行政审批论文

本论文主题涵盖五篇精品范文，主要包括《行政审批论文(精选5篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。摘要：为加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平，我国各地相继进行行政审批智能化探索。本文对具有代表性的地方行政审批智能化实践进行梳理后发现，推进行政审批智能化在合法性、服务效能、監管、人力资本、技术应用方面尚面临诸多困境。

第一篇：行政审批论文

行政审批改革攻坚

“哪个部门行政审批多，哪个领域就相对落后。”中国社科院法学研究所宪法与行政法研究室主任周汉华说。

就这个意义而言，行政审批是经济社会活力的一个风向标。

8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。

自2001年行政审批改革全面启动以来，这是国务院第六次取消和调整行政审批项目。根据官方公布的数据，中央层面十年来共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3％。

单从比例看，改革十年数据亮丽，成绩斐然。但另一方面，无论经济还是社会领域，活力不足亦是公众的普遍感受，尤其是在民营经济准入方面，“玻璃门”现象明显，这与行政审批仍然过多不无关系。

“剩下的30％审批事项才是硬骨头，且都在核心领域。”曾担任国家行政审批制度改革专家咨询组成员的周汉华说：“接下来的改革才是真正的攻坚克难。”

十年清理

行政审批，亦称为行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

建国后，行政审批成为推行计划经济的重要手段。在2001年启动行政审批改革之前，中国有近百部法律、400多部行政法规涉及行政许可。此外，还有大量的地方性法规和部门规章也对行政许可作了设定。据不完全统计，全国性行政许可事项最多时达4100余项，各省级行政许可一般也在2000项以上。

由于多年来行政审批项目只增不减，许多此前计划经济时代延续下来的审批事项，早已体现出诸多与市场经济的不相容之处。

2001年中国加入WTO后，矛盾愈发突出——中国当时的行政审批事项与WTO规则存在诸多冲突。市场经济的发展与WTO内外两方面的要求，使得行政审批改革势在必行。

当年9月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组。一个月后，国务院对全国范围内的行政审批改革进行统一部署，改革正式启动。

为推进这项改革，国家专门成立了行政审批制度改革专家咨询组，周汉华即为咨询组委员。据他介绍，当时咨询组一共28人，其主要职责是对各部委上报的审批事项材料进行审核。“在2003年前后，改革力度非同一般。”

至2004年5月，国务院分三次宣布取消1806项行政审批项目，改变管理方式、交由行业自律管理121项，下放管理层级46项。

但是，随着时间的推移，改革脚步开始放缓。2005年后，专家组就不再参与对审批事项审查。同时，改革的组织架构也呈弱化趋势。从2003年开始，行政审批改革工作领导小组组长由此前的国务院副总理变成了国务委员。到2008年时，改革领导小组也被部际联席会议取代。“部际联席会议的主要部门其实是改革的对象，比如发改委，这就相当于改革的对象自己改自己了。”周汉华说。

据周汉华回忆，统计行政审批事项总数时，是由各部门自己先报，一开始报了2000多项，但改革领导小组觉得数据太保守，后来再报，成了6000多项，最终确定了4000多项。

审批项目的数据之所以存在如此大的弹性，主要是设立审批项目的部门对各项目进行分拆和合并。比如，有的部门在提交清理事项时，将一项审批事项拆分为若干项，而在申请保留某些项目时，又把好几项合并为一项。还有的部门拿一些不该申报的事项来凑数。

此外，一些被取消的审批事项仍以其他方式变相存在，也使得这项改革的效果被抵消。

“一些部门和地区利用‘红头文件’、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。”中国政法大学终身教授、全国人大法工委行政立法研究组副组长应松年表示。

比如，交通运输部2011年发布的《关于加强进口游艇管理的公告》中规定，“申请从境外进口游艇的，应当到我部办理备案手续”，并要求有关机构“严格执行本公告的规定，对不符合本公告要求的进口游艇不予办理进口船舶登记和检验手续”。然而，该《公告》提出的相关要求，并无法律依据，其实就属于变相设置审批事项。

剩下些什么

行政审批改革十年来，中国政法大学副校长马怀德的总体判断是，虽然砍掉了接近70％的审批事项，但是行政权力依然过大，特别是通过行政审批权力设租、寻租的现象仍然严重。

比如，2008年，河南漯河市裴城镇政府要求农户在办理“砍伐证”、“准运证”后才能收割玉米，且每亩玉米缴费500元，否则将“给予严重处罚直至追究刑事责任”。各地类似这种荒诞的规定不在少数。

根据《行政许可法》，规章以下的红头文件一律不能设定行政审批事项。应松年说，裴城镇的这种做法已经属于违法。

据应松年介绍，目前保留下来的行政审批分两类，一类为国务院2004年根据《行政许可法》保留下来的500项行政审批项目。另一类则是非行政许可审批项目，主要针对行政机关的内部审批，一般而言，是行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，其不受《行政许可法》的约束。

但在事实上，这两类审批项目划分得并不清晰。

行政许可具有两个核心特征：一是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意；二是如果事先未经行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚。

以暂住证的核发为例，其完全符合上述两个特征，实质上应属于《行政许可法》的约束范围，却被纳入到了非行政许可审批事项当中。对照上述标准，应松年认为，目前保留的非行政许可审批项目当中有近30个项目属于行政许可项目，应当受到《行政许可法》约束。

此外，除了国务院批准保留的500项行政审批事项，各部门还根据相关的法律法规设立了名目众多的行政审批项目。以教育部为例，国务院批准其保留的审批事项只有六项，其中包括“自费出国留学中介服务机构资格认定”、“高等学校教授、副教授评审权审批”、“中小学国家课程教材编写核准”等。而教育部则根据法律法规另设定了七项继续实施，其中包括“中小学国家课程教材审定”、“高等学校的设立、分立、合并、变更和终止审批”、“实施高等学历教育的民办学校的设立、分立、合并、变更和终止审批”等。

周汉华在2011年曾针对学者、工商界、政府官员和普通公众发放调查问卷，各阶层人士的普遍看法是30年中国改革的成绩巨大，但近十年来在一些核心领域，改革是停止甚至倒退的。这些领域不但没有放开，而且还加强了政府的调控。“比如石油行业，民营企业在下游加油站环节进不去，上游就更不用说。电力体制改革从2002年的五号文件之后进展很小。电信领域也有类似的问题。”周汉华认为，相关行政审批的存在，固化了行政权力对市场的干预。

而在社会领域，行政审批改革更为滞后。比如在卫生领域，药价严格审批；在教育领域，连增设专业、更改校名都要审批。此前，南方科技大学历经五年筹建后，于2012年4月方获批成立，其间历经波折，重要原因就是卡在了1986年的《普通高等学校设置暂行条例》。这一《暂行条例》对大学的人数、审批时间等方面均有严格规定。

广东试验

8月22日的国务院常务会议在公布了新的行政审批项目清理结果的同时，批准广东“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试，并允许其对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

“这样的授权还是第一次，以前只有设立特区法规的授权，但从来没有授权下一级政府可以停止或者废止国务院的行政审批。”周汉华说。

事实上，从今年初开始，广东已着力推动行政审批制度改革。2月14日，广东省省长朱小丹指出，广东行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的“深水区”。

在今年全国“两会”期间，广东省委书记汪洋则表示，正在进行的政府放权改革遇到了很大阻力，最大困难是会触及现有的法律法规，“法律法规规定了部门有什么权力。各部门会说，我们也愿意放，但规定认为这个权力是我的。”

此后，汪洋与朱小丹联名致信国务院领导，请求允许广东在深化行政审批制度改革中先行先试，并获得了国务院总理温家宝的批示支持。

佛山市顺德区作为试点先进行了一些尝试。4月27日，顺德区政府印发了《商事登记制度改革实施方案》。根据方案，顺德梳理出1679项行政审批事项，并就其中548项向省政府提出取消或优化建议。顺德区行政审批改革办公室副主任闵乐萍告诉《财经》记者，这些事项当中有相当一部分是“国家部委办一级的”。

国家行政学院公共管理教研部教授宋世明参与了顺德行政审批改革的设计。宋世明调查后发现，改革开放以后，广东省经济高速发展，但行政审批制度改革却相对滞后，这让他十分意外：“此前我一直以为行政审批和当地经济发展是同步的，但是广东的情况并非如此。”

宋世明认为，广东此前拥有政策、交通、地缘等多方面的优势，当这些优势仍然在发挥作用的时候，行政审批改革并不急迫。而当这些优势发挥到极致之后，边际效应递减，行政审批改革的重要性便凸显出来。

在全球经济低迷之下，外向型经济特征明显的广东亦经历寒冬。2012年初以来，广东出口几近“零增长”、投资增幅回落、内需消费增幅下落，广东经济增速面临全面下滑。形势迫使广东继续改革，通过行政审批改革，吸引外来资本，激活经济。

另一方面，广东近年来发生佛山本田工人停工、增城事件、潮州事件、乌坎事件等一系列事件，社会矛盾凸显，亦迫使广东省通过社会管理体制改革，形成“小政府、大社会”格局，促成政府与社会的协同共治。

“广东在行政审批上先行先试，不仅仅是经济领域，也包括社会领域。接下来就看广东能做到哪一步了。”周汉华说。

精细化改革

对于进一步推进行政审批改革，难点将存在于多个层面。

宋世明认为，首先是掌握行政审批权的公务人员不愿放权。时至今日，“审批”仍旧是很多政府机构的“命根子”。　　另一个难点在于需要对部门内部权力的运行和格局进行改变。

在宏观层面上，还存在依法行政和科学行政的矛盾。“审批执行的具体部门和工作人员往往为了摆脱责任，只严格按照审批制度办事，对可能带来的麻烦视而不见。而科学行政则是根据科学的基本原理、原则进行有效配置。”宋世明说。

宋世明认为，要解决这个矛盾，必须依据科学的原则来进一步清理行政审批事项。实际上，《行政许可法》已经列明，四种情况下，可以不设行政许可，包括：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

对于下一步的行政审批改革，周汉华认为，已经公布的六次集中清理属于批量改革，每次都取消一批，但是没有亮点。今后，审批改革应进入精细化改革的阶段，“哪怕半年改掉一项全社会能记得住的，也比废掉一批没用的要强”。

但是，这需要中央的坚定决心。到目前为止，行政审批改革一直需要被改革部门的同意，这直接导致改革的主导权由被改革部门牢牢控制，而不是在改革主导部门手上。这必然导致涉及核心利益的改革事项难以推进。

此外，周汉华认为，行政审批改革的深化还需要行政体制改革的配合，尤其是大部制改革。在他看来，未来的大部制必须建立在职能分离基础之上，大部门只负责制定政策，不直接行使审批权。“而现在的大部只有大部之名，没有大部之实，只愿意要微观权力。”

本刊实习生张贝贝对此文亦有贡献

作者：舒泰峰 王悦

第二篇：加强行政审批监管,健全行政审批保障体系

摘要介绍如何正确认识、把握和处理行政审批与行政监管的关系,结合象山县实际工作情况就如何加强行政审批监管,健全行政审批保障体系进行了分析和探讨。

关键词行政审批;监管;保障

浙江省象山县第三轮行政审批制度改革自2005年8月份启动以来,紧紧围绕法治象山建设,按照推进项目中心制的要求,着力在“推进依法行政、优化投资环境、提高审批效能”上下功夫,在制度创新上求突破,在机制协调上求实效,取得了较好成效。相继出台了《象山县实施行政审批一审一核暂行办法》、《象山县基本建设投资项目联合审批操作细则》等制度,各行政服务中心窗口服务单位授权力度加大,行政服务中心建设得到进一步加强。2006年5月,象山县在全省率先全面开展内设机构行政许可职能归并工作,在机构、人员、职数“三个不增加”情况下,仅一个月时间,就调整了34个县级部门的内设机构职能,撤并或挂牌设立行政许可科,统一进驻行政服务中心窗口(分中心),为实现审批与监管分离、转变政府职能、建设服务型政府奠定了扎实基础。目前,行政服务中心常驻部门从原来的19个增加到34个,另外7个部门建立起分中心,审批项目占全县保留审批事项的94%,中心年办件量是归并前的1.5倍,即办件比率一直保持在80%以上,较归并前至少提高了7个百分点,通过三年来不断优化,流程更加简约,平均办结承诺时间比法定时间提速70.14%。

1正确认识行政审批与行政监管的关系

实施行政审批制度改革,推行行政许可职能归并工作的目的,不在于加强审批,而在于如何改变审批方式,简化审批环节,提高审批效率,是进一步弱化审批方式,把工作的重点突出在行业监管上去。窗口审批行为只是行政管理的一个环节,不是孤立行为,应当把行政监管视为行政审批的后期延伸行为,是行政审批的不可或缺的重要环节。推行行政许可职能归并工作,建立行政许可科,将审批与监管相分离,就是更加突出了窗口与科室、前台与后台、审批与事后监管的密切联系。

从当前工作状况来看,“重审批轻监管”的观念依然存在,一些部门习惯于“管”字当头 “罚”字殿后,出了问题就埋怨行政服务中心“理论脱离实际”;有的部门一开始是思想不通、顶着不“交”项目,到后来是一推了之、不予配合,为窗口“独立办理”设置障碍;有的单位,监管科室认为“无权便无责”,既然审批权力在行政许可科,出现什么差错,便指责窗口审批把关不严,颠倒了责任关系;窗口审批与现场踏勘如何对接、与各责任科室如何联系、协调、沟通等具体问题也需要较长时间去理顺。如上现象,一个重要的原因是人为地割裂了审批环节所致,极不利于行政许可科的独立工作,不利于行政审批前台与后台的协调合作,不利于审批项目的严格执行。为此,如何加强行政审批事前、事中、事后监管,成为加强行政管理,确保行政许可科健康运作的重要课题。

2正确把握行政审批与行政监管的关系

行政审批,是行政机关经常运用的一项权力,极易产生自由裁量权的滥用,使权力扩张。为了使审批行为真正体现正义、公正,从源头上解决行政机关腐败的问题,必须把加强对审批权的监督作为深化审批制度改革的重要内容,以监督的法制化、规范化,去保证审批行为的法制化、规范化。一个基本的思路,就是要把审批权与履行管理责任、管理义务统一起来。要建立审批过错责任追究制,按照“谁审批、谁负责”的原则,对审批行为的全过程进行监督。

行政机关对审批行为的监督,不仅包括对审批机关的监督,还应包括对被许可人是否按照许可的条件行使权利进行监督。由于被许可人的素质不一,加之情况变化,经常会发生许可条件和资质、能力发生变化,而被许可人却在继续行使原来赋予的权利,继续享有某种资格、资质的情况。只有在审批之后加强跟踪监督检查,才能把可能出现的危害公共利益的问题解决在初始阶段,把危害控制在最小的程度之内。这种监督,不宜采取突击的方式、事先通气的方式,而要在不影响被许可人合法生产、经营的情况下进行。对被许可人未依法履行开发、利用自然资源义务或者利用有限资源法定义务的,行政机关应当责令限期改正;在规定期限内不改正的,应当收回其许可权。对取得直接关系公共利益行业中垄断性企业的市场准入特许,而又未履行普遍服务义务的被许可人,应当责令他们不得停业、歇业;对直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施,行政机关应当监督建造、安装和使用单位,严格执行安全规范和技术要求,建立健全相应的自检制度;对不具备申请资格或者不符合许可条件的申请人做出许可决定的,申请人以欺诈、贿赂等非法手段取得许可的,行政机关超越职权或者不负责任、徇私舞弊作出的行政许可的,作出行政许可决定的行政机关应当依法撤销原行政许可。对被许可人涂改、出借、出租、倒卖许可证的,超越行政许可范围进行活动的,向行政机关提供虚假材料或拒绝提供反映其活动情况的真实材料的,应依法追究其法律责任。

3正确处理行政审批与行政监管的关系

进一步强化对行政权力的监督机制,大力增强监督的独立性、公开性和民主参与程度。监督的独立性是保证监督的公正性的基本前提。就内部监督而言,应该加强审计监督和统计监督机关的独立性。就外部监督而言,应该不断强化人民代表大会的行政监督职能,建立和健全听证制度、公民投诉制度、信访制度、公民知情权制度,通过民众的广泛参与,沟通政府与民众的关系,揭露消极腐败现象,促进行政执行的公正性,公开性和效率性。

结合象山县实际,相关部门就如何妥善处理行政监管和行政审批关系作以下探索:

1)继续规范各类事项的运作程序。对全县保留的所有行政审批事项的审批依据、实施主体、承办科室、办理期限、审批方式、申报条件、申报材料、许可程序、受理地点、事后监管措施等内容再加以规范细化,作为实施审批、实行政务公开和进行监督检查的具体依据,解决政府部门与办事群众之间信息不对称,行政部门履行审批权随意性、裁量权过大和对具体审批行为难以有效监督等方面问题,营造公开、公平、公正的审批环境。

2)大力发展电子政务。坚持政务公开,将具有行政许可职能的部门把所有的许可程序、条件,许可决定、检查记录都上网公布,一方面审批科室和监管科室相互监督,另一方面也便于群众监督;积极探索开展网上办理行政许可的办法,逐步实现网上查询、网上申报、网上受理、网上办结、网上公示,让申请人在家里就可办妥行政许可相关手续;运用网络监管。要求所有审批项目必须进入行政服务中心局域网操作,保证有一台电脑与中心局域网连接,统一纳入中心监管。

3)加强联审联办工作。严格执行《象山县基本建设投资项目联合审操作细则》,主要是规划、建设、国土等涉及到基本建设投资、承诺期限长、许可情况复杂的部门,采取领导班子集体讨论、集体决定的形式,分担责任、提高效率。在此基础上,积极探索联合验收工作方式。建立工作例会制,及时通报前期窗口审批工作中存在的问题与不足,分析原因,研究整改措施,要求限期改正。

4)建立责任监督制度。结合当前行政监管实际,切实加强对需要保留的行政审批监督。制定严格的内部审批监督管理措施和责任追究办法,明确规定追究什么、追究谁、谁来追究、如何追究等内容。对不按规定的审批条件和程序实施行政审批甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊,以及对被许可人不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的,必须承担相应的法律责任。

5)推行分类分级的信用管理制度。按风险度和信用度确定执法巡查的重点,明确巡查任务并合理调整巡查时限,按照“违法失信严查,守法诚信宽待”的原则组织执法巡查。对易发生问题的项目实施重点巡查,查处问题实施联合行动,做到及时发现问题,快速处理问题。

作者：柳常青

第三篇：行政审批智能化探究

摘 要：为加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平，我国各地相继进行行政审批智能化探索。本文对具有代表性的地方行政审批智能化实践进行梳理后发现，推进行政审批智能化在合法性、服务效能、監管、人力资本、技术应用方面尚面临诸多困境。因此，应科学构筑行政审批智能化的系统决策模型，合理设定行政审批智能化流程，建立人工智能嵌入政务服务的配套管理机制、以人工智能为核心载体的政府善治机制、政企间在人工智能领域的深度合作机制、政府人工智能应用状况的科学评估机制、二元大数据智能算法监管机制，进而实现无边界的智慧政务和主动政务服务。

关 键 词：行政审批智能化;人工智能;政务服务

收稿日期：2021-06-30

作者简介：贺晓丽，中共青岛市委党校科研部副教授，研究方向为数字政府。

行政审批方式一直以来都是行政审批制度改革的重点之一。2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》提出“强化互联网思维，探索对适宜的事项开展智能审批，实现即报即批、即批即得”，从国家层面对行政审批智能化提出了要求。2018年10月31日，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调：“要开发适用于政府服务和决策的人工智能系统”，“运用人工智能提高公共服务和社会治理水平”。作为人工智能在我国政务服务领域的最新尝试，行政审批智能化引起了政治学、管理学、法学、信息工程等多学科的关注。

一、行政审批智能化概述

《辞海》对“智能化”的解释是：“让机械设备等具备类似人的智慧和能力的措施。将人控制机器、设备的规则、方法提炼成一定的算法，借助计算机或控制器来自动控制机器、设备在复杂环境下自主、无人干预地实现既定目标。是自动化的更高级阶段。”可见，智能化最明显的特征是以机器设备代替人来工作，即由机器自主工作、无需人工干预。作为计算机科学的一个分支，人工智能以深度学习为核心，包括计算机视觉、智能语音处理、生物特征识别、自然语言理解和智能决策控制等关键技术。人工智能通常可分为两种类型：一是通用智能系统，其通过输入数据，从数据中提取信息并建立模型，将人们关心的某些现象转换为知识，使一台机器具有获取知识和实现目标的能力;二是认知智能系统，其能通过“看”“听”“感觉”来感知，具有认知、推理、规划和运动控制的能力。[1]

行政审批智能化在实践中亦被简称为“智能审批”“智能化审批”“秒批”“全自动审批”“无人审批”等。学术界和实务界对于行政审批智能化的内涵界定可分为两类，即行政审批全流程的智能化和行政审批主要流程的智能化。行政审批流程一般可分为材料审查、条件审核、受理收件、批文拟定、制证签发等环节。在实务界，行政审批智能化是部分流程还是全流程的智能化，各地的实践各有不同。如广西上线的“不动产登记智能审批系统”以“网上申请、网上提交、网上审核、现场核验、现场发证”的方式办理相关业务，通过互联网进行收件，将各类业务案卷材料同步录入到内网不动产登记系统中，由登记系统自动完成受理环节并形成业务号，智能比对出具审批报告，经业务人员现场核验材料后一次办结。[2]这一智能审批系统是在受理收件、批文拟定环节实现的智能化，在其他环节尚有人工干预。青岛市行政审批服务局将行政审批智能化设定为“五个零”，即受理零窗口、审核过程零材料、审批(核)零人工、领证零跑腿、纸质材料零提交，以实现从材料审查到制证签发全流程的无人干预、审批全流程的智能化。[3]在学术界，童庆等认为，智能审批系统需要实时识别材料内容，自动校验申请人填报的信息是否符合审批要求和条件，对符合条件的立即提供带有印章的审批意见进行自动制证;[4]姚龙华认为，“秒批”是通过信息共享、自动比对、核验申请信息，实现基于申请材料结构化、业务流程标准化、审批要素指标化的系统无人干预自动审批;[5]查云飞从法学研究视角将行政审批智能化界定为全自动具体行政行为，认为其是行政机关依照法定职权借助电子技术和设备由机器全程完成行政程序并作出个案规范性的且具有直接外部效力的单方行为。[6]马颜昕将自动化行政分为部分自动化行政和完全自动化行政，将完全自动化行政限定为所有部分均由自动化系统完成，不再需要人工干预。因完全自动化行政的核心判断标准是承担相应功能的人工智能系统是否能完成分析和决定，故其又将完全自动化行政划分为无裁量能力和有裁量能力两种类型，认为当前一些地方的行政审批智能化是无裁量能力的完全自动化行政，未来应对有裁量能力的自动化决策加以探索。[7]

行政审批智能化可以打破原有的行政壁垒，整合各部门资源，极大地提升城市营商环境竞争力，从某种意义上来说是政务服务的最高标准。[8]相较于人工审批或传统的网上审批，行政审批智能化的优势在于：由机器设备代替人工劳动，有利于缓解人力资源匮乏困境;能够在分秒之间实时完成审批流程，极大地提升政务服务管理效能;由程式化的计算机算法决策取代人的自由裁量，能够有效防范审批权力腐败;人工智能技术的支持为提高审批决策质量、拓展审批服务交互渠道、构建推送式审批服务模式提供了可能。[9]具言之，行政审批智能化能够从政务服务的“解放”“分解”“取代”“增强”等方面使人类完成以前难以处理的工作任务。“解放”即由人工智能接管数据存储、数据记录、数据检索等常规化工作，使人力资源获得解放;“分解”即将政务服务工作流程依照人工智能的技术要求进行任务分解，完成全自动处理，人力只负责剩余的任务并监督人工智能的运行;“取代”即由人工智能完成以往由人力独立完成的政务服务工作;“增强”即将人工智能与人的技能优势相结合，由人工智能完成之前人根本无法完成的工作。可见，人工智能能够成为政务服务变革的有利工具，使政务服务形成自学习、自适应和自服务的新形态，[10]推动整个政府运作从“自然人政务智慧集合”向“人机高度融合的泛政务智慧体系”转变。[11]在行政审批智能化的情境下，政府将形成数字化、智能化、智慧化的新形态，该形态以“人机共生”为价值内核、以“智能+”为思维模式、以“循数”为技术路径，具有人机协同、政企合作和政民互动多元协同关系结构。[12]

二、行政审批智能化的地方实践

目前，我国已有多个省(自治区、直辖市)、市或市辖区上线了行政审批智能化系统，受调研条件所限，笔者仅从CNKI数据库中检索出曾在报刊中报道过的相关信息，在此基础上梳理出具有代表性的地方行政审批智能化实践概貌。

广西壮族自治区 2017年11月，广西壮族自治区在全国率先提出要打造24小时“不打烊”网上政府，自治区住建厅、食药监局、林业厅随即推出智能审批和监管系统，截至2017年11月20日，有10项行政审批事项实现智能审批及监管，办件总数共计3129件。[13]2020年，北海市行政审批局开发出“一网通办+智能审批”系统，将开办企业所需的设立登记、印章刻制、申领发票、社会保险登记、医保备案登记、住房公积金缴存开户登记、银行开户7个事项深度融合，只需在一个互联网节点登录提出申请后点击一个按键即可完成审批过程，电子营业执照和电子印章同步发放。[14]

深圳市 一向主张人才优先发展战略的深圳市把行政审批智能化首先落在了普通高校应届毕业生引进和落户上，《深圳市普通高校应届毕业生引进和落户“秒批”工作方案》于2018年6月11日至24日开始试运行，2018年6月25日正式启动，当年有7.6万毕业生通过“秒批”系统办理了落户手续。[15]2018年11月，深圳市人民政府办公厅印发《深圳市推广“秒批”模式工作方案的通知》，对“秒批”模式的推广应用进行全市动员，企业投资项目备案、网约车许可申办等多个事项“秒批”服务陆续上线，2018年，深圳市市场监管局的“秒批”业务量占全部业务总量的31.34%。[16]2019年3月，个体工商户设立和撤销在深圳市龙岗区实现“秒批”。继“秒批”之后，深圳市又开始尝试“秒报”服务，即在业务申报环节实现智能申报、少填或不填信息的无感申报。2020年9月，深圳“秒报秒批一体化”平台正式上线，第一批涵盖了9个部门的58个高频政务事项，有278个高频政务事项可以做到“秒批”，250个政务事项可以实现“秒报”。[17]

安徽省 2019年3月，合肥市市场监督管理局开始启动智能审批系统的研发工作，同年4月22日，合肥市瑶海区个体工商户智能审批系统开始上线试运行，申请人办理个体工商户营业执照在自助一体机终端登录进行人脸识别、经营范围选择、其他必要信息填写，通过在线验证即可直接打印出营业执照。2019年7月，安徽省市场监督管理局、安徽省公安厅、安徽省人力资源和社会保障厅、安徽省数据资源管理局、国家税务总局安徽省税务局、人民银行合肥中心支行联合印发《关于加快推进全省企业开办“六个一”体系建设的意见》，提出推行企业标准化登记和智能化审批，实现企业开办涉及到的市场监管部门、税务部门、公安部门、人力资源和社会保障部门信息之间的无缝对接、实时共享。2019年8月底，合肥市正式上线企业登记智能审批系统，在城区内开展非准入许可类内资有限公司设立登记的自助办理、自行承诺、自主申报、智能秒批和不见面领取营业执照等项服务，企业开办登记实现了市场监管部门、公安部门、税务部门、银行、人力资源和社会保障部门及公积金六项业务的一网通办。[18]

青岛市 自2018年上海合作组织青岛峰会成功举办后，青岛市依照习近平总书记“办好一次会，搞活一座城”的指示，号召全市行动起来“建设高效青岛”。2019年7月，青岛市在政府官方网站公开发布《高效青岛建设攻势作战方案(2019-2022)》，其中针对提高政务服务智能化水平提出：“到2019年底，进驻市、区(市)两级政务服务大厅的300项办理事项实现‘不见面审批’;实现高频申请材料的共享应用和互认;全市80个政务服务事项实现‘秒批’。到2022年，全市统一的智能化网上政务服务体系基本建成，网上服务精细化水平进一步提高;实现对企业和群众需求的精准服务、主动推送、智能感知，深度拓展各类基于互联网的便民惠民政务服务应用，全面实现申请材料和常用信息的共享和复用，‘秒批’模式全面推广，保持我市政务服务智能化水平走在全国前列。”[19]2019年8月，青岛市在山东政务服务网(青岛站)开设了“秒批”专栏，上线了33项政务服务事项秒批服务，截至2019年底，共上线89项，超过了预期目标。2020年5月，“青岛市行政审批微大厅”微信公众号上线了30项符合“秒批”标准的“智能办”事项，均为青岛市辖区承办的审批事项。[20]

三、行政审批智能化面临的困境

在合法性方面 我国国家工商行政管理总局于2004年6月10日发布的《企业登记程序规定》第五条规定：“企业登记机关工作人员在职责范围内对企业登记申请进行审查，代表企业登记机关作出是否受理、登记的决定。”目前，一些地方为规范企业登记行为也开始实行企业注册官“一审一核”制度和“独任审核”制度，并对企业登记工作人员的履职资格、工作权限、业务能力条件作出了限定。从法律层面来看，企业登记机关工作人员是执行登记职务行为的唯一合法行为主体，代表企业登记机关作出决定的核准人不能是一个没有主体资格和行为能力的人工智能系统。[21]

在服务效能方面 人工智能的嵌入实现了对公务人员行政行为的替代，但人工智能系统并不具备承担责任的主体性资格，且其在提高行政效率的同时产生的智能官僚主义①问题也不容忽视。有学者认为，人工智能技术赋权与约束的非对称性暗含着寡头统治的危险，基于人工智能算法的预测评估和赋权可能存在系统性歧视，影响公共權力运行的公平性。[22]

在监管方面 人工智能系统的精确算法表面上看减少了行政审批中的主观因素，但以计算机代码表达的意见本质上还是由人来设计确定的，且系统的应用也弱化了对工作人员的权力和责任监督。有学者认为，智能化决策情形下的行为主体虚化使得传统的基于工作人员职务行为建立的问责机制难以发挥作用，如果缺乏人类伦理的引导，极易通过固定程序显著扩大行政主体的偏见甚至歧视，可能带来更严重的行政偏见问题，使行政主体与行政相对人之间的关系更加紧张。[23]还有学者认为，行政审批智能化虽然减少了工作人员在处理审批事项时面对的复杂性，但是由机器设备担任一线工作者也缺失了对服务对象的亲身体验和回应。[24]

在人力资本方面 公务员的成长与发展是行政机关组织文化和组织能力建设关注的重点内容，为保障公务员合法权益，《中华人民共和国公务员法》明确规定了公务员进入和退出机制。行政审批智能化势必会重塑行政管理流程，这意味着对公务员工作岗位及工作技能的重塑，公务员的培训、转岗和退出等问题成为需要积极应对的人力资源管理问题。[25]

在技术应用方面 人工智能技术的成熟并不代表技术应用条件的成熟，其在政务服务中的应用尚存诸多制约因素，如政务服务事项的标准化、精细化程度以及与之相关联的知识库的完备度，与人工智能应用相配套的一系列制度性机制，公众的数字素养和数字鸿沟现象的系统性消除，智能化系统的安全性、可靠性和稳定性等。[26]具言之，行政审批智能化在应用上存在内外两方面困难，内部困难表现在部门的自身管理服务能力有限，在数据治理结构、数据治理方法、数据共享、人力资源储备上存在问题;外部困难表现在人工智能技术发展受环境制约，在数据安全与个人隐私保护、法律规范与问责机制、人工智能行政伦理等方面存在问题。[27]从政府主体看，人工智能需要适应性更强和高度灵活的管理体制，但现有的体制性壁垒难以突破;从数据来源看，“信息孤岛”现象明显，数据缺乏联通能力;从实践应用看，缺乏政府与企业之间的有效协作，人工智能的创新应用能力不强;从研发人员看，专业性人才非常稀缺。[28]

四、行政审批智能化的优化路径

依据内容与结构的复杂性，行政审批事项可分为具有相似性结构、遵循简单规则、审批决定有限的结构化行政审批事项以及具有不确定性、复杂性特征的非结构化行政审批事项。目前，对于结构化行政审批事项，审批流程可以达到一定程度的标准化、数字化，机器设备可以直接从中获取知识并自主进行决策，从而智能化地作出审批决定，但对于非结构化行政审批事项，智能审批还难以实现。[29]从行政审批智能化系统的设计来看，全流程智能化至少需要六层架构：[30]一是技术支撑层，以目标检测等人工智能关键技术构成，目标是实现跨层级、跨部门、多渠道、多用户的多维数据感知;二是文本识别和文本结构化应用层，基于人工智能的深度学习技术，实现审批证照、票据、表单、印章的文本识别及应用;三是行业影像库、知识库、术语词库层，用于完成人工智能识别模型的训练优化并支撑政务文档的信息结构化提取;四是建设管理训练平台层，包含应用管理平台、校验平台、数据监控平台、训练平台、标注平台等，用于解决业务应用、运行维护及管理难题;五是接口层，通过API接口、移动端SDK多形式服务系统实现高精度识别、结构化提取、自定义模板训练、多类型智能组合、多场景业务嵌入;六是证照形成层，针对图像、文本、电子证照等材料的审查审核实现无人干预条件下的自助制证签发。

在行政审批智能化系统投入运用前，需要对传统审批流程中的材料审查、条件审核、受理收件、批文拟定、制证签发等环节进行标准化改造，以实现基于数据联动的一键审批。这样一来，审批权力就全部交给了人工智能系统。相关部门是否能制定实施配套的制度规则并承担相应责任，是实现行政审批智能化需要解决的内部思想问题。实践中，自上而下的顶层推动、府际之间的竞争激励、政府与企业之间的紧密合作以及公众自下而上的问责机制，均是行政审批智能化改革得以启动、持续的保障因素。因此，应从创新行动理念，提升对人工智能嵌入政务服务的重要性认知;创新主导模式，建构人工智能嵌入政务服务的配套管理机制;创新治理模式，建构以人工智能为核心载体的政府善治机制;创新协作模式，建构政企间在人工智能领域的深度合作机制;创新评估模式，建构政府人工智能应用状况的科学评估机制等多方面入手。[31]当然，智能技术的引入不会自动带来预期收益，还需要政府部门主动进行深层次制度变革，使原有的激励结构、技术能力和组织文化作出适应性改变。如果无法在引入智能技术的同时进行相应的制度变革，将很难让智能审批真正落地并且发挥实效。[32]在推进行政审批智能化改革進程中，应遵循渐进性原则稳妥地推进，并且建立健全审批信息备份机制，充分保证制度性公平和公众的程序性权利。[33]同时，因行政审批智能化本身具备目标性和工具性的双重角色，开放式协同框架能够实现系统的自我迭代优化，[34]故应以系统开放为抓手，通过建立开放式协同框架，搭建政府内部开放式协同型组织平台，强化政府内部自上而下的动员，打通社会公众参与行政审批智能化的内外渠道。

行政审批智能化带来的问责难题需要依靠法律法规制度的调整加以解决。问责问题至少涉及“谁应当被问责”“就什么事项问责”以及“承担什么样的责任”三个层面，需要建立一个基于澄清不同类型参与者的多元主体问责体系，以区分人类和机器行为并明确多元主体承担责任时的顺序。[35]因此，行政审批智能化系统应与多重责任机制建设同步，通过建立一个以数据活动顾问为主、数据活动监管局为辅的二元大数据智能算法监管机制，从监管人员及监管机构方面实现组织创新。[36]鉴于自动化行政行为的运用越来越广泛，行政地位越来越重要，应将自动化行政单独类型化，通过立法修改确定专门的责任构成要件。[37]

行政审批智能化的系统决策模型应包括决策数据分析系统、决策专家系统、决策模拟系统和追踪评估系统。[38]其中，决策数据分析系统负责从海量数据中提取相关数据加以分析和挖掘，决策专家系统根据决策数据分析系统提供的数据遵循一定的规则生成决策建议，决策模拟系统对决策实际效果进行模拟评估，追踪评估系统收集决策实际执行的效果、公众对决策的评价等数据。只有四个系统形成一个闭环，才能避免决策出现问题。针对可能出现的智能官僚主义，有学者认为，需要采用“理念—制度—技术”的立体化治理方式、“预防—考评—监督”的全程性治理机制以及“统筹—融合—细化”的多元化治理手段予以解决。[39]也有学者建议，通过建构复合型数据治理模式实现从指令性安排到民主协商的转变，将线上业务与线下服务相结合以增强可能被新兴技术掩盖的人文关怀，培育以信任为价值导向的电子政务伦理观，依托区块链技术统筹规划数据共享机制，创新政务服务绩效考核评价制度等手段，促进技术赋能价值回归。[40]

总之，随着科学技术的不斷发展，人工智能将逐渐具备一定的适应性和学习能力，以独特的方式参与到政务服务中，有能力从并不完全的信息中进行分析判断，作出自动化决策，从而真正具有裁量能力。未来，人工智能与行政服务的结合可能在两方面取得突破性进展：一是无边界的智慧政务。[41]人工智能及其相关技术的发展将弥合不同机构之间的边界，实现机构间数据的无缝衔接与业务交换，最终打破政府机构之间的物理边界，为用户提供透明的、感知不到实体机构的政务服务。二是主动政务服务。在大数据与机器学习技术支持下，智能政务系统将感知出用户感兴趣的政务服务信息或事项，由以事项为中心切换为以用户为中心提供服务，通过对用户条件进行约束匹配，帮助其筛选出最优的匹配政策，生成个性化办事指南，并在最短时间内完成业务办理，实现真正意义上的智慧政务。

【参考文献】

[1]李彦宏.智能革命[M].北京：中信出版集团，2017.

[2]李双青，马桡驰，宾元菲.广西不动产登记智能审批系统开发与应用[J].国土资源信息化，2019，(4).

[3]王丽平.80项政务服务列“提速”清单：岛城“一次办好”改革再放大招，个体工商户登记年内将实现“秒批”[N].半岛都市报，2019-07-11(A06).

[4][30]童庆，肖筱华，邱智航.政务领域智能审批系统设计与应用[J].信息技术与标准化，2021，(4).

[5]姚龙华.企业登记秒批背后是改革快进与技术升级[N].深圳特区报，2019-10-08(A02).

[6]查云飞.人工智能时代全自动具体行政行为研究[J].比较法研究，2018，(5).

[7][37]马颜昕.自动化行政的分级与法律控制变革[J].行政法学研究，2019，(1).

[8]安蔚.智能+政务时代“颠覆效应”[J].决策，2019，(4).

[9][27]陈涛，冉龙亚，明承瀚.政务服务的人工智能应用研究[J].电子政务，2018，(3).

[10][25][29]刘晓洋.人工智能重塑政务服务流程的认知逻辑与技术路径[J].电子政务，2019，(11).

[11]何哲.人工智能时代的政务智慧转型[J].北京行政学院学报，2018，(1).

[12]王张华，颜佳华.人工智能驱动政府治理变革：内在机理与实践样态[J].学习论坛，2020，(11).

[13]赵超.深化“放管服”突破“天花板”：从窗口服务变化看广西政务改革[N].广西日报，2017-11-27(01).

[14]北海市行政审批局.以信息化建设为抓手推动优化营商环境[N].北海日报，2020-12-12(03).

[15]姚龙华.落户秒批是对人才的真爱[N].深圳特区报，2018-06-14(A02).

[16]邓辉林.催生“秒批”快感就是增进企业和市民获得感[N].深圳特区报，2018-11-23(A02).

[17]秒报秒批一体化推动深圳数字政府再提速[EB/OL].新华网，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2020-12/14/c_1126860147.htm.

[18]合肥市市场监管局.合肥：智能审批打造无人值守永不打烊政务服务新模式[J].中国市场监管研究，2020，(9).

[19]高效青岛建设攻势作战方案(2019—2022年)[EB/OL].青岛政务网，http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n68423/n31284702/190801090440082016.html.

[20]青岛近百项政务服务事项实现网上“秒批”[EB/OL].中国山东网，http：//qingdao.sdchina.com/show/4524503.html.

[21]潘晓峰.企业登记“零人工介入”“全智能审批”刍议[J].中国市场监管研究，2020，(3).

[22]王小芳，王磊.技术利维坦：人工智能嵌入社会治理的潜在风险与政府应对[J].电子政务，2019，(5).

[23][28][31]胡洪彬.人工智能时代政府治理模式的变革与创新[J].学术界，2018，(4).

[24]吴晓林.技术赋能与科层规制：技术治理中的政治逻辑[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版)，2020，(2).

[26][33]李晓方，王友奎，孟庆国.政务服务智能化：典型场景、价值质询和治理回应[J].电子政务，2020，(2).

[32]马亮.政务服务创新何以降低行政负担[J].甘肃行政学院学报，2019，(2).

[34]薛泽林.智能政务推进中的开放式协同策略[J].学习与实践，2019，(2).

[35]许中缘.论智能机器人的工具性人格[J].法学评论，2018，(5)：153-164.

[36]林洹民.自动决策算法的法律规制：以数据活动顾问为核心的二元监管路径[J].法律科学(西北政法大学学报)，2019，(3).

[38][41]毕蓉蓉，车传文.人工智能技术在政务服务中的应用综述[J].数字技术与应用，2019，(7).

[39]范逢春.信息化背景下新型形式主义与官僚主义的治理之道[J].国家治理，2020，(25).

[40]胡卫卫，陈建平，赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能?——智能官僚主义的生成及消解[J].电子政务，2021，(4).

(责任编辑：刘 丹)

On the Intellectualization of Administrative

Examination and Approval

He Xiaoli

Key words：intelligent administrative examination and approval;artificial intelligence;Government service

作者：贺晓丽

第四篇：行政审批绿色通道研究

〔摘要〕行政审批绿色通道是指政府行政系统为了使行政审批效率化、服务化、社会化而采取的使审批程序相对减缩、过程相对集中的审批方式和路径，其具有提高行政效率、使社会利益最大化、实现程序理性、方便行政相对人等价值。行政审批绿色通道存在于行政许可程序中，同时又超越了一般的行政许可程序，其不可笼统适用，必须有选择性。在目前行政管理格局下，特许经营、公共服务、特别区域和特殊事项应是绿色通道适用的主要领域和范畴。要构建行政审批绿色通道必须从下列环节着手：加大市场调控力度、强化行政协作、控制行政许可总量、相对集中行政许可权。

〔关键词〕行政审批;许可总量控制;行政协作;程序缩减

〔

〔基金项目〕教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “新时期改革与法治关系实证研究”（17JZD004）;上海市高原学科（行政法）资助项目;中央财政支持地方高校建设专项（行政法）资助项目

〔作者简介〕关保英，上海政法学院教授、博士生导师，上海201701。

《行政许可法》虽然已颁布了18年，但我国的行政审批制度建设及其改革一直处于进行时。近几年来，国务院和地方政府在行政审批改革中进一步加大了力度，上海自贸区有关行政审批改革为全国行政审批改革提供了新的思路①，例如，负面清单就是近年来行政审批改革的路径之一，而负面清单正是上海自贸区行政审批改革的首创。行政审批改革是我国执法和行政治理的重要环节，改革的方式方法也是非常深刻的。近年来，我国提出了行政审批绿色通道制度，這是行政审批在新的历史时代下改革的重点内容之一。②然而，学界和实务界对于行政审批绿色通道的相关理论和实践还鲜有探讨，基于此，本文拟对行政审批绿色通道的价值、适用范围、绿色性的特质以及制度构建等提出初步构想。

一、行政审批绿色通道的价值

所谓行政审批绿色通道就是指政府行政系统为了使行政审批效率化、服务化、社会化而采取的使行政审批程序相对减缩、过程相对集中的行政审批方式和路径。这是给行政审批绿色通道所下的简单定义。对该定义的理解应当把握下列关键点：

一是其适用于行政审批。行政审批的绿色通道与政府行政系统的审批行为有关，与政府行政系统对行政相对人所作的行政许可有关，它仅仅存在于行政审批或者行政许可之中。行政系统承担着行政执法和行政治理的职能，行政执法和行政治理是一个范围非常广延的概念，行政系统的行政执法和行政治理由诸多环节和手段构成，行政审批只是行政执法和行政治理中的一个环节。换言之，在行政审批之外，行政主体还有诸多执行法律和实现管理的举措。而行政审批绿色通道不适用于行政审批或行政许可之外的其他行政执法领域和其他行政治理领域，这是行政审批绿色通道概念确定的客观范围，也是定义绿色通道的关键之点。

二是其具有程序性。行政审批绿色通道存在于行政审批或者《行政许可法》所规定的许可程序之中。通常情况下，行政许可的程序是法定的，法定化是许可程序的基本属性。而绿色通道仅从字面上看，似乎与法定程序是相悖的。但笔者认为行政审批绿色通道是不可以离开行政审批程序而论的，行政审批的法定程序、行政审批的运作程序是绿色通道存在的基本空间。如果将绿色通道与行政审批程序相对立，则会违反行政审批的法定原则，违反《行政许可法》的基本精神。

三是其对审批程序具有抑制功能。程序在行政法治中具有极其重要的地位，法治发达国家都通过基本的行政程序法规范行政执法和行政过程。例如，《西班牙行政程序法》第40条规定：“（1）行政行为，由有限之机关，依据确立之程序为之。（2）行为之内容，应合法、合目的。”③《行政许可法》是行政程序法中的单独法典，它调整行政许可行为。通常情况下，许可行为的作出要按照许可法和行政程序基本法来设定权利和义务。绿色通道存在于程序之中，但它与许可程序本身具有一定的对立性，是对已经存在的许可程序的抑制，通过这样的抑制，使审批程序或者许可程序沿着另一个轨道发展。一定意义上讲，这是行政审批绿色通道的本质属性。

上述三个方面基本上框定了行政审批绿色通道的合理内涵。在行政法治实践中，行政审批绿色通道应当具有下列法治价值：

（一）提高行政效率。在行政法中，人们通常简单地认为效率和程序是相互促进的。其实，效率和程序的关系是极其复杂的，大体上说完整的行政程序有利于提高行政效率，而行政效率的强化也能使程序更加规范。程序和效率的关系被学者称为程序经济：“程序经济是对行政程序效率的考量。效率考量包括形式与实质意义之效率。形式意义的效率，是指决定的弹性、便利或迅速。实质意义的效率是指真正成本效益之权衡。”④但是，一个具体的行政过程往往不能够将程序和效率的关系处理得当。也就是说，在有些行政执法中，严格的程序规则可能会降低行政效率，而高效的行政执法则可能违反行政程序，因为无论如何，行政程序所追求的是相关的过程、环节和顺序⑤，而行政效率所追求的则是成本的最小化和利益的最大化。二者在一定情形下，天然地有所对立，这才使得我国每年的行政审批改革都在减缩许可程序上大做文章。行政许可绿色通道是对许可程序的抑制，就是说它将传统的乃至于法定的许可程序作适当的缩减和处置，使许可行为既能够降低成本，更能创造更大的物质价值和精神价值。因此，笔者认为，行政审批绿色通道的首要法治价值就在于提高行政效率。对行政权的行使来讲，这个价值显得尤为重要，因为我国传统的行政执法包括行政许可在内都没有将效率作为判定标准。在有些情形下，我们突出了政府行政系统的权威，强调行政过程的刻板性、套路性、结构性，而这恰恰从不同层面制约了行政效率。当国家提出建构行政审批绿色通道的概念时，便赋予了绿色通道行政效率的意义。正如《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》所规定的：“施工许可改为形式审查和网上办理，将施工许可证审批前的现场安全质量措施审核和工伤保险费用缴纳，改为告知承诺和核发后的事后监管。核发时间缩短在3个工作日以内。其中，工业项目和小型项目为2个工作日。施工许可申请前的发包合同登记，均采用网上直接办理。”⑥

（二）社会利益最大化。行政审批作为行政执法体系的构成存在三个方面的有机联系：一是国家治理，二是法治政府，三是社会利益。我国关于依法治国的顶层设计中提出了法治国家、法治政府和法治社会的治理理念，在行政许可中最能够体现这三者之间的逻辑关系：行政系统是行政许可的实施主体，而行政许可存在的前提条件是国家治理，许可一旦进入了运作层面，则与社会利益有着密切的关联性，依法治国的三位一体中基础是社会治理，这便说明社会利益在行政许可中处于实质性的起决定作用的层面上，是整个许可本质的体现。传统行政许可程序赋予了政府行政系统主导许可程序较大的权限，许可的程序化一定意义上讲是行政控制的过程化，《行政许可法》第1条开宗明义地确立了这一点：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。”显然该条所体现的是许可中行政管理秩序的价值。近年来，随着我国市场经济建设的不断深化，我们已经认识到行政许可的末端是社会利益，社会利益最大化逐渐成为行政许可在新的历史时代的价值衡量标准。深而论之，如果失却了社会利益，行政许可就仅仅存在于法形式层面上。由此可见，行政许可绿色通道与社会利益的概念紧密勾连在一起，通过绿色通道使社会利益最大化，使社会利益能够通过程序抑制得以迅速实现、得以由抽象而具体，这是行政审批绿色通道的又一个重要价值。

（三）实现程序理性。在法理学中，程序和实体的关系向来就是关注的焦点，人们通常认为实体的东西所涉及的是相关主体实体上的权利和义务。对于这些主体而言，实体的东西是实实在在的，是具有直接的物质和精神内容的，就如有学者所指出的：“实体法是规定具体个人在具体情况下的权利和义务的。”⑦与实体相比，程序则是形式的东西：“而程序法则是规定人们为获得适当的补偿而不得不采取的步骤以及不得不利用来确定、宣布或行使诉讼请求者的权利和被告人的义务的方法。”⑧该论断被人们普遍接受，它非常科学地表明任何程序都不能够离开实体而存在，任何程序只有对实体有所帮助才有存在的必要性，这实质上被称之为程序理性。然而，我国近年来的法治认知中却有一种倾向，就是过度看重程序的价值，有些行政执法行为甚至将程序从实体中独立出来，过分夸大程序的相对独立的功能。诸多学者以罗尔斯在《正义论》中关于程序可以作为正义标准为理论根据，认为行政法治中的行政程序也是正义的体现，其本身就能成为行政正义的判定标准。这些认知仅从表面看是有一定道理的，但其没有认真反思罗尔斯关于程序正义的论证过程，一定意义上讲，罗尔斯所讲的程序具有非常广泛的意义，尤其罗尔斯的分配正义，分配中的程序过程其实不仅仅是一个程序而更像实体。当然，这些争论是极其复杂的，也是仁者见仁智者见智的问题。无论如何，在行政法中任何行政程序规则都与行政职权联系在一起，都与行政相对人的权利和义务联系在一起，而且这两个方面必须予以统一。即是说，行政程序要将行政权力和行政相对人的权利予以协调，使两者都能够最大化，这才能够做到行政程序的理性化。行政许可的传统程序尤其一些单向的运作程序过多考虑了行政权力的控制功能而忽视了它的另一面，绿色通道则非常好地平衡了程序中行政权力和相对人权利的复杂关系，基于这个理由，可以肯定地说行政许可绿色通道具有实现程序理性的价值。

（四）方便行政相对人。行政许可是行政主体赋予行政相对人权利的行为，行政许可的存在从逻辑上讲是一种禁止状态，如果没有禁止状态也就不存在许可问题，而这种禁止状态在《行政许可法》出台之前是不大规范的。有些情形下相关的法律设置了这样的禁止状态，而在另一些情形下这种禁止状态则是由行政主体自己设定的，而由行政主体自己设定行政许可状态并不少见。⑨《行政许可法》使行政许可的设定走上了规范化的道路，而行政许可的过程仍然由行政主体主导，甚至仍然存在着行政主体和行政相对人的博弈关系。《行政许可法》是有关行政许可的程序法，这是没有争议的，行政主体常常根据《行政许可法》所确立的程序规则干预相对人的许可权，它们更多选择程序而不是选择有利于当事人获得许可的權限。在《行政许可法》颁布多年以后，行政相对人相关权益的获取在有些方面仍然感到不方便，仍然感到来自行政系统的阻滞和压力。绿色通道将传统的程序作了技术上的处理，基本上将行政主体作为义务主体而将行政相对人作为权利主体，使得行政相对人在许可资格的获取中与行政主体建构了新的关系形式。这是绿色通道和传统许可程序的本质区别，也是行政审批绿色通道的又一个法治价值。

二、行政审批绿色通道的适用范围

绿色通道是行政审批中的特殊通道，存在于行政许可的程序之中，同时又超越了一般的行政许可程序。它在行政许可中究竟如何运用，尤其适用于哪些行政许可是一个值得探讨的问题。一方面，《行政许可法》以及相关的行政实体法所确立的一般意义上的行政许可程序不应当完全被否定，而且应当构成行政许可中的主要程序。一般意义上的行政许可程序的适用范围是非常广泛的，所有的行政许可都应当适用《行政许可法》和行政实体法的程序规则。另一方面，绿色通道是行政许可改革的路径，它是对行政许可程序的新的认知，更是对行政许可一般程序的调节，其适用又有着较大的灵活性，这就使得绿色通道适用范围并不是一个可以随意确定的问题。笔者认为行政审批绿色通道适用范围的确定应当遵循三个原则：

一是法定性原则。行政许可的一般程序要遵循法定原则，与之相适应，绿色通道也要遵循法定性原则，换句话说，国家应当在有关行政许可改革的决定中将绿色通道所能够适用的事项尽可能予以规定，这样的规定可以采用清单的方式，也可以采用负面清单的方式。前者是指将行政审批绿色通道的事项列举出来，明确指明哪些事项适用于绿色通道;后者则是指将不能够适用绿色通道的事项列举出来，其余的都可以适用绿色通道。这两种方式都是法定性的体现，绿色通道本身的法定性也是行政审批法治化的内容之一。

二是选择性原则。从我国目前经济、社会和文化发展的格局看，行政许可还将长期存在，国家在诸多行政管理事务上还需要采用行政审批的制度。绿色通道由于抑制了行政许可的一般程序，这便使它的运用会具有这样和那样的风险。如果运用过度，则有可能将一些不宜适用绿色通道的事项泛化地运用到绿色通道之中，便违反了《行政许可法》的调控功能。因此，绿色通道应当选择适用，而不应当普遍适用。如何进行选择，则既可以通过行政法典的形式确定下来，也可以由行政主体根据行政许可事项自主作出决定。

三是主动性原则。绿色通道符合中共十九大提出的服务型政府的精神。十九大对新时代行政系统的定位和价值确定得非常明确，那就是服务型政府。⑩绿色通道可能给行政主体的许可权限带来限制，却大大方便了行政相对人，完全契合服务型政府的法治理念。这便要求绿色通道如果不违反行政许可的大的原则、不损害国家利益和社会利益、没有给行政许可的法定程序带来严重阻滞的前提下，应当尽可能适用绿色通道。主动性原则就要求行政主体在行政许可实践中对许可事项作出合理判断，主动选择适用绿色通道。

上述三个原则是行政审批绿色通道适用范围确定的指导思想。那么，行政许可绿色通道的适用范围究竟如何选择呢？笔者认为在目前行政管理的格局下，下列范围是绿色通道适用的主要领域和范畴。

（一）特许经营的绿色通道。特许经营在我国行政法治中还处于尝试阶段，它指的是有关在传统上由国家控制的公共资源或者公共物品交由私人组织经营。特许经营所涉及的是特定的经营客体和对象，该经营客体和对象是受国家严格控制的;在传统行政法治中，它们都由公权主体进行经营，私方当事人没有经营的机会和可能。近年来，我国吸收了法治发达国家在许可经营中的先进经验，在诸多方面和领域采用了公私合作的方式，就是通常所说的PPP项目，该方式或者项目使得私方当事人有资格经营传统上由公权主导的项目。实践证明，公私合作的经营方式是契合行政法治的时代精神的，它一方面减轻了国家在特定事项中的负担，另一方面带来了更大的经营效率，行政相对人也从中获得了利益。由于我国关于公私合作的经营模式还处在探索之中，还没有相对较高的行政法渊源对此作出规定，由传统的行政程序对其进行调控既不得力又难以确定相应的经营事项及其范围，这就使得绿色通道在该领域的运用正当其时。行政主体在这样的绿色通道中将许可经营权赋予相关的社会主体，使公私合作在新的历史阶段普遍有所拓展。

（二）公共服务中的绿色通道。在我国十九届四中全会关于推进治理体系和治理能力现代化的顶层设计中对公共服务有诸多的构造和设计，例如提出了公共就业服务、社区服务、农村服务、老年人关爱服务、弱势群体服务等等。在传统治理体系中，公共服务是以计划模式运作的，服务主体是公权主体，服务的责任承担职能是国家职能，整个服务的过程都是公权主体对私权主体的，这样的公共服务体系在我国存在了数十年。它有自身的优势，但在新的历史时代，由于公共服务的普遍化，仅由公权主体承担服务职能已经有所滞后，必须引入大量的社会资本和民间资本。当然，在这个服务过程之中，作为社会和民间的服务主体，其提供服务是以对等原则为主导的，即是说，它们在提供公共服务的同时，也能够获取这样和那样的利益，这就使得其介入公共服务以后，就有一个主体资格的任命问题。例如，是否具有提供公共服务的主体资格，是否具有提供公共服务的物质实力，是否具有提供公共服务的心理准备等等。传统的行政许可法在这些问题上没有太严格的规定，也没有具体的操作模式，而在新的历史时代必须充分拓展公共服务的空间，通过相关空间的拓展使国家的负担有所降低，更使得公共服务的质量有较大的提升。在行政实在法对此尚未有严格规定的法治实践中，行政审批绿色通道就显得非常重要，通过绿色通道高效吸收社会主体来提供公共服务，高效建构严谨的公共服务体系。这是绿色通道适用的又一个主要范畴。

（三）特别区域中的绿色通道。设立经济特区和特殊形式的经营区域是我国在改革开放中形成的一个比较稳妥的创新实践。由于经济特区在经济和行政管理模式中走特殊化的道路，毫无疑问，非特区的行政审批事务是一种状态，而特区的行政审批事务则是另一种状态。经济特区中诸多的行政许可走的是快捷的道路，行政相对人经过简单的程序就可以获取相应的经营权和相应的主体资格，大大提高了行政效率和經营效率。2014年，我国决定在上海等地设立自由贸易区，这都是非常特殊的区域，特殊性表现在诸多方面：一是经营模式的特殊性，其经营模式更加多元和多样;二是管理模式的特殊性，其行政管理可能更多地采用社会自治模式，让社会主体少受行政权的干预。自贸区作为一种特殊的经济区域，政府行政系统的行为方式在其中有了新的价值构造和新的运作机制，上海自贸区就有关行政审批创设了著名的负面清单制度。正如上述，负面清单在自贸区设立之前我国尚未存在，正是自贸区使负面清单在我国有了存在的空间。《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》第18条第2款规定自贸试验区积极发展国际中转、集拼和分拨业务，推行“一次申报、一次查验、一次放行”模式。该条所规定的是一门式行政许可，实质上就是对绿色通道的认可。自上海设立自贸区以后，我国广东、天津、成都等地也设立了类似的自贸区并实施类似的管理制度。行政审批绿色通道在这些特殊区域适用是必需的，这是行政审批绿色通道的又一个适用领域。

（四）特殊事项中的绿色通道。《行政许可法》关于行政许可的事项作了概括性规定，在有些事项中，排除了行政许可存在的空间。政府管制和市场调节是两种管理经济和社会的模式，在治理体系成熟的国家两种模式是并存且相处融洽的。有些事项必须通过政府管制进行治理，我国《行政许可法》对此作了规定，例如涉及人身安全、资源稀缺、需要特殊主体资格等的事项就必须进行政府管制，这也是行政许可存在的空间。而有些事项则需要市场进行调节，只有市场对其进行调节才是科学的、合理的，我国《行政许可法》对这样的事项也作了相应的规定。但是，究竟哪些事项应通过政府管制而为之，哪些事项应通过市场而为之，并没有明确的区分。换句话说，有些事项就需要在行政法治实践中由行政主体具体做出判断。行政许可绿色通道与特定的行政事项有关，换言之，有些行政事项是不适合于绿色通道的，而有些事项则适合于绿色通道。例如，在紧急状态下的行政许可走绿色通道的可能性大，我国《突发事件应对法》就有所涉及。总而言之，有些特殊事项只有通过绿色通道予以解决才能取得良好的社会效果，这样的事项当然应当走绿色通道。

三、行政审批绿色通道的绿色性分析

行政许可绿色通道有着深刻的理论基础和现实意义。行政法的发展经过了若干个历史阶段，如控权法时代、管理法时代、契约法时代等等。所谓控权法时代就是行政法的精神气质以控制行政权为核心，英国行政法中的越权无效原则就是控权法的主要体现：“关于行政法的定义，首先一个最为接近的说法，是认为行政法是有关控制政府权力的法。”管理法则要求政府行政系统通过行政管理实现法治职能，苏联行政法为行政相对人设定义务和赋予行政主体更多管理权的状况就是管理法的基本境界和要求：“行政法规范还规定作为管理对象的企事业单位和组织的建立、变更和撤销的程序，调整它们和国家管理机关的相互关系，调整管理对象的许多方面的活动。”契约时代则表明现代公法引入了私法中的诚信原则，整个行政过程通过行政主体与行政相对人相互之间的信任予以完成。法治发达国家诸多行政事务通过契约进行调整，行政诚信作为行政法的基本原则，充分证明了契约精神的行政法意义。

当代行政法又有了新的时代精神，虽然对之有各种各样的表述，但以下方面应当是最关键的：一是给付精神，有学者对给付精神做过这样的描述：“政府不仅仅要规制社会，而且也要改善社会。”有学者更进一步指出行政法在提升公共利益方面的价值：“现代社会……为苦于各种矛盾的人提供精神的、物质的服务。这种现代社会只要不否定行政本来是追求实现公共利益这一理念（行政的公共性），今后仍将不断通过各种理由继续且必须介入我们的社会与经济生活。”它要求行政系统尽可能为公众提供服务和利益。二是参与精神，即是说，行政相对人在行政过程中并不是消极和被动的，不仅仅是被管理者，其作为管理的参与者有积极性和主动性。当代的行政决策和行政执法等环节都需要广泛的行政参与。三是自治精神，在党的十八届四中全会的决定中强调：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用。”党的十九大报告对此做了进一步强调，要求行政过程的诸多事项要从传统的行政职权中游离出去，市场机制、社会机制、民间机制都能够调整诸多的行政关系。毫无疑问，行政审批的绿色通道与行政法在新时代的给付精神、参与精神、自治精神是高度契合的，要解读行政审批绿色通道的绿色性就应当从上述精神中寻求答案，要构建新的绿色通道，也要从上述精神气质中寻找答案。就具体的行政法治实践而论，行政审批绿色通道的绿色性有下列内涵。

（一）联合许可的绿色通道。我国行政系统的职能划分是非常精细的，每一次行政机构改革都使这些职能进一步精细化、进一步科学化，改革以后我国国务院层面的政府职能仍然有数十项。一般而言，职能就是行政系统的行政目标，不同的行政机构要存在于不同的行政目标之下，这就使得行政机构有各自的职责和功能，有各自完成行政目标的行为方式。行政许可通常是由各职能机构为之的，这就形成传统上行政许可各自为政的状况。而行政相对人获得行政许可则常常要与若干个行政机构发生关系，如个体经营户要拿到营业执照至少要与税务、物价、市场监管、食品卫生等数个部门发生审批或管理关系。对于行政主体而论，它的这个行为是正当的，成本的大小也是相同的，而对于行政相对人而言，则浪费了大量的精力、投入了大量的成本。绿色通道要求降低许可成本，若相关行政主体联合进行行政许可就会降低行政相对人的成本。上海自贸区就在联合许可中做了大胆的尝试，提高了上海自贸区行政许可的效率，降低了相对人的许可申请成本，这是行政许可绿色性的基本内涵。

（二）紧缩程序的绿色通道。在行政法中，有一个非常重要的法治原则就是行政程序的连续化。所谓行政程序的连续化是指行政程序在运作过程中，一是要短，就是不能设置冗长的行政程序;二是要不间断，就是说，行政程序运作以后不能够因为主观和客观方面的原因而予以停止或者延误。行政许可程序作为行政程序的有机构成部分，也必须强调程序的连续性，就是要求许可程序的环节不能太多，程序运作以后也不能出现间断的状态。在《行政许可法》出台以前，我国的行政许可没有严格的程序规则，诸多许可程序呈现马拉松式的运作状况，有些程序运作数年甚至上十年。《行政许可法》严格规定了行政许可的程序期限，行政许可申请的审查期限是法律对行政许可机关审查行为时间上的要求。在法律上对行政许可的审查期限作出统一规定，不仅能够有效地规范行政许可权的行使，提高行政效率，而且还能够加强许可申请人对其申请许可事项的可预期性，维护自身的合法权益，这大大削减了程序的冗长性。然而，《行政许可法》的出台并没有从根本上解决行政程序繁琐的问题，正因为如此，我国在行政审批的改革中每年都有新的动作。李克强总理就指出繁琐必然带来落后，简约必然带来繁荣。而近年来在我国行政许可实践中出现的一些极端案例（典型的如让当事人证明你妈就是你妈的案例）或者事件，更使得我们强调紧缩许可程序具有很强的必要性。绿色通道所看重的是行政程序的实体，是行政程序所追求的效率，所以紧缩程序是绿色通道绿色性的又一内涵。

（三）技术调控的绿色通道。我国学界近年来掀起了对软法的深度研究，关于软法，西方学者下过这样的定义：“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”当然，软法的定义在我国尚未完全形成共识，而软法作为我国行政法体系的构成则是学界公认的。毫无疑问，软法与行政法典中所规定的一些具体的刚性的规范是有区别的，如果说硬法主要体现刚性的行为规范的话，软法则体现较为柔和的技术规则或者技术标准。行政法中的技术标准已经成为行政法中一道亮丽的风景线，它们能够体现行政主体和行政相对人的义务，能够对行政过程做出具体的设计和规范。行政许可在现代市场经济中表现得极其复杂，有些许可内容与相应的物质利益有关，有些许可内容与相应的精神利益有关。在传统的行政许可中，调控行政许可的诸多规则是冷冰冰的、非常生硬的，因为它们本身就存在于行政实在法中，本身就是通过硬法来规范当事人的行为的。行政许可绿色通道使行政许可的获得也罢，权利义务的履行也罢，行政系统的监控也罢，都要从技术的高度出发，更加接近自然规律，并且更加具有人文性。基于这个理由，我们认为行政审批绿色通道的绿色性要求技术规则有效地调控行政许可的设定，规范行政许可中的權利和义务，指导行政许可中的政府监控。

（四）主动许可的绿色通道。人们常常将行政权与司法权做这样的比较，即认为，司法权是排除纠纷的权力，是国家权力体系中的最后一道防线，因此也被人们认为是最安全的权力，安全性的本质在于不告不理，就是没有当事人和相关社会主体的诉求，司法权就不会自行运作。人们对行政权的特性的判断则认为它具有强烈的主动性，就是行政系统必须积极为之、主动为之，就是不一定根据行政相对人的诉求而作出某一行政行为或者不作某一行政行为。有学者甚至将行政权的主动性作为行政法的基本原则之一，其理论依据在于：“在自由主义时代，自由之概念，在于人民保有自主之领域，非有法律根据不受国家之干涉。惟在人民依赖国家服务日深以后，对因依赖而生之不自由，则须经由法律之保障，而重获自由。因此，自由之意义不在于不受国家干涉，而在于分享国家之给付。”那么，在行政许可中行政权是否也具有这样的主动性呢？至少在传统的行政许可中，行政权没有这样的主动性，之所以这样说，是因为传统行政许可中，许可的前提是行政相对人的许可请求。即是说，行政相对人的许可请求是行政许可启动的前提条件，请求是行政主体后续行为的基础，这个传统便使得行政主体在行政许可中常常表现得比较被动。那么行政许可绿色通道是否要求行政主体在许可过程中也保持这样的被动性呢？回答是否定的。绿色通道是方便行政相对人的通道，是方便社会利益实现的通道，是让行政执法秩序更加社会化的通道，所以绿色通道的绿色性中必然隐含着行政主体行为的主动性。它要求行政主体要人性化看待行政相对人的诉求，人性化地了解行政相对人的诉求。我国近年来实施了精准扶贫战略，试想一下在精准扶贫战略的实施中，如果没有行政主体的主动性，精准扶贫则会非常空洞。行政许可绿色通道必须由行政主体主导，行政主体以极大的主动性对行政相对人予以关爱、对许可过程予以关照才能真正体现绿色性的本质。

四、行政审批绿色通道的构建

行政审批制度如何改革，以及行政审批在新的历史时代如何推动行政法治的进程，笔者认为应当沿着下列思路展开。

一是对《行政许可法》进行修改。《行政许可法》是2003年颁布的，至今已有18个年头。18年来我国行政执法、行政法治环境、行政许可的运行模式等都已经发生了深刻变化，《行政许可法》的诸多内容已经不能适应新的历史时代。就行政许可的概念而论，《行政许可法》未作出清晰的界定，在《行政许可法》中也没有建构起绿色通道。应当说，《行政许可法》还带有浓烈的计划经济色彩。《行政许可法》更多地强调了行政主体的行政设定权和对市场的干预权，而服务行政理念体现得非常不够。通过对《行政许可法》进行修改，便可以构建绿色通道，可以进一步控制行政许可的行政干预功能而提升行政许可的行政服务功能。法治发达国家有关行政法的“绿灯理论”就强调：“通过国家承担至少是最基本的、最低标准的供给，包括住房、教育、卫生、社会保障和地方服务，可以实现这一要求。”

二是改变行政执法模式。当代行政法治之下，行政执法扮演着极其重要的角色，但是我国中央政府层面上规范行政执法的法律文件尚未制定，诸多地方制定了地方层面上的行政执法文件，这些地方性的行政执法文件对规范行政执法起到了积极作用，但是行政执法的价值选择究竟是什么，在这些地方层面的行政执法规范中并不明确。有些地方的行政执法以行政系统的行政控制为特征，行政执法大多数体现为政府的行政管制。在新的历史时代，管制性行政已经滞后，我们需要的是政府行政系统的服务模式、参与模式、自治模式等。行政执法模式的转换对绿色通道的建构极其重要。换言之，若行政执法模式没有得到很好的转换，行政审批绿色通道即使设立也可能形同虚设。

三是强化行政协商。行政行为是行政主体单方面实施的行为，该行为被人们称之为行政主体的单方意志，绝大多数行政行为都是由行政主体单方面作出的，而人们也认可了行政法律关系单方面性的理论。传统行政法治中，行政行为单方面性是客观存在的，它也契合了行政权行使中的行政权威。在当代给付行政理念之下，行政行为必须由单方面性适当赋予双方属性，即是说一个行政行为的作出，要由行政主体与行政相对人协商，行政主体与其他利害关系人协商。行政主体绿色通道一定意义上讲要以适度的协商为基础，在单方行政行为之下，绿色通道存在的可能性就非常之小。

上述三个方面对行政审批绿色通道的建构十分关键。在当下的行政法治中，行政审批绿色通道要由下列制度具体构建。

（一）加大市场调控力度。市场调控与政府的行政审批是两种对立的调控手段，长期以来，我国受计划经济的影响，政府的行政调控在社会控制和政府的经济控制中处于主导地位，也是我国经济体制运作的主流方式。1993年我国对市场经济有了新的认知，认为市场经济也应当是我国经济制度的基本组成部分，社会资源和市场资源的配置除了政府的计划手段之外，市场在其中也起到决定性作用。我国在宪法修正案中承认了市场经济的地位。《行政许可法》将政府管制和市场调控作了有机结合，给市场配置留下了一定的空间。但应当指出，在我国行政许可的实施中，市场的配置职能尚未得到充分的发挥和利用。所谓市场配置，就是不要通过行政审批的手段对相关的资源进行配置，行政相对人可以不通过行政审批的途径就可以取得相应的主体资格，就可以取得相应的权利。绿色通道介于政府管制和市场配置之间，但它的本质仍然是行政许可，仍然有强烈的政府管制烙印，有些以绿色通道名义实施的行政许可是否可以直接以市场进行资源配置是值得探讨的。总体上讲，市场调控与绿色通道是高度契合的，所以，在行政审批绿色通道的构建中，首先应该加大市场调控的力度。

（二）强化行政协作。行政协作是指行政主体之间为了有效地实现行政职能、完成行政执法，在不同主体之间所构建的相互支持、相互协作的制度范式。它存在于不同的行政主体之间，是两个以上行政主体之间所建构的制度模式。应当说目前我国关于行政协作尚没有严格意义上的法律规范来调整，只是在一些单行的行政法律规范中设置了执法中的协作关系，在我国行政法体系中还是非常不规范的。学界大多也从内部关系角度理解这种关系形式。事实上，行政协作不仅仅是一种内部关系，而应该是将内部关系与外部关系协调统一，因为通过不同主体协商，可以完成行政执法，可以取得行政相对人的合意。前文已经指出，我国行政职能划分得比较细密，各职能机构都有一套自身的行为规范，这就使得诸多行政主体对行政协作并没有太大的积极性和主动性。前些年我国对行政处罚进行相对集中，事实上就是要解决行政处罚中的行政关系，但这个改革是存在一定障碍的。行政审批绿色通道中有一个绿色性的特点，就是不同主体间进行很好的行政协作是联合审批的前提條件，绿色通道的制度构建必然有赖于行政协作。

（三）行政许可总量控制。我们注意到，国务院和地方政府近年来出台了诸多减少行政审批的规范性文件，对行政审批的总量进行有效控制。控制行政许可总量已经成为行政许可改革的核心内容。由于不同的行政许可对行政主体或者行政相对人有着不同的意义，就是通常所说的，有些行政许可对行政主体或者行政相对人有着很高的含金量，有些行政许可对行政主体或者行政相对人的含金量则相对较低。诸多职能部门为控制行政许可总量作了大量工作，总体上使行政许可总量得到控制，减少了绝对数量。但同时应当看到，有些被缩减的行政许可对行政主体而言或对行政相对人而言都没有太高的含金量，有些被减少的行政许可甚至多少年都没有适用过，这便提醒我们，行政许可的总量控制要具体问题具体分析。既要使行政许可的绝对数量缩减下来，又要减少它的相对数量，同时行政许可总量的控制要与行政相对人权利的拓展结合在一起，与行政主体权力的控制结合在一起。总量控制与绿色通道同样关系密切，因为如果不控制行政许可总量，即便建构了绿色通道，也没有使其本质发生变化。

（四）相对集中行政许可权。《行政处罚法》第18条留下了一个综合执法空间，留下了相对集中行政处罚权的空间。根据《行政处罚法》第18条，我国对行政处罚的相对集中作了制度设计，将原来由若干机关分别实施处罚权的情形予以整合，由一个统一的行政机关行使统一的行政处罚权。尤其在城市管理领域，相对集中行政处罚权收到了非常好的效果，改变了原来“四个大盖帽管一个小草帽”的状况。党的十九大报告吸收了相对集中处罚权的改革逻辑，提出了大行政执法概念，使原来食品卫生执法、文化执法、环境保护执法、城管执法等由多个主体分别实施的状况有所改变，交由一个执法主体行使一个方面的执法权。大行政执法契合了行政法治的新的时代精神，大行政执法精简了执法机构，使行政相对人权利的保障更加充分，大行政执法是对行政执法总的机制和体制的总的制度设计。行政许可作为大行政执法的构成部分，存在于大行政执法的概念之下，传统的行政许可程序的设计并没有从大行政执法的理念出发，甚至有些行政许可的程序设计与大行政执法的理念是相悖的。因此，要结合大行政执法的科学内涵对行政执法权进行相对集中，只要是一个领域的行政许可都可以归由一个行政主体为之，把《行政许可法》所设置的较为碎片化的行政许可程序予以集中。这样的集中不仅仅是一个绿色通道问题，它从根本的制度构型上为实现行政审批的绿色化开辟了新的道路。

① 上海自贸区作为改革开放的前沿，在管理体制和管理技术上有不少大胆尝试，尤其在行政许可中实行负面清单的管理模式，改变了传统行政许可中法无授权不可为的格局，而是将有关法律的禁止事项列举出来，真正做到法无禁止皆可为。负面清单的管理在我国行政许可中已经引起了普遍重视，其实施范围也将会越来越广。

② 国务院2016年发布了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），该指导意见明确提出要“探索建立行政审批‘绿色通道’”。

③ 肖榕主编：《世界著名法典选编（行政法卷）》，北京：中国民主法制出版社，1997年，第295页。

④ 罗傅贤：《行政程序法论》，台北：五南图书出版股份有限公司，2004年，第16页。

⑤ 汤德宗：《行政程序法论》，台北：元照出版有限公司，2005年，第518页。

⑥ 参见上海市人民政府办公厅：《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》（沪府办发[2018]4号）。

⑦ ⑧ 戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，北京：光明日报出版社，1988年，第521、521页。

⑨ 例如，《律师执业管理办法》第6条规定了申请律师执业应具备的诸多条件。这个条文是一个标准的行政许可条款，而它就是由司法部制定的。

⑩ 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第39页。

特许经营是一种新的管理模式，被学界称之为公私合作模式，即PPP模式。它在法治发达国家通过行政契约等方式予以规范和调整。我国自2016年以来在此方面有所深化，它给我国政府治理和行政法治留下了非常大的思考空间。

参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过。

参见上海市人民政府《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》（2013年9月29日上海市人民政府令第7号公布）。

《行政许可法》第13条规定： 本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的;（二）市场竞争机制能够有效调节的;（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的;（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

《突发事件应对法》第7条第2款规定：突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。

威廉·韦德：《行政法》，骆梅英等译，北京：中国人民大学出版社，2018年，第4页。

马诺辛等：《苏维埃行政法》，黄道秀译，江平校，北京：群众出版社，1983年，第29页。

卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》上册，杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004年，第47页。

室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，罗田广校，北京：中国政法大学出版社，1995年，第8页。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2014年，第28页。

关保英主编：《行政六法简明教程》，北京：法律出版社，2015年，第27页。

Francis Snyder，“Soft Law and Institutional Practice in the European Community，”Stephen Martin，The Construction of Europe：Essays in Honor of Emile Noёl，Dordrecht：Kluwer Acadermic Publishers，1994，p.198.

陈敏：《行政法总論》，台北：新学林出版股份有限公司，2016年，第172页。

彼德·莱兰、戈登·安东尼：《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京：北京大学出版社，2007年，第7页。

以行政执法的概念为例，一些地方在行政执法条例中所揭示的行政执法的概念是非常宽泛的，几乎没有实质性的内容。如有条例规定：“本条例所称行政执法，是指行政执法机关在对公民、法人和其他组织实施行政管理活动中，执行法律、法规、规章的行为。”参见关保英主编：《行政程序法典汇编》下册，济南：山东人民出版社，2017年，第579页。

1993年《宪法修正案》规定：“国家实行社会主义市场经济”。

参见上海市人民政府《上海市行政协助管理办法（试行）》（沪府发〔2017〕17号）。

2018年4月18日上海市人民政府发布了《上海市行政审批告知承诺管理办法》，系统设立了行政审批中的告知承诺制，其第2条规定：“本办法所称的告知承诺，是指公民、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。”通过告知承诺对传统行政许可制度进行了一定的改革，从广义上讲，这也是建构行政许可绿色通道的组成部分。

（责任编辑：周中举）

作者：关保英

第五篇：网上行政审批难点应对

建设网上行政审批系统，是创新

行政管理方式，提高政府部门行政效能和公共服务水平的需要。在系统的建设和应用中，我们往往会遇到一些共性的问题和难点，结合具体工作，笔者在此探讨一些应对措施，以期对审批系统作进一步完善。

网上行政审批系统的建设

2008年，为配合全省电子监察系统的建设，浙江省民政厅建设了网上行政审批系统。网上行政审批系统分为两个层面：第一层网上申报系统，企业或个人可以通过本系统进行网上申报，这些业务数据可以流转到行政审批业务系统中，从而进行下一步的审批工作，减少窗口工作人员的二次录入;第二层行政审批业务系统，是整体系统的核心层，不仅采集申报网站的业务数据，同时还提供各部门业务的核心审批功能。

审批系统的开发平台采用具有良好跨平台特性的J2EE开发系统。开发出来的系统可以不经过代码的修改就可以运行在WINDOWS、UNIX、LINUX等主流操作系统上，为用户提供了优越的平台扩展能力，充分体现了系统的先进性、可扩展性和可移植性等。

系统建设遇到的问题与对策

(一)内外网信息交换的安全问题

依托于门户网站的网上办事大厅提供行政审批事项的在线申请和事项办理结果查询功能，这需要门户网站和行政审批系统进行信息交换。由于行政审批系统处在内网环境，而门户网站是运行在外网环境中，两个系统间的信息交换存在着安全隐患。

两个系统间信息交换的安全隐患主要在于内网服务器有可能被外网服务器访问。为了杜绝通过外网攻击到内网的可能性，采用网闸的方式来控制两个服务器间的网络连接。设置内网服务器可以访问外网服务器，而外网服务器不能访问内网服务器的单向访问策略。通过这种网络设置可以有效保护内网服务器的安全。

在单向访问的网络环境下，采用了消息中间件的方式来实现门户网站与行政审批系统的信息交换问题。我们将中间件部署在外网门户网站服务器上，内网行政审批系统的信息可以直接推送到这个消息中间件中，消息中间件通知门户网站，门户网站收到通知后在消息中间件获取行政审批系统发来的信息。同样的行政审批系统会定期去消息中间件中查看是否有给自己的消息通知，如果有通知就获取门户网站发来的信息。通过消息中间件我们可以在保证网络安全的前提下实现两个系统间信息的及时同步和更新。

(二)审批过程中下一步环节的办理人员选择问题

系统初建时，审批流程中下一步环节的办理人员是默认设置的角色，因此交办人员是不需要选择办理人员的，同时也无法看到下一步的办理人员名字。随着系统的深入使用，往往会出现审批任务被交办后，找不到办理人是谁的情况。所以需要将办理人员的名称显示在下一步交办时的页面中。

我们对此不足进行了改进。在事项定义管理功能中，增加每一个环节的办理人员设置功能，针对每一个环节设置相应的办理人员。办理人员提供排序功能，排在第一位的人员是默认办理该环节任务的人员。在审批过程中下一步环节的办理人员选择时，将设置好的人员显示出来提供交办人选择，系统默认选择排在第一位的办理人员。功能修改后，在实际使用中效果良好，不会再出现申请事项无法找到相应的办理人员情况。

(三)内外网信息不同步的问题

随着行政审批事项办理的数量逐渐增多，在行政审批系统中出现了行政审批事项办结后，门户网站中的状态并没有及时更新的现象。

经过分析，主要原因在于消息中間件中的同步消息囤积过多。由于单向访问的网络原因，消息中间件在处理消息后不能及时删除这些处理过的消息，造成消息的逐渐堆积直至中间件无法承受假死。

在查找问题原因时发现，只要重启中间件，消息中间件会在启动的过程中处理堆积的过期消息。于是，我们利用消息中间件的这个特性制定了定期重启的计划任务，这样在一定程度上缓解了消息中间件假死的问题。

(四)受理页面出现假死现象的问题

由于在受理环节中需要填写大量的表单数据，其操作时间相对较长，同时提交表单的数据也比较多，所以有时会出现页面假死现象，以及提交到数据库中的数据是空值的问题。

针对操作时间很长的现象，我们延长了登录用户过期时间，由原来的半个小时延长到四个小时。这样就不会出现提交受理信息时出现用户过期的现象。

另外，我们改善了数据提交的方式，由原来的一次性提交数据改为分多个部分多次提交，这样缓解了提交数据时系统压力。

之前系统对数据的验证主要在页面输入时进行，才导致保存在数据库中的数据为空值。为此，我们在数据进入数据库前加强了对其有效性的验证，保证进入数据库中的数据都是有效的。

与此同时，我们也对操作人员的电脑进行了升级，以提高其处理能力。将浏览器的版本升级到了IE7。

通过以上几点的修改和优化，基本消除了页面假死现象。

(五)与省政府电子监察信息同步的问题

本系统需要和省政府电子监察信息同步，但在实际使用中，经常出现电子监察中的数据没有及时同步的问题。

经过分析，发现主要原因是部分数据格式没有满足省政府电子监察数据的要求。在民政厅行政审批实际操作中，有时必须输入比较长的信息，而这些信息的长度超出了电子监察数据库的要求，所以造成数据没有同步的情况出现。另外，也存在着电子监察前置数据库没有及时上报数据的原因。

经协商，我们通过修改电子监察信息同步程序的办法解决了这个问题。在行政审批系统中保留原始信息长度，而在数据同步时对超出部分进行删节，以保证数据能够正常同步到电子监察数据库中。同时，针对每一个数据，记录其同步时间、同步结果等，并将同步日志保存在服务器磁盘中。这样在日后数据同步出现问题时方便追查原因。

此外，对于电子监察前置数据库没有及时上报数据的问题，我们加强了对数据库的状态监控。通过定期维护数据库的方式，减少异常情况的出现。

到目前为止，数据没有及时同步的问题已经基本不再出现。

(作者单位：浙江省民政厅信息中心)

作者：许武俊