浅议检察机关刑事办案工作机制
摘要：“个人承办，部门负责人审核，检察长决定”的检察官办案机制，沿用至今已历时三十余年。三十余来，该办案机制对于确保检察机关的办案质量，防止检察官违纪违法现象的发生均起到了应有的积极作用。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济的不断深化，近些年来各种社会利益冲突引发社会矛盾不断加剧，造成刑事发案不断高发，也带来检察官所办案件中审查逮捕案件和审查起诉案件数量的大幅度增加，近些年来该办案机制在办理审查逮捕案件和审查起诉案件时，其积极作用大打折扣。
关键词：检察官 刑事办案 机制
检察官是检察机关中依法行使国家检察权的检察人员，其包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。检察官依法行使国家检察权的一个主要方式就是办理案件。这其中包括办理检察机关直接受理初查和立案侦查案件、审查逮捕案件、审查起诉案件、民事和行政抗诉案件等等。
“机制”一词在汉语词典里是被这样注解:机器的构造和工作原理;有机体的构造、功能和相互关系;某些自然现象的物理、化学规律;一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式等等。
本文所要研究的检察官办案机制，依据上面对“机制”解释，就可以理解为检察官办案体系的组织结构和相互关系，也可以理解为是一种依照检察体制、检察制度建立起来的检察官们在办理案件时所遵循的工作规则和方式。
检察机关自一九七八年恢复重建以来，就建立了的检察官办案机制。建立该检察官办案机制的目的和作用，旨在明确检察官们之间分工，划分检察官们之间的职责，使案件有承办，有监督，形成承办与监督共存的制约机制，以此确保检察机关的办案质量，同时防止检察官违纪违法现象的发生。“个人承办”就是由承办检察官对案件进行直接的办理，并依据办理案件的不同情况，提出相应的处理建议。“部门负责人审核”就是由部门负责人对承办检察官报审的案件进行审查和核实，并依据审查和核实的情况，签署是否同意承办人建议的意见。“检察长决定”就是由检察长对部门负责人签署意见后报批的案件进行审查和核实，并依据审查和核实的情况最终作出对案件批准处理的决定。
“个人承办，部门负责人审核，检察长决定”的检察官办案机制，沿用至今已历时三十余年。三十余来，该办案机制对于确保检察机关的办案质量，个人收到案件后，经过审查核实，提出具体的承办意见，然后交由部门负责人审核直至最后的检察长决定，通过这样层层的审核，能防止案件承办检察官在办案过程中的随意处置和恣意妄为，为防止检察官违纪违法现象的发生均起到了应有的积极作用。但是，近些年来该办案机制在办理审查逮捕案件和审查起诉案件时，其积极作用大打折扣，其中“部门负责人审核”、“检察长决定”所应有的审核监督作用已出现名存实亡的现象。随着我国改革开放的不断深入和市场经济的不断深化，近些年来各种社会利益冲突引发社会矛盾不断加剧，造成刑事发案不断高发，加之检察院人员有限，随着检察官所办案件中审查逮捕案件和审查起诉案件数量的大幅度增加，进而出现了案多人少的矛盾。大幅度增加的案件数量，使得案件承办人员就办案而办案，在案件审查核实粗糙。同时，也给部门负责人的审核工作和检察长的审批决定工作带来巨大冲击，如此大的案件量，加之办案期限的限制，使得部门审核及检察长决定过程中要对案件进行细致审核相当困难，形成了有名无实的现象。就贵阳市的情形来看，近些年来，有的基层检察院的侦查监督部门、公诉部门一年的办案总数竟分别达到1400余件。这样的一个案件数量，如果每一件案件都让部门负责人进行审核和都让检察长审批决定，实在是难以办到。于是，在此情形下，部门负责人和检察长除对承办检察官建议不批准逮捕、不起诉、改变案件案由、减低量刑情节等少数特殊案件进行必要的审核外，对于承办检察官建议批准逮捕、提起公诉的案件一般情况下均不进行审核，只是流于形式地依样画葫芦地依据承办检察官处理建议签署上一个所谓的审核意见而已。然而在承办检察官所承办的审查逮捕和审查起诉案件中，建议批准逮捕和提起公诉的案件却占到了绝大多数。对于这一类案件，因部门负责人的审核意见和检察长的审批决定实质上多是流于形式，实际上并未起到应有的审核监督作用，另一方面，因要完成形式上的要求，承办检察官要将办理完结后的案件送交部门负责人和检察长进行无实质意义的审核和审批，这个期间有时候会因部门负责人和检察长因公外出而无法找到部门负责人和检察长进行审核和审批的情况，从而影响案件的办理效率。于是有人提出，可否将原来的“个人承办，部门负责人审核，检察长决定”的办案机制改为“XX检察官办案责任制”?回答是：可行。2000年2月1日，最高人民检察院在公诉部门推行的“主诉检察官办案责任制”就是一种尝试。实行主诉检察官办案责任制后，主诉检察官所承办的建议提起公诉的案件，不再需要部门负责人审核和检察长审批，直接由主诉检察官作出决定。推行九年来，主诉检察官办案责任制效果显著。建议在侦查监督部门也推行“主审检察官办案责任制”。
作者：王东风
摘 要：“捕诉一体”办案机制，一改传统的检察机关内部批捕起诉职能分离运行模式，表面上看是削弱了檢察机关刑事案件办理过程中的内部监督力度，实质上是提高了质效，节约了司法资源，降低了司法成本，压实了办案责任。“捕诉一体”运行机制是在检察机关实施责权相统一的员额制改革基础上推行的机制。
关键词：“捕诉一体”;办案质效;内部监督
一、“捕诉一体”运行机制概述
1999年，最高检分设审查批捕厅和审查起诉厅。后于2018年，将两个部门整合为一个部门——刑事检察部门，旨在提高司法效率，避免对相同案件的重复处理工作，从此，由同一检察官或检察官办案组负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉和立案监督、侦查监督、审判监督等工作。
伴随司法体制改革工作的不断推进和深入，各地方也纷纷加入“捕诉一体”改革大军。员额检察官制度、司法责任制等制度的实施，有力地推动了各个地方检察机关整合内设机构，实现捕诉一体的脚步。
“捕诉合一”办案机制符合宪法和法律规定。宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，检察机关拥有批捕权和公诉权。从本源来看，两权虽有来源和功能属性的不同之处，但并非对立关系，而是具有互补、统一之意，二者共同具有监督制约、客观公正、人权保障的等共性，保障司法公正，提高司法公信力是二者的共同目标。批捕权与公诉权的配置属于检察机关内部职权配置问题。《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》规定了由检察机关行使批捕权、公诉权，但并未规定两项权力的具体行使部门需为两个不同部门，法律赋予了各地检察机关一定的机构设置权限，即可以根据需要设置相应权能部门，批捕权、公诉权可由两个不同部门分别行使，也可由一个部门统一行使。在曾经的实践中，检察机关一直选择的是将批捕权和公诉权分离，但这仅是检察机关内部选择的一种机构设置模式，最终决定权其实都是在检察院。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人必须经人民检察院批准或人民法院决定，由公安机关执行。”第一百六十九条还规定：“凡需提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”在法律上作为一个诉讼主体进行诉讼活动的是检察机关这个整体，而不是其中的一个部门。可见，“捕诉一体”是有法律依据可依的，具有正当性和法理依据。
“捕诉一体”办案模式不是凭空出现的，也不是理论推到产生的，而是广泛的实践经验总结出来的模式。该模式最初是基层检察机关在实践中运用的一种办案组织方式，“案多人少”的情况在基层检察院普遍存在，案件数量的增长远超办案力量的增长，“捕诉一体”办案机制可以通过整合办案力量，梳理办案流程，提高办案质量和效率。
二、“捕诉一体”机制是我国检察改革的必然选择
“捕诉一体”是司法体制改革的进步与发展，有利于提升检察机关司法办案质效和员额检察官责任制的落实。司法实践证明，捕诉分离存在一定弊端，一是必然导致个案在检察环节被切割分段，割裂了检察权的整体性;二是每个检察官只能参与一个诉讼阶段，导致不同环节对同一案件的定性与定量出现一定的差异。对于同一案件，批捕和起诉的检察官在认识上存在一定差异，影响了和国家法律统一正确实施，难以适应以审判为中心的诉讼制度改革的现实需要。捕诉合一将检察机关的两项重要诉讼职能得以整合。
“捕诉一体”机制既涉及检察机关内设机构设置，又关系到检察官办案方式和理念的重大转变。在检察改革日益向着与国际接轨、适应人民需求方向努力的前提下，“捕诉一体”运行机制是捕诉分离运行机制的发展与进步，是与员额制改革的精髓相得益彰，“捕诉一体”运行机制要求全体员额检察官增强责任意识，熟悉捕诉业务，切实提高案件质量，确保国家法律得到统一正确实施。
(一)“捕诉一体”运行机制有利于提高检察机关办案效率
在捕诉分离机制下，公安机关提请逮捕案件经由检察机关侦查监督部门审查后作出决定。侦查机关进一步侦查后移送公诉部门审查起诉;公诉部门经审查，向法院提起公诉。这样分开行使检察职权，优势是有内部制约，但是效率大大降低，同时存在内部监督的程式化问题。从表面上看，检察机关捕诉部门分设，能够互相监督，实质是同一个检察机关，且多为同一检察长分管，制约效果必然减弱。实践中捕后不诉的案件少之又少。同时有一个效率的问题，捕诉不是同一人办理，审查证据、熟悉案情、制作法律文书等一系列工作需要重新来过，浪费了大量时间、精力和司法资源，降低了办案效率。
“捕诉一体”机制并不是诉讼程序的减少，而是由一个检察官负责批捕程序、起诉程序这两个程序，“捕诉合一”合的只是办案人员，检察官完全可以在批捕时根据证据情况，提出具体的引导取证意见，严把案件的事实关、证据关和程序关，要求公安机关补齐补强指控犯罪所需证据。从而减少退回补充侦查的概率，降低司法成本，避免犯罪嫌疑人因程序繁琐带来的被羁押时间。吉林省检察机关实行捕诉一体后，2017年批捕和提起公诉的时间分别缩短了12.3%和12.4%。同时，每起案件瑕疵问题，捕诉分开的时候是6个半，捕诉一体后下降不到3个。实践证明，捕诉一体的办案模式能使得办案效率得到极大的提升，节约了司法资源。
(二)“捕诉一体”运行机制利于提高检察机关办案质量
一是降低逮捕率。我国公诉制度采用法定主义，有法律条件上的限制，要求遵循客观公正原则，保持中立立场，因而由负责公诉的检察官行使批捕权，不会影响批捕权行使的中立性，更不会影响对人权的保障。相反，因为实行捕诉合一后，检察官以起诉的预期来把握批捕，证明标准会更严格，对犯罪嫌疑人不批捕的可能性更大。
二是有利于引导公安机关侦查活动，从源头提高案件质量。在改革前捕诉分离的办案机制中，重大案件检察机关提前介入引导侦查业务属于承担批捕职能的业务部门，由于业务范围、职能和能力等因素的影响，引导侦查往往止步于审查逮捕的层面，缺乏公诉所需证据规格要求。
“捕诉一体”落实“谁办案谁负责”的责任制，逮捕审查向后延伸，起诉审查向前延伸，有效提升检察机关的证据意识、证据标准，既倒逼侦查机关规范办案，又使检察机关主动减少错案入口。为适应以审判为中心的改革，从一开始就密切关注侦查活动，为捕后起诉、顺利指控犯罪着力引导侦查取证，严密监督公安机关的侦查活动，检察官就会从起诉的高度严格要求侦查质量，促使侦查机关提高提请批准逮捕和移送起诉案件质量。
三是提高刑事检察案件质量。“捕诉一体”充分发挥“审前过滤”功能，必然提升办案质量和诉讼监督效果。“捕诉分离”时侦查监督环节容易出现脱节、审查批捕环节提出的补查要求难以落实，捕后不侦、捕后怠侦严重影响办案质量。“捕诉一体”制度能够将司法责任落实到人，避免批捕、公诉之间互相推诿，使得承办人不敢、不能粗心办案，在审查、核实证据时更加谨慎，检察官的主导责任得到了加强，从制度层面保证了案件质量。
2019年，浙江省检察机关审查逮捕案件49494件75895人，其中逮捕37626件55226人，不捕11868件20669人，不捕率為27.23%;共审查起诉案件90084件135204人，其中起诉70678件110831人，不起诉19406件24777人，不诉率18.3%。不捕率、不诉率均比上年度进一步提高。
(三)“捕诉一体”运行机制有利于打造全能型检察官
为更好的完成侦查监督与公诉工作，确保终身负责的案件质量，员额检察官需要精准掌握捕诉两项检察业务，熟悉捕诉两套办案系统，同时需要深入探讨刑检业务的深层司法实践问题，优化知识结构，提高检察业务专业化能力和水平。这是对检察官的考验和要求，虽然在一定程度上对熟悉原办案机制的检察官带来了不小的考验，但改革的阵痛是必然经历的，相信在阵痛过后，会迎来更具可持续性的发展。相信检察官的压力也会转化为动力，故此，捕诉一体有助于提升入额检察官的办案水平。
三、“捕诉一体”机制存在的局限
(一)削弱了检察机关内部监督制约
“捕诉一体”机制实行案件由谁批捕就由谁起诉，减少了一道内部制约程序控制，相应减少了一道质量保障。其次，承办案件的检察官可能会基于批捕阶段认定的事实和证据提起公诉，一是先入为主思想，二是放松阅卷工作，从而遗漏新侦查取得的新证据以及认定的新事实，影响起诉案件办理的质量。
(二)承办检察官权力相对集中
普通刑事案件在“捕诉一体”工作机制下，由人民检察院独任检察官办理案件。检察官集批捕权、起诉权、监督权于一身，将案件一办到底，权力相对集中。同时增高了廉政风险，不可避免的会发生因担心捕后诉不了而不捕或为达到追诉目的而滥用逮捕权等。
四、弥补“捕诉一体”运行机制缺陷的思考
(一)加大检察机关内部新型监督力度
发挥案件管理部门的内部监督作用。捕诉一体化使得在检察环节的每一个案件同在一个案卡里得到全面完整的体现，案件管理部门通过流程监控、统计分析、汇总归纳，对个案都能起到实时监控的作用。同时，上级检察院也同样通过对案卡的监控，实时发现问题。其次，结合员额检察官绩效考评，量化细化案件质量评查，严格落实检察官办案责任制。捕诉部门负责人全程监控，随机抽查案件，观摩庭审活动、审查法律文书。再次，通过羁押必要性审查、检察官联席会议讨论等措施，刀刃向内，强化监督。
(二)加大横向沟通力度，确保案件质量
捕诉合一会导致办案权力集中于检察官，针对这一弊端，可以通过检察官联席会议、公检法联席会议制度常态化运行，来补齐短板，防控风险，确保案件质量;加大侦查阶段的提前介入频率，积极与侦查员沟通，了解掌握侦查活动进展情况，适时介入侦查;加大信息共享广度和时效。进一步统一执法标准，形成打击合力，共同维护社会安全稳定。
(三)实行诉讼式审查逮捕，保证公正客观
积极探索实行诉讼式审查机制，实现审查逮捕向司法审查转型。要明确诉讼化审查逮捕案件的适应条件和对象，以及审查方式和审理程序。坚持“保障人权”的重要理念，把握“不发生社会危险，不增加社会矛盾”的基本原则，少捕、慎捕，减少羁押，节约司法资源和司法成本，在提高办案质量和效率的同时，保障检察官独立行使检察权，确保诉讼式审查逮捕案件办理的公正客观。
(四)主动争取外部监督
一是通过增加听取辩护人、诉讼代理人、被害人、证人意见，增强外部监督。
二是加强对不捕不诉、追漏追诉的制约。不捕不诉和追漏追诉都在一定层面涉及公民的人身自由，检察机关要审慎作出上述决定，适时召开人民监督员会议，广泛采用公开听证等形式，确保决定的公平公正。
三是主动接受派驻纪检组及人大代表、人民监督员对办案过程的监督，保障当事人合法权益。要加大检务公开，接受社会各界的监督。
注释：
①《“捕诉一体化办案机制”的实践价值》(作者系山东省德州市宁津县人民检察院检察长任建华(漫谈电影公众号)。
②“中国法律评论”微信公众号刊发了撰写的《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》最高人民检察院邓思清，法学博士，最高人民检察院检察理论研究所学术部主任，研究员。
③《检察日报》2020.4.10《浙江检察机关全面落地“捕诉一体”办案机制》李春薇。
④《广西法治日报》2020-04-26《检察机关建立和完善“捕诉一体”机制的意义及路径》(作者系广西蒙山县人民检察院党组书记、检察长)郭梓勤。
作者：赵驰乐萌
所谓专业化，是指专门从事某种工作或职业的人员应当具备胜任其工作的工作技能、思维方式等素质和能力。检察专业化是指各类检察人员具备与其岗位相适应的理论知识、思维方式、检察工作技能等素质，从而保证检察队伍能够承担起法律监督职责。[1]检察专业化建设，是检察机关作为法律监督机关的专门性质和特殊职责决定的。坚持走专业化发展道路，是提升检察机关法律监督能力建设的必要途径，是推动检察事业蓬勃发展的核心动力。
根据最高检近日印发的《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》，推进检察队伍专业化建设需要大力加强检察人员专业化、检察官专业化、办案组织专业化建设。其中前两者是关于人的主体要素，人是生产力诸要素中最活跃、最基本的因素，国以才立、政以才治、业以才兴，检察人才储备是否充足、素质是否过硬、结构是否合理、利用是否充分，不仅关系检察职能作用发挥的好坏，还事关检察事业的持续规范发展。[2]而后者办案组织专业化则突出强调法律监督是一项高度专业化的工作，符合专业化要求的组织机构和办案组织模式如同锤炼、磨砺专业化人才的熔炉，可以为锻造专业化检察人才搭建良好平台。由此可见，实现检察队伍专业化，专业化检察人才是基础，专业化办案是重点，专业化组织机构是保障。
近年来，随着改革开放和市场经济的不断发展，我国也相应的进入矛盾凸显期和高发期，新类型犯罪、疑难复杂案件层出不穷，司法环境日益复杂，只有专业化的检察队伍才能满足人民群众日益增长的法律期待和需求，实现维护司法公正的价值追求。正是在这样的环境背景下，检察机关的内部分工不断细化，专业化办案模式在全国各级、各地检察机关中如雨后春笋般成长起来。主诉检察官办案责任制、专业化办案组织、独立建制的专门办案机构、一体化办案模式……实践证明，检察机关的上述实践探索对于缓解人案矛盾、提高办案质量和诉讼效率，提升检察人员素质，推进检察队伍专业化建设具有积极意义。但另一方面，在各地积极创新实践、争创特色品牌的同时，也应对精细化分工、专业化办案的发展模式进行理性思考，充分发挥机制的优势，抑制其弊端，更好地保障和推动检察专业化建设。
一、检察机关专业化办案模式的实践探索
(一)侦查监督部门分类审查办案模式
长期以来，案多人少，是检察机关特别是基层院侦查监督部门面临的普遍困难和主要问题。案件数量多、增长快且审查逮捕办案时限短、节奏快、责任大，办案人员长期处于超负荷工作状态，严重影响了侦监队伍的稳定和可持续发展，对办案质量和效率也形成极大的挑战。为有效缓解这一矛盾，近年来北京市检察机关侦监部门在逐渐增加人力资源投入，探索简化审查逮捕意见书的同时，继续深化审查批捕专业化办案模式改革，通过调整办案结构，实行案件分类、人员分组、繁简分流等举措，为切实提高办案效率，实现办案数量、质量、效果的统一进行着有益的尝试，并探索、总结出批捕案件分类审查工作模式。经实践证明，该模式克服了传统轮流办案模式不问类型、不分繁简、就案办案、不精不专等缺陷，不仅加快了办案流转速度，提高了办案质量，而且有助于锻炼和发展审查批捕办案人员的专业化水平。
分类办案，就是按照一定标准对审查逮捕案件进行归纳分类，在相对集中的一段时间里分配到某个办案小组及个人，由专业化的办案小组和承办人具体负责某一类或几类案件的审查批捕工作。如笔者所在的市检一分院侦监处经过对几年来受理的审查批捕案件进行全面的统计分析，在掌握各种类案件数量比例和难易程度等方面差异的基础上，按照案件的主体身份、涉嫌罪名、社会影响、难易程度等标准，将案件分成普通刑事案件、经济犯罪案件、邪教案件、互联网等新型犯罪案件、立案监督案件等几种类型。案件分类明确后，选人是关键。为把每名办案人员的才能和智慧发挥出来，达到最合理的资源配置和最佳的办案效果，侦监处根据各承办人的业务能力、所具专长、工作作风和性格特点等，按照新老搭配、粗细相间、急缓相融、以强带弱的原则，分成不同的办案小组，力求在人员调配上做到业务互补、个性互补，保持各小组力量的相对均衡。如经济组承办的主要是贪污贿赂等自侦案件以及金融诈骗、合同诈骗等破坏社会主义市场经济秩序的案件，此类案件虽然数量不多，但案情复杂，且大多牵涉刑民交叉、经济帐目往来等问题，繁琐复杂，涉及知识面广，为此侦监处特地选派既精通刑事法律又通晓民商法律、具有丰富办案实践经验和社会经验、且做事谨慎细致的承办人负责办理。类案受理后，具体分配到办案组和个人，使案件分类定组、责任到人。
需要明确的是，分类办案只是在相对集中的一段时期内，各办案小组及主办人员对所承办的案件种类相对有所侧重，而并非绝对分类，一包到底，不问其他。为此，部门在专业化建设中注意采取以下配套措施：一是定期调整，注重承办人各项能力的培养。考虑到分类审查机制运行较长一段时间以后，可能会出现干警对所办的类罪熟悉，而对其他类罪生疏的情况，需要对分类分组情况定期进行适当调整，鼓励年轻干警勇挑重担，独立承办疑难复杂案件，实行案件类型和办理时限相对分工，不搞绝对分类，注重提高整体水平;考虑到在工作实践中，特别是在“严打”斗争或集中整治过程中，往往会出现某一类案件相对集中的情况，致使分管该类案件的主办人员面临较大的压力，因此需要强调分工合作，协调配合，调集人力，集中精力，打歼灭战，以适应工作的需要，如2013年初，北京市检一分院侦监处集中受理了一批全市打击“全能神”邪教组织的系列案件，周受案数达到100余人，侦监处发挥协同作战的整体优势，不仅按时保质保量地完成审查逮捕职责，而且针对系列案件及时分析、研讨，提炼、总结出类案办理的标准，有力地指导了司法实践。此外，对重大、疑难案件组在办案中遇到的一些典型案件实行“集体会诊”、“案例研讨”及定期举办“学习与研究”交流平台，让每位干警对各类案件都有所掌握，经过集体讨论研究，发挥每个人的智慧，使案件从事实、证据和适用法律等方面得到全方位、多视角地分析和判断，不但为案件处理结果的准确性提供了有利保障，而且起到互相学习、互相促进，提高业务素质的作用，为杜绝错案打下坚实的基础。二是对年轻干警定期轮换交流，全面积累经验。对于新加入侦监队伍的年轻干警，为了让他们得到全面锻炼，整体提高，避免出现业务技能单一的情况，我们采取定期轮换交流的方式，让年轻干警在实践期跟随不同的办案组和经验丰富的承办人，以便接触、熟悉和掌握各类型案件，全面积累办案经验，为今后独立办案打好基础。三是实行审查意见书相互校对制，多视角提高审查逮捕意见书制作水平。侦监处实行办案组内承办人所制作的审查意见书相互校对制度，既让年轻干警有机会见识不同承办人的制作风格，博采众长，从中学习和提高，也为承办人固有的办案模式、办案方法提供新的视角，促其采取更全面、更客观的方法审查案件。观摩实践期结束后，再根据年轻干警的工作情况及本人专长，分配、固定到具体办案组中。
近年来的实践表明，分类审查的办案组织模式对于保证案件质量、提高办案效率、提升侦监队伍的专业化水平具有重要意义。首先，分类审查办案模式所具有的案件集中化，使得办案人员对于同类案件的犯罪性质、犯罪手段及法律适用等方面能熟练掌握，审查案件入手快速，在较短的时间内就能发现问题，把握案件矛盾点，有利于加快办案节奏，大大缩短平均办案时间，提高办案质量。其次，分类审查办案模式使办案人员有时间和精力针对所办类案中涉及的相关问题进行深入学习研究，使其理解更为准确，掌握的理论知识、法律法规和有关司法解释更为全面，对该类案件的事实认定和法律适用更为熟悉，一些办案人员逐渐树立起在办理某类案件上的业务权威，并逐步向专业化方面发展，有利于培养出专门型办案能手和一专多能复合型人才。再次，分类审查办案模式一方面通过最合理、最高效、最实用的组合，使办案人员的特长和优势得以充分发挥，人力资源得到有效利用;另一方面通过分门别类的培训教育、各办案组形式多样的业务交流以及对疑难典型案例的集体研究，培养了办案人员审查、核实、判断证据的能力、分析解决问题的能力以及侦查监督的能力，使办案人员的综合素质得到全面锻炼和提高。第四，分类审查办案模式不仅有利于办案人员积累办理类案的经验，及时、有效地指导侦查工作，提高法律监督能力，而且有利于办案人员及时总结经验，根据所办类案的不同特点，撰写调研文章，提高理论素养，实现检察实务和理论研究双赢。
(二)公诉等部门一体化办案机构模式
在全国各级、各地检察机关探索实践的专业化办案模式改革中，公诉部门作为检察机关刑事案件的“出口”，首当其冲地走在了改革的前沿。以北京市检察机关为例，从探索主诉检察官办案责任制，改革传统的行政化管理模式以适应检察权运行规律[3];到普遍设立未成年人犯罪公诉组和轻微刑事案件公诉组等两个以上的专业公诉组，全面推行专业公诉组办案方式，实现“专案专办”的专业化办案模式;[4]再到成立首个独立建制的少年检察处，探索建成“4+1+N”的工作模式，整合审查批捕、审查起诉、诉讼监督、犯罪预防四项检察职能，依托一支司法社工队伍介入未成年人犯罪案件开展社会调查和帮教考察，联合政府社会多方力量构建保护未成年人的社会网络[5]，继而未成年人刑事检察独立办案机构在各级检察机关全面设立。
近年来，检察机关独立机构设置的一体化办案模式进一步向精细化、地域化发展。2008年，昆明市检察院加大对环境资源的司法保护工作力度，增设首个环境资源检察处，主要承担环境资源保护领域相关案件的侦查、预防、审查起诉及公益诉讼、调研、宣传等工作。[6]2011年4月，全国首个专门办理知识产权案件的机构在北京市海淀区检察院成立，该机构坚持打击保护与服务保护两并重的宗旨，完善批捕、起诉、民行三职能合一，初步形成对知识产权案件集中管辖的专业化检察工作机制。上海市检察机关为了有效应对新类型金融犯罪案件快速增长的趋势，把检察专业化建设作为应对犯罪专业性挑战的重要抓手，设立专门的金融检察处、培养专门人才，截至2012年，上海市专业从事办理金融、知识产权类案件的检察人员达155名。[7]
实践证明，独立机构建制的一体化办案模式对于打击特定领域犯罪，构建惩防体系，扩大办案效果，服务区域经济发展，培养锻炼专业化检察人才具有积极作用。
二、检察专业化办案模式需要注意的问题
(一)正确处理全才与专才的关系
实行检察专业化办案模式，要突出“专业”二字，打造办理某类案件的专才，要避免“全能式人才”的培养方式，但也不能采取“专门培训式”的实用主义态度，需要正确认识和处理好全才与专才的关系，这是专业化办案模式中需要面临的一个重要问题。从理论上讲，作为一名检察官，应当是精通刑事法律的全才或通才，对于刑法所规定的各类犯罪都有较为深厚的研究，不存在只会办理伤害案件的检察官，也不存在只会办理职务犯罪的检察官。同时，现代犯罪手段的复杂性，侵犯客体的多样化，经常是一人犯数罪，客观上也要求检察官掌握各种犯罪的处理方式，以便更好的打击犯罪。但是司法实践中，各种新类型犯罪层出不穷，疑难复杂案件日益棘手，金融证券类等专业性极强的案件屡有发生。虽然此类案件绝对数量小，但办理难度较大，如果是按照以往的办案模式，按部就班的在办案人员之间轮转，可能每人都办过一两个，但各自的水平都不会很高，同时还易导致执法尺度不一，法律监督的效果也会大打折扣。[8]理论和现实之间的差距有时是难以逾越的，司法实践的客观需要必然导致全才与专才之间存在冲突。虽然专业化办案模式作为检察工作改革的趋势毋庸置疑，但是在实践中必须高度重视处理这一问题。首先在思想上要坚持专业化办案模式只是促进检察业务发展的工具，并不是检察改革的终极目的。专业化办案模式不是限制办案人员的成长，而是为了全体办案人员更好地成长为一专多能复合型人才。其次，在建设专业化办案模式时要注意：一方面，所设置的专业化办案组或独立办案机构要保持相对稳定，否则达不到打造专业人才的目的，但也不能绝对不变，陷入僵化，否则人案对应的关系过于固定，会导致办案人员因缺乏新鲜感而产生“审美疲劳”，不利于激发队伍的积极性和整体活力。应该设置一个较为合理的轮换时间，各专业办案组所办案件可以适当调整，各办案机构的人员定期轮岗交流，实现多岗位锻炼，在具体实施中也要灵活的根据现实情况进行个别调整;另一方面，处室内部和处室之间应该保持开放活跃的办案、学习氛围，可以“检察官教检察官”，由某类案件的专业人才对其他办案人员进行授课、培训等，也可以采取跨组案例研讨、部门间案例交流等形式，提高全体办案人员的法律素质和处理各类案件的能力。
(二)精细化分工的必要限度
如前所述，实施专业化办案模式，容易将办案人员限制在某一类案件上，使其形成固有的思维定势，反而容易限制其专业素质的养成。如此，专业化分工越精细化，对办案人员成长、发展的负面影响越强烈。而且分工越精细，越容易导致或长或短的忙闲不均，以及各办案人员工作量的不均衡，如不加以调整，长此以往容易造成心理失衡，不利于队伍管理。在实行独立办案机构模式中，如果以案件类型或某特定领域的犯罪为标准过多地分化，设置独立建制的部门，也不可避免地造成机构臃肿，各部门职能交叉，反而不利于检察专业化建设。因此，需要综合考虑本区域的案发情况、案件类型的同一性以及工作量的轻重、人力资源配置等因素科学确立专业化办案机构的设置标准，使案件分类、人员分组均达到合适的精细化程度。
(三)确立科学的业绩考核评价体系
长期以来，检察机关各业务部门通常以办理案件的件数和人数作为考核办案人员业绩的主要标准。在未实施专业化办案模式之前，办案人员承办案件按顺序流转，每人承办的案件类型、复杂程度基本上出入不大，办案数量的评价指标基本能够相对客观的反映业绩情况。但实施专业化办案模式后，检察人员承办的案件类型、复杂难易程度差别较大，如果仍然以件数或人数进行考核则有失客观公平。可见，专业化办案模式对传统的业绩考核评价体系提出了考验，有必要作出调整，将考核的基础从简单的案件数、人数上转移到办案人员的法律监督能力、办案质量和效果、工作态度、法律素养、成长速度等上来，激发办案人员的工作积极性，形成良好的导向，更好地推进专业化模式。
(四)专业化建设要避免走极端
检察专业化并不是办案专门化，不是为了集中管辖办理某类案件或者特定领域发生的案件而统一交由某办案组或成立独立办案机构来审理，更不是为了这种办案专门化，而将“批捕、公诉、研究、预防、民事、行政”等跨越刑事、民事、行政等多种专业的职能简单糅合在一起，挂块牌子，如此办案人员难以有更多的精力和能力，应对几个不同的专业领域，也难以将各种检察职能都充分有效行使。“专门化必须以专业化为基础，要搞好专门化，必须先要实现专业化，唯有如此，专门化才会有生命力”[9]。因此，专业化建设要避免走“专门化”的极端，各种检察职能都能在专业化道路上充分行使才是根本和基础之所在。
注释：
[1]陈宗华、余政辉、郭秀霞：《基层检察队伍专业化建设现状及对策》，载《检察日报》2010年8月4日。
[2]徐盈雁：《最高检要求以专业化职业化为方向加强检察队伍建设》，载《检察日报》2013年5月15日。
[3]参见黄京平：《主诉检察官办案责任制理论与实践》，中国法制出版社2002年版。
[4]李松、黄洁：《北京推行专业公诉组实现专业化办案模式》，载《法制日报》2007年10月22日。
[5]参见王振峰等主编：《4+1+N：社会管理创新语境下的少年检察工作》，中国检察出版社2011年版。
[6]何赟：《云南昆明：全省首家增设环境资源检察处》，载《检察日报》2008年12月9日。
[7]袁正兵、郑智：《队伍专业化建设：检察事业蓬勃发展的核心动力》，载《检察日报》2012年10月29日。
[8]参见梁方军：《检察机关侦监部门专业化办案模式研究》，载《检察日报》2011年12月26日。
[9]肖佑良：《论检察专业化建设及上海市金融检察专业化模式》，http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp?ArticleID=77015。
作者：邢永杰
检察机关建立健全执法办案风险评估预警机制，是防范和化解社会矛盾，维护社会稳定工作机制的创新，是实现检察业务管理科学化的重要形式。随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素，维护社会大局稳定，这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。
一、检察机关执法办案风险评估预警机制概述
执法办案风险，根据最高人民检察院通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》(以下简称《意见》)中指出，执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。据此，笔者认为执法办案风险是指由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。
执法办案风险评估预警，高检院《意见》中明确：“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估;对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。”
检察机关执法办案风险评估预警机制，作为检察机关从自身的职能出发，创造性的引入了风险评估这一管理学概念，对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断，提出防范和化解措施，从而达到控制、降低办案风险，提高司法效能，有效预防和减少执法办案风险发生。实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案风险，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，但从检察机关的法律监督职能出发，保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值，建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估，发现执法中存在的问题，规范执法办案流程，促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险，以选择最佳处理方式办理案件，最终达到树立检察机关执法公信力，实现公平正义的目标。
通过对涉检信访案件的分析，可发现造成涉检信访案件发生的原因有些是因案件承办人员把关不严、审查不细，在执法办案程序上存在瑕疵，造成当事人对办案结果的不认同而反复信访;有些是案件当事人对法律政策认识不足，而办案人员没有做好释法说理工作，而导致信访案件发生。执法办案风险评估预警机制的建立是倡导在执法办案过程中更加注重释法说理，化解矛盾，避免就案办案、简单办案、机械办案，更加注重自我监督和群众的参与监督，根本目的还是通过该机制的运行实现规范执法办案行为，树立检察机关的执法公信力。最高人民检察院副检察长邱学强在全国检察机关执法办案风险评估预警工作现场推进会指出，加强执法办案风险评估预警，是检察机关适应执法环境的深刻变化，进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的有力抓手。
二、检察机关执法办案风险评估预警机制对象分析
检察机关执法办案风险评估预警机制是指对于执法办案可能发生的、应避免的不稳定风险设想周到。首先是可能发生案件处理的法律效果和社会效果不统一。其次是可能引起当事人过激行为、上访甚至暴力事件、群体性事件。第三，是可能引起社会舆论对案件处理结果持否定态度，甚至少数人借机恶意炒作，影响检察执法公信力等。根据一些地方的成功实践，对下列案件宜进行风险评估:自侦部门拟作不立案或撤销案件决定的;公诉部门拟作不起诉决定的;被害人或其诉讼代理人请求刑事抗诉，公诉部门经审查拟作不予抗诉决定的;侦监部门对有被害人的案件拟作不批捕决定，被害人不服侦查机关不立案决定而申请立案监督的;民行检察部门拟作不立案决定或不予抗诉决定或不提请抗诉决定的;控告申诉检察部门对刑事申诉案件拟作不立案复查或拟作维持原决定的;刑事赔偿办公室对刑事赔偿案件拟作不确认或决定不予赔偿或请求人对赔偿决定有异议的;自侦部门办理案件中涉及查封、扣押、冻结款物的等等。对控告申诉检察部门受理、接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件。
三、对检察机关执法办案风险评估预警机制的几点思考
(一)检察机关执法办案风险评估预警机制中的风险处置环节是检察机关执法办案风险评估预警机制在动态情况下最为重要的部分。
在风险处置的过程中如何进行程序与工作的安排是该问题的重点。加大释法说理力度,案件承办人在办理案件中,采取主动约谈、电话询问、走访案件当事人及其家属,听取意见,将释法说理贯穿于执法办案的全过程,杜绝因执法中忽略细节引发群众不满;将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来,如对陷入生活困境的刑事被害人实行个案救助,对涉及附带民事赔偿的刑事案件、民事行政申诉案件,可以委托人民调解组织先行调解后再由检察机关依法处理,解决好当事人的合理诉求等问题。对合理诉求解决到位、经过释法说理等仍采取极端行为或无理闹访的当事人,依法审慎进行处置;控申部门主动了解正在办理的案件进展情况,及时向相关业务部门提出化解信访隐患的意见建议，必要时参与协调。为了把风险评估的工作做到更好要坚持以下几个方面：
一是明确规定执法办案风险评估预警的范围。按照高检院《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》要求，同时结合工作实际，将自侦、侦监、公诉、控申、监所、民行等业务部门所办理的案件和控告申诉检察部门受理接待的群体访案件、反映检察机关工作人员在执法办案中存在违法违纪问题、实名举报的案件线索、反映因举报而受到打击报复的事件等信访案件都作为评估范围。
二是科学地判定风险等级标准。将执法办案中的风险划分为重大风险案件、较大风险案件和一般风险案件三类，并规定根据实际情况的发展变化，及时调整风险级别。重大风险案件是指案情重大、社会公众和媒体高度关注、涉及被害人较多，极有可能出现当事人及其近亲属自杀、自残、实施暴力等极端行为，容易引发群体性事件，或者存在其他重大不稳定因素，需要党政机关多个部门共同解决的案件;较大风险案件是指案情相对复杂、矛盾持续时间较长、处理有一定难度，极有可能引发涉检上访问题，需要检察机关或本院各部门相互协作、共同化解的案件;一般风险案件是指当事人及其近亲属对有关问题存在疑虑，对处理结果不理解，存在风险苗头，承办部门、承办人通过释法说理、协调疏导能够化解的案件。
三是严格评估程序。将评估程序分为风险评估、风险预警、风险化解、风险反馈与总结四个阶段。风险评估阶段，案件承办人在办理案件的同时，必须对所办案件进行风险评估，确定风险等级和预警工作预案，提交部门负责人、分管检察长和检察长审批。风险预警阶段，对重大及较大风险等级的案件，由承办部门对案件实行“三定一包”。风险化解阶段，也是预案的落实阶段，将执法办案风险评估预警与释法说理、刑事和解、检调对接等工作有机衔接起来。执法办案风险的反馈与总结阶段，承办部门将执法办案风险预警工作预案及时送本院控申部门报备，便于控申部门及时掌握情况，做好接待信访人工作。风险化解后，承办部门要将风险化解报告单提交风险评估委员会办公室，由风险评估委员会办公室对执法办案风险评估预警工作进行总结。
(二)检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题。
对于检察机关执法办案风险评估预警机制中的责任追究问题，为使办案风险得到早预测、早发现、早化解、早控制，按照检察机关的工作性质和特点，检察机关构建社会稳定风险评估预警机制就要从责任追究的层面进行精心合理的制度设置。坚持“谁办案、谁评估，谁决定、谁负责”是 执法办案风险评估预警机制的原则。
首先，检察机关应当将社会稳定风险评估预警工作纳入案件质量考评体系，将是否及时发现和防范社会风险作为衡量案件质量的重要依据。
其次，要把是否建立社会稳定风险评估预警制度和取得的成效作为绩效考核内容，作为衡量领导班子、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与“先进检察院”、“文明接待室”等考核评比相结合，以保障这项工作健康、深入地开展。
第三，是对不积极开展社会稳定风险评估预警，隐瞒、谎报、缓报重大社会稳定或信访信息，导致矛盾激化，丧失处理时机，造成不良后果的，对案件承办人员、部门负责人直至院领导给予批评教育;造成严重后果的，按照有关规定追究相应责任。
总之，构建检察机关社会稳定风险评估预警机制是一件需要检察机关全体干警长期坚持的治本之策，检察机关要以质量、效率为载体，强化各业务部门和办案人员的大局意识、责任意识和群众意识，未雨绸缪，积极配合，妥善处置矛盾隐患，不断增强检察机关的执法效果，使群众的满意率不断提高，最终使检察机关的执法公信力不断加强。
(三)在风险评估的过程中还应该坚持服务大局，坚持原则。一是要正确把握党和国家的方针政策，要站在党和国家大局的高度，认真履行职责，坚持依法办案。越是重大敏感案件，越要办成经得起法律和历史检验的铁案。二是要准确研判案件。要增强政治敏感性和政治鉴别力，不断提高发现敏感案件和敏感事件的意识和能力。三是要全面贯彻中央要求，正确落实宽严相济刑事政策，善于区分敌我矛盾和人民内部矛盾，把因普通民事纠纷引发的事件与故意分裂国家、破坏稳定事件区分开来，把不明真相的群众与少数犯罪首要分子区分开来，坚持从案件的实际出发，将从严处理与从宽处理、从快处理与从缓处理、高调处理与低调处理相结合，孤立打击极少数，团结教育大多数，做到既依法惩治犯罪，又减少社会对抗，最大限度化解矛盾，促进社会和谐。
在风险评估的过程中应当强化领导，明确责任。一是要成立风险评估预警工作领导机构，切实加强对风险评估预警工作的领导;二是分管检察长、部门负责人、案件承办人都应当是风险评估、防范和化解工作的责任人，要根据案件所在的办案环节和职务职责的要求负具体责任;三是要定期或不定期对下级院的风险评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况;四是要强化执法办案人员防范社会风险的意识，不断提高办案质量和工作水平，保证风险评估预警的及时、真实和完整;五是要加强调查研究，及时总结经验，不断总结和完善相关制度。
最高人民检察院关于印发《关于进一步
加强检察机关办案安全防范工作的意见》的通知
(2004年8月20日 高检发政字[2004]37号)
各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
现将《关于进一步加强检察机关办案安全防范工作的意见》印发你们，请认真贯彻执行。关于进一步加强检察机关办案安全防范工作的意见
为了进一步加强检察机关办案安全防范工作，切实防止发生办案安全事故，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》及最高人民检察院《关于人民检察院在办理直接立案侦查案件工作中加强安全防范的规定》、《人民检察院司法警察执行职务规则》等规定，结合办案安全防范工作实际，提出如下意见：
一、切实加强对办案安全防范工作的组织领导
加强检察机关办案安全防范工作，是落实宪法关于尊重和保障人权要求、实践文明公正执法的具体体现，也是维护社会稳定、树立检察机关良好形象的必然要求。各级检察机关特别是检察长要高度重视这项工作，本着依法、规范、文明、安全的原则，认真抓好办案安全防范工作。要建立健全办案安全防范工作的领导机制，落实责任制，实行检察长负总责、分管领导具体抓、案件主办人员在个案中负全责的制度。要把办案安全防范工作纳入对领导班子和领导干部的考核、考察内容，并与争创先进检察院活动、与干部的工作绩效和使用挂起钩来。要定期分析办案安全工作形势，完善安全防范工作制度，适时组织力量，督促检查安全防范工作的落实，及时发现和消除办案中的事故苗头和隐患，切实把安全防范责任落实到人，把安全防范措施落实到办案的各个环节。要结合检察机关“两房”建设，设置符合要求的讯问室、询问室和司法警察执勤室，配备必要的警械具，保障办案所需的车辆、通讯器材等装备。
二、构建检察官与司法警察分工负责、相互配合的办案安全防范工作机制
在办理人民检察院直接立案侦查的案件中，检察官与司法警察要密切协作，相互支持，互为监督，形成合力。要着眼检察官和司法警察职能，明确职责分工。主办案件的检察官在全面负责对安全预案的制定与组织落实的同时，要把主要精力放在对案件的侦查上：司法警察应在检察官的指挥下，承担各项警务职责，做好安全防范工作，确保不发生安全责任事故。要充分发挥司法警察的警务保障作用，切实纠正有警不用和以检代警的问题。凡是《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》等规定明确由司法警察履行的职责，如传唤、拘传、提押、看管、维护来访场所秩序等工作，在条件具备的前提下，应当交由司法警察负责。为加强对司法警察的教育管理和保证办案用警的需要，司法警察统一归口警务部门，实行编队管理，统一调配使用。要建立规范的用警派警制度，办案部门需要用警时，应当按规定的程序办理用警手续;警务部门接到派警命令后，必须在规定的时限内派出人员。实行跨区域警务协作，在办理重大案件警力不足时，可以由上一级警务部门统一协调警力，保证办案用警需要。任务结束后，用警部门应向警务部门反馈情况，目前，对警力不足尤其是案件量大、
需要用警较多的检察院，要依据《人民检察院司法警察暂行条例》和《检察机关司法警察工作规范化建设标准》的规定，尽快调整充实人员，确保办案安全需要。
三、抓住办案中易出问题的薄弱环节加强安全防范工作
安全预案是否严谨，办案地点是否安全，侦查程序和方式是否合法，办案过程中押解、看管等措施是否跟上，案件突破后是否麻痹松懈以及对犯罪嫌疑人的思想疏导等工作是否到位，直接关系办案质量和办案安全。各级办案人员要紧紧抓住这些易出问题的方面或环节，有针对性地做好安全防范工作。办案开始时，案件主办人员应与警务部门负责人一道，精心制定安全防范工作预案，把可能出现的问题、需要采取的应对措施考虑全面，预案报经检察长或主管副检察长批准后认真组织实施。同时，要仔细检查办案区域安全措施落实情况，发现问题及时纠正。办案中要严格依照法律规定，实行规范、文明办案。在传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人到检察机关接受讯问时，应当在讯问室进行，不得在讯问室以外的地点进行讯问，也不得把讯问室作为羁押室。异地传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人，应当在当地检察机关讯问室进行。办案过程中坚决禁止采取刑讯逼供等暴力手段违法取证，严禁以协助调查取证等名义变相限制和剥夺证人的人身自由。要严格遵守办案时限，传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人的持续时间不得超过法律规定的12小时，参与办案的司法警察应适时提醒办案人员遵守办案时限。在执行传唤、拘传、提押、看管等工作中，必须保持有两名以上司法警察，不得出现脱节、脱岗或由一人提押、看管等情形。讯问结束后，对符合法律规定并有必要采取拘留、逮捕措施的，应当依法立即办理;对于不需采取拘留、逮捕强制措施的，应当及时通知其单位或家属领回，或派司法警察将其送回。办案后期或案件突破后，办案人员和司法警察要保持高度警惕，认真做好后续安全防范和稳定犯罪嫌疑人情绪的工作，严防松懈造成责任事故。
四、不断提高办案人员的安全防范意识和能力
各级检察机关要把加强对办案人员和司法警察的教育、管理和培训，不断提高他们的执法能力和业务素质，作为搞好安全防范的一项基础性工作来抓。当前，要结合深化“强化法律监督，维护公平正义”教育活动，针对检察干警的职业特点，认真开展职业道德和安全保密教育，切实增强干警的事业心、责任感和依法办案、安全防范的意识。坚持依法治警、从严治警，加强对办案干警的管理，规范执法行为。对违规办案或因责任心差，造成犯罪嫌疑人自杀、自残、逃跑以及枪械具丢失、损坏、违规使用等重大责任事故的，要依纪依法追究有关人员的责任。要加强对干警的业务培训，提高案件主办人员的综合素质，强化司法警察的警务技能训练，按照一熟(熟悉法警职责)、两懂(懂检察业务、懂办案程序)、三会(会使用枪械具、会擒拿技术、会微机操作)的标准，抓好分级培训，切实提高他们的警务保障能力。
检察机关适用刑事和解办案现状调研报告免费文秘网免费公文网
检察机关适用刑事和解办案现状调研报告2010-06-29 19:04:13免费文秘网免费公文网检察机关适用刑事和解办案现状调研报告检察机关适用刑事和解办案现状调研报告(2)
2006年10月31日，**省人民检察院印发了《关于检察机关适用刑事和解办理刑事案件的规定(试行)》的规定(以下简称《规定》)，作为全省检察机关运用刑事和解办理刑事案件的规范性正式文件。对此规定，我院认真组织了学习、研究，在具体的办案工作中结合个案情况予以正确把握执行。
一、办理刑事和解案件的现状
从2007年1月至2008年8月，我
院共受理公安机关移送的批捕案件308件443人，经过审查，批捕262件385人，不捕 46件58人，其中，我院侦查监督部门依据《规定》，对故意伤害5件5人适用刑事和解，已作出相对不捕的决定，公诉部门共办理公安机关移送的审查起诉案件318件456人，经过审查，提起公诉262件368人，不诉23件40人，对其中18件18人适用刑事和解，已作出相对不诉处理，其中交通肇事案6件6人，盗窃案 3件3人，故意伤害案7件7人，非法拘禁案2件2人。
二、开展刑事和解的做法
省院的《规定》对刑事和解的涵义、原则以及运用刑事和解办理刑事案件的条件、审查内容、处理方式、审批程序等均作出了明确规定，我院在认真学习《规定》的基础上，着重采取以下举措，确保刑事和解工作顺利开展。
(一)提高认识，准确把握宽严相济的刑事政策
我院要求干警认真学习领会省院
的《规定》，准确把握刑事和解的丰富内涵，更新执法理念，更主要的是通过轻缓化、人性化地适用法律，立足促进社会和谐来办理刑事和解案件，化解社会矛盾，从而实现法律效果和社会效果的统一，最大程度地满足社会大众对公平与正义的期望。
(二)掌握原则，正确适用刑事和解
我院严格按照《规定》，掌握适用刑事和解办理刑事案件的原则，真正做到“该宽则宽、该严则严，宽严相济、宽严有度”。
一是可捕可不捕的则不捕。主要是对公安机关提请批准逮捕的未成年人犯罪案件和轻微刑事案件，可以不批准逮捕。已批准逮捕的，如果不妨碍诉讼的顺利进行，可以改变强制措施。如赵**故意伤害案：2007年3月5日零时许，赵**听到其胞兄被人打后，怪罪于事发现场的夜宵摊老板张贻权，并对张贻权
拳打脚踢，将张贻权殴打成轻伤。案后双方达成和解协议，我们依法对赵**不批准逮捕。
二是可诉可不诉的则不诉。如对于主观恶性不大、犯罪情节较轻的初犯、偶犯、未成年人犯罪、轻伤害案件、双方当事人自愿就民事赔偿问题达成协议并已执行且被害人要求或者同意不再继续追究犯罪嫌疑人刑事责任等案件，要按照严格依法、区别对待、注重效果的原则，积极适用刑事和解机制处理，依法决定不起诉。如周**交通肇事案：2006年10月21日晚9时30分，未取得驾驶证的周**驾驶不符合机动车运行安全技术条件的湘n11860号跃进牌货车从前后停有车辆的**县江口镇彭红辉饭店门口一侧的公路上起步左拐驶出，恰遇未取得驾驶证的谢壹樟驾驶未悬挂机动车号牌的嘉爵125型二轮摩托车搭乘2人迎面驶来，周**避让不当，往左行驶，横占道路，而谢壹樟技术生疏，惊慌失措，导致两辆车相撞，从而造成驾驶、乘坐
二轮摩托车的3人受伤，经法医鉴定谢壹樟属重伤，舒孝冲属轻伤，石泡属轻微伤，经**县公安局交通警察大队认定书认定，周**承担此次事故的主要责任。案发后，周**对伤者送往医院治疗，并赔偿相关经济损失，取得被害人谅解，双方达成和解协议，我们依法对其做出相对不诉处理。
三是对犯罪情节较重，需要提起公诉的，将刑事和解的有关材料移送人民法院，并向法院提出从轻或者减轻处罚的量刑建议。如张**故意伤害案：2001年1月的一天，被害人谢**、谢×等人到张**家问其要帐，因张不肯还帐，双方发生争执，谢**等人将张**打伤。同月31日19时许，张**纠集其弟弟张×(已判刑)及本县桥江镇青年奠**等7人持持砍刀、柴刀等凶器来到本县谭家湾镇深子湖村,发现被害人谢**、谢×在一起看录像，张**一伙听后即对谢**、谢×一伙乱砍，直到二人被砍倒后才罢手。谢**被砍伤头部、左肩部、左手腕、左小
腿，经法医鉴定为重伤。案发后，张**赔偿被害人经济损失108000元，取得被害人谅解，双方达成刑事和解协议。我们审查认为，该案犯罪嫌情节较重，应依法提起公诉。我们将双方刑事和解协议移送县法院，依法提起从轻处理的量刑建议。后法院判处有期徒刑三年，缓刑三年。
(三)区别方式，确定刑事和解的启动
按省院的《规定》，刑事和解可以通过三种方式启动。
第一种方式是当事人双方自行达成的和解，包括当事人双方自行和解或者双方近亲属、代理人、辩护人促成当事人达成和解。对于通过这一方式达成和解的，当事人及其代理人、辩护人提请我院对案件从宽处理时，我院在他们提交刑事和解协议书后，原则上对犯罪嫌疑人、被
刺客魔传 仙界走私大鳄 封天印地 步步生莲 一剑惊仙 重生之官道 http://
古人云"凡事预则立,不预则废""患成而治何若治未病"。在社会发展过程中，必然会产生一些社会矛盾，化解矛盾固然重要，但是抓好源头治理，从源头上将可能导致社会冲突、危及执法办案信访的不和谐不稳定因素减少到最低程度，才是维护社会稳定，构建和谐社会的治本之策。因此，检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制，正是践行科学发展观的应有之义，也是从源头上"防患于未然"的一项有效举措。笔者就检察机关为什么要构建执法办案信访风险评估预警机制和怎样构建作了一些思考和探索。
一、检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制的必要性
在党的十七届五中全会上，胡锦涛总书记强调要"积极预防和有效化解矛盾纠纷"，全会要求"建立社会稳定风险评估机制";周永康同志也多次强调"建立健全社会稳定风险评估机制"。执法办案是化解社会矛盾的国家职能，但是，如果执法办案的决策不科学、不民主、不依法，过程和结果不清廉、不文明、不公正，本身又可能引发新的社会矛盾。检察机关作为国家的法律监督机关，肩负着保障宪法和法律正确实施的神圣职责。面对新形势新矛盾，检察机关要从源头上预防和化解社会矛盾，尽量排除妨碍稳定的各种风险，实现维护社会公平正义的主题，就要直面矛盾，认清形势，理顺各种社会关系，及时化解矛盾，预防和规避社会风险，建立一套具有针对性、长效性、可操作性的执法办案信访风险评估预警机制。
二、检察机关执法办案信访风险评估预警机制的基本内容
众所周知，司法风险主要存在于四个方面：一是是否严格执行了法律和政策;二是是否化解了社会矛盾;三是是否实现了公平正义;四是是否维护了社会和谐稳定。这既是司法风险的来源，也是信访风险的评估标准。
(一)检察机关执法办案信访风险评估预警机制的概念。
检察机关执法办案信访风险评估预警机制是指检察机关内设部门及案件承办人在执法办案过程中，对拟决定事项或其他检察行为是否存在影响办案质量、易于引起社会矛盾或涉检信访风险进行论证，对可能引发社会不稳定因素，制订风险化解、处置方案，及时解决矛盾，并在必要时发出预警通报，从而把握工作主动权，有效预防和减少社会矛盾、涉检信访发生的工作机制。该机制应当包括实行执法办案信访风险评估预警的案件范围、具体责任归属和相应的操作程序。
(二)执法办案信访风险评估预警的案件范围。
分析目前检察机关易发生矛盾的相关案件，应当对以下三类案件及时进行风险评估预警。
一是极易发生涉检上访或激发社会矛盾，必须进行风险评估预警的案件;二是对案件质量有影响，案件的处理结果可能引发涉检信访、缠诉或引起群体性事件，经过分析需要进行风险评估预警的案件;三是案件处理后，有可能引发社会矛盾或涉检信访，要根据案件具体情况进行分析，在必要时应该进行信访风险评估预警的案件。
(三)执法办案信访风险评估预警工作的原则和责任落实。
为使办案风险得到早预测、早发现、早化解、早控制，按照检察机关的工作性质和特点，检察机关构建执法办案信访风险评估预警机制就要有不同于其他执法部门的原则和责任分工。
1、服务大局，坚持原则。一是要正确把握党和国家的方针政策，要站在党和国家大局的高度，认真履行职责，坚持依法办案。越是重大敏感案件，越要办成经得起法律和历史检验的铁案。二是要准确研判案件。要增强政治敏感性和政治鉴别力，不断提高发现敏感案件和敏感事件的意识和能力。三是要全面贯彻中央要求，正确落实宽严相济刑事政策，善于区分敌我矛盾和人民内部矛盾，把因普通民事纠纷引发的事件与故意分裂国家、破坏稳定事件区分开来，把不明真相的群众与少数犯罪首要分子区分开来，坚持从案件的实际出发，将从严处理与从宽处理、从快处理与从缓处理、高调处理与低调处理相结合，孤立打击极少数，团结教育大多数，做到既依法惩治犯罪，又减少社会对抗，最大限度化解矛盾，促进社会和谐。
2、强化领导，明确责任。一是要成立风险评估预警工作领导机构，切实加强对风险评估预警工作的领导;二是分管检察长、部门负责人、案件承办人都应当是风险评估、防范和化解工作的责任人，要根据案件所在的办案环节和职务职责的要求负具体责任;三是上级院要定期或不定期对下级院的风险评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况;四是要强化执法办案人员防范社会风险的意识，不断提高办案质量和工作水平，保证风险评估预警的及时、真实和完整;五是要加强调查研究，及时总结经验，不断总结和完善相关制度。
(四)执法办案信访风险评估预警的操作程序
1、案件承办人对所办案件的执法办案信访风险评估工作负直接责任，负责收集风险评估信息，对承办案件的执法办案信访风险进行初步评估，在汇报案件时作为一项内容同时向部门负责人提出风险评估意见。填制《执法办案信访风险评估表》，对存在执法办案信访风险的理由逐一说明，注明风险程度。
2、部门负责人对存在执法办案信访风险的案件应当组织本部门有关人进行评估，形成明确的风险分析论证意见和化解方案，在向主管检察长汇报案件时将风险分析论证意见和化解方案一并汇报，提请部门案件讨论会、院领导、检察委员会或有关部门决策时参考。
3、部门案件讨论会、检察委员会讨论案件应当认真讨论执法办案信访风险评估意见及化解方案。检察委员会、院领导、部门负责人在作出最终决定后，应责成办案人员及时向当事人做好释法析理和疏导工作。必要时由部门负责人、院领导亲自做释法析理和疏导工作，积极实现办案的法律效果与社会效果相统一。
4、承办部门经积极做释法析理和疏导工作后仍有矛盾激化或上访可能的，由主管检察长批准，案件承办部门及时向相关部门移送《涉检信访风险预警表》及案件相关材料;情况紧急的，可先口头告知，随后移送《涉检信访风险预警表》及案件相关材料，收到预警信息的部门，应及时了解案情，与有关部门制定处置上访预案，明确首办责任人。
5、控申检察部门针对当事人或其近亲属不服检察机关的相关决定，在释法析理和疏导工作无效的情形下，应依据检察机关控告、申诉和赔偿等相关规定，按照法律程序，对案件进行审查，并积极做好当事人或其近亲属的息诉工作。
6、建立完善善后处理机制。将办案工作向后延伸，配合有关部门做好案件的善后处理工作，参与社会管理创新，积极化解社会矛盾，确保案结事了。
三、检察机关涉检信访风险评估预警工作考核及责任追究
一是检察机关应当将执法办案信访风险评估预警工作纳入案件质量考评体系，将是否及时发现和防范社会风险作为衡量案件质量的重要依据。二是要把是否建立执法办案信访风险评估预警制度和取得的成效作为绩效考核内容，作为衡量领导班子、各业务部门和检察人员实绩的重要依据，并与"先进检察院"、"文明接待室"等考核评比相结合，以保障这项工作健康、深入地开展。三是对不积极开展执法办案信访风险评估预警，隐瞒、谎报、缓报重大执法办案信访或信访信息，导致矛盾激化，丧失处理时机，造成不良后果的，对案件承办人员、部门负责人直至院领导给予批评教育;造成严重后果的，按照有关规定追究相应责任。
总之，构建检察机关执法办案信访风险评估预警机制是一件需要检察机关全体干警长期坚持的治本之策。一是检察工作贯彻群众路线、实现科学发展的需要。执法办案风险评估预警机制的真谛在于把群众工作贯穿于检察执法全过程，在于以人为本、关注民生、主动沟通群众、服务群众、尊重群众的主体地位，在于增强责任心、扎实工作、防患未然、于细微处体现检察执法的人文关怀。要求办案、维稳两手抓，缺一不可，使执法办案真正成为了解社情民意的过程，成为化解矛盾、促进和谐的过程，是新时期检察工作对我党的优良工作作风、传统的继承和发扬。二是提高检察执法公信力的重要改革举措。信任建立于理解，理解来自于沟通，执法办案风险评估预警机制中的释法说理重要环节则架起了检群沟通的桥梁。释法说理的基础是严格依法的办案过程、正确的办案结果。敢于释法说理，就是敢于接受群众对执法质量的检验，客观上促使检察机关严格执法、公正办案，加强自我约束，从而最大限度减少错案的发生。另一方面，释法说理也便于群众监督评判检察执法，促进执法规范化，提高执法水平。三是深化三项重点工作的重要抓手。要解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，对信访矛盾应治防结合，预防为主，必须更加注重从制度层面妥善解决社会矛盾，才能彻底改变头痛医头、脚痛医脚，一波未平、一波又起的被动局面。建立健全执法办案信访风险评估预警机制能极大地推进涉检信访源头治理，是检察机关促进社会和谐稳定的一项重要工程。
时间：2011-12-26作者：梁方军
来源：正义网
检察机关作为我国的专门法律监督机关,检察官的根本职责就是维护国家法律的统一和正确实施。近年来,我国各级检察机关的规模越来越大,检察人员越来越多,检察机关的内部分工也不断细化。一方面,法律制度的日益完善和法律监督体系的逐步规范,使得检察工作的标准不断提高,只有专业化的检察人员才能合格地承担起法律监督职责;另一方面,随着改革开放和市场经济的不断发展,我国正在进入改革的深水区,社会也相应的进入矛盾高发期,司法环境日益复杂,只有专业化的检察人员才能满足不同的法律监督需求,实现维护司法公正的价值追求。
基于此,专业化办案模式在全国各级、各地检察机关中如雨后春笋般成长起来,公诉部门作为检察机关刑事案件的“出口”,更是首当其冲,已经普遍成立了以主诉检察官和专业办案组为代表的专业化办案模式,实践证明成效显著,对于缓解人案矛盾、提高公诉人员素质、推进检察官依法独立行使职权都有着较大的帮助。而侦监部门作为检察机关刑事案件的“入口”,根据相关法律法规,主要承担审查批捕、立案监督、侦查活动监督三项职责,其中以审查批捕为主要工作。出于近年来“捕诉衔接”理念的强化和实际工作需求,许多检察机关在侦监部门的专业化办案模式上进行了有益的探索。
目前,上海市检察机关侦监部门的办案模式主要有三种:第一种:不区分案件类型及地域,全科办案人员按顺序流转;第二种:按照地域设置若干办案组,以案件的管辖派出所为标准进行划分;第三种:按照案件类型设置若干办案组,以我国刑法分则规定的犯罪体系为基础进行划分。第一种办案模式全科办案人员按顺序流转,基本上保证了办案人员工作量的相对均衡,同时也保证了每个办案人员都能接触到不同类型的案件,一定程度上有利于其专业素质的成长,第二种模式以案件管辖地域为标准进行区分,在办案组内仍是按顺序流转,和第一种模式其实没有本质上的区别。但是这两种模式的弊端也显而易见,其一是全体人员吃“大锅饭”,不容易激发办案人员的积极性;其二也不容易培养出专业化的检察人才。如前文所述,专业化办案模式是当前检察机关为了应对犯罪高发、新类型犯罪、疑难复杂案件层出不穷的变革之举,是适应新时期检察工作需求的必然选择。但是,专业化办案模式在公诉部门较为成功的实践,给侦监部门带来什么启示?专业化办案模式会不会在侦监部门产生“水土不服”?侦监部门实施专业化办案模式的优势与不足何在?上述问题在理论界和实务部门似乎还没有引起足够的重视,鲜有相关著述问世。我院侦监科2009年初进行了专业化办案改革,全科12名办案人员划分为三个专业办案组,即盗抢类案件专办组,承办“两抢一盗”案件及相关案件(如掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益案);治安类案件专办组,承办刑法分则第六章妨害社会管理秩序罪所含案件;其他案件办案组,承办除前两组案件之外的所有案件。至今专业化办案模式施行已一年有余,对其有一定的实践性认识,也碰到了很多问题,深感对侦监部门建设专业化办案模式进行理论上的探讨十分必要,故本文拟从以下几个方面对该问题进行阐述。
一、专才与通才的关系
专业化办案模式,要突出“专业”二字,打造办理某类案件的专才,而如何认识专才与通才的关系,是建设专业化办案模式中需要面临的一个首要问题。从理论上讲,作为一名检察官,应当是精通刑事法律的通才,对于刑法所规定的各类犯罪都有较为深厚的研究,不存在只会办理盗抢案件的检察官,也不存在只会办理金融犯罪的检察官。同时,现代犯罪手段的复杂性,侵犯客体的多样化,经常是一个嫌疑人人触犯好几个罪名,客观上也要求检察官掌握各种犯罪
1的处理方式,以便更好的打击犯罪。但是司法实践中,各种新类型犯罪层出不穷,疑难复杂案件日益棘手,金融证券类等专业性极强的案件屡有发生。虽然此类案件绝对数量小,但办理难度较大,如果是按照以往的办案模式,按部就班的在办案人员之间轮转,可能每人都办过一两个,但各自的水平都不会很高,同时还易导致执法尺度不一,法律监督的效果也会大打折扣。理论和现实之间的差距有时是难以逾越的,司法实践的客观需要必然导致专才和通才之间存在冲突。虽然专业化办案模式作为检察工作改革的趋势毋庸置疑,但是在实践中必须高度重视处理这一问题。首先在思想上要坚持专业化办案模式只是促进检察业务发展的工具,并不是检察改革的终极目的。专业化办案模式不是限制办案人员的成长,而是为了全体办案人员更好的成长。其次,在建设专业化办案模式时要注意:一方面,所设置的专业化办案组要保持相对稳定,否则达不到打造专业人才的目的,但也不能绝对不变,陷入僵化。应该设置一个较为合理的轮换时间,各专业办案组所办案件可以适当调整,在具体实施中也要灵活的根据现实情况进行个别调整;另一方面,科室内部应该保持开放活跃的办案氛围,可以利用专业化办案模式下打造出的专业人才对其他办案人员进行授课、培训等,也可以采取跨组案例研讨、全科案例交流等形式,提高全体办案人员的法律素质和处理各类案件的能力。
二、基层检察院和省市级检察院的需求差异
专业化办案模式虽然是大势所趋,但基层检察院与省市级检察院的级别差异带来的巨大差别,决定了基层检察院和省市级检察院对专业化办案模式必然有不同的需求。根据我国刑事诉讼法的制度安排,省市级检察院办理的审查批捕的案件数量相对较小、但难度相对较大,譬如金融、证券犯罪案件、涉外案件、职务犯罪案件( 2009年施行的职务犯罪案件审查批捕权上提一级,使该类犯罪的批捕权均上移至省市级检察院)、以及其他刑事案件。此类案件虽然绝对数量少,但办理这些案件都要求承办人员具备良好的法律素养以及较高的相关领域(譬如金融、证券等)专业素质,由此体现的专业化要求尤为突出。以上海市检察院第二分院侦监处为例,2009年该处共受理批捕案件103案191人,设置四个办案科室(办案组),一科专门负责办理区县院复核案件和请示案件;二科专门负责办理普通刑事案件;三科专门负责办理侵犯知识产权犯罪案件和除金融犯罪外的经济犯罪案件;四科专门负责办理职务犯罪案件和金融犯罪案件。
而基层检察院的受案特点是办案人员少,案件数量多,人案矛盾较大,且大多数案情相对简单,审结时间较短。据普陀区院数据,2009共受理公安机关提请批捕案件823件1072人,而办案人员基本维持在12人左右,其中“两抢一盗”类的案件在40%左右。在此情形下,如果过于强调专业化程度,必然会形成办案人员工作量的难以均衡,甚至出现人力资源的闲置,从而制约侦监工作的开展。但从侦监工作的长远发展来看,基层检察院实施专业化办案模式、培养专业办案人才又是大势所趋。故基层检察院侦监部门即使实施了专业化办案模式,其专业化程度较之于省市级检察院也必然要低一些,实际上更倾向于“一专多能”式的培养方向,使检察人员可以胜任现实的办案需要,既能够办理一些专业性较强的案件,又能够处理其他类型案件。如此虽然限制了专业化人才的培养和办案模式的专业化程度,但更为符合基层检察院侦监部门的实际需求。
三、侦监与公诉的部门差异
公诉和侦监作为检察机关内设的两个部门,其承担的职能和工作方式有较大的区别,公诉部门承担审查起诉职能,其工作特点是周期长(可达数月之久)、审查细致、对证据要求较高;而侦监部门作为审查批捕部门,则是一种“短、平、快”的工作方式,办案周期仅有七天,案件流转速度很快,在对证据的要求上相对较低,对主要事实和证据进行把握就可以。另外,侦监部门无需出庭,无需面对法官和嫌疑人的律师,而公诉部门需要出庭,需要面对法官和被告人及其律师的质疑,其专业化程度无疑应该更高一些。长期的专业化办案实践也证明:在公诉部门实行专业化办案模式是符合其实际工作需要的,很大程度上促进了公诉业务的发展和公诉人
员的成长,收效甚大。
笔者认为,由于我国刑诉法的设置和长期的司法实践,导致审查批捕工作与公诉工作有高度的同质性,即均是对案件的事实和证据进行分析判断(而且大多数案件的事实和证据在两个阶段基本无变化),认定嫌疑人是否构成犯罪,在此基础上再去考虑其是否应当逮捕或者是否应当起诉。这一同质性是侦监部门建设专业化办案模式的基础。但是由于侦监与公诉两个部门所承担职能和工作方式的不同,以及囿于人员编制上的差异(实践中前者的人员编制大大少于后者),在建设专业化办案模式上,侦监部门必然与公诉部门有所区分,在力求与公诉部门所设置的专业化办案组进行对接的同时,也要防止出现完全与其保持一致的趋势,不能因公诉部门有某一专业化办案组,侦监部门就一定要进行配套设置,而是要结合本部门受案情况及人员编制进行综合考虑。
四、专业化办案模式的内外利弊
侦监部门建立专业化办案模式,是对既有办案体制的根本性变革,必然牵扯侦监部门内部人员的利益,对其他相关部门也有诸多影响。笔者拟从对外和对内两个方面进行分析。
第一、对内影响,主要是对侦监部门办案人员和整个部门的影响。对于侦监部门办案人员来说,实施专业化办案,将其划分为不同的专业办案组,有利于提升办案人员处理某类案件的能力,培养该类案件的批捕能手,对于整个部门来说,也容易保证审查某类案件标准的相对稳定,保证法律适用的统一性。但是,实施专业化办案模式,也容易将办案人员限制在某一类案件上,使其形成固有的思维定势,这反而限制了其专业素质的养成。同时,人—案的对应关系过于固定,会导致办案人员的“审美疲劳”甚至对该类案件的厌恶感。对于整个部门来说,专业化办案必然会导致或长或短的忙闲不均,办案人员容易产生“别人家的饭总是比自己饭好吃”思维,总是会认为自己所在办案组最忙,长此以往会导致人心不稳,大家都心有怨言,部门工作自然难以开展。同时,实施专业化办案模式对已有的考核体系来说也是一个考验,已有的考核体系建立在审查批捕案件的件数和人数上。在未实施专业化办案模式之前,科室人员按顺序流转,每人承办的案件类型、复杂程度基本上相差不多,基本适应考核体系。但是实施专业化办案模式后,大家承办的案件截然不同,有的专门承办经侦案件、有些只承办盗抢类案件,难易程度区别较大,在此情形下,如果仍然以件数或人数进行考核自然难以服众。
第二、对外影响,主要是对公安机关和公诉部门的影响。侦监部门实施专业化办案模式,对于公安机关和公诉来说,应该是有利无弊的。根据法律规定,侦监部门在审查批捕工作中,还要承担引导侦查职能,建立专业化办案组,可以和公安机关的专业刑侦队建立对口联系,便于互相通气。同理,侦监部门成立的专业化办案组,也可以和公诉部门已有的主诉组进行对接,业务上方便联动,有助于“捕诉衔接”机制的进一步完善。
专业化办案模式作为检察业务改革的一项新举措,对于侦监部门来说是一个新事物,对其所带来的一些弊端我们要正确认识,积极应对。一方面,在划分办案组、配置人力时尽量保证大家的工作量均衡。短暂的忙闲不均虽然无法避免,但可以及时调配人力,应对某一办案组的办案高峰;另一方面也要对既有的考核体系进行调整,建立能够适应专业化办案模式的考核体系,将考核的基础从简单的案件数、人数上转移到办案人员的工作态度、工作能力、法律素养、成长速度上来,激发众人的工作积极性。
五、专业化办案模式的分类标准
侦监部门建设专业化办案模式,一个关键问题就是按照何种标准划分办案组。实践中,有按照案件所侵犯的不同客体进行划分,比如“盗抢类”案件专办组,“治安类”案件专办组、经侦案件专办组、金融案件专办组、知识产权案件专办组、航运案件专办组等;也有按照案件的难易程度进行划分,如轻微刑事案件快速专办组、疑难复杂案件专办组等。以上种种专办组的设置不一而论,各有优劣。笔者认为,要科学确立专业化办案组的设置标准,必须重视以下两个方面的因素:
第一、本区域的案发情况。建设专业化办案模式其目的之一是为了应对日益紧张的人案矛盾,所设置的专业化办案组必须适应本区域的案发情况。如我院依据普陀区地处城郊结合部、外来人员较多、经济层级较低的区域特点,再结合往年的发案情况,分析出本区盗抢类案件和治安类案件高发的态势在短时间内不会改变,故设置盗抢类案件专办组和治安类案件专办组对该两类案件进行专门办理。根据一年来的实践,盗抢组编制三人,全年受案330件415人,占科室全年受案量的36.8%和34.2%;治安组编制三人,全年受案280件383人,占科室全年受案量的31.2%和31.5%,基本符合预期设想。
第二、案件类型的同一性。设置专业化办案组,打造处理某类犯罪的“高手”、“能手”,在划分专业组时必须确保所划分的案件类型具有某种一致性,比如有共同的犯罪客体、有相似的犯罪手段,有基本相同的审查要点、规律等。如我院设置的盗抢类案件专办组,该类犯罪属于侵财类犯罪,且基本上属于轻微刑事案件,便于快速审查;治安类案件专办组主要罪名有寻衅滋事、聚众斗殴以及涉毒、涉黄等罪名,均属于侵犯社会治安秩序类犯罪,审查要点、规律基本相同。
综上所述,侦监部门建设专业化办案模式是检察改革的趋势所在,虽然我院的实践已经产生了诸多成效,但实践中所产生的很多问题也必须引起我们的重视,在认清专才与通才的关系、上级与基层的级别差异、侦监与公诉的部门差异等的基础上,科学合理的设置专办组,尽量发扬专业化办案模式的优势,努力将其缺陷降到最低,只有这样,专业化办案模式在侦监部门才能够扎根下去,并开花结果。
(作者单位:上海市普陀区人民检察院)
端正执法思想规范执法行为
努力提升全市检察机关执法办案水平
同志们：
这次会议是经市院党组决定召开的，也是继全市检察长会议、办案安全会议之后召开的一次重要会议。这次会议的主要任务是结合规范执法行为、促进执法公正活动的开展，
认真总结近一段时间以来，全市检察机关在执法工作中的正反两方面经验，进一步研究解决如何在实践中更好地端正执法思想、规范执法行为、强化办案安全，提高执法水平和办案质量。这次会议之所选择在本周
六、周日召开，主要是基于以下三方面考虑。一是深刻反思、认真总结前段工作，使大家更好地统一思想、集中精力，扎实有效地做好今后工作。二是利用周
六、周日开会是有意打破近三年来节假日不开会的常规，使大家对这次会议印象深刻。恰逢昨天又是4月1日，既是一个月的开端，又是第二季度的开端，也容易记住，权当我们的办案安全警示日，今后每年延续下来。三是利用休息日召开会议，可以使大家减少干扰，提高会议效果。既是纪检监察工作会议，也是检察长座谈会，既是贯彻落实全省纪检监察工作会议精神，促进全市检察机关队伍建设及文明执法、安全办案工作进步发展的动员会，也是吸取教训、振奋精神，坚决实现2006年既定目标的誓师会。这次会议的主题之一，是围绕规范执法行为、强化办案安全进行的，可以说这既是一个老话题，也可以说这是一个常说常新、而又紧迫，事关全市检察机关执法水平、执法形象的话题。现在我们的工作已经进入第二季度，可以说进入了办案的黄金阶段，这段时间如果不切实抓好、抓实规范执法行为和办案安全工作，就极有可能发生新问题或事故。因此说，我们利用休息日召开这次会议，而且又安排了这么多的学习内容，从很大程度上讲也希望大家能通过这次会议认真学习一些东西、思考一些东西、落实一些东西，把这次会议作为时刻提醒自己的一次“终身性记忆”，形成“终身性理念”，时刻绷紧规范执法和办案安全这两根弦，紧紧围绕执法规范化建设这个基本任务，下大力气、立说立行，亲历亲为、抓出成效。昨天我们就规范执法行为、加强办案安全等方面的内容进行了测试，十个基层院又分别汇报了各自一季度工作和在规范执法行为方面的一些做法、存在的问题和下步打算。市院几个部门的同志分别从各自角度就规范执法行为、加强办案安全问题对相关文件进行了解读，都很好。春英同志就纪检工作涉及到的相关办案问题提出了要求。可以说，这次会议开的形式比较新，效果比较好，收到了预期效果。下面根据市院党组的讨论意见，结合昨天大家的学习讨论，我再讲三点意见。
一、规范执法行为的重要性和必要性
谈到这个问题，大家可能会觉得，这不是一个很简单而
又老生常谈的问题吗?重要性和必要性我们都知道。但是为什么我要重提这个问题呢?我认为这是一个常提常新，要时刻在思想中不断警醒的话题。回顾我们的执法办案，之所以会出现这样或那样的问题，从很大程度上讲就是我们在头脑中还没有真正的把规范执法行为的重要性、必要性落到实处，还没在自己的思想深处真正打上烙印。存在说起来重要、干起来次要，忙起来不要的现象。或者说，对重要性、必要性的认识理解还停留在表面化的程度上，“知其然”不知其“所以然”。认识的局限性，必然会导致行为的简单性。对执法规范化的重要性、必要性，我认为首先应该从构建和谐社会需要方面来认识。构建社会主义和谐社会是时代发展的要求，其追求的基本价值取向是实现人与自然、人与社会的协调发展。作为宪法定位下的国家法律监督机关，它的基本价值取向是通过履行职责来实现社会的公平正义，而履行职责的基本手段是执法办案，就是说我们要通过加大办案力度，追求办案效果，进而实现构建和谐社会的目标。今天我还想强调一下实体与程序并重的问题。我们知道，司法公正是普遍认同的准则，可以说公正是执法的灵魂，是执法的终极目的。当然司法公正首先要求要有公正的法律，但有了公正的法律并非就有公正的结果。因为立法所确定的一般公正由于法律规范本身的局限性，在适用个案时这种一般公正并不能必然地转化为个别公正，而是有待于能动的司法活动。公正的程序是能动司法活动的准则。所以说，程序公正是看得见的公正，是正义对法律的基本要求。我们应该把违犯办案程序上升为也是“错案”的高度来认识。因为如果我们在执法办案中无论是不严格按照实体法或程序法的要求来执法，都会出现这样或那样的问题，对我们来说，都是一种不和谐，对构建和谐社会来说更是一种不和谐。这就要求我们在执法办案中要从自身做起，在规范执法行为方面下功夫，严格按照法律规定的要求，不折不扣地依法办案，用自身执法的和谐推动整个社会的和谐。其次，应该从贯彻落实上级的要求部署方面来认识。近日中政委下发的《2006年执法规范化建设的指导意见》对今年的执法规范化建设作出了具体要
求，就是要“紧紧抓住容易发生执法问题的重点岗位和环节，进一步细化执法责任和责任查究制度，明确政法部门主要领导、分管领导和执法者个人的执法工作责任。要把执法质量作为衡量工作，考核队伍的主要指标，全面推进执法质量和效率考评制度”。贾春旺检察长作出了今年要“深化规范执法行为，促进执法公正”，坚持以执法办案的关键环节为重点，建立健全业务工
作运行规范，执法质量保障规范，检察业务考评规范的部署。省院姜伟检察长也在全省检察长会议上提出了：在各项检察业务和各个执法岗位建立起比较完善的执法规范化体系，构建统一的业务制度规范体系，统一各项工作流程、执法标准和操作细则，使制度规范落实到每一个办案人员、每一个执法环节和每一个具体案件，形成“办案讲法律、办事讲规矩、工作讲程序”的要求。因此说，贯彻落实好上级的部署要求，就需要我们在执法活动中把执法规范化建设作为一项经常性的工作来抓，只有抓紧抓实了，才能在实践中把上级要求落到实处。
二、在规范执法行为中需要解决的主要问题
规范执法行为作为检察工作的基本要求，不但需要我们在实践中理解其本质内涵，同时还要结合实际，认真解决困扰规范执法活动开展的瓶颈问题。这里，结合全市检察机关实际我重点讲三方面问题。首先，在规范执法行为中要解决组织层面的问题。所谓解决组织层面的问题，核心就是解决办案权的行使问题。大家知道检察机关是依法设立的，其执法权力是法律赋予的。这里我想说两层意思。一是从部门职责上说，我们的内部分工是明确的，各部门要到位不越位，既讲支持又讲制约。就自侦案件办案权来说，除反贪局、反渎职侵权局有全部侦查权(事实上也有分工)外，其他如监所、控申、民行等都是有限的侦查权，这一点各部门一定要遵守。我们检察长虽然有权临时授权，也要充分考虑这一规定。一般说来，组织专案组也应由自侦部门人员牵头负责。二是从有法可依上说，《人民检察院组织法》和《检察官法》中已明确规定，检察机关的法职人员可以分为检察长、副检察长、检委会委员、检察员、助检员、书记员和法警七个类别，对每个类别人员的工作权限、工作要求都作了较为详细的规定，也就是说每个类别的人员都必须在法律规定的权限内行使权力，才能符合法律的规定和执法要求。如果超越这一规定，如从执法的主体上就不具有执法资格，他所进行的执法活动也就是违法行为。我们在执法活动中之所以会出现一些问题，有的还很严重，从很大程度来讲，就是我们在执法中对组织层面存在的问题没有很好地审视、认真地解决。抓好组织层面问题的解决，不但是规范执法行为的基础，同时也是保障执法活动合法的前提。就全市检察机关而言，我们在今后的执法活动中要严格落实“突出、主体、规范、归位、严禁”十个字要求。就是要突出“三主”检察官的办案主体作用。目前全市两级院的“三主”检察官大多数都是通过竞争方式产生的，他们不但具有较高的法律素质和实践经验，同时还都是本部门的业务骨干。可以说，他们的执法水平在很大程度上决定一个单位、一个部门的执法水平。发挥他们在办案中的突出作用，对提高案件质量至关重要。因此作为领导不但要创造条件鼓励“三主”检察官多办案、办好案，而且要在办案中确立“三主”检察官的突出地位，按照上级院关于“三主”检察官在办案中的权利、责任要求，为他们依法办案赋予实质性的权利，把办案和定案有机结合起来;当然也要明确他们在办案中的责任，把错案和责任追究结合起来，发挥好“三主”检察官的办案突出作用，逐步走出一条适合检察官职业成长的专业化管理之路。今年所有“三主”检察官的办案数都要高于本单位人均办案数的30以上。对“三主”检察官要实行动态管理，对不干事、干不成事的要及时调整。就是要发挥检察员在办案中的主体作用。检察员是法律赋予的有独立办案权力的法职人员，在检察实践中要发挥好他们的主体作用。这些人员虽然没有竞争上“三主”检察官，但是他们无论从资历、学识，还是经验来讲都具有较高水平，是《检察院组织法》和《检察官法》中规定的最基本的办案主体，他们的执法水平在很大程度上也体现了一个单位的执法水平。作为领导者在注重发挥“三主”检察官办案作用的同时，一定要注意调动、发挥检察员这个层面的工作积极性和作用，为他们适时地压担子，加任务，逐步形成以“三主”检察官为骨干，以检察员为主体的办案工作格局。就是要认真规范助检员办案。从检察权的行使上讲，助检员是协助检察员办案或者在检察长的授权下进行办案的。无论助检员的办案能力、办案经验、办案水平较“三主”检察官和检察员有无差距，助检员办案都必须按照法律行使有限的权力。我们既要发挥助检员在办案中的作用，又要对他们依法办案进行规范。在以协助、配合“三主”检察官、检察员办案为主的前提下，经检察长临时授权办理部分适合其本人能力水平的案件。但检察长的授权一定要有权限要求，且要一案一授权。对于优秀的助检员我们还要积极向组织推荐，使之早日成为检察员。这里需要明确一下，今后对一些重大疑案案件，必须由“三主”检察官或检察员来办理。就是在办案中司法警察要“种好自己的田”。根据高检院、省院关于法警人员管理的规定，司法警察与检察官是两个序列，不能兼任，司法警察要归队管理，专司其职。但由于历史原因，对已形成的具有检察官身份干警任法警后，保留了原来检察官身份的情况，近期要进行清理。根据需要或本人要求只能保留其一个身份。法警在参与办案中要在检察官的指导下，履行好法警的看押、维护办案场所秩序及保障安全等职能，不能行使讯问等应由检察官履行的权力。在以往的实践中，一些基层院由于编制有限，不同程度地出现了兼任法警人员或法警独立、牵头办案问题，这是不符法律规定的。因此，这次会议之后各单位一定要把解决兼任法警人员或由法警办案问题解决好，不能借口人员短缺等理由我行我素、令行不止。就是要严禁无法职人员办案。无法职人员是指非检察员、助检员、书记员以外的人员。特别是事业编(不含已聘任的书记员)及聘用的临时工，他们本身不具有办案权，不能参与任何形式的办案活动，只能从事为执法办案的服务保障工作。对目前存在的个别基层院用无法职人员参与调查取证、参与记录看人等问题，要从规范执法行为和加强办案安全的角度进行认真清理，对符合书记员条件的应任命或聘任为书记员，对于不符合条件的要从业务部门调整出去，绝不允许今后再出现无法职人员参与办案问题的发生。其次，在规范执法行为中要解决领导层面的问题。所谓解决领导层面的问题，核心就是解决领导干部在执法办案中如何树立科学发展观问题。科学发展观是全面的发展观，第一要义是发展，核心是以人为本。落实到执法办案中就是如何用科学发展观统领检察工作，指导执法办案。就当前检察工作而言，第一，就是要在工作中牢固树立正确的执法观。要牢固树立社会主义法治理念，自觉将“执法公正、一心为民”的政法工作指导方针和“强化法律监督、维护公平正义”、“加大工作力度、提高执法水平和办案质量”的检察工作主题和总体要求落实到检察工作中去，正确处理打击犯罪与保护人权、执行实体法与执行程序法、办案的数量与质量、执法的效率与效果的关系，注意运用宽严相济的刑事政策，为改革开放和经济发展保驾护航。第二，就是要在工作中牢固树立正确的政绩观。政绩观说得直白一点，就是如何看待政绩、如何创造政绩问题。对于我们在座的各位领导，树立正确的政绩观不但是工作可持续发展的前提，同时也是检验一个领导者成熟程度的重要标志。我们在执法活动中之所以会出现一些问题，从根本上讲都与领导者政绩观的树立是否正确有着不可分割的联系。我们领导干部对执法办案中存在的问题有“默许、允许、甚至是赞许”的情况，这是因为我们有“急功近利”、“追求虚荣”等不正确的政绩观所致。不可否认，也是人之常情，只要有责任心的领导都想在自己的任期内干出一番业绩，造福一方，但是从领导科学来讲，光有工作热情、工作劲头还不能够足以实现既定的目标。我们需要热烈而镇定的情绪，紧张而秩序的工作。欲速则不达是前人给我们留下的宝贵经验。想事是领导责任心的体现、干事是领导工作措施的实践，成事则是领导艺术的综合展现。我们不但需要想事、干事的领导，同时更需要能干成事的领导。可以这样说，想干事是德的体现，会干事是能的体现，多干事是勤的体现，干好事是绩的体现。这当中说到底还是树立正确政绩观和具有驾驭局面能力的问题，我们领导干部要在这方面不断完善自己。第三，要带头按程序办事。今年在全市检察长会议上，我提出了对执行程序实行“零宽容”的要求。这次会议后我们要叫的更响。这当中既包括干警在执行程序上的“零宽容”，同时更是对领导干部提出的一个更严格的要求，即在执行程序面前人人平等。应该认识到：我们的执法活动存在“刚性”规范与“惯性”做法的矛盾，而且还有“刚性”的不愿接受，“惯性”的不愿放弃的情形。我要强调的是“刚性”的规章制度必须认真执行。不符合法规的一些“惯性”做法必须克服，这方面没有讨价还价的余地。作为领导干部在执行程序过程中，不但要严格要求干警按程序办事，同时自身更要做执行程序的模范。要通过采取有效措施，从思想深处带头清除因不良习惯执法带来的惯性思维的影响，不断提高自身对执行程序实行“零宽容”的认识水平。第四，要切实抓好办案安全。要在思想中牢固树立“安全第一”的意识，时刻绷紧安全第一这根弦。特别是对一些隐患和苗头、各单位的领导尤其是一把手要有足够的预见力和洞察力，防止因工作不到位导致办案安全事故发生。在抓安全的问题上，领导干部要有一种事关安全“寝食不安”的责任心，要有“谁抓都不越位，怎么抓都不过分”的责任感，只有这样才能真正把安全工作落到实处。第五，要转变作风，做过细的工作。作为我们这级领导干部，不但要在宏观上把握大局、掌握方向，同时也要从微观上对一些细小而又关系全局的问题，坚持亲历亲为，带头想、带头找、带头抓、带头管，提倡“细节管理”理念，带头做好过细的工作，因为细节往往决定成败。这就要求我们检察长要做到对重点案件的全过程及其他案件的重要环节心中有数。对自侦案件的办理要有检察长或主管检察长参与，重要环节要亲临现场指挥。要通过这种细节管理，解决目前个别领导身上存在的“抓大放小”有余、严抓细管不足，工作粗放、简单的问题。毛泽东主席曾经说过，领导者的主要责任是“出主意、用干部”。听起来简单，做起来很不容易。出主意，既决策，首先要正确，同时要可行并有操作性，特别是要坚决落实，不能“朝令夕改”。用干部，要把握好既讲原则，又讲感情的关系。讲原则就要按规则办事，奖惩分明。讲感情就是在生活上关心，工作上支持，政治上爱护。我们在抓执法办案中，包括在抓办案安全方面也应体现出来。再次，在规范执法行为中要解决机制层面的问题。所谓解决机制层面的问题，核心就是解决机制的有效、管用问题。有效就是使机制、制度的设计制定，体现检察工作特点，符合检察工作规律。今年要结合“规范执法行为、促进执法公正”活动的开展，对现有的各项规章制度特别是与行使检察权相关联的制度，本着立、改、废的原则进行一次全面清理。立的，要突出制度的有效性，要把墙上制度变成干警自觉遵守的行为准则，提倡“公式化”记忆，就是我们看到一项制度，不一定马上记住它的全部内容，但是制度中规定的几个最关键问题我们一定能记住。改的，要突出制度的连续性，要承先启后，前后统一。废的，就要毫不犹豫的予以废止。管用，就是要使制度发挥其应有的作用，真正使制度做到管人、管事、管案。就规范执法行为问题，我在这里强调，要不遗余力地抓好三项机制的贯彻落实。一是抓好保障办案质量的机制落实。第一，要抓好《最高检关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《人民检察院举报工作规定》、《民事行政检察部门初查、侦查职务犯罪案件暂行办法》(试行稿)和《关于监所工作若干问题的规定》中关于初查权使用问题的界定。要严格按照规定、办法规定的受理范围、初查要求进行。初查工作一定要秘密进行。一般不接触当事人，更不能限制人身自由或对单位采取冻结账户等手段。对经过初查确实发现问题需要接触当事人的，一定要经过检察长批准，而且要区分嫌疑人和证人。对于证人原则上要在其单位或家中进行取证。对确需将嫌疑人带回院里进行工作的，一律在院内指定的办案工作区进行，并制定安全工作预案，配备安全员，调配警力进行“贴身”看管，做到人员到位、看押“到位”，“死看死守”。对初查结束后构成犯罪需要立案侦查的，要果断决策，不能初查侦查不分。是否进行初查及初查后是否转入侦查，检察长或主管检察长要认真听取汇报和审查，不能凭“拍脑门”决策。初查转入侦查的案件，是控申部门办理的，要将案件按程序移送有管辖权的部门处理。是民行部门办理的，对经检察长决定由自侦部门立案侦查的，民行部门应当将案件的相关材料移送自侦部门，并做好协助配合工作。对经检察长决定需要由民行部门直接立案侦查的，办案人员应当依法办理审批手续，制定《侦查计划》报检察长批准后实施。监所检察部门除办理职权范围内的案件要严格执行初查、侦查等规定外，对发现的其他线索要及时提交检察长决定处理。无论哪个部门办案都必须认真落实安全防范措施，安全防范措施不到位的不能开案。这里再附带说明一下，由于民行部门查处职务犯罪工作刚刚开展，无论是从办案经验、工作技巧、查处对象，还是从办案力量配备方面来看，都较自侦部门有一定差距，因此我希望各院在查处法院民事行政审判人员职务犯罪工作中不搞一刀切。有条件的院可以按照上述规定进行，没有条件的院在初查结束后，要移交本院自侦部门进行，避免出现“夹生案”或发生其他问题。对于特殊案件检察长决定成立的专案组，一是要选派自侦口的科长或主侦检察官牵头，二是要制定侦查(初查)、安全防范预案并认真执行。三是要由专人负责安全。第二，要抓好自办案件的报备和报批制度的落实。从去年开始高检院实行了自办案件需要立案、逮捕的，报上一级检察机关备案，对需要撤案、不起诉的报上一级检察机关批准的规定。根据高检院要求，今年我们一方面要把落实高检院的报备、报批制度作为提高自侦案件质量的一个抓手，制定完善全市检察机关报备案件的操作办法和实施细则，另一方面还要进一步加大市院相关部门的督促检查力度，确保上述案件全部进入报备程序。第三，要抓好《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像规定》(试行)的落实。这项工作英杰科长专门作了解读，市院也出台了实施《规定》的方案。这里我重点强调两个问题。一是必须实施。在我们目前思想认识及物质条件准备不足的情况下，要边提高认识，边执行好这一规定。二是要按照分步实施的要求，在目前做好同步录音的同时，做好实行全程同步录音录像的准备，使之不断完善，以更好地规范我们的执法行为。第四，要抓好案件督察和执法检查制度的落实。一方面要发挥纪检监察部门在案件督察方面的作用，对自侦部门的办案实行集“事前预警、事中防范和事后监督”于一体的督察方式，努力防患于未然;另一方面要发挥好市院专职检委会委员在网上案件检查方面的作用，随时对上网的自办案件进行及时检查，同时还要发挥好市院研究室的执法检查功能，在完善《执法规范化操作细则》的基础上，以半年为单位，抽调业务骨干对全市所办案件进行执法检查，通报检查结果，协同纪检监察部门查究执法过错。第五，要抓好人民监督员制度落实。这方面市院办公室已就人民监督员工作中需要监督的“三类案件”和开展的“五种情形”专门制定了工作流程和实施办法，下步就要按照工作流程和实施办法规定的程序和要求，通过督促检查，抓好落实，确保“三类案件”无一例外地进入监督程序，“五种情形”得到及时有效地监督。二是抓好保障办案安全的机制落实。一方面要加强办案工作区建设。要按照高检院、省院确定的办案工作区标准，加大办案工作区建设力度，完善办案工作区功能，有条件的院还要配置金属检测器，切实保障犯罪嫌疑人及相关人员的人身安全。办案工作区要一律设在一楼或地下室，并应分设询问室和讯问室。犯罪嫌疑人、被告人、证人、被害人、或其他涉案人员与办案人员进入工作区后，值班的司法警察和办案人员应当及时办理交接手续，随即实行封闭，启动监控设备进行全程监控。对使用办案工作区人员实行出入证制度，无证人员严禁进入工作区。对每名犯罪嫌疑人、被告人的看管、押解，应配备不少于2名的司法警察(或检察干警)。司法警察在执行看管任务时要对看管场所的地点、门窗、墙壁、桌椅、餐具、厕所等部位进行必要的检查，对他们人身和携带的物品进行安全检查。在讯问过程中要在犯罪嫌疑人、被告人座位前面加装带锁的活动横板。司法警察在执行押解任务时，要将犯罪嫌疑人、被告人安排在轿车后座中间，左右由司法警察看管，坚决防止出现犯罪嫌疑人、被告人自杀、自残和脱逃问题的发生。总之，只要是涉案人员一进入检察环节，我们就要打起十二分精神，要时刻用“战战兢兢、须臾不可懈怠”的压力抓好办案安全。另一方面不准借助“两规”办案。如案情需要上级领导指示我们参与纪检监察部门办理案件活动，我们要通过适时介入的形式参与，不得直接单独询(讯)问当事人。同时对纪检监察部门需要借用检察机关办案工作区的，要婉言谢绝。三是抓好不断提高办案人员能力水平的机制落实。一方面要坚持以人为本，发挥干警的主人翁作用，充分相信干警、依靠干警、尊重干警和理解干警，真心实意地为干警解难事、办实事、干好事，建立和谐、信任的同志关系。当干警情绪低落时要注意采取措施调动起其积极性，当干警情绪亢奋时领导者一定要头脑冷静。另一方面要完善相应的激励机制，为干警实现自身价值搭建平台，再一方面要抓好干警的教育培训工作，其中包括执法观念、操作规程等，还应学点心理学。四是抓好保障各项办案纪律机制的落实。认真反思我们在过去的执法实践中确实程度不同的存在“执法权限扩大化，执法程序随意化，执法行为利益化”等问题。如谁都可以办案，怎么办都行，不立案就收钱等。这是由于我们个别单位存在部门利益、功利思想、特权思想及监督弱化等原因造成的。因此我们在今后的工作中要做到“三规范、三明确”既：规范执法主体，明确执法依据，规范执法权限、明确执法程序;规范执法范围、明确执法责任。我们要尽快出台执法责任及执法过错查究办法，同其他规则配套，坚决杜绝严重违反办案纪律现象的发生。总之要用干警素质、能力和责任心的提升，来保障办案安全，提高检察机关规范执法行为的水平。
三、下步工作意见
由于前段时间我们召开了全市检察长会议，各口又相继召开了专业会议，对今年的工作进行了全面要求和部署，因此从大的方面讲，市院党组抓工作的整体工作思路没有变化，就是整体工作要进入全省前三名。各基层院争先创优的评选和目标考核的排位，这是一项硬任务，也是市院党组经过认真研究统一思想、作出的决定。为什么我们一定要进入全省工作的前三名?一是因为我们有良好的工作基础，连续三年在全省评比中名列榜首。二是因为我们能够将坏事变好事，使大家进一步统一了思想，提高了对抓好办案安全乃至做好今后工作的认识，众志成城，砥砺前进。三是因为各级领导对我们的工作仍寄予了很高的期望。从这几点来说，我们没有理由不拿出牡丹江检察人的实际行动，没有理由不进入全省前三名，这个决心绝不能动摇。一位学者说过：“人们最出色的工作往往是在处于逆境情况下做出。思想上的压力，甚至肉体上的痛苦，都可能成为精神上的兴奋剂。”只要善待它就能成为催人奋进的动力。挫折不可怕，可怕的是不接受教训或一蹶不振。考虑到前段时间已经对工作进行了全面的要求和部署，我仅就当前需要抓的几个具体问题作以要求。
一要结合落实本次会议精神，抓好全市检察长会议精神和各口相继召开的专业会议精神的落实工作。要在消化理解的基础上，围绕上述会议确定任务要求，创造性开展工作，要把落实会议精神与实现进入全省前三名的工作目标结合起来，要把落实会议精神与省院确定的分类考核标准结合起来，不断加大工作推进力度，确保市院党组确定的任务目标如期完成。
二要积极开展向先进学习活动。东宁院作为我们身边涌现出来的先进典型，其经验朴实无华，可感可学，对推动全市检察工作具有很强的指导作用。在2月份市委专门召开了欢迎东宁院载誉归来的欢迎会上，对东宁院的经验又一次作了系统的宣传。作为我们自己的典型，我们不但要进一步加大学习典型、宣传典型、尊重典型的力度，同时还要通过多种形式发现、培养、选树新的、更多的典型，发挥典型的示范带动作用，更好地推动全市工作的开展。
三要积极抓好“规范执法行为、促进执法公正”活动的开展。此项工作市院已经拿出了实施方案，下一步我们要认真按照方案要求，抓好今年专项活动确定的各项工作任务，力争通过专项活动把全市检察机关的执法质量和工作水平提高到一个新阶段。
四要抓好社会主义法治理念的教育。要通过多种形式深入开展社会主义法制理念教育，教育干警牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的观念，为廉洁、文明、公正、严格执法打牢思想基础。
五是要切实抓好工作作风建设。要结合学习党章、遵守党章、维护党章、贯彻党章及社会主义荣辱观教育活动的开展，大力倡导勤政、务实、高效、为民的工作风气。领导干部要带头转变作风，深入实际、深入基层，深入办案一线开展调查研究，掌握第一手资料。这次会后，市院领导要深入所包的院进行调研，进一步了解掌握该院的工作情况、队伍建设及其他各方面情况，为有针对性的指导提供依据。
同志们，让我们以这次会议为契机、为动力，进一步加强自身的执法规范化建设，为实现创建“人民满意检察院”的工作目标做出新的、更大的贡献。
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