩小覆盖面的改革。然而,文化大革命给了城市工人,主要是国营企业合同工、临时工和集体企业工人一个机会争取更高的保险福利。合同工和临时工组织了全国性的造反组织到劳动部门闹事,并得到了江青的支持。不久,不仅改革终身就业制度的设想不能实施,原来的临时工、合同工都转为正式工人。由于负责劳动保险基金的全国总工会解散,劳动保险基金不再提取,改由企业直接支付。新的制度比较灵活,效益较好的集体企业也可以为他们的职工提供劳动保险。这样,在文化大革命中,劳动保险基金不再积累,劳动保险的覆盖面从国营企业固定职工扩大到城市社会主义部门的大部分职工(访问夏积智,劳动和社会保障部,1995),从而为这一制度在经济体制改革中的危机埋下了伏笔。由此可知,许多学者常常提到的中国改革以前的社会保险制度是计划经济的产物,其实是不准确的,它与计划经济没有必然的联系,从起源到后来的制度发展,它都是政治选择和群体利益较量的结果。因此,安全网的问题不可能出现在制度设计的考虑范围之内。
从制度特征看,在这种历史背景下建立和发展起来的社会保障体制有两个最明显的特点,第一是它极度向社会保险倾斜;第二是它极度向城市倾斜。这两个特点反映在中国社会福利的支出结构和覆盖结构上。从支出结构看,96%的社会保障支出花在社会保险上,只有4%左右花在社会福利和社会救济上(朱庆芳、盛北荣,1993)。从覆盖结构看,城市的覆盖率是88%以上,农村覆盖率只有3.3%。城市劳均社会保障支出为农村的十几倍(朱庆芳,1996)。追求公平的社会保障制度在发展中国家的条件下变成了最大的社会不公的来源。
从经济基础看,由于社会保险改革是从企业支付到部门统筹,国家在1997年以前没有大量使用税收支持社会保险,社会保险的经济基础是城市国有和旧的集体单位。在经济体制改革中,遇到经济困难的主要是社会保险制度,步履维艰的也是社会保险制度的改革。如果我们把1984年作为这一改革的开始,它已经进入了第17年。
在经济体制改革中,乡村工业的兴起和农民进城做工在很大程度上改变了国家对劳动力市场的垄断局面。从事简单劳动的劳动力价格由市场供求决定,非社会主义性质的企业使用不享受社会保险的农民工的劳动成本低廉得多。城市国营和旧集体企业必须为它们享受高福利保障的城市工人支付大约高于市场价格一倍至两倍的代价(EAAU,1997)。这使许多大量雇用从事简单劳动的工人的国有和旧集体企业在市场竞争中处于极其不利的地位。旧的终身就业制度和民主取向的企业改革使城市工人能有效影响企业决策,城市国有和集体企业无法降低劳动力成本。八十年代后半期的企业改革由于企业职工的顽强抵抗终告无效。然而,市场竞争的压力却日益加大;同时,职工队伍的老化使劳动保险支付的负担也大大加重。在多种因素作用下,许多企业陷入破产半破产状况,无法支付对职工的保险承诺,如养老金和医疗费。一些退休人员因此生计无着,上街游行,政府部门的干预成为必要,在有些沿海城市,这种情况早在八十年代就出现了。这导致了80年代后半期的以养老金社会统筹为中心的改革。
但政府部门的干预导致了独立的部门利益的兴起。社会保险制度改革在初期都是以社会统筹为中心的而社会统筹是按照“以支定收”的原则收费。如养老保险,具体的方法是按国有企业的平均养老负担从企业筹集资金,再将筹到的资金按照企业实际的退休人员负担把资金返还企业,从而达到在国有企业之间平均负担养老费用的目的。在开始时,这样做的原因是为了避免额外的财政开支。但是,在筹资过程中,政府部门按照所筹得的资金量提取一定百分比的管理费和积累资金,这给了经办部门很大的利益动力增加费率,而不是降低费率。于是,“统筹”成了最热门的改革项目。许多政府部门争办养老保险,同时热衷于建立新的社会统筹项目。中国当时办养老保险统筹的就有好几家:劳动部门办的国营企业养老保险统筹、人事部门办的机关事业单位的养老保险统筹、人民保险公司办的集体企业养老保险统筹、铁路、电力和银行等十一家国有大公司办的行业统筹。不同的政府部门为了扩大自己经营的统筹范围,往往花大力气排斥其他政府部门经营的统筹项目。部门利益之争成为中国社会保险制度改革中最具特色的一大景观。
在部门利益互相竞争的过程中,少数处于“边缘”地位的企业获得了某种类似于保险购买者在一个卖方互相竞争的保险市场上的地位:可以选择条件最好的保险提供者。考虑到中国的社会主义部门的企业处于劳动者要求增加福利的经常性压力之下,很多企业宁愿多付一些保费(由企业出),得到高一些的待遇(由个人得)。这样,提高待遇成为政府部门经办的统筹项目争取企事业单位的一个重要手段。这样,在改革之初,改革的压力来自国有和旧集体企业的职工和退休职工。改革是自下而上的过程。在部门利益兴起之后,自下而上和自上而下都有动力要求增加待遇。增加待遇则要增加缴费。这样,职工利益和政府部门利益合流,职工利益在政府部门内得到了强有力的反应,其结果是福利待遇和企业缴费负担居高不下。在养老保险这一块,虽然中央政府三令五申,要求降低养老金对工资的替代率,替代率仍然有增无减,从80%增加到88%,很多地方出现“负替代率”,即养老金高于工资水平。改革无法解决旧的既得利益问题,反而增加了新的既得利益。
除了部门利益的影响之外,地方利益对社会保障制度改革的影响也至关重要。由于改革之初权力已经下放,养老保险费用可以在省级、市级或县级企业、甚至更小的范围内统筹。在笔者调查过的一个县,县劳动部门让11家养老负担重的中央所属的大型国有企业互相“统筹”,以免县里的盈利企业吃亏。所以一个县就有好几个“统筹”基金。世界银行的专家考察中国的养老保险制度后得出结论,中国不同地区有成百种不同的养老保险办法。在这种情况下,企业和个人缴纳的保险费不能随人员流动转移。有些可以由商业机构承办的保险项目,政府部门也设法维持自己的垄断,排斥其他保险提供者。这导致企业的社会保险支出越来越高,同时劳动力的流动也日益困难。
所以,以社会统筹为中心的社会保险体制改革既不能为城市的社会保险制度创造新的经济基础,又不能抑制对保障待遇的期望值。社会统筹建立之后,费率增加不可避免。虽然效益不好企业退休人员的费用有了保障,大多数企业的负担增加了。随着离退休人员增加,社会统筹缴费日益增加。仅仅养老保险缴费一项,在上海即达到企业工资总额的28.5%,福建省的商业企业达到33%。如果所有的社会统筹项目(失业,医疗,工伤保险和女职工生育补偿)都实施,企业(和个人)缴费很可能接近或超过工资总额的50%(访问,1995)。在这个过程中,越来越多的企业陷入经济困难的处境,无法负担高额缴费。而在以支定收和社会统筹的原则下,现有负担转嫁到越来越少的盈利企业,使它们的负担越来越重,最终陷入破产半破产。所以,国家计委的一个社会保障调查组在考察了福建省的社会保险制度以后,得出结论说,如果这样的趋势继续下去,所有的盈利企业都会被拖垮,整个社会保险的经济基础会化为乌有。
中国社会保障体制改革中存在着导致结构性失衡发展的内在机制。因此,对中国的未来发展来说,最危险的不是社会保障制度的两个倾斜自身,而是这两个倾斜在改革中的变化趋势。在经济体制改革中,国有部门和城市集体部门在工业就业和产值中所占比重持续下降,非国有部门和农村的份额上升。但是在社会保障支出领域,变化的趋势则是相反的。由于中国城市职工可以对政策施加很大的直接和间接的影响,由于职工利益和部门利益合流,社会保险改革一直没有解决实质性的问题,即降低企业支付的福利待遇水平,至少降低职工和退休人员的期望值,以便使国有企业使用的简单劳动力成本降低到市场水平,有可能与非社会主义部门和农村部门的企业竞争。因此,在实际中,社会保险支出结构与经济体制的结构变化分道扬镳。由于改革中待遇水平居高不下,推动社会保障支出结构继续恶化:社会保险所占比重,城市所占比重继续上升。而社会救济和对弱势群体的服务支出所占比重则逐年下降。1978年,社会福利和社会救济支出尚占GDP的0.59%1991年降至0.23%,1998年进一步降至0.19%(根据国家统计局1999提供的数据计算)。与此同时,由于用工制度不能改革,福利待遇水平居高不下造成劳动力成本居高不下,导致作为社会保险制度基础的国有企业和城市集体企业的经营状况继续恶化。1996年是转折点,国营企业整体亏损(EAAU,1997)。社会保险制度的真正危机日益迫近:一方面,它的经济基础正在消蚀,另一方面,需要社会保险金支付待遇的人增加。
社会保障改革政策的目标转换
中国在社会政策领域所遇到的主要问题是,原来以社会保险为主体的社会保障制度导致对城市简单劳动力支付过高,在经济上已经不可持续,旧的社会保险制度面临着支付困难的危机。但是,与西方福利国家曾经面对的福利危机不同,社会保险的支付危机在中国不是福利国家全面性的危机,中国的社会保险只覆盖不到20%的人口。非社会主义部门的经济表现出色,在经济上有可能支持旧的社会保险制度的改革。从政治上看,与这一经济部门相关的社会群体在政治上的发言权很少,政府有可能通过财政手段进行部门之间的再分配,即财富从非社会主义部门向旧的社会主义部门转移。虽然这样做意味着加大城乡之间的收入分配的不平等,利用中国得之不易的宝贵资源去填城市福利的无底洞。
为了应付社会保险的支付危机,从1997年以后,政府采取了一系列应对措施,包括停止政府部门对统筹基金的管理费提成,以切断政府部门和社会统筹的利益联系,消弱政府部门要求提高缴费和待遇的内在机制;统一养老保险的管理体制,增加财政对社会保险的支持力度,扩大社会保险的覆盖面以增加缴费基数,同时采取更加强硬的措施对企业加强控制,以降低拒缴率等等。这些措施在本质上是利用国家的强制力量,在城市和乡村之间,在新兴的非社会主义经济部门和旧的社会主义部门之间进行财富的再分配,扩大覆盖面是以许诺未来利益而使利益再分配合法化的方式。因此,它们不能解决城市原社会主义部门中简单劳动力成本高估的问题(而是使这个问题向更大的经济部门扩张),在实践中无异于饮鸩止渴,使中国社会保障体制的结构性失衡越加严重。虽然劳动和社会保障部做了最大努力来扩大覆盖面,但是在政策制定者、学术界和政府的操作部门中,越来越多的人实际上已经意识到,社会保险在经济上过于昂贵,无法向更大的人群扩展(访问劳动和社会保障部,2000;Cook,2000;Saunders and Shang,2000)。中国社会保障所面临的最主要的问题不是覆盖面窄或待遇水平低,而是结构性失衡,即社会保险和社会福利的其他项目,如社会救助、社会福利服务之间的比例关系失衡。价格昂贵的社会保险无法为全社会在经济转型期间提供迫切需要的“安全网”,这个问题不可能在社会保险自身的范围内解决。为了解决结构性失衡的问题,政府需要有整体性的政策设计。然而,在进行整体性的政策设计之前,社会政策的目标必须首先明确。“摸着石头过河”的社会保障体制改革已经走到尽头,社会政策的目标转换必须提上议事日程。
为了讨论社会政策的目标转换,对社会保障制度一般性的目标体系必须有所认识。对安全网的研究实际上是从减少贫困、保护弱势群体的角度来探讨中国的社会保障体制改革问题。一般来说,社会保障的制度目标有三个层次:第一,缓解贫困的层次,第二,收入安全层次,第三,社会公平层次。从社会福利的历史发展角度看,缓解贫困是政府首先介入的领域(如英国历史上的济贫措施)。其后,随着经济发展,收入安全成为政策重点。只有在社会经济进一步发展之后,收入再分配和社会公平才被提上议事日程。英国著名的社会政策专家汤森在类似的意义上讨论过社会福利的三项原则。第一个原则是给少数人提供有条件的福利(缓解贫困),第二个原则是对很多人提供的最低限度的福利(收入替代或收入安全),第三个原则是社会公正和再分配(Townsend1979)。社会救助针对的是缓解贫困的问题,是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障;社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全(收入替代)问题,收入的再分配才是解决社会公平问题的手段。正是因为缓解贫困是社会保障历史早期的主要制度目标,安全网方案的批评者才说它是向二战以前的历史倒退。然而,如果我们从实际出发,许多发展中国家的确处于工业化早期,选择缓解贫困作为社会政策的目标可能是更适应它们实际情况的选择。而在这些国家发展起来的早熟的社会保险制度则造成了城市中的既得利益群体,对他们的过度保护是依靠对农村和非现代部门的利益剥夺为前提的。
中国目前的社会保障体制是从五十年代初期建立的体制脱胎而来,带有那个时代的深刻烙印。当时,中国的经济正面临着社会主义改造,社会政策的目标不是追求缓解贫困或社会公正:当时的意识形态相信生产资料的公有制从根本上消除了社会不公和贫富分化。从某种意义上来说,这一认识有极其深刻的一面。(在社会福利类型研究中最有影响的研究之一,埃斯平安德森关于自由型的福利国家、保守或合作型的福利国家和社会民主型的福利国家的划分,使用的就是马克思主义的这一观点,即使用劳动力的非商品化作为主要标准,对福利国家进行分类,Esping-Anderser,1990)社会主义制度所创造出的财富可以从根本上消灭贫困。因此,缓解贫困和收入再分配不是社会政策的目标,这些目标是通过生产资料公有制和社会主义的经济制度实现的。对劳动者来说,由于生老病死等造成的困难是他们面对的唯一风险,因此,社会保障的制度主体——社会保险针对的是由生老病死等偶然情况所造成的劳动能力的中断,其制度目标是收入安全或收入替代。改革开放以后,在市场经济发展中,经济制度本身不再自动地具有杜绝贫富分化的功能,贫困或贫富两极分化的问题需要有相应的社会政策来调解,这样就需要社会政策的目标转换。
不过,在过去的改革中,由于城市职工多年来习惯于无风险的工作,对市场风险的适应能力低,政策制定一直受到城市职工对于收入安全要求的强大压力。加之政府部门对于社会政策的目标转换没有经验,只能“摸着石头过河”,虽然经济制度已经不再能自动地缓解贫困和杜绝贫富分化,社会政策却未能实现相应的调整。由于社会保障体制改革一直缺少整体性的目标设计,在实际中,“摸着石头过河”意味着政策跟着(政治)压力走,保证城市工人的收入安全成为政策中心。在社会救助(即缓解贫困)和社会公平层次,由于弱势群体和农村群体的政治声音比城市工人小得多,政府投入的政策关注也小得多(雷洁琼和王斯斌,1999)。
由于上述历史原因,当中国的经济制度逐渐市场化,失去了其抑制贫富分化和通过充分就业缓解贫困的功能之后,充分就业和对生活必需品的价格管制等提供经济安全的机制已经不复存在,中国的社会保障制度没有及时地把这两者纳入自己的制度目标,社会政策中安全网的缺失问题随着社会问题的显性化而凸现出来。社会政策目标设计中的这一问题不可避免地反映在实践中。现在看来,就是自九十年代初以来,城市中(相对)贫困群体逐步扩大,农村中缓解(绝对)贫困的速度趋缓,城市和农村内部及城乡之间贫富分化日益加大(Yao,2000;赵人伟,李实和卡尔,1999;Piazza and Liang1998)。安全网方案本质上强调的是缓解贫困在社会政策目标中的优先地位,就这一点而言,它对中国社会政策的目标定位有借鉴意义。
全球化挑战下中国社会政策的目标选择：具有中国特色的安全网？
上面介绍了关于安全网讨论的主要意识形态背景,中国社会保障体制改革的结构性分裂及失衡,社会政策目标再定位对纠正结构性失衡的迫切性,以及安全网方案对中国社会保障体制改革的意义。笔者对中国社会保障体制改革的主要看法是:在中国,由于经济实力的限制,选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。同时,政府不能放弃其对最困难的社会群体进行救助的责任。所以,经济上具有可行性的政策选择可能是:中国政府选择安全网的策略,把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来,兼顾收入安全和社会公平的政策目标,让能够自立的社会群体最大限度地自立,从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会福利和社会保障政策,以确保实现经济发展的中心目标。
上述结论并非笔者所独有,也不是纯粹的理论假设。1996年杨团、杨体仁和唐均提出了中国依靠社会保险无法走出困境的看法(杨、杨和唐,1996)。当时在决策上并没有引起很大反响。但一两年以后,在实践中,由于社会保险实在无法解决对最困难的社会群体进行救助的问题,首先由地方政府发起,中央政府在1997年决定在全国城市建立最低生活保障制度,这是利用社会救助或安全网方式对最贫困的社会群体进行救助的具体尝试(中华人民共和国民政部办公厅救灾救济司社会福利与社会进步研究所课题组,1995;民政部救灾救济司,1998)。雷洁琼和王斯斌也强调了反贫困在社会保障体制建构中的重要地位(雷和王1999)。但是,由于中国最低生活保障线制度在建立伊始就是以配合国有企业改革、为失业和下岗职工提供生活保障为最重要的制度目标之一,补偿成为中国最低生活保障制度的重要特点之一。世界银行方案中对有劳动能力的人口的救助要以就业为条件的方面在中国的方案中并不突出(唐均、COOK、王璐和任振兴,2000)。
因此,选择社会救助的安全网政策并不能自动地保证上述政策选择能够实现。虽然在理论上,社会救助的安全网政策通过家计调查可以准确地针对贫困群体进行救助。但是,它也失去了社会保险那样以缴费条件为标准制约支出的机制。在实践中,由于家计调查的成本很高,如果道德制约和其他制约的因素不强,对有劳动能力的人进行无附加条件(除了家计调查条件之外)的现金救助很可能成为另一个城市福利的无底洞,从社会主义计划经济向市场经济过渡的社会对此尤需注意。有的研究者在研究了前苏联和东欧的社会主义国家在经济转型期间的社会政策之后,提出了建立家计调查的社会救助安全网的三项技术条件:第一,对收入水平的了解比较容易,在存在大量的非正式经济和隐性就业的情况下,或雇主愿意协助雇员欺骗国家以骗取待遇的时候,家计调查的社会救助方法就会失效。第二,国家或地区的政府机构有必要的行政能力来管理家计调查的安全网。第三,政府有经济能力提供可以弥补贫困线和实际收入之间的差额(Milanovic1997)。不具备这些条件的情况下实行家计调查的社会救助很可能会达不到制度设计的目标。考虑到中国和这些转型中经济在社会现象上的某些相似性,这些经验需要引起中国决策者的高度注意。中国采用家计调查的社会救助的安全网政策尤其需要谨慎。
其实,中国自己就有利用社会救助的方式对最困难的社会群体进行帮助,同时成功地防止了对国家和社区救助资源滥用的经验。中国以往的对“三无”人员和农村中对“五保”户的保障制度是对最困难的社会群体的制度化的救济,三无和五保制度培育的互助精神、反对依赖性的文化传统和对最困难的群体的具有同情心的干部队伍,都是在中国发展真正的安全网的重要资源。
不过,在最低生活保障制度建立以后,中国社会救助的方法正在经历一个重要的制度转变:即从以受救济者所属的社会类型为标准提供救助,到以受救助者的经济状况为标准提供救助。这一原则性的转变提出了怎样评价过去的以类型为基础的救助原则和救助制度的问题,也提出了新方式的经济可行性、政治可行性和管理可行性等非常具体的问题,亦提出了如何防止道德障碍和欺诈行为的问题。这一原则转变对财政支出的影响,对中华民族长远的道德和文化冲击也需要受到充分的重视。
在这样的背景之下,世界银行倡导的安全网策略在中国就脱离了原来的意识形态背景,具有了特殊的内涵和意义。在经济全球化的挑战面前,中国社会保障制度的结构性调整和社会政策目标的重新定位对中国的未来发展具有极其重要的战略意义。具有中国特点的政策选择最终会在理论和实践的两个方面丰富国际社会政策发展的可能性空间。
(作者单位:北京师范大学社会发展与公共政策研究所)
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作者：尚晓援
摘 要 冷战之后，中国与东盟国家所面临的地区安全形势并不乐观，南中国海问题持续升温，同时还受经济安全、恐怖主义、走私贩毒、生态环境、能源资源、疾病蔓延等非传统安全领域问题的困扰。为应对这些问题，中国与东盟国家主要围绕澜沧江—湄公河建立了多个小多边安全机制，这些机制致力于提供地区公共产品，取得了不小的成就，但也存在一些缺陷。如何解决和改进中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给问题，直接关系到中国与周边地区安全。
关键词 小多边安全机制 公共产品 供给障碍 改进路径
近些年来，在东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)、东盟地区论坛(ASEAN Regional Forum，ARF)、东亚峰会(East Asia Summit，EAS)等多边合作机制的框架下，中国与东盟国家在政治、经济、文化、安全等方面开展了多方位的交流与合作，建立了多种“大多边”以及双边的安全合作机制;与此同时，也涌现出多个小多边安全机制。
中国与东盟所建立的小多边安全机制主要是指中国与东盟两个以上成员国间围绕传统与非传统安全问题所进行的合作， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第49页。而这些小多边安全机制的建立多是以澜沧江—湄公河流域的安全合作与开发为中心。围绕大湄公河次区域 大湄公河次区域国家主要包括柬埔寨、中国、老挝、缅甸、泰国和越南六国。“Greater Mekong Subregion”，Asian Development Bank， http：//www.adb.org/countries/gms/main，访问日期：2015年3月10日。(Great Mekong Subregion，GMS)建立的小多边安全机制主要有：由亚洲开发银行于1992年牵头建立的大湄公河次区域合作机制;1993年形成的中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，又称为“黄金四角计划”;1995年成立的新湄公河委员会(Mekong River Commission，MRC);中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署于1993年共同签署的禁毒谅解备忘录(柬埔寨、越南1995年加入这一禁毒合作机制);2011年10月31日，中、老、缅、泰四国建立的中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。
一、 中国与东盟小多边安全机制内公共产品的供给
(一) 公共产品概念的厘定
公共产品(public goods)是相对于私人产品(private goods)而言的，私人产品通常在市场上进行交易，买家和卖家通过价格机制，如果他们对价格达成一致，则这种物品或者服务的所有权就可以被转移，因此，私人产品是排他性的，它们已经明确了拥有者，且它们趋向于竞争性。 Inge Kaul，“What is a public good?”June， 2000， http：//mondediplo.com/2000/06/15publicgood，访问日期：2015年3月13日。而公共产品具有相反的特性，公共产品是非排他性的，即一旦物品或者服务被提供，每个个体都可以享用，就是未付费者也不会被排除在外;同时也是非竞争性的，即某种物品被一个人或者国家消费时，并不影响其他个体对其的消费。 Hensengerth Oliver，“Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good：The Case of the Mekong River，”Contemporary Southeast Asia， Vol.31，No.2，2009，pp.326–327.
全球公共产品(Global Public Goods)的惠及范围跨越边界、代际和人类群体，从而形成一部分国际公共产品(International Public Goods)，而国际公共产品内又包括地区公共产品(Regional Public Goods)。当公共产品存在于一个特定的地理区域内时，它们可以被视为是地区公共产品，其有利于地区的和平、稳定与发展。地区公共产品主要是靠地区主导国家、对外援助、国际金融机构和地区性的合作机制等提供。 王健：《上海合作组织发展进程研究——地区公共产品的视角》，上海社会科学院研究生学位论文，2012年4月，第40—42页。而中国与东盟小多边安全机制是在中国与东盟尤其是大湄公河次区域这一范围内建立的，从某种程度上说，这些小多边安全机制属于地区公共产品，同时其也提供地区公共产品。
(二) 中国与东盟小多边安全机制提供的地区公共产品
自1992年大湄公河次区域经济合作机制建立以来，中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国开展了多领域的合作，提供了能源资源、生态环境、禁毒、反恐等非传统安全方面的公共产品，尤其是在水电能源以及生态环境方面，六国还分别建立了相应的合作机制。2005年5月，面对严峻的大湄公河次区域环境安全形势，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议上提出了“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”， 郑先武：《中国—东盟安全合作的综合化》，载《现代国际关系》2012年第3期，第50页。其是大湄公河次区域核心环境规划的一部分，旨在建立连通次区域内重要的生物多样性区域，加强生物多样性保护。 赵晓辉、杨跃萍：《大湄公河次区域六国启动生物多样性保护走廊计划》，新华网云南频道，2005年4月5日，http：//www.yn.xinhuanet.com/topic/2005-07/05/content_4576026.htm，访问日期：2015年3月31日。
根据1995年由泰、老、越、柬签署的《湄公河流域可持续发展合作协定》，新湄公河委员会得以成立，其代表了湄公河项目组织历史的第三个时期，前两个时期分别为1957至1978年的老湄公河委员会(The Mekong Committee)及1978至1995年的湄公河临委会(The Interim Mekong Committee)。 Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security，”The Geographical Journal， Vol.168，No.4，2002，p.354.湄公河委员会旨在协调湄公河下游的水资源计划和发展，围绕水文、水电、旅游、环境和水资源开发等方面进行广泛合作。 吴世韶：《中国与东南亚国家间次区域经济合作研究》，华中师范大学博士学位论文，2011年9月，第51页。
另外，澜沧江—湄公河流经的四个主要国家——中国、老挝、缅甸、泰国——也建立了多个小多边安全机制，提供的公共产品较为丰富。中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作，虽其主要是经济领域的合作，但在水电资源开发、生态环境保护以及禁毒等安全合作方面也取得了一些成就。为维护和保障湄公河流域的安全与稳定，中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制得以建立。作为湄公河次区域首个专门的安全合作机制，自成立以来，该机制在多个方面取得了显著成效：成功侦破“10·5”案件;定期开展联合巡逻执法行动;开展联合打击跨国犯罪;务实开展联合调研与情报交流。 王文硕：《湄公河流域执法安全合作机制建立两年成效显著》，载《人民公安报》2013年12月26日，第1版。
而在禁毒方面，1993年中国、缅甸、老挝、泰国和联合国禁毒署 联合国禁毒署于1997年和联合国预防犯罪中心合并，改称为联合国毒品和犯罪问题办公室(The United Nations Office on Drugs and Crimes，UNODC)。所建立的禁毒合作机制可以称得上是次区域禁毒合作的典范。其是世界上较早成立的次区域禁毒合作机制，而在其框架之下制定的《次区域行动计划》是世界上第一个次区域禁毒合作行动计划。 王文硕、林笛：《2014年东亚次区域禁毒谅解备忘录签约方高官会议召开》，载《人民公安报》2014年5月30日，第1版。二十多年来，在该机制下，围绕禁毒执法开展的合作，有效遏制了跨国制贩毒活动。
不可否认，这些小多边机制的建立虽然提供了多种安全方面的公共产品，惠及了大湄公河次区域国家，但其仍是不健全的，存在公共产品的供给障碍。
二、 当前中国与东盟小多边安全机制存在的公共产品供给障碍
大湄公河次区域国家所建立的小多边安全机制发展渐趋完善，在次区域中发挥的作用越来越大，也越来越受到区域内国家的重视，但仍存在一些缺陷，影响机制内公共产品的提供。
(一) 机制建设障碍
(1) 小多边安全机制的弱制度性
湄公河委员会是澜沧江—湄公河流域唯一一个跨国界河流管理的政府间组织，拥有较为完善的工作机制和组织机构，但1995年签订的协定被认为是软弱的，允许成员国按照自己的意愿对其进行解释， Louis Lebel， Po Garden， and Masao Imamura，“The Politics of Scale，Position，and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region，”Ecology and Society，Vol.10，No. 2， 2005，p.18.规制权威性比较有限，协调能力不强。同时，作为一个小多边合作机制，湄公河委员会也缺乏具体的技术规范，单个的投资项目更多的是采用所在国的国内法律、规定和程序。 卢光盛：《中国加入湄公河委员会，利弊如何》，载《世界知识》2012年8月，第32页。再加上三年一次的例会，很难使湄公河的一些紧迫和突发问题得到有效解决。
而中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式，但这种模式刚起步，四国开展联合巡逻的法律基础仍是临时性和过渡性的联合声明，缺乏规范的执法程序，四国还尚未达成落实联合声明中签署《湄公河流域执法安全合作协议》的一致意向，相关的制度构建仍在探索之中。 孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，载《东南亚研究》2013年第2期，第73页;包才将：《湄公河安全合作中的信任元素与中国的战略选择》，载《亚非纵横》2014年第3期，第37页。另外，通过进行预防教育、减少毒品需求、替代罂粟种植等举措，次区域禁毒合作机制虽然成效显著，但仍然面临如协约约束性不足且缺乏服从机制等规制问题。 王虎：《浅析中国—东盟禁毒合作机制建设》，载《首都师范大学学报》2010年第3期，第140—143页。
(2) 小多边安全机制内领导权问题
首先，在大湄公河次区域经济合作中，泰国、越南和中国都想掌握领导权，而这种对领导权的竞逐，可能会导致机制内各个项目的提出及执行以本国为主导，进而会使国家之间产生矛盾，使机制的协调能力下降，影响其执行效率。
其次，作为湄公河上游国家的中国，并没有成为湄公河委员会中的一员，而只是其对话国。没有中国的积极参加，湄公河委员会并不能够担起协调澜沧江—湄公河全流域环境安全合作的重任， 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。其项目也不可能覆盖整个湄公河流域，这也是为何有媒体和官方人士经常把中国加入湄公河委员会作为解决湄公河过度开发的一副灵丹妙药。
第三，这些小多边安全机制虽侧重点有所不同，但仍然有一些合作领域存在交叉重叠。如果没有做到很好的协调，不仅会造成人力、财力的浪费，还可能会使各国之间产生矛盾和摩擦甚至冲突，并进一步影响地区公共产品的提供。
(二) 对公共产品的需求偏好不同
在地区公共产品的供给中，各成员国的需求偏好是采取集体行动的一个重要因素。
(1) 出发点不同
湄公河流域内各国参与开发合作的出发点有所不同。中国和泰国在湄公河流域国家中综合实力比较强，两国倾向通过湄公河流域的合作来提升其国家实力，并加强与周边国家的合作;而缅甸、老挝和柬埔寨这些发展程度比较低的国家则希望通过区域内的合作，得到一些援助，以促进本国的发展。正如在中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作中，缅甸和老挝想通过此一合作机制来加速其北部贫困落后地区的开发，但同时又担心受益不大，资源受到损失，所以他们参与合作的热情不高，进而影响湄公河流域开发合作的顺利开展。
(2) 合作意愿不同
在中老缅泰湄公河流域执法安全合作中，四国的合作意愿存在差异。中国的合作意愿最强，而缅甸和泰国的合作态度审慎、多疑。缅甸强调主权独立，坚持分段巡逻，不同意执法船进入其水域，泰国也强调根据其法律中国的执法船不能进入其水域，同时本国的执法人员也不能赴国外参与执法活动。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第31页。由此，必然增加四国联合执法合作的难度。
而湄公河委员会的四个成员国对湄公河流域水资源的利用也有不同的需求和意愿。泰国36%的领土位于湄公河流域，更倾向于一种松散的合作框架，认为法规会限制其行动自由，尤其是在相关的未来引水项目上。 Osborne Milton，“River at risk：the Mekong and water politics of China and Southeast Asia，”Lowy Institute for Interntional Policy，2004，p.8. 老挝97%的领土在湄公河流域，有丰富的未开发的湄公河支流水资源从它的领土流出，这就赋予它未来利用湄公河流域水资源的中心地位， Cheong Gerard，“Bothers with Borders?Natural Resource Management in the Mekong River Basin，”in Vanishing Borders：The New International Order of the 21st Century，edited by L.Boon-Thong and T.S.Bahrin， Aldershot：Ashgate，1998，pp.222-223. 不过老挝政府更倾向于根据自己的意愿而不是遵守制度来发展湄公河支流。柬埔寨86%的领土位于湄公河流域，柬埔寨人民依赖湄公河的资源，尤其是湿地提供的鱼类资源， jendal Joakim，“Sharing the good：modes of managing water resources in the Lower Mekong River Basin，”Department of Peace and Development Research(PADRIU)，Gteborg：Gteborg University，2000，p.138; Badenoch Nathan，“Transboundary Environmental Governance，”Principles and Practice in Mainland Southeast Asia，World Resources Institute，2002，p.3.相比其他国家，湄公河流域的发展方向对其国民的福利有更直接的影响，这就使柬埔寨更渴望看到严格的制度。大约20%的越南领土位于湄公河流域，南部三角洲是最大、最重要的区域，该区域的产值占越南国内生产总值的27%， Minh Le Quang， “Environmental Governance：A Mekong Delta Case Study with Downstream Perspectives，”World Resources Institute，January 1，2001，p.1.对越南至关重要，因此越南希望看到一部严厉的湄公河水流动态法规，非常重视湄公河委员会所发挥的作用。
(3) 利益分歧
在大湄公河次区域，各国因安全威胁程度不同，对合作中的成本投入与产出、个体利益与公共利益、眼前利益与长远利益，有各自的考虑，基本上遵循本国利益最大化原则。 杨焰婵：《中老缅泰湄公河安全合作形势探析》，载《云南警官学院学报》2013年第5期，第31页。如中老缅泰四国进行的湄公河联合巡航、为开发湄公河流域的水电资源而进行的大坝建设、在禁毒合作机制下所开展的缉毒执法行动等都需要大量资金的投入，而像缅甸、老挝这样的贫困国家，很难承担起这种财政负担，出于对经济利益的考虑，机制合作变得困难。
(三) 在共同支付公共产品成本方面存在信任问题
(1) 大湄公河次区域内政治经济差异促使信任危机
在小多边机制内公共产品的提供必需要以足够的信任为基础。首先，在大湄公河次区域内，各国经济发展程度不同，中国和泰国发展层次最高，越南居于中等，而缅甸、柬埔寨和老挝发展层次最低。随着中国经济的迅速增长，中国与湄公河次区域其他国家之间的权力愈加不对称，再加上西方国家一直鼓吹“中国威胁论”，更加剧了湄公河下游国家对中国的担心，从而出现信任危机。
其次，合作的制度成本巨大。中、老、越是社会主义国家，泰国和柬埔寨实行的是君主立宪制，缅甸则是属于军事化政治体制。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第44页。再加上缅甸和泰国长期处于政治不稳定状态，以及不同的历史文化背景和存在的领土争端，导致了各国在政治上的信任度不够，提高了在安全合作中相互沟通的成本。
(2) 跨界水资源合作中的信任危机
大湄公河次区域其他国家在同中国进行跨界水资源合作时抱有疑虑，他们不满于中国在没有与下游国家进行充分协商的情况下在湄公河上游建造水电站的行为。尤其是2010年湄公河流域爆发旱情，部分国家就把全部原因归咎于中国，认为中国已建或者在建的水电站截断流水造成了河水干涸。同时他们还认为中国在湄公河建梯级水坝很可能会对河流以及自然资源造成极大的威胁，并会影响湄公河流域民众的利益。湄公河下游国家受媒体片面报道所产生的对中国的误解以及因国内发展需求刻意的曲解，使中国与湄公河流域其他国家在跨界水资源合作上很难达成共识。 张励：《水外交：中国与湄公河国家跨界水合作及战略布局》，载《国际关系研究》2014年第4期，第31—32页。
(3) 中老缅泰安全合作机制下的信任危机
在中老缅泰湄公河安全合作中，尽管四国已经成功开展了多次联合执法行动，且也签署了多种安全合作协议，但一些国家仍存有戒心。因为湄公河安全合作本质上是高级政治领域中的政府间安全合作，且在集体的安全合作中，小国总是担心大国利用安全机制而使其主权受损，因而对大国心存疑虑，因此，在四国安全合作机制中，集体行动存在难以避免的悖论。
(四) 其他复杂因素
冷战结束之后，东南亚在亚太地缘政治格局中的地位越来越重要，而大湄公河次区域以其重要的地缘政治和经济地位成为区域外大国进行博弈之地，同时一些非政府组织也逐渐增加对这一区域的影响力。
(1) 区域外大国的介入
近年来，美国、日本、印度等区域外力量纷纷涌入大湄公河次区域，积极地介入湄公河流域的开发，增加对此区域的战略投入。
① 美国“重返”大湄公河次区域
为遏制美国所认为的“潜在威胁”，在其亚太“再平衡”战略下，美国采取了一系列外交行动，使大湄公河次区域成为其亚太战略的重要“侧翼”。2009年7月，美国国务卿希拉里在参加东盟地区论坛期间，与东盟签署了《东南亚友好条约》，拉开了美国重返亚太战略的序幕，同时还与柬、泰、老、越召开了首届“美国—湄公河下游国家部长会议”，“美湄合作”会议机制由此形成。除这一机制外，美国主导的另一相关的多边机制为2011年7月启动的“湄公河下游之友”外长会议。
自奥巴马政府上台以来，美国积极加强同湄公河下游国家的双边关系。全面巩固与泰国的传统盟友关系，拉拢老挝和越南，积极接触柬埔寨和缅甸。 储召锋：《亚太战略视域下的美国—东盟关系考察》，载《国际展望》2012年第1期，第19页。其与缅甸在政治及安全上的关系已有所改善。2012年，奥马巴总统对缅甸进行访问，开启了对缅甸的新接触，并提出建立“美国与缅甸增进民主、和平和繁荣的伙伴关系”。2013年，美国国际开发署宣布了一项为期三年、总额1100万美元的计划以支持缅甸的选举和政治进程。 “USAID Will Support Elections and Political Processes in Burma.”11 March ， 2013， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2013/03/20130311143941.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年7月16日。同时，美国还加大对大湄公河次区域内小多边安全机制的影响。奥巴马政府的湄公河政策很重视发展与湄公河委员会的关系，美国政府高官曾多次访问湄公河委员会，着力推动湄公河委员会的工作，并就美国与湄公河委员会之间的合作进行讨论。2010年，美国密西西比河委员会同湄公河委员会签署了合作协定，建立了“姐妹河”伙伴关系，就水资源管理、洪水预报、水质、水电和食品保障等方面的问题进行合作。 Nancy L.Pontius，“U.S. Southeast Asian Nations Collaborate on Lower Mekong River，” 15 September ，2010， http：//iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2010/09/20100915160626frnedloh0.3903009.html#axzz3O5kppn1C，访问日期：2015年4月7日。同时，在2012年举办的第二届“湄公河下游之友”外长会议上，美国决定投入100万美元支持湄公河委员会对湄公河流域的管理与可持续发展研究。 Hillary Rodham Clinton，“Remarks at the Second Friends of the Lower Mekong Ministerial，” 13 July ，2012， http：//www.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/07/194957.htm，访问日期：2015年4月10日。
而在中老缅泰安全合作中，美国这一外部因素也不容忽视。自2002年起，美国曾多次要求与缅甸、老挝、泰国、柬埔寨等国家共同成立“湄公河安全组织”，但却一直没有得到这些国家的响应。 陈红梅：《中老缅泰湄公河流域执法安全合作的挑战》，载《东南亚研究》2014年第4期，第32页。但随着美国与湄公河下游国家政治、军事关系的改善，及其与中国在此地区的博弈必将会对中老缅泰安全合作机制产生重大影响。
此外，在湄公河主流建造新水坝这个问题上，美国多方破坏，散布水坝的建造会使环境恶化、粮食保障受到挑战等言论，以削弱中国在湄公河流域水资源安全合作方面的影响力。
② 日本扩大在大湄公河次区域的影响力
冷战结束之后，日本就高度重视建立同东南亚国家的传统关系，开始积极介入大湄公河次区域。目前，日本已成为湄公河次区域最大的援助国和投资国，湄公河次区域也成为其外交布局的新着力点。
日本的湄公河政策主要是将正式机构、金融资源和规范的思想相结合，通过同大湄公河次区域国家建立直接的政治联系来平衡中国在这一区域日益增长的影响力。 Yoshimatsu and Hidetaka， “The Mekong Region，Regional Integration，and Political Rivalry among ASEAN，China and Japan，”Asian Perspective，Vol.34，No.3，2010，p.42.2005年，日本与柬、老、缅、越四国举行了首次经济部长会议，并承诺出资30亿美元支持这四国的基础设施建设。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第40页。2006年11月30日，日本前首相麻生太郎发表讲演，提出“自由与繁荣之弧”，湄公河次区域便是其中一环。2007年，《日本—湄公河地区伙伴关系计划》出台，日本决定加强对湄公河地区的援助，并试图培育共同的价值观并输出其发展模式。2008年，“日本—湄公河次区域国家外长会议”正式启动，日本明确提出援助该区域的“东西走廊”建设，并将2009年定为“日本—湄公交流年”。 钱中兵：《日本与湄公河地区五国举行首脑会议》，新华网，2009年11月6日，http：//news.xinhuanet.com/world/2009-11/06/content_12402467.htm，访问日期：2015年4月7日。2009年，首届日本—湄公河国家峰会在东京举行，会议发表了《东京宣言》，还提出了“绿色湄公河”的概念。2012年4月，第四届日本与湄公河流域国家首脑会议举行，通过了《日本—湄公河合作2012年东京战略》，提出了57个援助项目提案及为期3年的6000亿日元的政府开发援助， 徐鹏：《日本向湄公河国家提供74亿美元援助》，新华网，2012年4月21日，http：//news.xinhuanet.com/world/2012-04/21/c_111820643.htm，访问日期：2015年4月17日。同时还免除了缅甸拖欠的债务。通过多种双边合作方式以及多边合作的渠道，日本在大湄公河次区域五国具体实施了100多个援助项目，已成为柬、老、缅、越四国最大的援助国， 赵姝岚：《日本对大湄公河次区域(GMS)五国援助述评》，载《东南亚纵横》2012年第12期，第15页。对于长期处于贫困状态的四国来说，日本的持续援助很有吸引力。日本的这些外交行动获得了湄公河次区域上述国家的好评，在日本谋求成为联合国安理会常任理事国问题上，这些国家都表示支持。
同时，由于亚洲开发银行是由日本倡议建立，且日本掌握其支配权，而大湄公河次区域合作这一机制是由亚洲开发银行发起的，所以日本积极利用其优势来影响这一小多边机制，并进而扩大在此地区的影响力。在中国与湄公河次区域国家合作日益加强，以及美国亚太“再平衡”战略下，日本必不甘落后，肯定会积极影响这些小多边安全机制的运作。
③ 印度不断推进在大湄公河次区域的“东向政策”
从20世纪90年代开始，印度开始推行“东向政策”，积极参与东亚及亚太事务，加强与东南亚地区国家的合作。印度通过与东盟建立“10+1”合作机制，同时在与东盟合作的框架内，积极发展与缅、越、泰等湄公河次区域国家的关系，增强在这一地区的影响力，进而完善其东向政策。
依托周边的区域性组织，是印度实施对东盟国家影响的一大战略。在印度这一战略中，较早的依托平台是环孟加拉湾多领域经济技术合作组织，其是一个区域性合作组织，成员包括南亚的印度、孟加拉、斯里兰卡、不丹和尼泊尔，以及湄公河次区域国家缅甸和泰国，这一组织不仅涉及经济领域的合作，在打击恐怖主义和跨国犯罪方面也有密切合作。2000年11月10日成立的“湄公河—恒河合作倡议”是另一个相关的合作机制，由印度和缅、泰、柬、老、越五国共同创立，主要进行旅游、文化、交通和教育等方面的合作，但由于其是一个松散的且没有常设秘书处和定期定址召开部长会议的跨区域非正式合作组织， 邓蓝：《湄公河—恒河合作倡议：十年发展与前景展望》，载《东南亚南亚研究》2010年第4期，第70页。这一机制并没有获得很好的实际效果。而由印度2005年发起的“湄公河发展论坛：促进印度—湄公河经济合作”会议针对性则比较强。 宋效峰：《湄公河次区域的地缘政治经济博弈与中国对策》，载《世界经济与政治论坛》2013年第5期，第42页。2013年，印度开始积极谋划推动建设印度—湄公河区域经济走廊，其是印度东向战略的重要组成部分，旨在打造包含陆地和海运的综合连接网络。《印度谋划建设印度—湄公河区域经济走廊》，中华人民共和国驻印度共和国大使馆经济商务参赞处，2013年11月18日，http：//in.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201311/20131100394032.shtml，访问日期：2015年7月17日。
通过积极的湄公河次区域政策，印度在这一地区的影响力确实有所加强，但还不够明显，不过其作为大湄公河次区域小多边安全机制的一个影响因素是不可忽视的。
此外，澳大利亚、俄罗斯、韩国及欧盟等对大湄公河次区域事务也都进行了战略性参与，以提升其在这一地区的影响力。随着区域外大国对大湄公河次区域国家战略投入的不断增多，涌现出更多的合作机制，进而导致“机制拥堵”的局面， 毕世鸿：《机制拥堵还是大国协调—区域外大国与湄公河地区开发合作》，载《国际安全研究》2013年第2期，第59页。使大湄公河地区的开发合作更具复杂性，从而影响中国与大湄公河次区域国家小多边安全机制的构建。
(2) 非政府组织的影响
在湄公河流域的跨国水资源合作以及环境保护方面，一些大湄公河次区域的环保非政府组织和国际上的环保非政府组织所产生的影响也不可小觑。
大湄公河次区域的环保非政府组织对流域的生态问题关注较多，同时一些环保非政府组织还积极介入次区域的小多边合作机制，如湄公河委员会就遭到多个环保非政府组织的质疑，认为其在湄公河干流大坝中所扮演的角色不明确，湄公河委员会随后开始积极作为。 杨朝晖：《非政府组织在大湄公河次区域环境治理中的影响研究》，云南大学硕士研究生学术论文，2010年6月，第31—47页。但是也有一些环保非政府组织别有用心地制造“中国水坝威胁论”，反对中国在湄公河上游修建大坝，并把湄公河流域出现的自然灾害问题全部归咎于中国，阻碍了中国与湄公河下游国家的水资源合作，不利于湄公河的有效开发利用。
在湄公河次区域生物多样性保护中，国际环境非政府组织如世界自然保护联盟(IUCN)、世界自然基金会(WWF)、国际野生生物保护学会(WCS)及全球环境研究所(GEI)等发挥了重要作用，它们通过提供人力、物力和财力参与湄公河次区域的生物多样性保护走廊项目。但由于这些国际环境非政府组织多由西方国家主导建立，受西方国家价值观及利益的影响较深，有的甚至沦为西方国家利用的工具。 刘昌明、段艳文：《论国际环境非政府组织(NGO)在大湄公河次区域经济合作(GMS)生物多样性保护中的作用》，载《东南亚纵横》2011年第9期，第55—57页。而对于中国在湄公河上游修水坝这个问题，一些国际环境非政府组织由于受美国、日本等政府或民间资金的支持，直接对中国进行批评。
三、 中国与东盟间小多边安全机制公共产品供给的改进路径
中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供存在诸多障碍，因此，为实现地区公共产品的正常提供，需要采取一些改进措施。
(一) 进一步发挥中国在小多边安全机制内的积极作用
湄公河流域拥有丰富的资源，具有重要的开发价值，且其交通对中国十分重要，大湄公河次区域国家之间的合作也是中国西部大开发战略的一部分。由于美、日、印等区域外大国增加了在此区域的战略投入，中国也需要积极提升战略投入度，发挥一个负责任大国的主导作用。
首先，中国要努力提升自身实力。只有增强各方面实力，中国才有能力应对区域外大国介入所带来的挑战，才能增强在湄公河地区的影响力，提高地区公共产品的供给能力，进而促进小多边安全机制的建设。同时，中国要勇于承担国际责任，树立负责任大国的形象，增加对大湄公河次区域其他国家的吸引力。 张青磊：《大湄公河次区域警务合作与中国的角色身份》，载《湖北警官学院学报》2013年第12期，第38页。
其次，努力消除“中国威胁论”在次区域国家的影响，增加相互信任。中国要积极倡导以互信、互利、平等、协商为核心的新安全观，坚持走和平发展的道路，面对区域性安全问题时，要有所作为;同时，在同次区域内其他国家的合作中，要尊重他国利益，以亲诚惠容的周边外交理念，同周边国家共同打造命运共同体，培养地区认同感，增进互信。
最后，在水资源合作上，中国要处理好与湄公河委员会的关系，建立共同开发和利用澜沧江—湄公河流域水资源的信任机制。针对湄公河下游国家对中国在上游建水坝的忧虑，中国已经积极采取了一些措施。2002年4月，中国开始为湄公河委员会提供汛期时的每日水位数据;2007年以来，为进行洪水预报，中国向湄公河委员会提供了24小时水位和12小时降雨数据，同时湄公河委员会秘书处向中国提供每月水流量数据。中国还需要增强水合作项目中有关企业的社会责任感，借助国际上具有权威性的水利、环境等的评估机构来对湄公河流域的水利设施及其他方面的水利合作进行评估，以提升湄公河流域国家间的信任水平。
另外，随着“一带一路”战略的提出和实施，中国与东盟小多边安全机制建设可以依托这一平台，进一步完善中国与东盟已建立的小多边安全机制并促使更多小多边安全机制的建立。
(二) 提高供给意愿和能力
地区公共产品的提供旨在通过机制内各成员国的集体行动来共同解决地区内的跨国公共问题，因此，为保证公共产品的供给，同时避免机制内成员国的“搭便车”行为，提高成员国的供给意愿和能力十分必要。
功能性合作的扩展和加强有助于构建中国与东盟国家的身份认同，形成相互依赖感，进而规避“搭便车”的思想和行为，提高中国与东盟间小多边安全机制内成员国的供给意愿。 Lee McGowan， “Theorising European Integration：revisiting neo-functionalism and testing its suitability for explaining the development of EC competition policy?” European Integration Online Papers，2007，Vol.11，No.3，pp.5-7.中国与东盟国家间的区域合作具有新功能主义的特征，经济上中国—东盟自由贸易区的建立和发展，文化上东南亚国家普遍受儒家思想的影响，再加上中国与东盟所建立的“10+1”合作机制，有利于中国与东盟国家安全合作的加强，但这种外溢的扩展还很有限，白云真、贾启辰：《新功能主义视域下的东亚区域治理》，载《太平洋学报》2013年第2期，第40页。仍主要处于以经济合作为主的“低级政治”阶段，区域共同意识有待强化。这影响了地区公共产品的供给意愿。
就中国与东盟小多边安全机制内的成员国来说，供给能力不均。如缅甸、老挝和柬埔寨，纵然有供给意愿，但其经济水平低下，人民生活贫困，供给公共产品的能力比较低。而且，只要贫困问题一直存在，非传统安全的威胁就很难铲除。 刘瑞、金新：《大湄公河次区域非传统安全治理探析》，载《东南亚南亚研究》2013年第2期，第45页。因此，解决这些国家的贫困问题，发展其经济十分必要。经济是进行安全合作的动力。作为大湄公河次区域内的一个经济大国，中国应发挥优势，对大湄公河次区域的其他国家在经济发展方面予以必要支持和援助，并鼓励和引导这些国家努力发挥自身优势，制定正确的经济发展政策，摆脱贫困。
另外，一个完善的小多边安全机制也是提供公共产品的关键。在小多边安全机制内应多举行一些有针对性的会议或论坛，以明确对公共产品的需求;建立相关的监督机制，以使机制内各项目得到有效执行;以国家之间的双边合作来促进小多边合作，双边合作与小多边合作并不是对立的，明确而有效的双边合作有利于小多边合作的进行。
(三) 提升公共产品的标准并扩展其种类
中国与东盟小多边安全机制主要是围绕澜沧江—湄公河建立的，且多属于非传统安全领域的合作机制，真正属于传统安全领域的合作机制十分缺乏，而且整体的公共产品供给标准不高，种类不多。
为实现和平解决南中国海问题，共同开发南中国海资源，中国、菲律宾和越南的三家石油公司于2005年3月14日在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，通过这一协议，中、越、菲三边合作机制得以确立，但这一协议三年期限到期后并没有续约，而且由于菲律宾国内的法律障碍以及越南的消极态度，三国在共同开发上并没有实质性行动。因此，面对南中国海争端愈演愈烈的形势，为实现南中国海资源的和平开发与利用，除了在《南海各方行为宣言》的框架下合作外，南中国海主权声索国有必要建立一个有针对性的小多边安全机制。
大湄公河次区域内国家所建立的小多边安全机制提供公共产品的标准有待提高。如中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，虽短期内可以保障湄公河航运的安全，维护湄公河流域的社会治安秩序，但从长期看，仍需改进其机制建设，可以将这一机制升级为更具长效性、稳定性且互信互惠的大湄公河次区域联合执法区。 王君祥：《关于建立大湄公河次区域联合执法区的设想》，载《刑法论丛》2012年第3期，第393—398页。
此外，中国与东盟小多边安全机制内公共产品的提供集中在非传统安全领域，主要围绕走私贩毒、水资源开发利用、生态环境等方面，在金融安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延等方面并没有专门的有针对性的小多边安全机制。已建立的小多边安全机制又大多并非仅仅围绕一个方面，而是覆盖范围比较广，虽然可以提供多个方面的公共产品，但每个方面都可能并不充足。
还有一点，小多边安全机制并不是孤立的，也需要增强其与区域性组织及区域外大国的合作。既然是中国东盟小多边安全机制，所以加强与东盟的合作十分必要，
同时也需要重视与东盟地区论坛、东亚峰会等亚太地区组织甚至一些国际性政府与非政府间组织的交流与合作。由于美、日、印等区域外大国在此一区域的影响力越来越大，且一些小多边安全机制的运行资金多来自于西方国家的援助，所以有必要与这些国家进行合作，充分利用其提供的人力、物力、财力资源。但与此同时，也不可过于依赖域外大国，以免成为他国实现自身利益的工具，使小多边安全机制也失去其存在意义。对中国来说，在加大对该区域战略投入力度的同时，也要增大对域外大国外交关系的经营力度。
四、 结 论
在中国与东盟国家的合作中，地区公共产品的提供可以弥补全球公共产品或国际公共产品的不足，并且可以满足地区内的个性需求。中国与东盟小多边安全机制在传统与非传统安全领域提供了多方面的地区公共产品，有利于满足地区内国家的发展需求，但这些小多边安全机制对地区公共产品的提供仍面临诸多问题。中国作为全球综合国力第二大国家，有能力进行地区公共产品的提供，理应在中国与东盟小多边安全机制内发挥主导国作用，但仅靠中国一国之力是无法满足需求的，机制内其他国家也需要提高供给意愿和能力，同时提升地区公共产品的标准，扩展其种类，使地区公共产品的提供多样化。总体来说，中国与东盟小多边安全机制虽取得不小成就，但仍存在很多不完善的地方，围绕传统安全问题，尤其是南中国海问题的小多边安全机制有待建立。同时，非传统安全领域的小多边安全机制也亟待健全。
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(责任编辑：崔建树)
作者：王勇辉 余珍艳
关于中国食品安全问题的分析
摘
要：本文主要是对中国食品安全的现状作了简要的分析，对近年来出现的各种食品问题的表面原因和深层原因进行了探讨，最后还对问题的解决方案提出了几点个人观点。
关键词: 食品安全，表层原因，深层原因，解决方案
一、近年来出现各种食品安全问题
随着3·15晚会的召开，国内又有一大批名牌产品落马，深陷各种“门”，而其中最令人痛心的无疑是与我们日常生活息息相关的食品安全问题。.在央视3·15晚会中，家乐福被曝以价格低廉的白条鸡、三黄鸡替代柴鸡，以赚取数倍利润，并以过期鸡胗打散重新包装再卖给消费者。3月27日，温州市查出8000斤竹笋二氧化硫残留量超标，所幸这些被硫磺熏过的竹笋在端上消费者餐桌前的最后一步被成功截获了，没有发生大的危害。还有各种毒胶囊，老酸奶，垃圾蜜饯等问题。真可谓不胜枚举!自从“毒奶粉”事件曝光以来，政府对食品问题不可谓不重视，各种制度各种检查层出不穷，不仅废除了国家免检产品的商标，还
建立了一整套的食品督查体系。但食品问题依然一件接一件的出现，这让我们在庆幸又有一个隐藏的安全隐患被曝光的同时也不免心寒：食品问题为什么会越查越多，还有多少问题食品还没有被曝光，我们中国人以后还敢吃什么?
我们都是这些问题的最直接受害人，因此对于中国食品安全的这种现状，我进行了一些分析。
二、原因分析
1、 出现这些问题的表面原因
近年来不断爆出各种食品安全问题，说明中国食品界的问题早已存在，就像病毒一样一直潜伏着，随着大家的安全防范意识和法律意识的加强，在某些偶然机会的促使下，这些隐患突然间就暴露在了阳光下，让大家开始质疑食品界表面的光鲜，开始有意识的挖掘食品生产链条中隐藏的问题。
还记得当时爆出三聚氰胺奶粉时，几乎引起了全国的大讨论，甚至造成了局部的恐慌。当时企业和官方对这个问题的总结都是把问题推给了奶农，这个结论显然不能给全国人民一个好的交代。现在又出现了各种各样的食品问题，真的是一波未平一波又起，而且似乎有愈演愈烈的趋势。针对这个问题，今年的两会上，社会各界展开了广泛的讨论。
经过详细的查阅资料，分析问题，我对食品安全问题的产生原因进行了总结：
1、 食品问题出现的根本问题是利益的驱使，部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，唯利是图。有的利用廉价有害的原料制作食品，谋取暴利;有的为了减少生产成本，丝毫不顾食品卫生，在极度脏乱差的环境中生产食品。而且因为这种行为的暴利诱惑，各种跟风现象也随即发生。
2、
3、
4、 对于食品安全问题，有些地方和部门重视不够，监管措施不到位，致使一些不法商贩能肆无忌惮的违章生产。
食品安全法的配套法规体系尚不完善，出现了很多商人钻着法律的空子，谋取暴利，有关部门想要打击却又无法可依的尴尬情况。而且现行法律法规在可操作性不足，经常出现有法不依，执法不严的现象。”
人民群众的安全意识和法律意识不强，不知道什么食品是有问题的，遇到了问题也不知道如何维权，最终只能选择忍耐。这些也助长了不法分子的气焰
2、以上都是从问题的表层对问题的分析，这些问题的背后必然有着更深层次的原因，我对此做了一些简单的探讨。
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，，这是我国最大的实际，同时我国又是走在社会主义最前列的国家之一，没有先人的经验可供我们学习，用毛泽东同志的话说，就是只能摸着石头过河，甚至有时候连石头都摸不着，因此在社会主义经济制度和政治制度还不完善的情况下，不可避免的会出现一些法律和制度上的漏洞，但这并不代表着社会主义的缺陷，只是社会发展过程中的一个短暂阶段。在中国建设初期，底子薄，人口多，生产力落后，很多人迫于生活的压力，走上了一些偏路，也许就是在那个时候，这种隐患就已经埋下了。
虽然现代社会人民的生活水平有了很大提高，但是生活的压力却并没有减小，相反，随着改革开放的逐步推进，和经济全球化的加深，近年来，物价不停地上涨，失业率增加，就业难，住房难，看病难，东西和城乡的贫富差距日益拉大，大部分中低层劳动人民的生活压力愈来愈大。我们不能说改革开放的政策不对，但是这些确实是改革开放后带来的一些副作用。生活压力的增大，加上利益的诱使，便出现了大批的不法小商贩，导致了食品生产链条中的各种安全问题。
国家正在大力推进中国特色社会主义文化建设，发展社会主义先进文化，树立社会主义核心价值观，并不断加强思想道德建设和教育科学文化建设，同时也在大力推进法治建设。政策很好，但是执行力度不够，大部分地区对于文化道德和法律的宣传都流于形式，拉个横幅，出个板报，做个讲话，就说是做到了推进文化法制建设，实际上并没有让民众真正了解什么是社会主义先进文化，没有帮大家树立起社会主义核心价值观，更没有让群众的法律意识和法律知识得到真正提高。很多商贩只是为了增加收入，开了一些违章的作坊，制作一些不符合卫生标准的食品，但是他们并不知道这些是违章违法行为，这就是缺少法律知识和没有法律意识的危害。
我国实行社会主义市场经济体制，原本市场经济的自动调节功能，和利益最大化原则就是违法行为的很大诱因之一，再加上部分部门监管不力，执法不严，因此导致食品问题层出不穷的原因之一。
三、如何解决问题
面对如此严峻的食品安全问题，积极寻找解决之道已是刻不容缓的事，通过对问题的研究与分析，我就个人观点，提出了几条解决方案。
1、 加强法制建设
发展社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建立社会主义法治国家，是建设中国特色社会主义的重要目标，也是国家长治久安的重要保障，社会主义法制建设的基本要求可以用16个字概括——“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。在食品安全问题中，法制方面的问题非常突出。 从有法可依的角度来说，《食品安全法》的覆盖面不够广，比如因生产经营者不作为而造成重大损害后果的，难以定罪，有关食品安全犯罪的预备行为也难以入罪;可操作性以及惩处力度不够，例如：按规定，罚款上限是"货值金额十倍以下罚款"或"十万元以下罚款",罚款不能伤筋动骨，一些违法企业即便被吊销许可证，也能另起炉灶。食品安全的违法成本较低，挣的钱远远多于罚的钱，一些企业被罚后还接着违法。因此应从食品安全法法规的制定方面入手，针对现实问题重新修订覆盖面广、打击力度强的食品安全法规，并保持法律的先进性，跟上社会发展的步伐。
从有法必依角度来说，有法必依要求保证法律效率的普遍性和有效性，杜绝立法、执法、司法、守法和法律监督中的随意性，偶然性和腐败现象。在食品安全问题中。虽然监管部门为数众多，但是各监管部门的责任分工不够明确，在监管中容易出现两个部门交叉管理却最终谁都没管的情况，一旦出现食品安全问题，不同部门间容易推诿责任，就是这种监督和处理中的疏忽职守，不重视，不管理，导致非法商贩猖獗。而且在爆出问题后，很多部门的解决方式过于形式化，没有真正找到问题的源头，更没有进一步的解决方案实行，很多问题都是不了了之。因此必须合并减少监管部门，明确不同部门责任，制定严格的管理条例和惩罚措施，出现违法现象绝不手软。同时，对管理者加强教育，提高他们的责任意识。尽量减少身在其位，不谋其职的腐败现象。
从执法必严的角度看，要求确保严格公正的执法和司法，现在很多部门执法不严，甚至受贿腐败的现象并不鲜见。在食品问题中这样的现象也是必然存在的。为了解决这种问题，必须加强司法队伍的建设，和对他们工作的监督，防止他们滥用权利。
从违法必究来说，就是对一切违法犯罪行为都要按照“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，给予惩处。对于食品犯罪行为一定要追究到底，不能忍耐。对主要负责人要有严厉的处置，不能砸钱了事，要维护人民群众的利益，杜绝特权。
2、 加强道德建设和教育科学文化建设
加强思想道德建设，是建设社会主义核心价值体系的必然要求，是中国特色社会主义文化建设的重要内容和中心环节。在食品安全问题中，商家和生产者的道德问题很明显。昧着良心用劣等原料，为了节约成本忽视卫生安全，一切向利益看齐，这都是缺乏基本道德观念的体现。为了解决这一问题，我们加快建立和完善社会主义思想道德体系。按照与社会主义市场经济相适应的要求，进一步培养社会主义思想道德观念，逐步建立日益完善、反应不同层次和不同职业要求、具有很强引导力和规范力的道德体系，促进社会主义市场经济健康发展。同时加
强食品行业的自律性。着眼长远，立足现实，鼓励企业从根本、源头入手，做好食品全程管控，实现食品可追溯，保证食品安全。
3、加强和教育科学文化建设
教育和科学是中国特色社会主义文化建设的重要内容，对于提高社会文明程度、促进经济发展和社会全面进步具有重要作用。在食品安全问题中，消费者的维权意识短缺，也是造成违法生产的一个重要原因。因此坚强群众的科学文化建设和法律意识培养是非常重要的。群众的监督是最有力的，当大家对食品和法律维权非常了解了，问题食品就卖不出去了，不法商贩也不敢再猖獗了。这时问题都迎刃而解了。
参考文献：
《毛泽东思想和中国特色社会主义了理论体系概论》
吴树青， 陈占安，田克勤，肖贵清，秦宣编著
高等教育出版社，2010
分析
2012年12月
【摘要】 ：以信息产业为代表的现代高科技产业的蓬勃发展，使世界经济格局发生了重大的变化，知识经济冲击着传统的工业经济，并将成为21世 纪的主导经济形态。在全球信息化大势所驱的影响下，我国的信息产业与信息经济不断发展达到了一定的高度，在全球占有重要的地位。本文结合我国信息产业及信息经济发展的特点，分析了我国信息产业及经济的发展现状及趋势。
【关键词】 ：信息产业信息经济发展现状发展趋势
一. 我国信息产业及信息经济发展的特点
计算机和通讯设备行业为主体的IT产业，我们通常称之为信息产业，又称为第四产业。 它包括了三种类型：生产和分发信息及文化产品的行业;提供传递或分发这些产品以及数据或通信方法的行业;处理数据的行业。又分了四个行业：出版业、电影和录音业、广播电视和通信行业、信息服务和数据处理服务行业。
而对于信息产业的特点，总括来说：
1、综合性强。信息产业是一个综合性很强的产业,有的学者把它称为第四产业。它不仅包括电子和通信设备制造业、通信业和信息服务业,从广义上讲,还应该包括广播、电视、新闻出版等传媒。按照我国现行体制,这些行业都由有关部门分管,并实行行业管理。但信息服务业的行业管理问题还有待明确。
2、应用广泛。信息产品不仅同社会、经济、科技文化、教育、国防等各个应用部门具有广泛的联系,而且还涉及到社会成员的工作、学习和生活。信息产业具有跨行业、跨地区、跨国别的特点。细致来说：1. 信息产业是知识、技术、智力密集型产业，它的本质就是收集信息,生产和经营信息为职能的产业,其特点是以脑力劳动为重点的大量知识、技术的开发,它由许多新型的知识、技术、智力型企业组成。
2、信息产业是高创新性和高渗透性相结合的产业，当前世界经济的增长与技术进步息息相关,据有关资料统计,发达国家70%—90%的经济增长是靠创新引发技术进步,进而促进经济增长，因而具有高度的创新性。
3、信息产业是产出高、效益好的高增值产业，。产业规模的扩大不仅带来高产出,而且还促使规模经济的行成,从而提高资源的利用率、提高劳动生产率、降低了产品的生产成本,所以增值率就高。
4、信息产业的风险性高，研究和开发信息产品需要巨额的资金,并且由于创造发明成功率的不确定性,巨额的投入有可能是血本无归,正是因为产出的不确定性决定了信息产业的高风险性，市场需求的不确定性。
5、信息产业是具有高带动性的产业，。因为信息技术的高带
动性,信息技术已成为发达国家第一大产业,中等发达国家、新兴发达国家的支柱产业。
信息经济的特点：
1、产业结构是低耗高效型，以新兴科学知识和高技术为基础的尖端信息产业群,具有高效率,高增长,高效益和低污染,低能耗,低消耗的新特点，会使劳动生产率获得几十倍、成百倍的增长。
2、企业结构是知识与技术密集型，传统的企业结构都是劳动密集型或资本密集型的,而新兴信息企业结构都是知识和技术密集型的,投资少，效率高，还将把人类从繁重的体力劳动中解放出来，得以全面发展。
3、劳动力结构是脑力劳动型，由于新兴信息经济的企业结构是知识和技术密集型的,而以科学家,工程技术人员,软件编制人员等脑力劳动者为主的劳动力结构也必然发生根本变化，传统体力劳动者将经过再教育成为新的脑力劳动者。
4、能源结构是再生型，如太阳能、生物能、海洋能，它们不仅可以再生，取之不尽，用之不竭，而且经济、干净、效率高;原材料结构是多功能型，主要有各种的工程塑料、复合材料、精密陶瓷、生物电路片、以及半导体、超导体、各种性能合金等。
5、体制结构是小型化和分散化，并不意味着生产社会化程度降低，相反，通过信息化，生产在更广泛、更深入的程度上社会化了;消费结构将是多样化，由于信息经济的生产机动灵活、分散化，它所提供的消费品更加丰富多彩、多样化，如服装业采用机器人和激光裁剪一样。
二、信息经济发展的现状及趋势
(一)通信业的现状及趋势
现状：近20年来，我国信息通信业以远远高于同期国民经济的速度增长，基本形成了一个世界级水平的信息通信网络，其中广播电视网规模位居世界第一，固定电话通信网位居世界第二，移动电话网位居世界第三，数据和多媒体通信网络的发展速度也位居世界前列。
趋势：业务比重将由语音向数据和互联网服务转移;通信网络宽带化;价值将从低层接入向高层次应用递增;传统产业开始涉足互联网，互联网经济的时代将真正到来。
(二)电子信息产业的现状及趋势
现状：改革开放以来改革开放以来改革开放以来改革开放以来，我国电子信息产业实现了持续快速发展，特别是进入21世纪以来，产业规模、产业结构、技术水平得到大幅提升，我国已成为全球最大的电子信息产品制造基地，在通信、高性能计算机、数字电视等领域也取得一系列重大技术突破，但是，受国际金融危机影响，2008年下半年以来，电子信息产品出口增速不断下滑，销售收入增速大幅下降，重点领域和骨干企业经营出现困难，利用外资额明显减少，电子信息产业发展面临严峻挑战。
趋势：微电子技术向系统集成方向发展;计算机技术向多媒体、智能化方向发展;网络技术向多业务、高性能和大容量方向发展;通信技术向宽带化、个性化、综合化方向发展;显示技术向大屏幕、平板方向发展。随着世界电子信息产业国际分工的变迁，我国的吸引力越来越大，跨国公司纷纷入驻我国，加大了对我国的投资力度，全球电子信息制造业也大规模地向我国转移。具有相当实力。
(三)软件业的现状及趋势
现状：随着计算机网络的建设，我国软件产业发展增速明显，规模和影响力逐步扩大。我国软件产业起步于80年代初，经过十几年的艰苦创业和发展，已具有一定的软件开发和小规模生产能力。然而，总体水平仍处于初级阶段，企业规模小、人员分散、抗风险能力差。和国际水平相比，我国软件技术的发展存在一定差距，但在国家的关心和扶持下，经过广大科技工作者的不懈努力，也取得了长足的发展和进步，为我国软件产业的形成和发展奠定了必备的技术基础，同时也造就和培养了一批软件技术人才。
趋势：网络化，最近数十年，电脑技术和通信技术高速发展，网络技术也得到了长足的发展，网络的影响力已经无处不在，无孔不入，互联网把世界各地的电脑连接到一起，网络成为一个崭新的平台，各种基于网络的软件飞速发展起来;全球化，航空和运输业的发展，让世界各国人们感觉相互之间的距离越来越短，世界各地的人们如此之近，仿佛同处一个地球村;开放化，一方面是标准的开放化，全球软件商共同遵循开放标准，保证软件产品的相互兼容，保证软件市场的平等竞争秩序，另一方面是源代码的开放化，开源软件运动大大推动了软件产业的创新，逐渐成为全球软件产业的潮流;服务化，以用户为中心，通过软件不断升级和其他个性化服务，满足用户的不断变化需求的软件模式，软件的服务模式正在受到越来越多地关注。
(四)信息服务业的现状及趋势
现状：服务同质化现象严重，互联网信息服务、电信增值服务等信息内容产业主要面对的服务对象和关注的焦点集中在娱乐生活性服务领域，对于面向机构用户的咨询与调查、数据库建设等服务，市场关注度不够;创新能力不足，制约中国信息产业尤其是软件和信息服务业发展，多数企业都在相同或相近的领域进行重复建设，提供的服务项目和内容大同小异，创新性应用缺乏;高素质人才缺乏，总的来看，素质普遍较低, 尤其是市场经营和国际化管理的高级人才不足;体制、机制不顺，目前来看，中国还没能建立、健全相关管理体制和协调机制，存在多头管理，缺乏统筹规划。
趋势：纵观信息服务业发展现状可以看出，在今后几年里信息服务业存在较大的发展空间，很多新兴的业务将在今后几年里迎来发展的黄金期，在国际和国内环境影响下，我国信息服务业的主要趋向融合。以往非基于网络的信息服务业、基于网络的信息服务业、计算机和软件服务业间存在较为清晰的边界，随着各个领域技术向应用服务的发展，三者之间将逐渐渗透和融合，融合的业务和应用，成为信息服务业发展的热点。
总之我国信息产业还没有形成自己的规模相对于发达国家还有一定差距。因此我们应该出台鼓励信息产业发展的对策促进信息产业发展提高我国在国际上的竞争力。
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蔡 晓 丽
(常州工学院计算机信息工程学院，江苏，常州，213000)
摘 要：本文从中小学信息教育与高校信息教育衔接的新视角出发，通过对目前中国高校信息教育中存在的若干突出的问题及对现代大学生特点的分析，给出了问题的解决对策与建议。
关键字：高校信息教育;创新能力;课程改革;信息素养
20世纪60年代开始，世界进入了“知识爆炸”的时代，面对无限丰富的信息，人们再也无法按照传统的处理信息的方式去记忆它们，而要学会如何有效地收集信息、处理信息、交流信息和运用信息，信息素养已经成为未来社会中每个公民必备的素养。
体现在人才培养策略上，就是要从传统的培养知识积累型人才转向培养创造型人才，教育观念也应从传统的“传授知识”转向“培养能力”的轨道上来。目前世界各发达国家都非常重视信息教育，而发展中国家更要迎头赶上，否则在信息通信技术发展中产生的“数字鸿沟”将更进一步加剧世界发展的不平衡。我国也充分意识到了培养学生信息素养的重要性，在高校乃至中小学纷纷开设了信息技术课程。
根据教育部的规划，2001年底前，全国普通高级中学和大中城市的初级中学都要开设信息技术必修课;2003年底前，经济比较发达地区的初级中学开设信息技术必修课;2005年前，所有的初级中学以及城市和经济比较发达地区的小学开设信息技术必修课，并争取尽早在全国90%以上的中小学校开设信息技术必修课[1]。
基础教育课程改革提出了研究性学习、综合课程、信息技术与课程整合等新思想，它们在实施过程中都需要涉猎信息技术和其他多门学科的知识，这给中小学信息技术课程教师提出了更高的要求，同时也大大提高了中小学生的信息技术知识和技能。如果从2001年在高中开始开设信息技术课程算起，部分高中学生将于2002年将升入大学，初中学生也会相继步入大学，基础教育课程改革势必推动高校也要相应地进行信息教育课程的改革，从而与中小学信息教育有很好地衔接，而笔者经过调查发现目前高校的信息教育中存在一些严重的问题。
一、问题的主要表现
(一)课程低水平重复建设。高校信息课程设置上仍然是传统的计算机应用基础，并且假设学生的计算机信息技术基础为“零起点”。高校与中小学所教的知识点重复，并且有些内容到毕业时已经淘汰了。这种状况使得高校和中小学这两个本来应该承上启下、不断拓宽加深的两个学习阶段变得壁垒分明，如同“井水不犯河水”，课程设置缺乏统一规划，严重阻碍了学生信息素养的进一步提高。
目前在大学非计算机专业的课程里普遍开设的都是《信息技术基础》，教学内容上和中学的信息技术课程存在很多低水平重复的地方。另外，大多数大学还没实施真正意义上的学分制，学生名义上有按自己的学习进度、兴趣选课的权利，但事实上只有很有限的课给学生选，为了凑满学分学生还得上那些课，即使他们早已掌握了内容、哪怕他们完全可以自己自学达到要求，这与学分制的可选择性的本意背道而驰。
(二)信息化条件不高、学习资源缺乏。 虽然大部分高校都建立了网络中心，都很重视计算机网络和数字图书馆等公共服务体系建设，但落实到学生课余使用和课堂教学还是很难让人满意，几乎完全靠国家投入的高校信息化水平难以满足广大学生的需要，加上近几年高校扩招后学生人数增多而相应的教育经费的投入跟不上教育规模的发展，很多学生感叹高校的
信息化条件甚至不如中学。
学校机房紧张，也不可能对所有学生全天开放，很多学生只能在外面网吧上网，网吧的经营者本着利益驱使，不对学生进行正确的引导，反而用一些手段吸引学生玩游戏聊天，一些缺乏自制力的学生沉迷于游戏、聊天与虚拟网络生活，结果学习成绩一落千丈。
另外，网络上可用的教育资源缺乏也是导致学生容易沉迷于网上娱乐的一个重要原因，目前的教育网站的功能往往侧重在“行政管理、对外宣传、新闻传送”方面，不可能也做不到用学习资源和研究信息来吸引学生，忽视学生学习功能的开发。
(三)学科性倾向替代了工具性和综合性。 高校开设计算机信息技术教育的目的是适应时代的要求，以进一步培养学生的信息素养和信息处理的能力为中心，提高问题解决的能力。信息素养是信息时代的基本生存技能[2]。
然而目前高校的信息教育学科性倾向严重，片面追求学科系统化、教育内容偏深而不实用。学生往往为了通过等级考试而去学一些计算机理论、概念、编程等，参加各种辅导班、费了很大精力通过考试后才发现学的东西没有实用价值。
学生没有把信息技术看成是用于解决问题的工具，没有把信息技术整合到其他学科的学习和研究中，信息技术对大学生们的学习和生活的改变和帮助远没有达到人们的期望。
(四)教师缺乏教学策略和方法。 大部分大学教师由于硬件条件的限制和缺乏现代教育技术培训，上课时仍沿袭传统的黑板+粉笔的教学方式，采用以教师讲授为中心的教学模式，无法调动大学生的学习兴趣，这是一些学生逃课、找人代听课现象的一部分原因，这种教学方式对学生创造力的培养更是无益。
而信息教育实质上是要教会学生学习，而且是学会使用现代信息技术高效率地学习，使学生真正成为学习的主人，并树立起终生教育的观念。信息教育的核心目标就是培养学生的信息素养和创造素质，它应该责无旁贷地承担起创造型人才培养的任务。
二、现代大学生的特点分析
如何针对以上问题给出对策要考虑教师的教学方式的改变、课程设置的调整、国家政策的支持，但考虑的最终目的还是要促进学生信息素养的提高、培养学生的创新能力和适应信息化社会的能力，因此有必要对现代大学生的特点展开研究。
在对江苏地区高校的学生状况展开调研后，笔者总结出现代大学生的几个特点：
[3]
(一)现代大学生平民意识较浓，但社会危机感欠缺。近几年高校逐年扩招，大学教育由
原来的精英教育转变为大众化教育，大学生由原来的“天之娇子”变为“大众学子”，在思想上由贵族意识转为平民意识，认为大学时光人人有，不值得珍惜，导致思想放松、纪律涣散、学习懒惰、不求上进。而他们因为缺乏工作经验，和社会接触少，还未体会到将来就业的压力与挑战，缺乏危机感 。
(二)过于自我，价值取向多元。由于计划生育政策的实施，当代大学生中有相当一部分是独生子女，在父母长辈的过分关注中长大，自我意识较浓、团队协作意识较淡。在生活中追求自己感兴趣的活动和群体，在学习上追求实用性知识和技能、功利性强，在目标上追求自我发展、自我成才，价值取向多元化
(三)学习态度和计划性有待提高 。大多数同学能完成学习任务，认为自己“能主动学习，力求在完成学习任务的基础上不断扩展新知识”，但部分同学没有良好的学习习惯，如预习、做笔记、复习和总结等 。学生在课余时间里能自觉地学习、看报纸杂志、学习实用技术、上网学习的人占多数，但也有部分学生缺乏计划性，课余时间主要是休息、聊天。
(四)具有一定的自学能力和自制力。大学生大都在20岁左右，生理、心理正逐渐走向成熟，逻辑思维能力不断发展，已经具有一定的自学能力和自制力，具有强烈的想独立的愿望，但对未来、对社会很迷茫，缺乏职业规划和对社会的关注。
三、问题的对策与建议
(一)精选教材、采用学分制。首先，鉴于大学生信息技术基础非“零起点”的状况，选择或编写培养学生通过自主探究获取知识的能力和创新能力的教材。
将学分制落实到实处，将选课的自主权还给学生，信息技术的教学可以按照难度和内容进行模块教学，例如分成信息技术基础模块、算法与程序设计模块、多媒体技术模块、网络技术模块、数据管理技术模块等;学生可以根据自己的基础和兴趣对教师和课程进行选择，进行符合个别需要的学习。实施的困难在于选课学生数少的教师会很有很大压力。在教学进程中，可以鼓励学生自学部分课程，只要通过考试就可以拿学分、申请免修，达到一定学分的学生可以提前毕业，缩短培养周期、减少培养费用、提高办学效率，还可以提高学生学习的主动性、积极性和自学能力。
(二)引资办学，开发学习资源。 在硬件上，建议国家增加教育经费拨款，改善信息化环境，国家应当按照扩招后的规模核拨经费，减轻高校创收压力;也可吸引社会力量和学生自己投入的方式改善硬件环境，例如学生自己购买电脑，学校提供网络支持和机房，进行统一的管理等;在软件上，开展一些关于信息及其使用的研究和实践项目，开发符合高校教育规律、符合教学特点和能发挥学生主动性和探索性学习的教育软件，建设具有灵活性、开放性和实用性的工具型、资料型、平台型辅助教学软件与素材、资料库。
(三)整合多科教学、培养复合型人才。针对目前高校信息技术课程中存在的学科性倾向，提倡教师在教学时应按照ACM/IEEE-CS提出的“广度优先原则”对信息技术课程作粗线条、全景式的介绍，引导学生从应试的思维定势中走出来，确立学以致用的观念。利用信息技术课程工具性的特点使之跨学科，培养综合课程的意识，提高对知识的整合创造的能力，利用信息技术更好地学习和生活。
同时，高校要引导学生关注社会、了解国家目前的就业、经济、政治形势，体会到一定的社会危机感，从而珍惜大学时光，对自己的大学生活(尤其是课余时间)进行合理安排，以成为“复合型人才”为自己的目标，对自己的职业做出规划。
(四)改革机制，促进教学。采用学生选教师、学生参与教师教学质量评定的制度，鞭策教师改进教学方法。鼓励高校教师对大学生的学习心理展开研究，对教学设计、教学方法与策略的理论以及现代教育技术进一步进行学习，在教学过程中积极采用合作式、自主探究式教学模式，培养大学生的团体协作精神、创新精神，定期召开小组教学研讨会进行研究和讨论，确立“一切为了学生的发展”[4]的教学理念。
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CAI Xiaoli
(Changzhou Institute of Technology, Jiangsu, Changzhou, 213000)
Abstract : this essay analyze the problems exist in college informational instruction and the characteristics of college students from the new perspective of the cohesion between middle and primary school informational instruction and college informational instruction. And a solutions to the problemsisproposed.
Keywords: informational instruction of college ;creative capability ; curriculum reform ; information quality;
信息安全技术的现状和发展
随着信息技术的发展和信息化建设的高速推进，为信息安全产业的发展带来了前所未有的机遇。根据IDC 2003年数据分析显示，目前安全市场的增长远远高于整个IT市场的增长。
IDC预测，2007年全球安全市场总额将从2002年的639亿美元增长为1188亿美元，其中硬件、软件和服务的市场占有率将分别为32.4%、34%和33.6%，其市场规模平均增长率分别是11.8%、12.2%和15.8%。根据IDC预测，亚太区信息安全的市场规模将从2003年的37亿美元增长为2007年的83.4亿美元，而中国信息安全市场则从2亿美元增长为6.7亿美元，年均增长率为34%，远远超过整个亚太市场22.9%的年均增长率。就中国市场而言，2004年我国信息安全市场继续保持高速增长。全年国内网络安全市场总体收入已达29.6亿元。
政府、电信、金融等部门和行业对信息安全的投入加大成为推动市场的主要动力，而制造、能源等行业的安全投入增长迅速，为安全市场打开了更为广阔的空间。
目前在信息安全技术处于领先的国家主要是美国、法国、以色列、英国、丹麦、瑞士等，一方面这些国家在技术上特别是在芯片技术上有着一定的历史沉积，另一方面在这些国家的信息安全技术的应用上例如电子政务、企业信息化等起步较早，应用比较广泛。他们的领先优势主要集中在防火墙、入侵监测、漏洞扫描、防杀毒、身份认证等传统的安全产品上。而在注重防内兼顾防外的信息安全综合强审计上，国内的意识理念早于国外，产品开发早于国外，目前在技术上有一定的领先优势。
“9.11”以后国际网络安全学术研究受到国际大气候的影响，围绕“反恐”的主题展开了太多的工作，但工作的重心是以防止外部黑客攻击为主。实际上“恐怖分子”大多是在取得合法的身份以后再实施恶性攻击和破坏的。审计监控体系正是以取得权限进入网络的人的操作行为都是不可信任的为前提假设，对所有内部人的操作行为进行记录、挖掘、分析从而获得有价值信息的一套安全管理体系。目前在国际上具有领先地位。
尽管我国的信息安全技术研究与产业规模在过去几年中获得了飞跃，但由于发展时间短，需求变化大，响应要求快等原因，致使我国的信息安全产业整体布局缺乏顶层设计，没有形成布局合理的、体系化的信息安全产业链。在未来几年内,，信息安全市场将呈现以下发展趋势：
在过去的几年里，信息安全技术的研究和信息安全产品供应都是以节点产品为主的。例如防火墙、防杀毒都是以某一局域网的节点控制为主的，很难实现纵向的体系化的发展。特别是在电子政务、电子党务等纵向大型网络规划建设以后，必须要能够实现全网动态监控。就横向而言，以前存在二个方面的问题也会得到迅速发展。一是安全产品很难与信息系统的基本组成要素如光驱、软驱、USB接口、打印机等之间无缝衔接，二是各种安全产品之间很难实现协同工作。要实现信息系统的立体安全防护，就必须实现安全产品纵横向的有机结合，以实现高效立体防护。以审计监控体系为例，多级审计实现了全网的策略统一，日志数据的管理统一与分级查询，提供标准化的接口可以与防火墙、入侵检测、防杀毒等安全产品的无缝衔接，协同工作，提供自主定制的应用审计则是有效保障了应用系统的责任认定和安全保障，这样就构建了一个完整的安全保障管理体系。这是
未来几年内信息安全的发展趋势之一。
信息安全业在中国信息化建设的进程中可算是一个新兴产业，大体上，产业的发展轨迹包括了三个阶段。
萌芽阶段(2005年之前)：这个阶段的特点是，国内各行业、各部门开始萌生信息安全的意识——从最初的“重视信息化建设”却“轻视安全体系的构建”，发展至“意识到安全的重要性”并且“希望在企业内部实现安全”，但又认为信息安全很神秘，不知从何入手。在此阶段，各行业的客户都在有意识地学习和积淀信息安全知识，与这一领域的权威企业广泛交流，了解其技术、理念、产品、服务。与此同时，一些企业、部门也出现了一些规模较小的、零星的信息安全建设，但并未实现规模化和系统化;而且这个时期政府对于信息安全在宏观政策上的体现是呼吁较多，而具体的推进事务则比较少，虽然显得很热闹，但实际信息安全建设很少。
爆发阶段(2005-2009年)：这个阶段的特点是，国内各行业、部门对于信息安全建设的需求由“自发”走向“自觉”。企业客户已基本了解了信息安全的建设内容与重要意义——很多行业部门开始对内部信息安全建设展开规划与部署，企业领导高度重视，投资力度不断加大。由此，信息安全成为了这一阶段企业IT建设的重中之重。某种意义上，信息安全市场的需求爆发可说是多年来企业在安全方面的“欠债”所造成的。
普惠阶段(2010年以后)：当信息安全建设与企业整体信息化建设融而为一，信息安全作为一个话题可能会丧失其“热点效应”，但作为企业IT建设的关键环节之一，它是普惠的——就像空气一样无比重要、无所不在，却又不易为人察觉。2004年是信息安全发展由第一阶段到第二阶段的过渡期，而从2005年起则将进入到第二阶段，信息安全产业将在2005年迎来需求的“井喷”。
从现在起的3～5年内，信息安全市场将保持高速、超规模的发展势头，电信、政府、金融将会是2005年信息安全需求最大的行业。因为电信业和金融业是投资大、发展快、信息化程度高而需求复杂、安全形势相对严峻的行业，而政府部门则因站位较高、安全需求迫切，对外(包括国内商界和全球政经界)又在时刻发挥着示范作用，所以也会对信息安全加大投入。
2005年，信息安全技术的发展将呈现出两极分化的趋势：专一之路和融合之路都会有厂商去“趟”。诸如防火墙、IDS、内容管理等产品方案会越做越专，这是因为一些安全需求较高的行业(如电信、金融行业)须应对复杂多变的安全威胁。同时，融合也是一种趋势。在安全要求不太高的行业，对一些综合性的产品需求会越来越多，例如学校的网络。
智研数据研究中心网讯：
内容提要：在人口计生内部信息化建设的同时，国家人口计生委协调民政、公安、教育、统计等部门，初步建立人口宏观统计数据的协商交流与对比分析机制。
按照《国家人口计生委关于加快推进人口和计划生育信息化建设指导意见》，我国人口计生信息化以PADIS 建设为重点。PADIS 是各级人口计生部门准确掌握人口数量、素质、结构、分布现状及趋势，科学分析人口与经济社会资源环境的内在关系，为各级党委政府统筹解决人口问题提供宏观决策建议，为相关部门制定和落实惠民政策提供参考依据，是提高自身社会管理和公共服务水平的最重要信息支撑。
2008 年起，国家人口计生委以国家PADIS 一期建设为契机，先后确定了两批共16 个试点省份，第一批试点省(6 个)：河北、山西、黑龙江、山东、河南、甘肃;第二批试点省(10 个)：吉林、辽宁、上海、安徽、福建、湖南、重庆、贵州、陕西、宁夏。目前，国家PADIS 一期已基本建成，试点省份基本完成了本省全员人口信息的采集并实现了与国家PADIS 系统的对接，国家人口计生信息化建设总体框架基本形成。人口计生信息化建设即将进入业务主导的新阶段，满足业务需求的各种业务应用将是今后各地人口计生信息化建设的主要方向。
在人口计生内部信息化建设的同时，国家人口计生委协调民政、公安、教育、统计等部门，初步建立人口宏观统计数据的协商交流与对比分析机制。2008年，国家人口计生委与公安部全国公民身份证号码查询服务中心合作，确定以流动人口身份信息批量核查为突破点，积极推动人口信息的相互查询、校验、补充和更新。各级人口计生部门也通过多种形式推进信息共享工作，积极开展跨区域的合作。推进与公安、卫生、民政、人力资源和社会保障等部门之间的人口信息交换与共享将会成为今后各地人口计生信息化建设的一个重点方向。
随着电力体制改革的推进与深化，新的电力企业格局正在逐步形成。在当前的电力体制改革总体目标中，“提高效率、降低成本、健全电价机制、优化资源配置”等具体目标均与财务管理密切相关。电力体制改革的目的是希望通过新体制下的资产整合来实现成本控制和提高效益，建立良好的市场经济秩序，而成本的控制和效益的提高一定是由财务信息来体现的。因此，新形势下我国电力企业管理对于财务信息化的要求已经不再是会计电算化的过程，而是一个发展电力企业管理现代化的过程。它不仅要满足企业管理现代化的需求，而且更加强调符合企业的管理特色。
一、 我国电力行业财务信息化建设的现状。
1. 基于基础会计核算软件的业务模型成熟，财务信息化正在由核算型向管理分析型转变,开始为企业的管理决策提供辅助职能。
我国电力行业的财务信息化经历了一个非常完善的发展历程，具有典型的代表意义。20世纪80年代初，电力企业内部充分展开了以计算机代替手工业务的应用研究。开始出现了单项业务处理的应用程序，其中以工资管理、固定资产管理和燃料管理等单项业务的发展最为突出;90年代初，以《远方通用会计核算系统》为代表的核算系统开始出现并得到了广泛的应用，预示以我国电力行业会计核算为基础的业务模型开始成熟。到了90年代末，为了解决2000年问题，以《远光财务管理新纪元》为代表的核算软件开始在电力系统内大面积推广，成功地实现了核算软件的升级换代，进一步促进了财务信息化与业务模型的发展与完善。2000年底，随着《远光集团报表系统》以及后来的《远光财务实时信息系统》在全国电力系统的全面应用，标志着我国电力行业的财务信息化开始从单一主体财务信息的静态化向集团企业群财务信息的动态化方向发展，并且注重于信息的实时性与完整性，从成本控制和预算管理的角度去满足企业管理与决策的需要。部分企业已经在引入国内外先进的管理理念和思想，开始采用集中核算、FMIS、ERP等系统方案。以上的发展历程充分的说明了我国电力行业财务信息化已经完成了从单项业务处理到核算系统的发展历程，开始在向集中核算与企业资源规划等管理信息化的方向迈进，为实现财务管理的现代化奠定了良好的基础。
2. 电力行业财务信息化所需的人才基础较好，素质相对较高。
从1987年开始，国家电力公司为全面推进会计电算化事业的发展，为基础人才的培育作了大量的实际工作。先后在长沙电力学院和南京高等电力专科学校建立了两个培训基地，国家电力公司系统内数千名财会人才接受了相应的技能培训，是电力行业开展财务信息化的坚实基础。目前，电力系统内财务人员基本上都通过了不同程度的知识培训。在文化程度上，35岁以下的财会人员已占到财会总人数的50%左右，大专以上学历的已超过70%。
3. 基础设施较好，现代化财务管理的基本架构已经形成。 电力系统一直以来对于信息化建设方面的工作都非常重视。各电力企业均设有专门的信息技术部门，为电力行业信息化建设作了大量的实际工作。每年在信息化方面的投入都非常大，有资料显示：仅2002年第三季度电力行业的IT总体采购额就达22亿元。目前，电力系统内的光纤骨干网已经覆盖到了全国90%以上的省市，甚至部分已经铺设到了县级企业。完善的网络基础配套设施为进一步深化电力企业财务信息化奠定了良好基础。截止2001年底，以“远光电子财务平台”为基础的《远光实时信息系统》在全国范围内的统一实施，充分表明以集团财务管理和目标控制为核心的现代化财务管理架构的形成。
4. 电力企业领导对于财务信息化建设的认识程度较高。 2001年6月，在青岛召开的国家电力公司2001•年财务工作会议上国家电力公司已经明确提出了“要充分利用信息革命和科技的成果，提升财务管理水平，走现代化财务管理的道路。” 国家电力公司副总经理谢松林在接受《中国财经报》记者采访时谈到“必须加快财务管理信息系统建设，推动财务管理现代化，要采用先进的管理思想，利用计算机、网络和现代通讯技术，力争实现三个达到：达到实时反映，实现业务信息与财务信息在时间上的基本同步，使会计核算从事后达到实时，财务管理从静态走向动态;达到远程控制，实现业务信息与财务信息在空间上的基本同步，在确保财务信息的真实性与及时性的基础上，在技术上实现“过程的控制”功能;达到协调统一，实现以财务信息为核心的各种业务信息的集成，推进集中式财务管理，充分满足公司决策需要。„„，建立以预算控制为核心的财务管理信息系统，逐步实现财务信息与其它业务信息的融合，促进公司资源的优化配置，为公司经营决策提供有力支持。”
从浙江电力的SAP,到河南电力的远光FMIS、山东电力的PeopleSoft，以及辽宁电力的集中核算项目等等，都充分展示了目前各企业领导的支持力度。
5. 电力企业财务信息化建设存在的问题
1) 财务信息化发展不平衡，网络资源的建设滞后于财务信息化发展。
当前的财务信息化的水平存在明显的区域性差距。经济发达地区企业的经济实力强，发展得比较快，信息技术应用的程度较高。而在边远或西部地区则发展的较慢;从企业的管理结构上来看，一二级机构发展的水平和应用的程度都很高，三级企业有的甚至还停留在手工业务处理的流程。
在国电公司内联网中，网络资源的开发和利用程度不高。网络带宽较窄，一级网络的带宽基本上是128Kbps，且承担着多种业务数据的通信任务。随着业务需求的增加，网络流量的增长，现有网络带宽不能满足实际需要。另外，在基础设施投入上有“头重脚轻”现象，即以国电和各网省公司为龙头的
一、二级网络投入较高，但三级网络缺乏投入，使得信息的来源受到一定的网络限制，阻碍着企业管理信息化的发展。
2) 软件应用重复现象严重，企业内部的信息标准难保统一，信息共享程度不高。
国家电力公司提出的“统一领导、统一规划、统一标准，统一组织开发”的原则没有得到很好的贯彻，仍然存在着建设分散、重复开发的问题。由于没有做到数据的充分挖掘和利用，数据采集、处理口径不一，各子系统移植性较低。另外，由于应用的软件不够统一，没有统一的信息编码标准，造成信息的利用率和整合程度不高。企业的各种专项业务信息不能实现及时的共享和传递，信息在集团内部缺乏必要的集中和控制，表现在包括财务信息在内的各种业务信息数据按纵向和横向分割，形成诸多信息的孤岛。
3) 缺乏财务信息化建设的高端人才。
电力行业是技术密集型行业，内部拥有各类技术人员，有生产经营方面的专家和技术人员，也有从事控制与计算机方面的技术人员，但是对于既懂电力生产和管理，又懂信息技术的高端技术人员欠缺。而信息化建设对于这类高端人才的依赖性很大。因此，培养一批高端人才对于加快电力企业信息化的进程意义非常重大。 4) 部分企业对财务信息化管理的认识不够。
对于财务信息化管理在企业管理系统中所处的核心地位的认识不够强。仍然存在重硬件、轻软件，重开发、轻应用的现象，在企业信息化投入中缺乏重点。部分企业对财务信息化建设的认识还停留在手工模仿上，对于现代化管理对于信息资源的需求了解不够，没有认识到财务信息化是实现管理现代化的保障。
二、 新形势下企业管理对于财务信息化的要求。
电力体制改革的直接结果是组建了多个全国性的公司和多个区域性的公司。它标志着我国电力体制改革的重大进展，从此电力行业将进入一个崭新的发展阶段。对于新组建的各大集团公司而言，对于财务信息化的要求将会更加突出，这主要体现在以下几个方面： 1. 如何从集团公司的角度，以信息化的手段加强对各分、子公司的财务进行有效的管理和控制，是一个从组建阶段就应该着重考虑和解决的问题。对企业经营活动进行控制的本身就是对企业财务活动进行控制。新组建的各企业集团旗下都有着几十甚至数百个分子公司，它们在地理上处于分散状态，各自都曾受不同背景、不同领导和不同制度的影响，在企业利益、管理风格和核算方法上都表现不同，因此表现出不同的企业文化和经营风格。如果及时的将这些不同的文化和风格进行统一和规范，管理上就可能出现一盘散沙或者力不从心的局面，就有可能违背了改革的初衷。因此，就要求实现对这些企业的财务信息管理实现同步管理，加强财务的监管，提高集团的资金利用率，避免出现因“乱担保、乱借款、乱投资”等行为所带来的损失。
2. 在原有的体制下，厂、网之间的投入、价格、成本、收益、现金流等都没有明确划分、独立评价。厂、网分开之后，发电企业和供电企业都必须从独立企业的角度去精确地进行各项核算和评价。过去由于是一体化经营模式，电厂是纯粹的报帐制费用单位，没有明确的成本核算概念;电网既是输电企业也是供电企业，只负责电力营销，也没有明确的利润观念。随着改革的落实，各电力企业由一体化转为竞争化，彻底打破原有的垄断格局。在发电环节，发电企业原则上都要成为独立电厂，要与电网经营企业在财务、人事上完全脱钩，即“厂网分开”。所有电厂每天数次向电网报出自己所要求的上网电价，而市场将各电厂的报价进行从低到高排列，并按所需电力负荷的预测，从低价开始录取，录满为止。未被录取的电厂将面临不能发电的危险，因此，这将促使发电厂最大限度地降低电厂造价和运行成本。在电力的终端销售环节，由于实行供电商在各供电区之间的市场准入，通过颁发供电许可证，培养更多的电力零售商，实现竞争。
3. 发电侧的竞争将会日趋激烈，要想表现出极强的盈利和竞争能力，则降低成本(主要是燃料成本)、优化配置、精确报价是财务信息化的核心需求。由于在电力交易市场存在激烈的竞争，将会面临因为报价过高而停发电的危险。因此发电企业非常需要一个包含燃料管理、成本费用控制、融资管理、价格测算和竞争报价等在内的一体化的财务管理信息系统，以保证在竞争过程中处于领先地位。
4. 对于新成立的网公司而言，失去了“以厂养网”的利润来源后，电网企业只能通过开源节流、加强内部管理、提高资源的运行效率来增加效益。在输变电环节，一个电网可以向其它电网报价竞争，同时也必须允许其它电网将价格更低的电力销售给自己区内的企业。本地区有电不用，而从其它地区买电，这对计划体制来说是不可思议的。因此，网公司对于购电费管理、销售管理、资金管理、投资和融资管理、成本控制、资本性支出的控制等的管理需求比改革前更为突出，迫切需要建立一套以全面预算管理为核心的财务管理信息系统。
三、 电力企业财务信息化的发展趋势
1. 财务信息化将会实现高度集中的管理模式。会从单一会计主体的分布式管理模式发展到以集团公司为主体的集中式管理和控制模式，并进一步延伸到上下游企业(用户)。
由于电力产品本身具有的不可储存的特性，从发电、输电、到配电和供电都需要高度的协同处理，必须采取资源的有效配置和统一调度。受此影响，电力行业的财务管理特点也应要求集中式的管理。过去受技术手段的制约，只能处理单一会计主体的信息，各关联会计主体之间不能进行很好的信息贯通。今天，随着广域网、互联网、大型数据库、高速性能CPU的出现，已经使在地理上分散的一个集团公司范围内的业务和财务数据集中存放和统一处理成为可能。
在集中模式的管理体系下，从管理、控制、评价的角度，原有的各下属会计主体对应于一个或多个责任中心;从企业资源的角度，各会计主体的资源将成为整个集团公司资源的一部分;从核算的角度，各会计主体仍然保持相对独立，能分别形成对外报告。分公司和某些重要的控股子公司都应该按此方式管理。 另外，作为管理信息系统的发展方向，必然会把管理范围从本企业、本集团扩展到上下游企业(客户)。例如：把上游的发电企业和其他设备(服务)供应商，把下游的客户，与电网企业本身纳入到同一个系统，实现信息和资源共享。互联网和数据交换标准的发展，正在为这种超越单个企业和集团、理性配置和优化整个社会资源的系统提供越来越成熟的工具和平台。
2. 财务信息化将会以财务资金的活动为核心，贯穿企业的整个经营活动的全过程。将会从财务部门本身的管理业务发展到企业所有与财务状况相关的业务。
企业是一个经济组织，企业资源配置和控制的依据和目的，是以企业的各项生产经营要素(包括人力、物力、财力)的优化和企业的利润最大化为依据和目的。而财务管理是企业经营状况最集中的体现，是企业管理架构中核心的部分。企业的(而不是部门的)财务管理信息建设，应当包括所有与企业财务状况相关的业务过程。
3. 应用范围：从管理部门延伸到原始业务发生点。
为了实现对企业资源、企业财务状况的实时、动态的配置、管理和控制，必须把应用范围延伸到原始业务发生点。应该根据具体的业务，来确定原始业务发生点。要严格按照统一规定的业务流程发生，不能随意改变原始业务发生点。
4. 财务信息化将非常提倡时效性，数据的采集将会从滞后提高到实时。 对信息时效性的要求可分为获取信息、资源配置和状态控制两类。
获取信息对时效性的要求较低，可以允许有一定的延时;实现的成本也较低，可以采用数据分散存放和处理、通过数据同步定期集中的方式，也可以直接通过广域网查询。
资源配置、状态控制对实时性的要求非常高，要求完全实时。如：按照甲供电局某一备品的储量，调配到乙供电局;按照省电力公司对某一供应商的授信，控制各下属企业对该供应商的付款等，都不允许在配置、控制时有任何的延时。实现的成本也较高，因为完全的实时只能在数据集中存放的方式下实现，需要高性能的数据中心主机、高速可靠的网络。
因此，在财务信息系统实施时，应按照不同的获取信息、或资源配置和控制的要求，确定时效性的等级，这也决定了财务信息系统的数据存放方式和业务处理模式：在需要进行实时资源配置和控制的范围内，数据必须实现集中存放，业务将进行统一处理。
5. 财务信息系统的功能将会从事后的核算发展到实现全面管理、控制、评价和优化。 全面管理是以优化企业的整体资源为目标，完整地配置、计量、记录企业所有与财务状况相关的业务资源和业务活动，并进行详尽的核算、统计、分析、考核，以实现物流、资金流、信息流、增值流、工作流的统一管理。
按照全面预算管理的思想，把按照公司发展战略和各期的目标编制的各项预算分配、分解到各个对象、项目、作业和流程，实行实时、动态、严密的预算控制和流程控制。
对所有的经济活动和业务数据，能根据管理和控制的各种需要进行多角度、多层次的查找、比较、分析，建立不同类型的企业财务状况和经营状况的评价体系，提供对管理决策的支持，提高企业在复杂多变的市场环境下的竞争力。
(作者：广东远光软件服务总监汪平)
参考资料：
《国家电力信息网》 《中国会计网校》
《电力体制改革与财务信息化》陈利浩
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