评职称或毕业的时候，都会遇到论文的烦恼，为此精选了《养老保障论文(精选5篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化，以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区城乡一体化的挑战。统筹城乡养老保障制度的建设，缩小城乡差别，是落实科学发展观的重要体现，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。
养老矛盾“溢出效应”下城镇居民养老保障的政府责任
摘要：当前我国的养老矛盾正在产生“溢出效应”，养老责任边界从传统的家庭内部扩张至全体社会;养老主要责任主体从家庭成员转移至社会和政府;养老问题的经济属性升级为养老问题的政治属性。城镇居民养老保障是城镇养老保障体系中的短板。同时，城镇居民养老保障仍然面临政府养老观念更新、养老主体责任划分、养老服务资源供需失衡和养老服务满足率低下四个问题。政府应该从法律、经济、管理和引导四方面履行政府职责，完善城镇居民养老保障，为城镇居民提供老有优养的老年生活。
在家庭规模小型化、家庭结构核心化趋势下，家庭养老功能迅速弱化，社会化的养老服务成为补缺家庭养老功能的必然选择。但是，目前我国社会化养老由于发展历史较短，同时面临着老人养老观念更新、养老服务组织能力提高和养老机构运营经验提升等方面的挑战，政府作为公民养老保障的终极责任主体，有必要从社会保障建设的全局出发，充分履行政府职责，推动城镇居民养老保障妥善有序进行，为城镇居民提供老有优养的老年生活。
一、问题的提出
随着城市家庭结构变迁，家庭养老功能日趋弱化，养老的社会化趋势越发明显。伴随老龄化不断加深而至的是养老服务资源供需的不平衡。养老服务资源供给不足与养老保障需求增加不平衡之间的矛盾正在产生“溢出效应”，即养老责任边界已经从传统的家庭内部扩张至全体社会、养老主要责任主体从家庭成员转移至社会和政府、养老问题的经济属性升级为养老问题的政治属性。目前，我国城乡养老保障体系一体化进程取得明显成效。新型农村养老保险与城镇居民养老保险在全国范围内实现了整合，新型农村合作医疗保险与城镇居民医疗保险在全国部分地区实现了整合，社会保障制度的碎片化特征有所消解。与制度整合取得的成就相比，具体社会保障制度的完善更需引起重視。相对于农村居民养老保障已经进行了持久而深入的研究，城镇居民养老保障研究有待深入，而且针对城镇居民养老保障的研究常常被纳入城市养老保障研究中一同论述。但实际情况是，城市养老保障权利主体分为机关事业单位工作人员、城镇职工和城镇居民，三者的社会保障在制度建构和保障待遇等方面均存在较大差异。笼统讨论城市养老保障不利于准确认识和把握城镇居民养老保障问题。与机关事业单位工作人员和城镇职工的养老保障相比，城镇居民养老保障目前仍处于缴费低水平、保障低水平、服务低水平和养老需求与养老服务矛盾高发的“三低一高”状态。与此同时，城镇居民养老保障责任主体呈现“一强三弱”，即政府强、社会弱、家庭弱、个体弱。城镇居民养老问题能否得到妥善解决直接影响居民家庭幸福和整个社会和谐。在此背景下，为了解决日益增加的城镇居民养老保障需求与养老服务资源供给不平衡之间的矛盾，研究城镇居民养老保障的政府责任显得十分紧迫。
二、已有文献的回顾
社会保障作为国家为全体公民提供的基本生存权利保障，政府承担着不容推卸的责任。针对城镇居民养老保障的政府责任，国内学界的研究主要集中在以下四个方面：
第一，养老机构管理问题。政府一方面应加大对公办养老机构的投入，多建规模大、收费低的养老院;另一方面，应对私立养老机构进行价格规范，防止出现天价养老院。[1]
第二，城镇居民养老保险参保问题。城镇居民月收入和养老保险缴费标准之间存在明显的正相关关系，政府应根据经济发展，对缴费标准做出相应调整，[2]制定不同的方案供参保人选择，[3]通过建立相应的待遇调整和发放机制等形式，鼓励城镇居民早参保、多缴费，[4]通过财政补贴帮助困难群体参加养老保险。[5]为了实现养老保险从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”，城镇居民养老保险参保方式应由自愿向强制转换。[6]
第三，养老保险待遇问题。目前城镇居民养老保险政策制定的难点在于老百姓的保障需求较高而政府的财政保障能力较低;[7]在城鎮居民收入较低、缴费能力受限的情况下，要保障老年城镇居民基本生活需要，政府就必须建立公共财政投入的保障机制，[8]改进城镇居民养老保险筹资水平;[9]中央财政对城镇居民养老保险的投入还存在很大提升空间。[10]
第四，养老保险制度并轨问题。全国实施新型农村养老保险与城镇居民养老保险并轨，凸显了社会改革对经济改革和全面改革的牵引作用，成为消除社会发展“碎片化”的一个支点，但新型农村养老保险与城镇居民养老保险的整合又导致了新的制度碎片化，即账户养老金的差异性引发社会不公和不稳定、个人缴费的财政补贴公式不同导致地区攀比和个人抱怨。[11]在制度并轨过程中，最大的难点并不在政策上，而是在信息系统上，做好信息整合会为全国统筹基础养老金奠定良好基础。[12]
综上，国内关于城镇居民养老保障政府责任的研究主要集中于城镇居民养老保险问题上。城镇居民养老保险无疑是城镇居民养老保障中的重要组成部分，但作为一种社会保险，其主要目的是为城镇居民提供基本物质保障。在国家经济持续发展，城镇居民可支配收入不断增加的情况下，生活照料和精神支持的需求已经超越物质保障升至更重要的层次，成为城镇老年居民关注的重点，也是他们提高老年生活质量的主要内容，更需要引起政府的重视。本文将从宏观层面梳理城镇居民养老保障面临的紧迫性问题，并在此基础上探讨政府在城镇居民养老保障中所应承担的责任。
三、城镇居民养老保障面临的四大紧迫性问题
就目前而言，城镇居民养老保障面临政府养老观念更新、养老主体责任划分、养老服务资源供需失衡和养老服务满足率低下四个紧迫性问题，政府有责任重视并加以解决。
(一)负担与财富——政府的养老观念更新
日本是较早进入老龄化社会的国家，目前也是世界上老龄化程度最高的国家。20多年来，日本经济陷入长期萎缩，一些人认为是与日本陷入银发社会，社会消费能力疲软对经济生产刺激作用降低有关。但这一观点并不能完全反映现实。实际情况是，日本国家经济陷入长期萎缩与“资本外流”、“政府赤字消费”和“金融投机市场”这三大出血口有关。[13]日本老龄化程度虽然较重，但日本的老年产业发展迅速，带动了整个社会的经济增长。2000～2003年，日本老年产业市场规模由11 599亿日元增加到11 833亿日元，3年时间增加234亿日元，年均增加78亿日元。到2007年，日本老年产业市场规模已经发展到12 603亿日元，4年时间增加770亿日元，年均增加193亿日元，增速实现翻倍。[14]发达国家老龄产业已成功走向市场，老年人的公共支出是年轻人的三倍，已成为占第三产业比重很大的产业。[15]美国的健康产业占GDP比重超过15%，加拿大、日本等国的健康产业占GDP比重超过10%，而我国的健康产业仅占GDP的4%～5%。[16]根据GDP支出核算法对我国城镇养老服务业产值及其对GDP的贡献进行预测，“十二五”期间，城镇养老服务业产出分别为30 966.71、37 603.47、44 883.37、52 806.39、61 372.53亿元，占当年GDP的比率分别为6.80%、7.37%、7.95%、8.53%、9.11%(图1)。[17]
由上可见，我国养老服务业在GDP中的占比呈明显递增趋势。据测算，到2050年，中国老年人消费额与中国GDP的比率将达到28%。[18]据社会养老服务体系建设“十二五”规划，2015年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模超过4 500亿元。日本生命保险基础研究所预测，中国老年人健康护理市场规模2040年将达到100万亿日元，折合约6万亿人民币。而目前中国每年为老年人提供的各项产品服务不足1 000亿元，供需存在较大缺口。[19]
对中国来说，老龄化是必然趋势，而且进程会越来越快。政府必须切实扭转将养老视为政府负担的观念，而以积极老龄化的观念看待养老问题，大力发展养老服务业，发挥养老服务业对经济增长的带动作用。
(二)权利与义务——养老主体的责任划分
2011年，城镇居民社会养老保险在全国展开试点，城镇无就业和灵活就业人员实现了老有所养。城镇居民养老保障实现制度补缺后，养老保障制度的完善就成为制度建设的重点。2014年2月7日，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。人人享有基本养老保障之后，政府、家庭、社会和个体的责任也相应划定。居家养老成为城镇居民的主流养老方式选择，家庭成为老年人获取精神慰藉的主要场所。城镇家庭结构变迁使老年人的生活照料寄希望于社区照顾，物质保障寄希望于政府托底，而个体的责任就是通过自我积累与市场交换保证更多的养老资源，从而满足养老基本需求之外的个性化需求和更高需求。[20]调查也表明，个体似乎已经对自己的养老责任做好了承担准备。2014年中国居民的退休准备指数为6.30分，以10分为满分计算，中国居民的退休准备达到了“及格线”。调查中近八成的受访者意识到自己应该为个人退休收入负责，表明中国居民已经逐渐摆脱了“养老靠政府，靠单位”的固有观念，在退休准备意识上有了很大进步。[21]随着民生与社会保障成为政府工作的重要内容，养老保障的政府责任受到了重新检视。中国社科院社会政策研究中心秘书长、中国社科院社会学研究所研究员唐钧认为，基本养老保险要靠国家，养老是政府的基本职能，只要政府在执政，就要履行。[22]政府有责任提供一个具有相当普遍性的公共养老计划，为个人养老责任的实现创造经济、政治等方面的条件和环境。[23]
(三)不足与过剩——养老服务资源供需不均衡
1.养老服务资源总量不足
截至2013年底，我国60岁及以上老年人已达2.02亿，并正以年均800多万的速度快速增加。按照国际通行的5%的老年人养老机构入住率标准保守估计，当前时期，机构养老床位需求约为1 010万张(2.02亿*5%=1 010万)，而目前养老机构总床位数约416萬张，缺口达594万张。[24]以山东省为例，到2013年底，全省60岁以上人口已经达1 700万，占总人口的17%。预计到2020年，将达到2 208万人，占总人口的22.3%，2050年达到老龄化峰值时，老年人口比例将上升到35%左右。[25]国际上和国家民政部一直提倡“9073”养老模式，即90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人入住养老机构。北京、上海等地计划推行“9064”养老模式。从总体上看，山东省大多数老年人以居家养老为主，据统计，山东省已婚老年人口中选择居家养老的占89.8%，有10.85%的老年人愿意入住养老院，打算在5年内入住养老院的比例接近5%。据此计算，山东省约需养老机构床位82.54万张，除去现有的27万张，缺口达55.54万张。[26]
2.特殊群體养老服务资源供给不足
2013年，我国“失能老人”总数已经超过3 700万人。[27]至2013年底，山东省老年人中近20%为失能半失能老人，其中部分失能老年人约204万人，完全失能老年人约100万人。到2015年，山东省失能和半失能老年人将达到375万人，占全省老年人总数的19%。城镇老年人空巢率达74.75%，农村老年空巢率为33.33%，预计2015年，山东省空巢老年人将达到692万人，占全省老年人总数的36%。预计到2015年，山东省80岁以上老年人将达到308万人，占全省老年人口总数的16%。[28]与能够自理的健康老人不同，失能半失能老人对长期护理和医疗康复的需求十分紧迫，空巢和高龄老人对长期巡视服务和精神支持需求强烈，但目前，专业性的长期护理和巡视服务从制度建设到人才培养都很不健全。据统计，截至2012年底，山东省老年医疗护理机构128家、床位1.03万张。全省收养性社会服务机构床位35.4万张，在院25.5万人，其中部分失能老人2.66万人，完全失能老人1.09万人。[29]相对于失能老人总体数量，医养结合床位还很少，特殊性养老服务需求满足率较低。根据“全国城乡失能老年人状况研究”，政府举办的养老机构中，配备有医疗室的机构只占52.1%，配备康复理疗室的机构不足两成。此外，经过护理及相关专业系统训练的护理员不超过30%，取得养老护理员资格证书的不足1/3。[30]
3.养老服务资源存在结构性过剩
(1)公立养老机构床位供不应求，私立养老机构床位供过于求。公立养老机构由于是政府出资建设，没有营利要求，因而能将较多的资金用于养老服务资源建设上，所提供的养老服务能较好地满足入住老年人的需求。公立养老机构的事业单位性质有利于吸引较高层次的人才加入，提升了养老机构的管理水平。如此，公立养老机构的低收费高水平就吸引了大量有入住需求的老年人排队申请，这样的排队甚至要等上几年甚至几十年。与公立养老机构一床难求的“人等床”相比，私立养老机构却是望眼欲穿的“床等人”。由于私立养老机构的投资主体多为自由人，有资本营利需求，因而必须维持一个较高水平的收费标准才能实现运营平衡。
(2)高端养老服务资源供过于求。据预计，到2025年，中国能够负担得起高端养老服务的家庭数量将达到1 856.7万户。[31]高端养老服务的标准是每年养老费用在10万以上。[32]在巨大的市场机遇面前，金融投资公司、保险公司、房地产开发商和运营商都准备进入中国养老住宅市场，提供高端养老服务。目前全国已有80家房地产商进入养老地产领域，已经公开信息披露的养老地产项目超过百余个。[33]但实际运行情况却是巨大的高端养老服务潜在需求并没有转化为有效需求。据北京市民政局统计，北京市高端养老机构空置率已达50%以上。高端养老服务资源供给与需求的不匹配原因众多，既包括开发商对养老地产理解有偏差、养老地产本身缺少成型政策以及政府对于养老地产认识不清楚等，也与高收入老人的收入能力与支付意愿不对应有关。
(四)理想与现实——养老需求满意率低
1.城镇居民期望的养老服务
根据《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》，居家养老服务中生活类服务项目中老年餐桌和家政服务的需求比例最高，分别为42.2%和33.3%。医疗康复类服务项目中对健康讲座、上门看病、康复服务以及长期照料的需求比例較高，分别为58.8%、27.7%、21.4%和20.6%。文化娱乐类服务项目中对棋牌娱乐、听读书报、球类活动、老年大学的需求比例较高，分别为41.7%、38.0%、28.8%和27.3%(表1)。[34]
国家统计局上海调查总队进行的上海市城乡居民养老意向调查显示，有9.2%的受访者认为社区助餐服务与需求还有差距，希望及时改进服务。[35]国家统计局湘潭调查队课题组进行的调查显示，大多养老机构及居家养老服务基础设施不完善，服务水平和档次偏低，所提供的服务产品与老年人的实际需求存在脱节现象，不能满足老年人多样化、个性化的服务需求。有16.61%的老人觉得目前养老机构设施差、伙食差、服务质量不好，不愿入住。[36]
2.养老机构的收费水平
2012年全国最低小时工资的中位数是11元，对于一个需要8～16小时养老的完全失能老人来说，每月至少需要支付护理费2 640～5 280元，如果加上食宿费，普通养老机构中具有生活自理能力的老人需要支付的费用相当于平均退休收入的2～3.5倍费用。[37]《十城市万名老年人居家养老状况调查报告》显示，与自报现在价格相比，被访者的期望价格普遍较低。家政服务自报现在均价为19.10元/次，期望均价为15.15元/次;托老所服务自报现在均价为49.88元/天，期望均价为41.08元/天。请保姆自报现在均价为2 220.80元/月，期望均价为1 381.00元/月;上门护理自报现在均价为55.30元/天，期望均价为31.98元/天。[38]
3.城镇居民的收入与消费水平
据统计，2013年全国城乡居民人均基本养老金为81元/月，[39]全国城镇居民人均可支配收入26 955元，[40]月均2 246元。山东省城镇居民2013年人均可支配收入28 264元，月均2 355元，消费支出见表2。[41]
以居家养老方式为例，如果将居住消费支出剔出，其他消费都归入养老支出，则2013年山东省城镇居民用于养老的直接支出为9 114.5元，占居民可支配收入的32%。这是以全体城镇居民为总体的计算，如果以城镇老年居民为总体，城镇老年居民的养老费用支出将大幅增加。其中的重要原因是医疗保健方面的支出会迅速上升。研究显示，与20岁年龄层相比，老人医疗费会高出10倍以上，因为随着年龄的增加，重症患者出现的可能性越高。[42]国家统计局北京调查总队发布的对北京部分养老机构及入住老人的调查结果显示，截至2013年上半年，北京市六区养老机构月均收费为3 300元，[43]而83.1%的北京城镇老人养老费用月承受额在3 000元以下。[44]
四、城镇居民养老保障的政府责任厘定
(一)法律责任
法律责任是由政府是公民权利代行人的性质决定。养老保障的政府法律责任就是政府有义务为全体公民提供老有所养的老年生活保障。这一点在我国的相关法律中也有明确宣示。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”《社会保险法》第二条规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”城镇居民养老保险是中国最后建立的养老保障制度，体现了政府的决心和魄力，也体现了政府的政治责任。
(二)经济责任
政府的经济责任内涵就包括政府要为城镇居民养老提供全方位的物质支持和资金保障。物质支持包括开展生活照料所必需的基础设施建设，资金保障包括为城镇居民养老提供必要的养老金，为养老服务资源供给主体提供运行经费保障和为养老服务业从业人员设立人才培养基金。在养老服务基础设施投入方面，政府应当承担主要责任，加大财政投入，通过公建民营的方式，稀释民间资本的逐利性，使养老服务质量要求升至第一位。在提高城镇居民基本养老金方面，政府的经济责任更重。因为相对于机关事业单位工作人员和城镇职工的养老金水平，城镇居民养老金仅为前者的1/30～1/40，差距十分明显。城镇居民严重不足的经济支付能力将直接影响养老服务需求的满足率。依据现代社会保障制度的责任划分，政府应该为城镇居民养老保障的实施提供基础支撑。在居家养老服务中，城镇老年居民的生活照料从社区和机构获取。由于种种原因，我国的社会组织发展相对于西方社会仍然处于初级阶段，社会组织的经济实力仍然比较弱小，提供养老服务的社会组织不仅数量不足，而且经济基础薄弱，提供养老服务的综合能力较为低下，需要政府通过资金支持等手段予以扶强。政府可以通过购买服务等形式为包括社会组织在内的多元养老服务资源供给主体提供运行经费补助。政府还应通过设立人才培养基金等形式为现有养老服务从业人员素质提升提供培训支持，并为养老服务业输送和储备从业人员提供经济支持。
(三)管理责任
管理责任内涵包括为城镇居民养老保障建立一整套符合市场规律的专业管理制度，通过制度来规范和推动养老服务业健康发展，实现养老需求与养老服务资源供给的整体均衡。一是要尊重养老市场发展规律，尊重老年产业运营规律，合理设置老年管理机构，通过配备专业人才实现专业管理、高效管理。要從制度设计上防止出现外行管理内行，业余指导专业的现象出现。二是要从市场调查做起，遵从实际的养老需求，合理配置高中低端养老机构，避免出现养老资源供给不足与过剩并存，为不同性质的养老机构转制和整合提供制度保障。三是要遵从人性化要求，制定符合人性需求的生活照料制度，注重满足养老保障中的精神需求。四是要遵从资源共享要求，打破制度瓶颈和梗阻，实现不同区域、不同行业、不同养老责任主体间的信息共享，畅通养老服务资源转移、嫁接。五是要建立养老服务质量评估制度，通过以奖代补等形式引导和鼓励养老机构为城镇居民提供优质养老服务。
(四)引导责任
政府在为城镇居民提供养老保障过程中除了要创新政府理念、加大经济投入和完善制度保障外，建构积极的新老文化也是一项重要的责任。在此意义上，引导责任内涵就是从积极老龄化出发，通过文化舆论和经验开发为老年人提供精神支持，实现高质量的老年生活。现代社会养老保障并非是一個被动的赡养过程，老年群体同样可以发挥重要作用。政府的责任就是在全社会营造积极向上的新老文化，鼓励老年人进入就业岗位，重新获得社会劳动力身份角色，发挥拥有丰富社会经验和熟练专业技能的特点，实现自身价值的最大化。在促进社会财富增长的过程中，老年人的自立养老意识和能力也会获得大幅增长，既有利于减轻家庭负担和社区照顾需求，节约社会养老服务资源消耗，也有利于促进城镇居民养老保障的自我优化。
说明：本文系山东社会科学院计划课题“山东省城镇居民养老保障研究”阶段性研究成果。
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责任编辑：许 丹
作者：林瑜胜
摘 要:随着我国人口老龄化进程的加快,发展农村养老保障制度成为社会关注的焦点。而现今农村养老保障仍存在着覆盖面窄、保障水平低、管理体制差等诸多问题。
关键词:农村 养老保障制度 管理体制
党的十六届六中全会提出,构建社会主义和谐社会的目标就是要建立覆盖城乡居民的社会保障体系,“在农村要逐步建立农村最低生活保障制度,有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。”而现今我国养老保障制度却呈现出明显的“二元化”结构,城乡分割的户籍管理制度人为地把大量人口阻隔在农村,使得农村人口养老保障形势更为严峻。
1 我国农村养老保障制度的现状
从整体上说,受经济发展水平、经济承受能力特别是小农意识的制约,农村老年人投保意识淡薄,在投保问题上顾虑重重,认识不够。我国农村社会养老保险主要是基金积累式个人账户模式。养老保险主要由农民个人缴纳,有条件的集体虽可以给予一定的补助,但实际上因为我国农村普遍贫穷,享受这一待遇的农民很少。
1.1 农村养老保障的覆盖面小,保障水平低
农村开展的社会养老保险实行自愿参加,筹资主要依靠甚至完全依靠农民个人缴纳,所采取的个人账户模式实际上是个人储蓄,缺乏互助互济,因此,它并不是真正意义上的社会保险。
我国农村养老保障的保障对象一直有局限,农村的大多数人由于种种原因还无法享受。相关的调查显示,占人口总数20%的城镇居民,享受全国89%的社会保障,占人口80%的农村居民,仅享受到了社会11%的社会保障,在县城以下集体单位的职工和城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。
1.2 传统的家庭养老模式受到挑战
我国无论是社会制度的变迁、家庭结构的变化还是生活方式的改变中都始终保持着传统式家庭关系:父母有养育子女的责任,子女有赡养父母的责任。而改革开放后,特别是农村城市化进程的加快,其所面临的挑战主要表现在:子女的赡养压力增大。计划生育政策使独生子女家庭成为我国农村主要的家庭构成模式,随着我国人口老龄化的来临,现在的独生子女,面临着承担四个老人的赡养义务,同时还有孩子的负担;劳动力和人口流动给家庭赡养带来了负面影响。随着改革开放和市场经济的发展,农村人口大量向经济较发达的城镇流动,由于长年在外务工经商,势必影响对老人的供养。
1.3 农村养老保障制度的管理水平较低
基金管理水平低,缺乏可操作性,县级主管投资空间小、收益差,使农村养老保险基金难以保值增值。事实上社会保障制度的管理一直都是个难题,既有商业保险的技术难度,又存在着依法实施的政策难度,对管理水平的要求也很严格,我国现行的农村保障基金的管理办法是管理、缴费和实施使用三权集于一身,缺乏有效的监督管理机制,挤占、挪用、贪污、挥霍农村养老保障基金的现象时有发生。
1.4 现行制度法规与农村经济的发展不协调
从现状来看,我国现行农村养老保障的制度和法规与农村经济的发展并不协调,主要表现在:首先,农民的养老保障制度主要是以土地为中心的保障。近几年来,随着城市化进程,农民人均可耕地面积逐年减少,使得农村土地的保障功能正在不断弱化。其次,新型的社区养老和商业养老保障模式仅仅在少数经济比较发达的地区和农村较富裕的家庭存在,很难推广普及。与此同时,老龄化的步伐正在加快,老有所养的问题日益突出,已经不再与农村社会经济的发展相适应。
2 我国农村养老保障制度的改革对策
纵观国外发达国家的经验,养老保险的发展都有完备的法律保障。考虑到我国农村的特殊性和养老保险的复杂性,在目前构建农村新型养老保险体系的同时,必须迅速制定相关配套的法律。法律的制定必须兼顾公平与效率、权利与义务相和谐的立法价值选择,确定国家和政府的责任,明确农村养老保险是整个社会养老保障体系的有机组成部分。
为了推动农村社会养老保险工作稳步发展,实现农村小康社会建设目标,必须采取以下措施,积极稳妥地推进农村养老保险。
首先,加强政府对建立农村社会养老保险制度的推进。我国以建立社会养老保险为目标的农村养老保险制度改革实际上就是政府主导。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权利,其制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。
其次,加强各级政府对农村社会养老保险的财政投入力度,健全基金管理体系。资金筹集是社会保险制度运行的核心,纵观国外,日本和德国对养老保险的财政支持都在1/3以上。事实证明,通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用,是加快建立农村社会养老保障制度的关键所在。另外,在政府加大对财政投入的同时,面对庞大的养老基金,基金管理是一个至关重要的问题。基金管理政策的制定由行政主管部门负责;基金监督体系由外部监督和内部监督两部分构成,外部监督包括政府监督和社会监督,内部监督分为行政监督和内部审计稽核;基金经办职能由各级农保经办机构履行。为防止基金被挪用,基金收支必须实行收支两条线管理。
再次,应统筹发展全局,做好农村社会养老保险与其他相关制度建设之间的协调工作。农村养老保险制度是农民各项社会保障制度的组成部分,养老保险的功能在于解决农民生活上的“远虑”,而医疗保险和最低生活保险的功能则主要是解除农民生活的“近忧”。农村社会养老保险制度的建设应纳入整个农村社会保险体系建设全局,与其他保险项目统一考虑,统一规划。城乡统筹是建设和谐社会的首要之举,农村社会养老保险制度建设还应着眼城乡统筹发展的全局。在目前的情况下,农村社会养老保险制度应尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。
最后,除上述制度方面的建设之外,还应该大力培育农民的社会养老保险意识,提高农民对社会养老保险的认同程度。这对于推进农村社会养老保险的制度建设具有极大的促进作用。
3 结语
随着我国市场经济体制的建立,农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变,这些决定了农村传统的以家庭为主的保障方式已难以为继。建立农村养老保障制度要与我国的实际国情相结合,要与现实的财力、物力和农村的经济发展水平相适应,着眼于农村面临的实际情况和存在的问题,具体问题具体分析,在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题,把社会主义新农村建设全面推进到一个崭新的阶段。
参考文献
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作者：陈丽如
自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化，以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区城乡一体化的挑战。统筹城乡养老保障制度的建设，缩小城乡差别，是落实科学发展观的重要体现，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。
一、我国城乡养老保障制度存在的主要问题
以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保障制度，经过二十多年的改革和探索，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保障制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。
从发展养老保障的政府责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的发展观。从当前政府出台的社会保障宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保障问题，同时提供了大量的资金支持，并担当了资金最终供给者的角色。而对于发展农村养老保障制度，则认为土地和家庭是农民养老保障的重要载体，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此在发展农村养老保障制度上，没有投入较多的资金扶持其发展。因此我国城乡养老保障制度已呈现严重失衡的发展态势。
从城乡养老保障制度的保障模式上讲，农村养老保障制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，政府承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保障制度的长久发展。然而，大部分地区农村养老保障采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助。这种储蓄制的保障模式，一是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，缺乏参保积极性。实现养老保障制度的可持续发展，其核心是政府财政保障支撑，如缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保障制度就没有发展的空间和后劲。
从城乡养老保障制度的待遇水平上讲，农村养老保障制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保障制度基本功能就是保障参保退休人员的晚年基本生活。目前我国城镇养老保障参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保障制度的待遇发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。如2007年厦门的农村最低生活保障标准为每月165元，城镇最低生活保障单人户标准为每月285元，而农村养老保险发放标准平均每月仅为32元，远保障不了农民基本生活。
从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。社会发展的常态是人员在不同地区流动，养老保障制度须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其他统筹地区，养老保险关系及个人账户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费、个人账户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算;另一方面当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。城乡养老保障制度间没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。
城乡经济发展水平的客观差距，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。
二、统筹城乡养老保障制度发展的建设
统筹城乡养老保障制度，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区、城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的大量农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度;二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善健全农村养老保障制度。
完善农民工养老保障制度。农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计全国农民工有2亿多人。因此在完善农民工养老保障制度建设方面，应建立以个人账户完全积累的养老保险制度主模式，筹资上以个人缴费为主，单位为辅，与城镇职工的缴费水平保持适当的差距。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入个人账户，按规定记息、接续、转移和继承，专用于保障年老后的基本生活。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。
完善失地农民养老保障制度。我国自上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，累计失地农民在4000万-5000万人之间，而且每年仍至少有300万农民失去土地。失地农民是城市化的参与者、建设者，同时也应成为城市化的受益者，应按照“土地换社保”以及“保障基本、广泛覆盖、共同负担、统筹共济”的原则，将其纳入到城镇养老保障的统筹范围中来，从制度上明确解决失地农民的养老保险，做为今后征地的前置性条件。失地农民缴纳的养老保险费，应合理划分个人、集体和国家三方承担保费的比例和限额;同时应多渠道筹措后备资金，主要是从土地出让金净收益、土地储备增值收益中提取一定比例的资金。只有这样，才能真正保障失地农民年老后的基本生活。
完善农村养老保障制度。我国自上世纪80年代开始建立农村养老保障制度以来，参保最多时达8000多万人，但本世纪初农村养老保险扩面工作基本上处于停滞状态。目前我国农村养老保险实行的个人账户完全积累、自愿参加的保障模式由于农民收入有限，农村集体经济发展水平差异较大，国家扶持不到位，缺乏可持续发展的推动力。在人均耕地面积只有1.4亩、人口结构又受计划生育政策影响，赡养系数提高的情况下，如不加快建立农村养老保障制度，今后我国在面临老龄化的同时，也将迎来贫困化的高峰期。建立完善的农村养老保障制度，政府在制度发展上应采取“多予、放活”的政策。在“多予”上，一是加大对参保农民的政策扶持力度，中央和地方均应投入一定的资金，通过保费补贴引导农民积极参保;二是农民达到男60、女55岁，并缴纳一定年限的养老保险费后，可按月领取养老金，如养老金低于当地最低生活保障标准，差额部分由各级政府按一定比例补助到位。在“放活”上，一是农民可根据个人经济状况，选择不同档次的缴费标准，相应享受与其缴费水平相适应的养老待遇;二是政府应采取有效措施，鼓励农民融入城镇养老保障体系，逐步构建城乡一体化的养老保障制度。
(作者单位：厦门市翔安区社会保险管理中心)
作者：邵萍萍
[摘 要]实证分析表明，现行新型农村社会养老保险每人每月55元的基础养老金约合相当于农村人均纯收入的10%，农村居民生活消费支出的15%，农村贫困线(按农民人均纯收入2300元贫困标准)的28%，农村低保人均补助的50%。未来随着新型农村社会养老保险基础养老金向适度水平提高，新型农村社会养老保险基础养老金的养老保障效应还会进一步增强。
[关键词]基础养老金;养老保障;恩格尔系数;农村贫困线
[
现行新型农村社会养老保险基础养老金增加了农村老年人的计划外收入，贴补了日常生活消费支出，在一定程度上具有降低农村老年人生活陷入贫困风险的作用。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号文件)，新型农村社会养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，其中社会统筹账户由国家财政全额补贴，个人账户主要由个人缴费、财政和集体予以补助。新型农村社会养老保险制度模式是在“老农保”个人账户模式基础上的创新，引入了财政转移支付的基础养老金制度。与“老农保”相比，新型农村社会养老保险制度对农村老年人口养老保障效应的贡献，主要体现在基础养老金对农村老年人口的养老保障效应上。在新型农村社会养老保险制度中对年满60周岁的农村老年人发放免费的基础养老金，相当于通过转移支付方式增加农村老年人的收入财富。农村老年人可以利用基础养老金所增加的收入来支付一部分的生活消费品现金支出。同时，由于新型农村社会养老保险基础养老金是对所有达到60岁以上的农民发放能够满足基本生存需要的现金，客观上免除了低收入或无收入农村老年人陷入贫困的风险。
养老保险制度的老年人口养老保障效应是指依靠养老金为退休人员提供基本生活保障的程度。一般情况下，对养老金提供的基本生活保障效应的判断分为三个指标：一是养老金替代收入的比例;二是养老金补偿消费的程度;三是养老金减轻贫困的效果。我们将分别从这三个指标的分析入手，研究我国实施新型农村社会养老保险基础养老金制度后的农村老年人口养老保障效应。
一、农民养老保障效应实证分析
1.农民养老替代收入效应
新型农村社会养老保险基础养老金是国家财政向农村老年人发放的经济福利，用于增加农村老年人的收入。农村老年人收入的增加扩展了预算约束线，在消费倾向和消费品价格保持不变的情况下，能够增加老年消费水平和选择的机会，进而有助于提高农村老年人的生活质量。在实际生活中，随着社会经济的发展，农村老年人的消费倾向和消费品价格并不是稳定不变的，因此对新型农村社会养老保险基础养老金所产生的养老保障效应的判断不能只从老年人财富增加的绝对金额为依据，而是应该以基础养老金替代不断增长的农村人均纯收入相对水平为参考。
根据新型农村社会养老保险试点方案及实施跟踪考察，中央确定的基础养老金给付标准从2009年至2012年一直保持55元/月的水平。《社会保障“十二五”规划纲要》指出在“十二五”期间要建立基本养老金正常调整机制，提高农村社会养老保险基础养老金标准。假定2013年开始对农村社会养老保险基础养老金按CPI和农村人均纯收入增长率之和[1](与农业劳动福利差养老补偿金的增长保持同步[2])实施动态调整，现行基础养老金水平及动态调整后的农村社会养老保险基础养老金替代农村人均纯收入的比率(见表1和图1)。
如图1所示，2009年至2012年中央确定的基础养老金并未进行动态调整，因此这段时间基础养老金替代当期农村人均纯收入的比重从12.81%下降到7.3%，这意味着未动态调整的基础养老金对农村老年人口的养老保障效应开始减弱。假设2013年开始农村社会养老保险基础养老金按照CPI和农村人均纯收入增长率之和进行动态调整，调整后的基础养老金替代当期农村人均纯收入的比例开始提高，从2012年的7.3%，上升到2050年的38.03%，这意味着农村社会养老保险基础养老金的养老保障效应不断增强。
2.新型农村社会养老保险消费效应
新型农村社会养老保险试点方案提出由中央确定的农民基础养老金标准为不低于每人每月55元，这相当于增加了农村老年人的可支配收入，补偿了农村老年人日常生活消费的一部分支出。2009年由中央确定的每人每月55元的基础养老金水平能够替代全国平均农村居民消费支出的16%左右。但是，由于中国经济发展不平衡，各地区的消费习惯和消费水平还存在一定的差距，同样的中央基础养老金水平补偿消费的程度不一致，中西部地区农村社会养老保险基础养老金补偿消费水平高于全国平均水平，东部地区农村社会养老保险基础养老金补偿消费水平低于全国平均水平，东北地区农村社会养老保险基础养老金补偿消费水平与全国平均水平接近。实际上，有些地区在推进新型农村社会养老保险试点过程中已经注意到本地消费水平与全国消费水平上的差距，并已经根据地方财力情况对基础养老金给付标准进行了调整，如北京市、浙江省诸暨市、陕西省宝鸡市、辽宁省沈阳市等地区都适度提高了基础养老金的发放标准。
农村社会养老保险基础养老金的功能定位是保障农村居民的基本生存公平，重点解决农村老年人对食品等维持生命延续消费品的需要，农村社会养老保险基础养老金水平至少应该达到农民平均的恩格尔系数水平，这样才能为农村老年人提供最低层次的养老安全网。2009年至2011年由中央确定的基础养老金为每人每月55元，将其与农村居民家庭平均每人生活消费支出比较，可以判断基础养老金的给付水平较低，仅能补偿农民平均食品消费支出的1/3左右(见表2)，新型农村社会养老保险基础养老金还有进一步提升的空间。
同时，也应该注意到农村老年人与年轻人之间存在生活消费的差异，这些差异不仅表现在消费结构上，还表现在消费水平上。例如，年轻人的消费结构除了衣食住行基本生活消费外，对家庭设备、文教娱乐等其他商品消费需求较高;而老年人的消费结构除了衣食住行基本生活消费外，对医疗保健的消费需求较高。而且在衣食住行基本生活消费中，老年人的消费支出要明显低于年轻人的消费支出。根据我们对辽宁省沈阳市沈北新区农户的问卷调查，农村老年人的每月基本生活费用支出平均在200元-300元左右，农村年轻人的月基本生活费用支出平均在600元-800元左右。农村老年人的消费水平大体相当于按收入五等份低收入户和中低收入户的农村居民家庭平均生活消费水平，见表4。新型农村社会养老保险基础养老金作为农村老年人的基本生存保障来源，至少应该达到按收入五等份分低收入户和中低收入户的食品消费水平。但是，新型农村社会养老保险基础养老金每人每月55元的给付水平较低，仅能补偿农民低收入户食品消费的60%和中低收入户食品消费的50%。
根据《社会保障“十二五”规划纲要》，未来农村社会养老保险基础养老金将建立自动调整的增长机制。为了判断未来农村社会养老保险基础养老金对养老补偿消费效应的影响，我们采用CPI和农村人均纯收入增长率之和作为调整指数对基础养老金进行动态调整，然后将调整后的基础养老金占农村人均纯收入比重与农村恩格尔系数进行比较，以此来判断基础养老金的补偿消费效应，(见表4和图2)。
2009年至2012年中央确定的基础养老金并未进行动态调整，因此这段时间基础养老金占当期农村日常消费支出的比重从16.53%下降到9.75%，这意味着未动态调整的基础养老金对农村老年人口的补偿消费效应随着农民日常生活消费支出的增长而减弱。假设2013年开始农村社会养老保险基础养老金进行动态调整，当按照CPI和农村人均纯收入增长率之和进行动态调整时，农村社会养老保险基础养老金占农民日常生活消费支出的比重逐步提升，从2012年的9.75上升到2050年的50.2%，基础养老金的养老补偿消费效应不断增强。
通过将农村社会养老保险基础养老金占农民日常生活消费支出比重与农村恩格尔系数比较，发现2009-2030年期间基础养老金占消费支出比重要小于农村恩格尔系数，在2030年左右基础养老金占消费支出比重与农村恩格尔系数接近，并在2030年之后基础养老金占消费支出比重超过了农村恩格尔系数，这表明随着基础养老金的阶段性增长，未来基础养老金保障农民生存消费需要的能力越来越强，补偿农民消费的能力逐步超过最低生存需要的食品消费水平。
3.新型农村社会养老保险减贫效应
农村社会养老保险基础养老金作为国家财政的转移支付，增加了农村老年人的收入，提高了预防老年贫困风险的能力。我国于2009年开始实施新型农村社会养老保险制度试点，对年满60周岁的农村老年人免费发放55元/月(660元/年)的基础养老金。2009年农村贫困线标准为1196元，农村社会养老保险基础养老金给付水平相当于2009年贫困线标准的55.18%。中国在建立农村贫困线制度基础上实施了最低生活保障制度，对家庭收入达不到最低生活保障标准给予差额补助。2009年农村低保平均月人均补助68元，农村社会养老保险基础养老金给付水平相当于低保月人均补助标准的80.88%。农村老年人在初始财富基础上，通过转移支付额外享受农村社会养老保险基础养老金，降低了落入贫困线以下的生活困难风险。
根据《社会保障“十二五”规划纲要》，未来农村社会养老保险基础养老金将建立自动调整的增长机制。为了判断农村社会养老保险基础养老金动态调整对减贫效应的影响，我们将动态调整后的基础养老金与与农村贫困线和农村低保人均补助标准进行比较，见表5。2009年至2012年中央确定的基础养老金并未进行动态调整，与此同时农村贫困线和低保人均给付标准不断上升，特别是2011年中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，按照2011年人民币兑美元平均汇率，约为1天0.97美元的贫困标准。贫困线的上调导致新型农村社会养老保险基础养老金占贫困线比重从2009年的55.18%下降到2012年的27.86%;新型农村社会养老保险基础养老金占农村人均低保补助的比重从2009年的80.88%下降到2012年的46.43%。
假设从2013年开始农村社会养老保险基础养老金开始按照CPI和农村人均纯收入增长率之和进行动态调整，农村社会养老保险的减贫效果不断增强，表现为基础养老金占农村贫困线和农村低保人均补助比重不断上升。基础养老金占农村贫困线的比重从2012年的27.86%上升到2050年的185.83%，基础养老金占农村低保人均补助的比重从2012年的46.43%上升到2050年的309.72%(见表5)。
二、基本结论及政策启示
经以上实证分析，本文可以得出以下基本结论。(1)新型农村社会养老保险基础养老金增加了农村老年人的可支配收入，确实起到了养老保障的效应。(2)新型农村社会养老保险基础养老金的保障效应主要体现在替代收入、补偿消费和减轻贫困三个方面。(3)现行农村社会养老保险每人每月55元的基础养老金约合相当于农村人均纯收入的10%，农村居民生活消费支出的15%，农村贫困线(按农民人均纯收入2300元贫困标准)的28%，农村低保人均补助的50%。(4)未来随着农村社会养老保险基础养老金向适度水平提高，农村社会养老保险基础养老金的养老保障效应还会进一步增强。当新型农村社会养老保险基础养老金按照CPI和农村人均纯收入增长率之和指数化调整，基础养老金将在2030年左右实现对农村人均纯收入16%替代率、达到恩格尔系数生存保障水平、接近农村贫困线的80%，之后实现更高的养老保障效应。
新型农村社会养老保险基础养老金保障效应明显，但与农村人均纯收入、农村恩格尔系数、农村低保人均补助、农村贫困线相比仍有进一步提升的空间。温家宝在《全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作总结表彰大会上的讲话》中指出，“过去几年，我们主要是致力于制度建设，努力填补城乡养老保险制度空白。下一步，要更加注重提高保障水平[3]。”为了进一步发挥新型农村社会养老保险的保障效应，要加快落实社会保障“十二五”规划内容，稳步提高基础养老金水平，以保障农村老年人基本生存公平为主，围绕农村恩格尔系数、农村低保、农村贫困线目标水平，从现行每人每月55元水平起步，采用CPI和农村人均纯收入增长率之和进行指数化逐年调整。
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作者：沈毅
[作者简介]王晓洁(1972—)，女，河北深州人，河北经贸大学财政税务学院讲师，中国人民大学博士研究生，研究方向为财税理论与实践;张晋武(1955—)，男，河北冀州人，河北经贸大学财政税务学院院长，教授，西南财经大学博士研究生，研究方向为财经理论与实践。
[摘 要]农村的养老保障制度正经历着一场变革。旧的以家庭养老为主的保障模式已突显出制度供需的不均衡，但新的有效率的农村社会养老保障制度至今尚未形成。其主要制约因素是现有改革方案的低效率和传统的非正式制度安排。建立农村社会养老保障制度，应继续采取强制性制度变迁方式，着重加大政府对建立农村社会养老保障制度的财政投入和推进力度，尝试发展产品换保障模式，并大力培育农民的社会养老保障意识，提高农民对社会养老保障的认同程度。
[关键词]农村;养老保障制度;社会养老保障;产品换保障模式
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[文献标识码]A
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一、农村社会养老保障制度变迁方式
制度经济学认为，当社会处于制度均衡状态时，制度变迁不会发生，而一旦制度结构出现非均衡，就为制度变迁提供了必要条件。目前，中国传统的农村家庭养老保障制度正处于一种非均衡状态。从养老保障需求方面讲，农村人口老龄化速度在加快，对养老需求增加;从养老保障供给方面讲，计划生育的推行导致的农村家庭小型化，使农村家庭养老的资源越来越缺乏，加之农村人口的增多，人均土地越来越少，土地保障功能弱化等因素，导致农村家庭养老保障能力急剧降低。这两个方面的合力导致农村养老保障需求和供给失衡，家庭养老功能弱化，农村社会养老保险制度变迁日渐迫切。所谓制度变迁方式(改革方式)是指制度创新主体为实现一定的目标所采取的制度变迁形式、突破口、路径等的总和。制度变迁的类型有两种①，即诱发性制度变迁和强制性制度变迁。
1.诱致性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变更或替代，或者新制度安排的创造，是由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和施行。诱致性制度变迁要发生，首先要有创新主体;其次个别创新者从新制度中获得的预期收益要大于其预期成本;最后这些创新主体要达成一致性同意。只有符合这几个条件，诱致性制度变迁才会发生。而在农村社会养老保障制度变迁中：(1)作为变迁主体的农民不具备创新主体的资格;(2)从新的社会养老保障制度中获得的预期收益是否大于其预期成本，由于农民的有限理性，也不可能判断清楚;(3)由于不同的农民具有不同的经验，他们对原有的养老保障供求不均衡的程度和原因认知不同，要使一套新的行为规则被接受或采用，个人之间就需要讨价还价的谈判并达成一致性的意见，而结果可能是很难达成一致。所以，从农村家庭养老到社会养老的制度变革不适于采用诱致性制度变迁方式。
2.强制性制度变迁。强制性制度变迁也称供给主导型制度变迁，是指新制度的产生由政府命令和法律引入而实现。强制性制度变迁的供给主体是国家。中国20世纪80年代后期以来以建立社会养老保障为目标的农村养老保障制度改革实际上就是政府主导的结果。但由于在以前的农村养老保障制度改革中，政府无意改变制度变迁中权益的重新配置，其意愿制度供给和实际制度需求不一致。事实上，中国由政府主导的农村社会养老保障制度存在着严重的制度供给不足。
二、农村社会养老保障制度变迁的条件与障碍
存在制度变迁的必要性和选择了可行的制度变迁方式，并不意味着制度变迁就一定会发生。制度变迁发生的充分条件是新制度是有效率的，即人们预期从新制度中获得的社会净效益要大于原有制度的社会净效益。同时，制度变迁要发生，还要受非正式制度的制约。一般而言，制度安排分为正式制度安排和非正式制度安排。新制度的成功建立与顺利实施，除了效率条件下的正式制度更替，还必须与相应的非正式制度安排相匹配。在此，笔者针对《农村社会养老保险基本方案》及其指导下的农村社会养老保障制度改革实践，从正式制度和非正式制度安排两个方面具体分析中国农村社会养老保障制度变迁的条件和障碍。
(一)现行农村社会养老保险改革方案的效率分析
1.按照《农村社会养老保险基本方案》的规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则。其中，集体经济仍然是农村养老保障制度供给决策中的基本依赖对象，集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付。但问题在于，在中国广大的农村地区，乡镇企业的发展并不平衡。这一规定已从制度上把绝大部分没有乡镇企业的农村地区排除在了集体补助之外，由于乡镇企业本身是否盈利是一个不确定性的问题，致使农民的养老金的集体补助也变得非常不确定，而且社会养老保险金的管理费也要从农民缴纳的保险金中扣除。因此大多数农民的个人账户实际上完全由个人缴纳，而由于制度的不确定性，农民往往按最低的档次(每月两元)缴纳保险费。这样低的养老金积累根本无法解决农民的养老问题，农民养老实质上仍靠家庭解决。这样的制度显然是缺乏激励机制的。
2.在资金积累模式上，目前中国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，按农村缴费人口单设个人账户。其好处是给了农民清晰的产权，有利于保证农民的投保积极性，但存在的主要问题是缺乏互济性。对低收入者来说，完全的个人账户无法保证未来应有的养老需求水平，它违背了社会保障制度所一贯重视和追求的公平原则。另一方面，由于没有统筹账户，个人未来的养老金来源主要是个人缴存积累及有限的增值收益，这和家庭养老没有质的区别，只不过一个是把资金放在家庭内部，一个是强制性地放在社会保险机构，且还要支付管理费，其交易费用要高于家庭养老的交易费用。一般来讲，只有新制度的交易费用低于原有制度的交易费用，制度变迁才会发生。所以对收入有限的农民来讲，现行养老保险制度的吸引力是不大的。
3.保证农村养老保险基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要方面。在中国，由于资本市场发展滞后，投资获利渠道狭窄，加上农村养老保险基金数额小、难以分散投资等特点，使得农村养老基金保值增值乏力，这就要求要有相当专业水平的管理及运营机构来操作。而各地农村养老保险基金均以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的高风险，而且投资形式单一，缺乏保值增值能力，最终使养老基金“缩水”。
由上述分析可见，中国现行的农村养老保障制度存在着较为明显的制度需求与制度供给不均衡的状况，是一种低效率的制度安排。
(二)现行农村养老保障的非正式制度分析
非正式制度，也称非正式规则，是人们在长期交
往中无意识形成的，具有持久生命力，并构成代代相传的文化的一部分。其主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素，其中意识形态处于核心地位。正式制度必须和非正式制度相容，制度变迁才会发生，且变迁成本较低。那么中国农村养老的非正式制度处于一种什么状态呢?
1.农村社会存在的差序格局②的意识形态影响着农村社会养老保障制度变迁的发生。“差序格局”是费孝通先生提出的概念，他指出农村的社会团结是以家庭(家族)为中心的“差序格局”。“差序格局”是指中国百姓的人际交往结构和社会结构，越是圈内的人群间的交往频率越大，交换内容越丰富，交换中投人的感情越多，社会交换发生的信任基础就越深厚。因此，中国农民的信任结构可以看作是一种类似的“差序格局”，表现在农村养老保障上，就是农民更多地信任家庭养老，而不相信社会养老，所以如果在没有有力的第三方担保和监督实施的情况下，不会发生非人格化的交易，即人们不会去参加社会养老保险，而是基于意识形态只会选择家庭养老。意识形态之所以存在，是因为世界是复杂的，而人们的有限理性决定了当个人面对错综复杂的世界而无法迅速、准确和费用很低的作出理性判断时，他们会更多地借助于与价值观念、伦理规范、道德准则和风俗习性等相关的意识形态来走“捷径”。正是基于这一点，在面对家庭养老和社会养老的选择时，当无法判断社会养老保险的净效益时，农民的小农理性会引导他更多地选择家庭养老，而对社会养老只是抱一种“试试看”的态度，所以导致了当前农村社会养老保障制度停滞不前的状态。
2.孔儒文化弘扬以人伦为基础，以情感、情理为法则的人隋主义伦理价值观，也制约着农村社会养老保障制度变迁的发生。“养儿防老”是农村固有的观念，可以说已发展成为了一种习俗。农村家庭养老是家庭资源在代际之间从有生产能力的中年家庭成员向老年人转移。通过这种家庭资源转移与分配，将促进家庭成员在不同生命周期的平衡消费，它受制于政治、经济、文化等诸多因素，并深深根植于特定的社会文化结构中，它主要表现为情感为主体，以血缘为基础的人伦本位。因此中国家庭，特别是农村家庭，更注重家庭养老。这也是以家庭养老为主要特色的养老保障形式在中国农村代代传袭，并阻碍农村社会养老保障制度建立的重要原因之一。
三、加快农村社会养老保障制度建设的基本政策建议
(一)加大政府对建立农村社会养老保障制度的财政投入和推进力度
中国是一个集权程度较高的国家，实行政府主导的强制性制度变迁方式更具优势，关键在于政府愿意拿出多大资源来支持建立农村社会养老保障制度。在这方面，目前面临和需要解决的主要问题有二：一是必须加大政府对农村社会养老保障的投人力度。资金筹集是社会保障制度运行的核心问题，通过政府补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是加快建立农村社会养老保障制度的支点所在。一个有效的制度供给必然会引来制度需求，当新的制度供给和制度需求达到平衡时，制度变迁才能应运而生。北京市大兴区农村社会养老保险试点方案就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持力度，建立了个人账户与储备调剂金相结合的制度新模式。大兴区政府每年拿出1500万元，对全区符合参加农村社会养老保险范围的24.6万人进行保费补贴和建立储备金。区政府将按照年龄大的多补、年龄小的少补的原则，分年龄段给予每人每年20元-肋元不等的补贴，使政府补贴真正落到实处。这为中国新型农村社会养老保障制度的实施积累了经验。二是在制度变迁中，政府面临的一个主要问题就是不同利益集团会发生冲突。制度安排上的变迁，往往会在不同利益集团之间重新分配财富、收入和政治权力。如果变化中受损的一方得不到补偿的话，他们会坚决反对这种变革。如果受损者正是统治者的依靠力量，统治者就会因为担心失去政治支持而不愿意进行改革。在中国农村社会养老保障制度变迁中，其实就面临着这样一个困境。如果政府要为真正建立一个有效率的农村社会养老保险制度而提供必要的财政支持，在一定时期内就会使资源由城市流向农村，而城市中存在着诸多强势团体，他们是否会阻挠目前还是一个未知数。但考虑到这些年来，由于工农业“剪刀差”的长期存在，农村已经为城市作了大量贡献，国务院发展研究中心副主任陈锡文说，剪刀差”制度从农民身上拿走了大约有6000亿元～8000亿元资金。况且城镇基本养老保险制度已经基本建立，农村养老保险制度没有理由长期空缺。问题的关键是能否在城乡社会保障上恰当的分配财政资源。正确的出路应是按照市场经济的要求，大力转换政府财政职能，调整财政分配格局，在进一步完善城市社会保障体系的同时，逐步加大财力分配向农村社会养老保障倾斜的力度。从中国的体制改革和财政状况，特别是从中国目前的财政资金使用状况看，在这方面还是大有潜力的。从2006年中央“一号”文件中，我们可以看到，中国已经实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，加大了对农村的财政支持力度。
(二)大力发展产品换保障模式
实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。难就难在农民收入普遍偏低，其中农民收入又以实物或自然生产所得为主，其市场化、货币化难度很大，现金收人少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对这种情况，笔者认为可以考虑以产品换保障的方式作为目前时期内获取农村社会养老保障资源的一种形式。其一是将建立农村社会养老保障制度纳入农村税费改革过程统筹考虑，即在取消农业税后不对农民增设其他税费的前提下，仿效原农业税的征收方法，改征一定比例的农村社会养老保障基金，存入农民家庭的养老保障储蓄账户。其二是通过调整现行政策目标，将原来主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险积极性的目的。这一政策设计将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，既可以在一定程度上满足农民对社会养老保障的客观需求，有利于将个人缴纳与国家扶贫相结合的农村社会养老保障制度建设方针落到实处，又与农民传统的家庭养老保障意识相结合，并有利于减轻国家财政负担。
(三)大力培育农民的社会养老保障意识，提高农民对社会养老保障的认同程度
农村社会存在特殊的“差序格局”，形成了一定的信任结构，“非人际交换”一般不可能发生，除非政府强制其实施。目前在农村社会养老保障制度中，农民有三怕：一怕干部换，二怕政策变，三怕基金不兑现。所以说培养农民对社会养老保险的信任是建立农村社会保障制度的主观与个体行为基础之所在。这就涉及到信任结构转型问题，即要扩展农民的信任结构。这就一方面要求大力培育和弘扬市场经济下的现代人际间互济文化，另一方面要求农村社会养老保障制度设计真正和农民的意识形态融合，让他们慢慢地从对农村社会养老保障制度缺失的弊端和对这种新制度好处的体验中转变自己的意识形态。当认可这项经验的人数超过一个临界点之后，就会形成新的非正式规mL另外，在制度变迁过程中，正式制度变迁与非正式制度变迁是相辅相成的。在正式制度安排中，法律是最稳定、最具说服力和感召力的制度形式。它不仅具有强有力的制度约束效能，而且能最大限度地帮助人们克服对风险的厌恶，增强人们对相应的正式制度安排的信任程度。因此，为培育和增强广大农民的社会养老保障意识，还应大力加快中国社会养老保障立法的进程，尽快制定关于农村社会养老保障的基本法，明确农民享有与城镇职工一样的社会养老保障的基本权利，并使这种权力具备法律保障。这也是构建农村社会养老保障制度的基础和真正给农民以国民待遇的体现。
责任编辑：涵育
作者：王晓洁 张晋武
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