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农村乡镇行政管理问题研究（一）
[摘要]随着我国社会经济市场化，农村小城镇化进程的发展，农村农业税全面取消，大量的农民工进城务工，使得农村经济社会文化生活，发生了深刻变化，我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否，关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。通过对我国乡镇行政体制改革进行分析研究，探索乡镇小城镇深化改革的目标。分析我们国家当前乡镇行政管理体制改革背景，同时分析了现行体制度存在的弊端，纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变，针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题，研究总结出基本的经验和教训，在此基础上提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路的研究。
[关键词]乡镇;行政管理;行政管理体制改革
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乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织，与其他地方政府相比，更多地行使管理基层地方公共事务的职能，但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求，如何适应形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平，推动社会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的问题，我国是一个农业大国，农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十八届全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务，体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求，为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村，是一项综合配套的系统工程，需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色，它身处新农村建设的第一线，将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的，取消农业税使乡镇政府财政更加困难，以致一些乡镇政府几乎不能正常运转，作为一名研究乡镇行政管理的工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰;法定职权缺失;职能行使偏差;公共产品供给短缺;财政危机的普遍性和严重性等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。
1乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除与新农村小城镇建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。新农村小城镇建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾，政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子，政府无所不包，无所不管;乡镇机构设置庞杂，权力重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏，乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，应处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十八届全会上做出了建设社会主义新农村小城镇建设，户籍制度改革的重大战略举措，乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村小城镇建设的前景产生重大影响，所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。
2乡镇行政管理体制存在的主要弊端
(1)现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村小城镇建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇小城镇建设职能的发展，阻碍了我国新农村小城镇建设工程的实施。《地方组织法》规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”“办理上级人民政府交办的其他事项”，这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，但在实施管理过程中，由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限。而实际工作中，乡镇政府的工作千头万绪，实施公共管理过程中遇到的问题多种多样，上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应，“上级政府分系统，下全面管理”，甚至可以说，只要有事发生，就有乡镇政府的责任，乡镇政府成了全能的政府。此外，县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策，变动较频繁，工作弹性大，加之县级行政机关经常下派临时性任务，使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性，造成不少乡镇政府职能失范，忙于应付。
(2)法定职权缺失，作为一级政权，乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权权利在实际运作中，其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计，各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去，必然造成乡镇政府职能被分解，拥有的行政权力和手段受到限制，在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合，导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时，部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况，大量增加人员，导致乡镇人员过多，负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制，削弱了乡镇政府职能，导致其履行公共服务职能水平降低。
(3)职能行使偏差按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展，负有规划、指导、协调、服务的责任，但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，依据自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多，直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领域，同时，在日常具体工作中，乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”，达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事，依靠上级的指标工作，用于农民所盼、社会所需的时间就少了，未能履行好所应承担的公共职责。另外，按照法律规定，行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门，乡镇政府不具有行政执法主体资格，但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面，由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式，要求“乡镇党政一把手负总责”，并且实行“一票否决”制。在这种压力下，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标，不惜使用不规范的公共权力手段，结果导致越权执法、违法执法的现象发生，破坏干群关系，影响政府的形象和威信，降低政府的公信力，出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。
(4)公共产品供给短缺。乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者，这也是政府职能的重要体现，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为：
公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有多个乡镇村不通公路;在全国的砂石土路面及无路面里程中，农村公路就有近百万公里，占60%以上。很多地方农村公路晴通雨阻，路况差，部分地区人畜饮水困难，同时，农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失，引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。
公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费少仅为城市人均卫生事业费的20%多。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后，机构凋零，现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重地影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。
农村教育现状不容乐观。长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”，使当地农民的教育负担有所减轻，但目前基础教育费用较高，农民无法接受。此外，农村教师队伍的现状令人担忧，不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因，或离开教学岗位，或流向城市，师资队伍难以保证，教育质量下降。
社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节，尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施，如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等，但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步，只占很小一部分的农村人口，农村社会保障的覆盖面相对还很低，远远解决不了农村现有的贫困状况。
文化设施缺乏，文化科技“三下乡”活动流于形式，没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。
农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。基层推广队伍中整体知识水平低，现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够，影响了农业新技术、新品种的推广转化，无法满足当前现代高效农业发展的需要。
(5)探索乡镇深化行政管理改革的措施，强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点，乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。
建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。
建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。
建立重点工作目标管理考核的激励机制。确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的行政领导导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拔重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部、交叉任职引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面入手，推进乡镇行政管理体制改革。
3结论
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设农村小城镇建设的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。
作者：李思林
摘要：当合法权益受到具体行政行为的侵害时，农村行政相对人可通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济途径进行有效维护。但是，现实生活中的农村行政相对人却面，临着诸多主客观层面的行政救济困境。造成如此困境既有农村历史与农民现实发展的局限性深层次原因，又与我国行政救济制度不完善紧密相关。这就要求我们从多方面入手，采取全方位措施，消解农村行政相对人的行政救济困境，保障农村行政相对人的合法权益。
关键词：农村行政相对人；合法权益；行政救济；困境；对策
依法行使行政职权是我国宪法和法律赋予行政主体的职责，也是行政主体管理与调整社会关系的具体表现。由于主客观因素的影响，行政主体难免作出违法行为，造成行政相对人合法权益的侵害。2000年3月，当时任湖北监利县县委农村工作部副部长职务的李昌平慨然上书朱镕基总理、反映湖北农村的突出问题、指出“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的时候，从一个非常的侧面折射出农民与权利救济无果、权力救济无为之间的紧张关系。无独有偶，2008年，中共中央党校《县委书记、县长“建设社会主义新农村”专题培训班》课题组在“800名县委书记调查问卷统计分析”也明确指出了农村行政相对人在行政救济中所面临的诸多困境。农村行政相对人在行政救济遇到了哪些救济困境，原因在哪里，如何保障其行政救济权利，这是摆在我们面前的一个突出问题。
一、农村行政相对人与行政救济困境：主观与客观
所谓的农村行政相对人，通俗的说法就是指社会学概念上的“农民”。按照行政相对人的户籍特征进行分类，行政主体实施行政行为的对象可分为城镇行政相对人和农村行政相对人。行政法学界行政相对人的探讨，虽无城市与农村之分，但是，鉴于我国政治体制下农村及农民的历史现实与特殊意义，有必要引入“农村行政相对人”这个概念，以便于更好地保障农民的合法权益。此外，随着农村经济的发展与农民维权意识的增强，行政诉讼的很大一部分是发生在县级以下的广大农村地区，农村行政相对人合法权益受侵现象需要特别对待。为了行文的方便，“农村行政相对人”与“农民”两个概念作交叉使用，不严格区别。
行政救济是保障行政相对人合法权益的重要途径。这里所说的行政救济是广义上的理解，即包含了行政复议、行政诉讼、信访等行政、司法、立法的途径。我国城乡差别的一个重要方面就是公共资源特别是行政及司法资源的巨大差异。相对于城镇行政相对人，农村行政相对人在寻求行政救济时面临着更大的困境，保障自己合法权益的能力更弱。当农村行政相对人面临着行政侵权行为时，其行政救济途径常常是“可遇而不可为”、“欲为而难为”、“敢为而败诉”，最终导致农民在侵害面前“无所作为”，同时又“欲罢而不能”。通过定量的角度，从主客观层面进行分析，农村行政相对人的行政救济困境主要表现在：
(一)主观不救济
主观不救济主要是指农村行政相对人在面临行政主体侵权时，主观上不采取行政复议、行政诉讼、行政信访等合法的救济方式，或是不了解行政救济，或对行政救济法律法规不熟悉，或是采取妥协退让的策略，或是认为现实中的救济没有真正发挥其应有的功效而主动放弃救济权利。相关数据显示，当民主权利受到侵犯时，23.6％的人认为多数人会“采取冷漠、忍让的态度，不去维权”；当问及农民放弃司法救济而选择上访的时候，38.8％认为“相关法律本身不完善，不足以解决当前的问题”。
(二)主观怕救济
主观怕救济是指农村行政相对人的合法权益受到行政主体的侵害时，主观上认为如果提起行政诉讼、复议、信访等手段，会受到权力拥有者的打击、报复甚至进一步的迫害，思想根源深处的畏惧感阻碍其采取救济行动。据调查了解，认为“上访比司法救济的成本低，花钱少，效果快”的占55.1％，认为“老百姓深受古代‘进京告状’或‘拦路喊冤’的影响”的占43.9％，只有27.1％的人认为会“利用国家的宪法和法律积极维护自己合法的政治权利”。
(三)客观难救济
主观怕救济主要是指当行政主体作出了侵害行为，农村行政相对人主观上愿意提起、启动行政复议、行政救济、信访等救济程序，但是由于相应的程序成本、诉讼成本、时间成本等客观的经济负担，导致救济成本过高，难以行政救济为继。此外，行政复议、行政诉讼案件存在“有人没案办”、“有案没人办”等现象，致使行政救济功能无法有效发挥。调查显示，认为“已寻求司法途径解决，但对结果不满”的占37.8％，认为“即使司法机关做出公正判决也执行不了”占28％，只有35.9％的人认为会“采取上访、信访的手段维护自己的权利”。就算是具有法律知识和技能的职业律师要提起行政诉讼，其诉讼立案也是非常困难，更何况是农民呢?
(四)客观输救济
主观怕救济是指农村行政相对人启动救济程序、需求救济途径实施救济行为，但是却常常面临着败诉的困境。即使是敢于通过行政、司法等途径积极救济自身权益，其救济的效果也不尽人意，往往是“受伤的胜利者”、“表面的胜诉者”，并没有得到真正的救济。在行政诉讼隐形、隐性调解的政治背景下，行政诉讼撤诉率高达40％，从某种程度上实际是公民被行政性、司法性地输掉了诉讼，背离了救济本身的目的。在很多时候，即使是被诉行政行为败诉的情况下，也会因为拒不履行、难执行等原因而形成实际上的救济困境。
二、农村行政相对人的行政救济困境解析：共存与冲突
上述的分析表明，农村行政相对人在行政救济中处于被动甚至极为弱势的地位，其合法权益受到侵害的形式呈现出多样性，面临的困境令人不胜唏嘘。从定性的角度来看，主要存在着共存交融性与冲突张力性的两大方面的原因，具体如下：
(一)共存的交融：农村地区历史现实性与农民自身局限性
农村地区的历史现实与农民自身原因同时存在。中国农村地区长期的落后与经济发展的滞后，无法形成一个具有内外规则制约的市场体系，无法通过市场经济催生法制经济与法治诉求的产生，无法使生活在其中的农民形成独立的人格。这在一定程度上致使农民在思想上产生“听天由命”的宿命论，主观上不主动寻求行政救济。具体来说，第一，受我国古代宗法制度及建国后长期的以行政命令为特征的计划经济体制的影响，农民救济维权意识严重缺乏。“包青天”、“父母官”、“家长制”等就是其集中体现。一味服从的心理惯性、惧怕长辈的心理畏惧，极为薄弱的主体权利意识，导致农民在侵害面前总是寄希望于“青天”一类的官员保障自己的利益，没有主动维护自身合法权利的意识。同时，长期以来法制意识的缺失，法律素质的低下使得很多农民根本就不了解行政救济的
途径和内容，甚至部分人根本就不知道行政救济的存在。第二，农村地区长期以来经济文化水平的落后，也在一定程度上加深了农村行政相对人在行政救济中的困境。长期以来，农村居民收入偏低，行政救济的费时费力在一定程度上让农村行政相对人望而却步。即使是出现了有专门为农村行政相对人无偿服务的法律人，但相对于大多数法律群体来说，其所占比例也是甚为微小，农村居民在社会中的弱势地位非常不利于其合法权益的维护。
(二)冲突的张力：行政救济缺失与民主法治发展之间
一方面，随着中国社会主义市场经济的发展，经济交往行为剧增，利益冲突浮现，民主、法治、自由等个人主体权利意识增强，迫切地需要在意识形态的政法体制领域跟进经济发展的步伐，及时地解决和维护市场经济条件下的主体利益：而另一方面，作为国家政治和谐、社会稳定的“解压阀”、“缓冲剂”、“润滑油”的行政救济制度，无论是实质上还是形式上，无论是效率上还是效果上，都无法真正体现出应有的意义和价值。因此，我国现行行政救济制度不完善与民主发展对法治诉求之间的不平衡，导致农民权利救济客观上的难寻求行政救济。具体表现在：第一，行政救济的范围过窄，主要表现在行政诉讼受案范围较窄，原告起诉资格限制过多，行政公益诉讼制度缺失，行政复议的审查范围仅限于具体行政行为和部分抽象行政行为(只涉及到规章以下的规范性文件)，行政赔偿也只限于直接损失和人身财产损失(排除了间接损害和精神损失的赔偿)。第二，行政救济机构缺乏独立性，如行政复议机构不统一、相对独立性不够，行政救济机构往往依附于行政主体，行政化倾向严重，这都不利于公平独立地行使裁判审判权。第三，行政救济程序存在可商榷之处，主要存在直接实施救济的方式少、事前的救济较少、民主与效率原则的实现方式不足、对行政行为结果的救济执行不利等问题，从而造成了行政资源的浪费降低了行政救济效率，甚至在某些特殊情况下会剥夺相对人的行政诉讼权利。
三、消解农村行政相对人救济困境的路径：纵向与横向
人治是中国社会的特征。虽然法治的因素正在不断增加和加强，但是中国社会基本上还是伦理社会。“依照法治精神；人的作用是执行规范；而依照人治精神；人的作用是掌握规范。”如何在有限法治的现实中寻找救济本土资源，如何在法治全球语境中挖掘救济模式，这是当前我国“三农”问题应当关注的一个方面。
纵向与横向本是理工术语，后来不断地被引进哲学、法学、管理学等领域，发展成为分析、解决、构建理论体系的一个重要概念。如果将农村行政相对人及其农村经济建设与发展视为横向坐标，将行政主体及其政法体制实践视为纵向坐标，以此来审视和求解农村行政相对人的行政救济困境，为我们提供了一张更为清晰的图景，形成了更为务实的理论路径。面对农民在寻求行政救济时面临的困境，可从横向与纵向对其制度路径进行一番简要的梳理，形成了纵向深入、横向拓展、纵横交错、纵横交汇的理论进路。
(一)纵向深入：完善行政救济机制进而构筑“为农维权”的全方位救济体系
国外法治实践表明，完善的救济机制、全方位的救济体系是保障公民合法权益的基本特征。从受案范围、公益诉讼、司法审查、救济标准、救济原则等方面入手，完善行政救济制度，构筑全方位的救济体系，这是解决农民行政救济困境的必经之路。在秉承行政救济“六原则”的基础上，以行政救济为核心加快救济体系建设：一是建立相对独立的行政复议机构及其监督机构，改变行政复议的审查方式，建立和完善律师参与行政复议的制度；扩大行政复议的范围，逐步缩小直至取消我国法律关于行政复议终局的规定：二是进一步明确行政救济标准，使其具有合理性和适用性，并尽可能地采取立法直接实施救济；三是完善程序立法，尽可能规定和实现事前的救济；四是依法积极发展非政府组织，创设公益诉讼，可考虑将制定规章以下的规范性文件、公有公共设施设置或管理等致害的纳入国家赔偿范围，同时将劳动权、受教育权等受损害的纳入国家赔偿的范围：五是建立相对独立的农村行政相对人的行政救济机制，鉴于公共资源在城乡之间的不公平分配，在坚持公平原则的前提下，有必要通过建立针对于农村行政相对人的行政救济机制，通过政策的调节适度地倾斜于农村行政相对人的救济。
(二)横向拓展：加快农村经济发展进而提升农民行政救济的经济能力
经济发达地区比落后地区的诉讼案件更多，这已是一个不争的事实。诉讼是必须耗费一定成本的，包括人力、物力、财力、时间以及精神成本。理性经济人假设告诉我们，市场中的每一个人都是理性的，都能够根据自身的实际，通过投资与收益之问的比率来决定下一步的行为。从理性经济人假设出发，将行政救济作为一个模拟的、法制的市场，对行政相对人的行政救济作行为分析可知，诉讼受益与诉讼成本之间的比率是原告是否提起诉讼的主要考量因素。当原告认为行政救济的成本远远大于行政救济的受益时，一般情况下不会进入行政救济程序。在农村经济不发达、农民收入普遍不高的前提下，农民出于自身经济实力的考虑，总是会选择放弃或者惧怕诉讼，从而致使行政救济的目的和意义大打折扣。“一切历史冲突都根源于生产力和交往形式之间的矛盾”，因此，加快农村经济发展，提高农民收入，进而提升农民行政救济的经济基础，就成为解决农民行政救济困境的重要途径。当农村行政相对人的经济能力达到一定程度，个人主体的经济联系更为密切，经济话语权更为有影响力的时候，他才会在受到行政侵害时更多地选择合法的救济途径。“十一五”期间，农村发展形势良好，农民收入稳步提高，如果保持长期的发展势头，农民的经济能力在逐步增强的同时，必然会促使农民行政救济的经济能力得到提升。
(三)纵横交错：加强主体权利意识进而提高法制宣传教育的潜在行政救济效能
从纵向看，行政主体进行普法教育，开展法制宣传，其目的是好的，但效果如何，在农村领域不能高估，而且，现实中的法制宣传教育往往存在的严重的形式化、行政化、表面化的弊病。从横向来看，农村行政相对人的主体权利意识虽然得到激发，但未能形成一种常态，往往是迫不得已“逼上梁山”时才匆匆捡起法律武器。针对现状，要首先从农村行政相对人的观念入手，唤醒其权利意识，激发其维权热情，使其认识到自身的主体权利，把自己视为与政府机关平等的权利主体。当自己的合法权益受到行政主体侵害时，认识到自己是主人翁，具有寻求救济的权力，不再仅仅把自己置于受管制的地位。其次，加强对农民的行政法制宣传，通过各种资讯渠道，大力宣传依法行政和行政救济的实质内涵、救济渠道、救济标准等，使农民充分了解行政救济，提高法制宣传教育的潜在行政救济效能。只有使农村行政相对人认识到应该并且能够寻求行政救济，才能真正消解农村行政相对人在行政救济中的困境。
(四)纵横交汇：强化以人为本的理念进而开拓社会主义新农村建设新局面
社会主义新农村建设是一项系统工程。其发展维度应当包含经济、政治、法律、社会、环境等方面。以人为本的治理理念实质上就是“以民为本”，农民就是其中的重要方面。具体到行政救济，对农村领域和农民群体来说，就是当其权益受到侵害时，政府应当“主动能为，主动作为，主动有所作为，主动有所大作为”，确实保障农民的权益。西方行政法治的理念是崇尚个人权利，以民主、自由、权利等核心概念作为建构政府行为的基石。因此，“以人为本”是贯穿于行政行为的一条“宪法性”准则。在法治框架下，政府必须认真理解法治的精神实质，不仅仅是“送法下乡”，还要“送救济下乡”；不能是消极作为，而是积极作为；不仅仅是被动受案，而是积极地为民分忧解难。新农村建设不应当是经济搞上去、精神降下来、法制人治化，而应当是经济文明、政治文明、生态文明的统一。真正解决农民的行政救济困境，应当成为社会主义新农村建设中的应有之义。
作者：梁芷铭
【摘 要】农村基层公共行政组织改革如何既能从现代国家角度和我国具体国情出发，又能适应社会主义市场经济体制;既能使自上而下的中央行政体制与地方基层社会治理结构有效对接，又能把我国农村基层公共行政组织建成有活力、有权威、有效能的政府，是需要深入研究的重大现实课题。为此，以我国目前的乡镇政府改革为契机，本文对如何改革我国农村基层公共行政组织作了分析，进而提出了一些改革对策。
【关键词】基层公共行政组织;改革
一个国家要想实现其政治的繁荣、经济的发展、文化的兴旺、社会的稳定，无论从历史经验教训，还是从现实需要出发，我们都知道，农村基层公共行政组织在其间所发挥的重要性是不能抹杀的，它是我国政权组织体系的根基所在，也是一个国家实现其昌盛发达目标的基石。为此，以我国目前的乡镇政府改革为契机，本文对如何改革我国农村基层公共行政组织作了分析，进而提出了一些改革对策，具体如下：
一、我国基层公共行政组织的改革方向应主要强调需求导向
从我国来看，不管是在各级政府之间还是在政府与农民之间，均存在一种委托代理关系：首先是农民与各级政府之间的委托代理关系，农民是委托人，各级政府是代理人;其次是政府内部的委托代理关系，即上级政府是下级政府的委托人，下级政府是上级政府的委托人。对作为终极委托人的农民来说，虽然其人数众多，但组织结构松散，没有形成一个紧密的利益集团，而且更为关键的是，由于农民长期处在社会生活的底层，农民与政府在组织结构化程度上的巨大悬殊决定了农民在与政府的委托代理关系中处于弱势地位，无法很好地履行监督、约束政府行为的作用，这就为政府(主要是农村基层公共行政组织)忽视农民的利益和侵犯农民的权利提供了可能。
以上的这种委托代理关系亟待改善，从根本上说，公共机构的任何改革，无论是民主革新还是机构调整，最终方向都应是改善对国民的公共服务。因为公共服务是政府存在的理由，是政府安身立命之所在。从这个意义上，我国农村基层公共行政组织改革的出发点和评判标准应是从农民的需求出发并以良好的回应性和责任为标准。
二、重新配置我国农村基层公共行政组织权力，优化其权力结构
改善农村基层公共行政组织党委的领导，切实转变农村基层公共行政组织党委的领导方式，农村基层公共行政组织党委应在加强对其政府、人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威;其次是提升农村基层公共行政组织人大在其权力结构中的基础性地位，通过改进村民直选和罢免人大代表的法定程序，建立由村民代表大会控制农村基层公共行政组织人大的机制。
三、基于公共服务理念，建设服务型农村基层公共行政组织
我国农村基层公共行政组织肩负着本行政区域内的政治、经济、文化等各项最直接、最基本的管理职能，对于推动农村经济的发展发挥着非常重要的作用。目前我国农村基层公共行政组织的运行之所以成为社会矛盾的焦点，关键在于过多、过强的政治功能抑制了其公共服务性功能。
总的来说，我国农村基层公共行政组织受传统管理理念的影响，其内在的政治职能要远远地超越其服务职能，历史的合理性证明了农村基层公共行政组织存在的积极作用，历史的问题也给我们找到了农村基层改革的路径。在新的时期，要把我国农村基层公共行政组织改革的基点定在对其职能的定位与转变上，树立地方公共服务的理念，建设服务型农村基层公共行政组织。
四、从法治角度看我国农村基层公共行政组织的改革
从法治角度来看，我国农村基层公共行政组织改革的关键，不在“加强”和“撤销”，而在于理念、职能的根本性转换和结构性优化，即建构一个什么样的农村基层公共行政组织，是全能型的还是有限型的、是权威式的还是民主式的、是行政控制型还是现代治理型、是“官本位”还是“民本位”。
为此，法治意义上的农村基层公共行政组织的改革至少应包含以下两个方面：
1.官权退、民权进，建立有限的农村基层公共行政组织
首先，在理念上，必须从“万能政府”、“无限政府”向“有限政府”转变。按照法治理念，要推动农村上层建筑的变革，得从体制创新入手，通过重新设计农村基层公共行政组织职能，实现简政放权。
其次，真正实现农民的政治民主权。改革农村基层公共行政组织必须以实现农民的政治民主权为突破口。一方面，要给农民平等的公民权;另一方面，建立代表农民利益的组织。农民的组织化程度偏低是影响农村地区法治建设的一个重要原因，由于单个农民的力量是有限的，只有农民组织起来才能表达自己的意志，争取平等的权利，这要求政府向民间组织开放生存空间，准许农民建立诸如农会和合作协会、行业组织等民间组织。
2.法治政府权利本位的观念要求农村基层公共行政组织要依法行政
首先，法治政府的实质意义不仅强调依立法机关制定的法律来制约行政，同时要求立法机关制定的法律符合合理性与人权的要求，并有效地保护公民的权益。因此，在树立国家法律尤其是宪法的绝对权威的前提下，在规范农村基层公共行政组织的行为的同时，要废除那些侵犯农民人身权利和财产权利、限制农民自由的法律，制定具体而明确的保护农民基本权益的法律规定。
其次，加强和完善农村基层公共行政组织行政执法。一是要规范之法主体。在农村基层公共行政组织中，涉及与农村经济活动有关的部门众多，包括农业行政执法机构、林业行政执法机构、水利行政执法机构等。二是要严格执法程序，完善执法制度，规范农村基层公共行政组织执法行为。三是要建立完善的农村基层公共行政组织行政执法监督制度。农村基层公共行政组织同级监督一直是个薄弱环节。
再次，建立依法行政的良好外部环境。意识要培养和提高农村基层公共行政组织干部和农民的法律意识。为此，就要针对不同对象，开展法制宣传教育，积极展开送法下乡活动，逐步培养农民权利义务对等观念，使其学会用法律保护自身的合法权益和自觉履行公民的义务。二是要建立健全农村基层法律服务体系，为农村基层公共行政组织干部和农民提供法律服务，保障群众民主权益的实现。
五、强化农村基层财政保障是农村基层公共行政组织改革的一个重要方面
农村基层公共行政组织体制改革直接关系到其政府行为能否良性转型和农村税费改革能否最终取得成功的大事。以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，严格按编制和费用定额来确定个人经费，按事业发展任务和标准确定公用费用，按项目和目标确定事业发展专项经费，增加中央财政对地方财政的转移支付和省级财政对县乡的转移支付力度，保障农村基层公共行政组织各项建设资金，缓解地方财政特别是县乡财政压力。
六、简要的结语
总而言之，农村基层公共行政组织作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的最前沿，承担着农村众多的公共管理和公共服务的职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。笔者以为，唯有对我国当前的农村基层公共行政组织进行一系列的改革才能有利于统筹城乡发展，有利于我国全面建成小康社会目标的实现，有利于我国基层政权乃至全国政权的巩固和稳定，进而有利于我国农村社会乃至整个社会的稳定与进步。
参考文献：
[1]李一花，李秀玲.“乡镇政府改革”刍议.贵州财经学院学报，2008，(3)
[2]祝丽生，郭燕.公共服务理念下的乡镇政府改革问题. 重庆社会科学，2006， (5)
[3]周梁云，杜爱萍.简论我国乡镇政府改革若干法律问题.行政与法，2006， (10)
[4]林万宝.浅议我国乡镇政府机构改革.内蒙古科技与经济，2007，(8)
注： 农村基层公共行政组织，是指我国农村乡、镇公共行政组织。
作者：王超民
快速发展的农村经纪人，在农村改革、农业经济发展、推进新农村建设中发挥着积极的作用，是解决“三农”问题的一个重要途径。然而随着农业经济的不断深入发展，农村经纪人的培养发展中也相应地暴露出一系列问题和不足，需要工商行政管理机关的扶持、协调和监管。
一、高度重视和积极履行自身职能。工商行政管理机关应当清楚地认识到农村经纪人是沟通农产品生产和销售的牵线人，是引导农民走向市场的带头人，是农民参与市场竞争的桥梁，是引领农业和农村经济发展、促进农民增收的重要力量。
工商行政管理机关应将发展农村经纪人纳入工作日程，投入充分的精力，积极推进，切实抓好。给农村经纪人定名、正名、扬名，使其得到应有的尊重和相应的社会地位，使他们的活动逐步走上法制化、规范化的轨道，进一步促进农村经纪人的发展。最终通过培育和发展农村经纪人，引导农民把农业当作产业来经营，促使他们跳出农业来看农业。这样不仅可以有效地解决农产品流通以及农业生产和市场需求之间的衔接问题，更能进一步促进农村经济的可持续良性发展。
二、正确处理好发展与规范的关系。工商行政管理机关是我国综合性的市场监管和行政执法机关，其机构遍布城乡各地，其核心职责就是监管各类经营主体的经营行为。按照国务院三定方案的规定，工商行政管理机关要真正负起对经纪人的监管职责，这不仅是促进和发展经纪人事业的需要，也是维护市场经济秩序，保障市场经济正常发展的要求。
工商行政管理机关应认真贯彻落实《经纪人管理办法》的规定，将经纪人备案工作与颁发营业执照、办理企业年检和日常监管工作紧密结合起来，建立健全农村经纪人备案制度及基本情况明示制度，严格对经纪合同签名的管理，适时开展诫免警示;积极实施对农村经纪人的信用监管;在建立企业和个体工商户数据库的基础上，建立健全农村经纪人及经纪执业人员的信用档案，实施农村经纪人的信用分类监督管理制度，进一步规范其经纪行为，引导农村经纪人健康发展;坚持防范与查处并举，引导农村经纪人守法经营、诚信经营，规范其经营行为。对农村经纪人利用虚假信息，诱导农民签订合同等坑害农民利益的违法违规行为要加大查处的力度，从而保障农民和农村经纪人的合法权益。
然而，在遇到特殊情况时，我们必须坚持具体问题具体分析的原则。在农村经纪人培育发展欠发达的西部地区，应按照先发展、后规范，边发展、边规范的原则，不断地发展和壮大农村经纪人队伍。农村经纪人在申请办理经营执照时，工商部门应简化审批手续;允许部分农民季节性地从事经纪活动，进行季节性经营或临时性经营等相应的注册登记;允许农村经纪人既从事农产品的购销，又从事经纪活动;除国家法律法规明令禁止的行业、经营项目和经营方式外，农村经纪人的经营范围不受限制。
三、进一步规范经纪合同。工商行政管理机关要加强对涉农经纪合同的管理，服务于“订单农业”的发展;围绕当地特色农业和产业化布局，确立扶持发展重点;制定、发布和推广一批示范性和适应性较强涉农经纪合同示范文本，指导和帮助农村经纪人依法签订履行合同;积极引导农村经纪人参加“守合同重信用”活动，培育和增强农户的合同意识、维权意识及自我保护能力;积极开展涉农经纪合同行政调解，依法查处涉农经纪合同中的违法行为。
四、大力实施商标战略。积极开展“商标上山下乡”活动，引导农村经纪人提高商标意识，开展特色经纪;指导、帮助农村经纪人运用商标战略开拓和发展市场;鼓励为农村地区主导产业和特色农产品的经纪服务注册服务商标，打造“经纪品牌”;广泛推行“公司+农户+商标+市场”的经营模式，积极帮助农户和涉农企业注册农产品商标，指导有特色品质的产品申报集体商标，打造“品牌农业”;在认定和推荐区域著名商标、中国驰名商标时的工作中，要把农产品和农业产业化龙头企业列为工作的重点，实行政策倾斜;要积极引导农村经纪人通过注册商标聚集资金、技术、人才，以市场为依托，提高农产品质量，增加农产品附加值，增强农产品的市场竞争力，从而促进农民增收、农业增效和农村经济发展。
五、加强对农村经纪人的信息服务。针对西部农村信息闭塞的不利情况，工商行政管理机关可利用信息网络，推进“农产品信息进乡工程”，为广大农村经纪人和农民搭建农产品信息平台，帮助农村经纪人找市场、找订单，为签订经纪合同或订单提供信息服务，帮助查询签约各方的主体资格和信用情况，发布农产品销售信息，为农产品找销路，使广大农村经纪人能实实在在感受到工商部门的服务;引导具备条件的农村经纪人积极开展网上订货和电子商务，利用现代信息技术和手段拓展农产品市场营销空间;积极为农村经纪人的经纪活动提供权威可信的质量鉴定和仲裁服务，避免或减少因质量问题发生的纠纷;建立科学、统一、全面、协调的服务业统计调查制度和信息管理制度，完善农村经纪人的统计调查方法和指标体系，提高农村经纪人统计数据的准确性和及时性，为国家宏观调控提供依据。
六、积极开展农村经纪人培训工作。培训是造就大批农民经纪人的重要途经，是培育发展农村经纪人的有效切入点和强有力的抓手。要充分利用现有资源，想方设法为农村经纪人提高从业素质、增强业务本领提供有效帮助;形式多样、有的放矢地加强经纪人思想素质、知识素质、技能素质和心理素质培训;要把培训作为工商行政管理机关同广大农民和农村经纪人建立起密切联系的通道，以此作为突破口，延伸工商行政管理的服务和管理职能，进一步扩大服务“三农”的舞台和阵地;要以上岗前培训为主要方向，会同农业、高校等部门(单位)及经纪人协会，加大有效培训的力度。
充分利用工商系统遍布城乡的机构优势和工商行政管理职能，走进农村，走进乡镇，走进农户，为农村经纪人的培育输送法律及政策资料，答疑解惑，加强政策引导。最终通过系统培训让广大农民知道农村经纪人的地位和作用，大面积地培育催生出一大批高素质的农村经纪人。
七、引导农村经纪人建立健全自律组织。在农村经纪人发展较好的地区，积极引导发展农村经纪人的自律组织，通过自律组织保护农村经纪人的合法权益。也可以建立个体、私营企业协会和农村经纪人协会，使农村经纪人队伍向组织化、规范化的方向发展，为农村经纪人的发展创造良好的制度环境和成长环境。
工商行政管理机关可以通过加强对经纪行业自律组织工作的指导，规范经纪行为，引导经纪人诚信经营;帮助各类农村经纪人协会建立工作制度，健全自律管理规则，从制度上规范经纪行为;指导经纪行业组织建立健全培训体系，加强对经纪人的培训，不断提高经纪队伍素质;通过自律组织开展法律法规及政策的宣传和咨询活动，从而实现对经纪人合法权利的保护。
八、积极促成经纪人立法工作。工商行政管理机关应充分发挥自身管理和服务农村经纪人的优势，积极开展农村经纪人的立法调研，并向有关立法机关反映。必要时会同立法机关开展专门的调研，为经纪人法的出台积极做好相应的工作，以明确农村经纪人的法律概念和法律地位，并对相关问题作出明确的规定，使经纪人的发展和规范真正做到有法可依。
总之，工商行政管理机关作为监督管理经纪人及经纪机构的行政机关，应把农村经纪人的培育发展作为工商行政管理系统的一项重要工作。要高度重视、积极探索，在放宽农村经纪人市场准入、进一步规范经纪合同、大力实施商标战略、加强信息服务、积极开展培训工作、引导农村经纪人建立健全自律组织等方面充分发挥职能作用，实现农村资源优化配置，更好的服务于“三农”。
作者：陈 速
小餐饮业以其方便、快捷、低廉等特点，满足了一些普通消费阶层的需求，在市场经济中得到快速发展，也给食品卫生监督管理工作带来许多新的问题。当前，社会对食品安全越来越关注，卫生要求越来越严格，但受传统饮食习惯的影响，地域差异及小餐饮行业开办目的的特殊性，存在着原则要求和现状的重大距离，特别是在卫生行政许可中出现许多令人困惑之处。
1 小餐饮业的界定
依据《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》释义的规定，凡营业面积20m2以上150m2以下的餐馆、火锅店、烧烤店、小吃店、快餐店、集体食堂等均属于小餐饮范畴。《浙江省小型餐饮业卫生许可条件》界定小型餐饮业指有固定加工制作和就餐场所，且经营面积为200m2以下的饭菜制售(不含外送、食堂、集体餐生产)的中、西式餐馆、饭店、酒家等餐饮企业。而湿式点心、干湿点心另行有卫生许可条件规定。在农村，大量的湿式点心、干湿点心行业面积均在150m2以下，笔者将此行业也列入本文的小型餐饮行业范畴。
2 农村小餐饮业现况
在农村，支起几只煤炉，配一些锅碗瓢盆，搬几张桌椅板凳，一家小餐饮店就成立了。在城镇的小弄小巷，在城郊结合部、农贸市场，租一个小房间，主要做做包子小吃、开开面馆快餐等等，业主大多是外来打工者或者待业下岗职工，一般都是由一个人、一个家庭或若干人合伙创办，投资少、成本低，条件简陋，机制灵活，竞争也强，所以市场地位薄弱，生存环境较差，存在的卫生问题也多。
3 存在的卫生问题
3.1 卫生意识不高，法制观念淡薄
对卫生部门有关开设餐饮店的要求、规定一无所知，餐饮店均存在着加工场所面积过小、布局不合理、功能间缺少、加工经营场所与居住同在一室，无水源、无地下排污管等问题，在卫生设施的投入上避重就轻。环境“脏乱差”，卫生许可证、从业人员健康合格证持有率较低。
3.2 无餐、饮具消毒设施
简单的消毒起不到应有的作用，餐具抽样检侧中餐具消毒合格率非常低。
3.3 非法使用伪劣原料
为了掩盖伪劣、变质的食品和原料，在加工中加入一些国家禁止使用的添加剂和化工原料，使得不合格食品及原料流入市场，存在严重的食品安全隐患。
4 食品卫生行政许可的困惑点
4.1 无食品卫生许可证的原因
一是业主法制观念淡薄，卫生意识薄弱，以自我感觉为中心，对卫生部门的监管有抵触，并与露天无证小餐饮或与条件差的小摊小贩比较，认为行政许可不公。因此，无意于办理卫生许可证，规避管理。二是有意办理并申请，但因不符合餐饮业食品卫生许可条件，不能取得卫生许可证。在《行政许可法》实施后，各级卫生部门严格了餐饮业的准入门槛,2005年我省出台了新的《食品卫生许可证发放管理办法》，审查内容按照《浙江省食品卫生许可条件》和相应的《卫生许可审查评分表》进行逐项审查评分，评分表中设置了若干个关键项,如小餐饮业、湿式点心的“食品处理区和辅助用房与餐厅面积之比应≥1∶2且切配烹饪场所面积≥ 8m2”，餐具消毒“有有效消毒设施和足够数量的餐用具保洁设施”，加工用水“应符合GB5749规定”等，评分规定关键项如果有1项不符合要求，则不予许可，关键项均符合且标化后达到90分及以上为符合卫生许可条件，予以许可。一大批达不到上述卫生标准要求的小餐饮业因此难以取得卫生许可手续，出现了大批无证经营单位。
4.2 小餐饮业经营目标短期化
小餐饮业主一般是租赁房屋经营，大多签订的房租协议时间较短，有的1、2年，短的半年。因此，业主的临时经营观念重，不太愿意在房屋布局、建筑材料、卫生设施等方面作较大的投人。许可审查中提出的整改意见落实难度大，或者不整改，或者没有按要求整改，偷工减料，应付了事，出现为了许可装了简单的纱门纱窗，许可证到手后依然敞开操作，纱门纱窗不见踪影的现象。
4.3 取缔无证行为的执法不力
表现在一是力度不大，二是难度大。由于监督体制的发展尚欠成熟，目前监督部门的人力、物力、财力受到一定程度的限制，特别是作为基层监督所，大量的时间花在应付各种上级下达的专项活动和数据报表，利用有限的人力、财力不得不择其要而为之，使得无证取缔的执法活动仅停留于点不能涉及于面，杯水车薪。另一方面，无证取缔处罚时取证难、执行难。取证主体证实时，业主采取报假名、不承认是业主等等手段，与执法人员耗时耗力，躲避要害，一些经营者不但不予配合甚至暴力抗法。强制执行的，因法律时效长，加上小餐饮的临时性、易变动性，当其违法查处被申请执行时，或者早已关门溜之大吉，或者已换了新户主。如此这些，给本已捉襟见肘的监督执法资源造成浪费，也使无证取缔执法活动感到力不从心。但任其无证的泛滥，是对办证者的不公平，也给自觉办证带来困惑。
4.4 参与行政许可的力量有限
在严格餐饮业准入门槛的要求下，需要参与行政许可的监督人员工作更仔细、业务更认真，许多小餐饮业要不止一次地进行现场指导整改和复核，使得行政许可工作量巨大。以本所为例，全县38万人口范围内的各项卫生行政许可审查工作仅落在2~3名监督员身上，尽管如副食品经营类改为即办件便民服务，但餐饮业的审查丝毫不敢放松，并且在大型专项活动时，参与行政许可的监督力量还得服从大局被抽调，形成许可积压件经常过大，更增加了许可工作的繁重压力。如果再有不断地不予许可退件，未取缔再申请，如此往复，既给相对人带来一种办卫生许可证难的感叹，也带给工商部门对此前置证的满腹牢骚，而对本部门更是一种剪不断，理还乱的困惑。
4.5 食品卫生宣传力度不够
相关卫生知识远远未达到家喻户晓的程度，尚未形成社会监督的氛围。一些消费者特别是外来务工的流动人员，食品卫生安全意识淡薄，对中小餐馆卫生“脏乱差”、食品不卫生现象视而不见，依然就餐，助长了无证或卫生不合格餐馆经营者的违法行为，致使一些“黑餐馆”有了生存的土壤。
5 建议
5.1 适当降低门槛
李秋阳[1]认为在坚持职能部门“谁发证、谁审批、谁负责”原则的同时，根据实际情况，适当降低门槛。卫生监督部门缩短审批周期、减少准入成本，使愿意办证的经营者及时办理相关的证照。根据《浙江省小型餐饮业卫生许可条件》和《浙江省湿式点心卫生许可条件》的要求，关键项“食品处理区和辅助用房与餐厅面积之比应≥1∶2且切配烹饪场所面积≥8m2”建议改成如干湿点心的“加工制售面积应与加工品种及数量相适应”，或者不作为关键项而一票否决。因为在农村大部分的小餐饮业总面积在40~50m2左右，有的甚至更小，一些湿式点心的烧煮、烹调工艺简单，只要烹调区能做到防尘、防蝇，与粗加工、餐具消洗能分开，排油烟、排污水到位，内环境整洁，不足 8m2已能够正常运行，所以不必因面积不够而不予许可，从而可降低无证率。
5.2 灵活性与原则性结合
应按各地的实际情况，按食品量化分级管理的思路，运用HACCP方法对该行业中存在的危险因素进行量化分级，在行政许可时根据不同餐饮业的特点，分档设定卫生标准和要求，合理取舍评分项。可以与工商部门共同探索“亚许可”方式如承诺登记、备案、临时许可等分等级地方许可措施。
5.3 积极取得政府支持与多部门的配合
推动小餐饮整治作为一项系统工程、一件民心工程来抓，把“放心小餐饮工程”结合“再就业工程”积极推行，鼓励与指导现有小餐饮业主积极介入。傅民强[2]在绍兴县小餐饮整治中的经验介绍非常值得借鉴，从建立“样板店”、规范“样板店”着手，给全县小餐饮业在许可前有一个样板示范效果，使小餐饮业业主在开办小餐饮店时有主动规范意识。当然这样的模式除监督员的不懈努力外，与政府重视、领导重视是分不开的。
5.4 静态和动态监管的辨证施治
卫生行政许可仅仅是一次静态的监管，只不过是进了“准入门槛”而已，进入并不表示卫生条件已经十全十美，“准入门槛”有局限性，同时小餐饮业的卫生条件还在不断变化，所以更应注重动态监管。在食品卫生监管中抓新证的审批发证固然重要，但严抓老证的规范和完善也更显迫切，小餐饮业的卫生监管应加大整治和巡查力度，反复查，查反复，以促使硬件达标，软件规范，通过不断整治达到预期效果取得成效。
5.5 加强执法力度，探索取缔无证经营有效方式
取缔无证经营涉及千家万户，是一项政策性很强的工作，为营造良好的执法整治环境，把执法整治与宣传培训有机结合起来。要借助媒体，向社会各界广泛宣传无证经营的危害性，对损害人民群众身心健康的重大无证经营案件，在媒体上公开曝光，让社会和人民群众认识整治无证经营的必要性，取得社会各界的理解、支持和信任，畅通投诉举报渠道。营造取缔无证经营的社会氛围，使经营户自觉守法经营、依法办证。
5.6 增强监督力量，提高监督队伍综合水平
无论从行政许可审查力量上还是监督执法队伍的力量上，都需要政府部门给予有力的关心和支持，从财政上、人员编制上，解除监督队伍的后顾之忧，不断壮大，不断提高。作为监督部门也应不气不馁，克服困难，认真学习,提高综合业务水平，为卫生监督事业的健康发展作出更大贡献。
6 参考文献
[1]李秋阳. 杭州市拱墅区五小行业经营整治的调查与对策[J]. 江苏预防医学,2006,17(3): 82-83.
[2]傅民强. 绍兴县小餐饮整治效果分析[J].中国卫生监督, 2005,12(3):236-237.
(收稿日期：2007-09-25)
作者：徐承红
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