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基层税务部门法治建设问题研究
党的十九大把坚持全面依法治国明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。税收法治是法治国家建设的重要一环，建設有中国特色的现代税收法治体系任重道远，基层税务机关作为税收执法的主体，是依法治税的具体承担和实施者，更是我国法治建设的基石，基层税务部门法治建设问题研究，是依法治税问题研究的核心和关键。本文立足于基层税务部门，阐述基层税务部门加强法治建设的重要意义，分析当前法治建设存在的问题，并就进一步深化基层税务部门法治建设提出对策和建议，为基层税务部门法治建设提供理论依据。
一、基层税务部门法治建设重要意义
(一)基层税务部门法治建设是推进依法治国的基本元素
党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》对建设法治政府提出总体要求。税收作为财政的基础和支柱地位的确立，意味着基层税务部门作为国家税收的基本元素在国家治理体系和治理能力现代化建设中将承担更加突出的作用，法治建设在税收领域最具体的体现则是税收法治建设。2016年国家税务总局印发《国家税务总局关于全面推进依法治税的指导意见》《国家税务总局关于印发<“十三五”时期税务系统全面推进依法治税工作规划)的通知》，甘肃省市税务部门也出台系列法治建设指导性文件，基层税务局对法律政策的执行和落实是法治建设的基本环节，基层税务部门的法治建设成效决定了整个税收法治水平。
(二)基层税务部门法治建设是落实国家战略的有力支撑
国家战略实施离不开社会经济运行，税收对国家经济运行具有强有力的调节和指引作用，基层税务部门通过法治建设营造良好的税收法治环境，能够使税收调节手段更加精准实施。如“一带一路”倡议的实施，需要全社会联动，各政府部门共同实施推进，很显然税收已然成为推动“一带一路”发展的关键要素，区域税收法治环境的建设和改善必然会对“一带一路”的发展形成强有力的支撑。再如众多税制改革的实施，国地税征管体制改革推动了税收法治建设进程的同时，近些年的税收法治建设也为税制改革提供了法治保障，从立法、执法、司法、守法等方面推动了改革的顺利实施，确保改革在法治轨道上进行。
(三)基层税务部门法治建设是推动地方社会经济发展的重要保障
上层建筑对经济基础具有反作用，法治作为上层建筑对推进社会经济发展具有重要保障作用。进入21世纪以来，尤其是党的十八大以后，我国税收立法进程加快，税收法治建设进入全面实施阶段，对税收法律、法规等规范性文件进行了修订，开征新税种，如修订个人所得税、企业所得税、营业税改征增值税、开征环保税，税收的职能作用与以往相比发生了重大变化，税收法治建设潜力和作为空间变得更大，不仅仅体现在经济领域，更涉及政治、文化、社会、生态文明等各个方面。基层税务部门自身法治建设，以及会同司法部门和其他行政部门、事业单位和社会力量的法治建设成为推动地方社会经济发展不可或缺的力量。
(四)基层税务部门法治建设是优化税收工作的有效途径
税收法治的依据是“税收法定主义”原则，上升为一种理念，在这种理念的指引下，确保税收征纳关系在法治轨道上运行。基层税务部门直接与纳税人接触，是征收管理、纳税服务的一线部门，伴随税种税源结构的调整，征管难度不断增加，纳税人法治意识增强，对纳税服务需求更加追求公平正义。税收法治建设为税收征管和纳税服务不仅创造了良好的法治环境，也为税务部门开展征管工作、提供纳税服务树立了清晰的标准和尺度。只有不断加强基层税务部门法治建设，才能应对复杂经济活动，有效适应纳税人需求，更好的落实税收法律和税收政策，有效化解税收争议，提升社会对税收工作的满意度，充分发挥基层税务部门职能作用。
(五)基层税务部门法治建设是应对税收法律风险的迫切需要
基层税务部门法治建设不仅是履职尽责的需要，更是保护好税务干部的迫切需要。基层税务部门在履职过程中面临着诸多法律风险，从2017年国家税务总局关于部分单位及个人被问责处理典型案例的通报和2018年国务院10起税收违法案件的通报中能够看到被问责或是被刑事处理的干部绝大多数是基层税务部门的干部，违纪、违法犯罪涉及诈骗罪、玩忽职守罪、滥用职权罪、骗取出口退税罪等罪名，甚至一部分刚参加工作的年轻干部被刑事处罚，让人感到无比心痛。近年来，笔者所在的税务部门也多次出现被处理和问责的干部，法律风险普遍存在，基层税务部门法治建设的紧迫性可见一斑。基层税务部门强化内部法治建设提升自身开展税收工作的能力，提高干部的法治意识，依法开展税收工作，不触法律底线，既是对基层税务干部最好的保护，也是应对法律风险的迫切需要。
二、基层税务部门法治建设面临的问题
(一)法治建设工作重视不够
随着依法治税不断深入，基层税务部门逐渐认识到法治建设的重要性，将法治建设作为基本工作内容，但总体上法治建设重视程度不够，动力仍显不足。一是基层税务部门的工作重点往往放在组织收入、纳税服务方面，而法治建设成效不能很直观的推动重点工作开展，致使一定程度上忽视了法治建设。二是虽然基层税务局设置专门的法制部门从事税收法治工作，但法制部门的工作重点往往是承接上级法制部门的工作任务，自主开展本单位的法治建设工作相对较少。三是部分基层税务部门不常遇到行政复议、行政诉讼、公益诉讼案件，在应对法律风险方面思想上有一定的松懈，致使法治建设动力不足。但随着我国法治化进程的推进，纳税人法治意识不断增强，公益诉讼水平不断提升，必然要求税务部门不断加强法治建设来应对潜在法律风险。
(二)法治建设载体应用不够
基层税务部门在推进法治建设过程中在不断探索法治建设载体，如“税法宣传月”“宪法宣传日”“法治教育基地”“一把手讲法治”“岗位大练兵、业务大比武”等，这些举措无论是针对纳税人还是税务干部的法治教育法治建设载体目的都是增强法治意识，提升法律遵从度，但基层税务部门载体应用深度却明显不足。如在税法宣传月等重要时间节点开展活动形式单一，仅通过发放宣传册的方式进行法制宣传，且持续性不够，互联网+思维不够，针对性较弱、纳税人参与感较低。再如基层“岗位大练兵、业务大比武”活动开卷考试，并不能真正检验干部水平，法律顾问、公职律师对单位法治建设中发挥作用不够突出，法治教育基地作用发挥明显不够等情况都暴露出载体应用深度不够的问题。
(三)法治建设制度落实不够
基层税务部门法治建设正逐步探索和不断完善法治建设机制，但机制落實力度有待提升。一是税务部门与公检法等部门的联系制度尚不够健全，仅停留在召开联席会议、开展普法讲座，相互之间活动开展不多，人员、业务上的交流不多，业务信息交流深度不够。二是内部法治建设考核制度落实不够，包括税收执法、执法监督考核方法单一、效果不好，尚未建立针对税务干部学法、用法的程度考核的科学评价标准。三是外部法治建设评估制度不健全，针对纳税人的法治宣传教育程度的评估存在难度，仅仅依靠纳税人满意度调查并不能完全反映纳税人税法遵从度，也不能衡量基层税务部门法治建设成效。四是执法记录制度落实不够，基层税务部门执法文字记录常常出现不规范情况，执法记录仪设备落后，执法视频储存方式、设备落后，对执法记录案件评查不及时，尚未建成并投入使用集录音、录像监控一体的税务执法约谈室等。五是失信违法惩戒制度执行不全面，对纳税人“黑名单”信息与联合惩戒部门共享不足，机制不够畅通，联合惩戒措施跟踪落实不够。
(四)法治建设文化氛围不够
法治文化建设是税收法治建设的重要组成部分，当前基层税务部门法治建设文化取得了一些成效，但法治文化氛围仍不够浓厚。一是没有形成研究税收法治的强烈文化氛围，在基层税务部门执法一线，虽然税务干部是税法的执行者，但是每年的税收法治研讨、调研不常开展，形成的调研文章屈指可数，甚至没有，税收法治项目研究也无从谈起。二是法治文化建设品牌尚未形成，缺少法治宣传精品项目和优秀的法治文艺作品，尤其没有挖掘和塑造带有鲜明的民族、地方、行业特色的项目和作品。三是法治先进典型树立不够，缺少一批贴近税收法治实践，贴近群众、能够吸引人、感染人、说服人，同时在广大纳税人、税务干部群体中形成较大反响的先进典型事迹。
(五)法治建设成效体现不够
基层税务部门一定程度上忽视了法治建设效果巩固和辐射作用发挥，虽然开展了各类法治建设活动，但成果巩固不及时，成效不明显。一是面向税务干部的税收法治教育效果不好，尚未引起干部对法治建设的重要性认识，部分干部认为法治建设就是搞搞形式，对推动工作作用不大，甚至认为法治建设是法制部门的事，与自己的工作没有关系，未形成主动学习宣传的习惯。二是纳税服务与税收执法关系不清，在纳税服务工作被不断强化和放大、“纳税服务满意度”上升为考核评价重要指标的背景下，许多基层干部在面对严格执法和优化服务时，存在执法让位于服务。三是面向纳税人的税法宣传效果不理想。比如宣传时间过于集中，时间较短，平时所做的工作很少，宣传内容重具体业务轻法治观念，宣传地点重城轻乡，只顾宣传不问效果。四是纳税人法律意识淡薄，税法遵从度不高。特别是相当一部分个体工商户、小微企业、边远地区纳税人缺乏纳税意识，致使一线干部在每次申报期要花大量的精力去催收催缴。而一部分纳税人对于一些能够按照法律、政策规定流程办理的事项，却热衷于找熟人、找关系。
三、强化基层税务部门法治建设的建议
(一)强化法治建设思维方式
思想是行动的先导，解决法治建设动力不足的问题首先就要解决法治思维的问题，运用法治思维与方式是依法治税的必然要求。一是领导干部要时刻坚持宪法和法律至上的法治思维，带头学法用法，认真落实好“一把手讲法治”工作，充分提升法治建设工作站位，首先在领导班子内部形成税收法治建设浓厚氛围，时刻保持法治建设紧迫感。二是法制部门要树立全面法治观念，在承接上级工作任务的同时要强化与税政、纳税服务、征管等部门联动，积极探索本单位法治建设工作，组织开展经常性的法治培训、案例展示、警示教育等，引导广大基层税务干部要掌握法律法规要求，牢固树立法治信仰和规则意识，严格遵守制度规程，将学法、用法成果转化为防范税收执法风险的能力。三是基层税务干部牢固树立“依法行政是税收工作生命线”的思想意识，税务干部是税收法律法规政策的直接执行者，不仅要尊法、学法、守法、用法，强化自身法治建设，同时也要加强税收法治宣传。
(二)拓展丰富法治建设载体
基层税务部门法治建设载体不患寡而患不精，要将现有的法治建设载体进行深度拓展，使其发挥应有的作用，取得既定目标。一是多方式精准开展法治宣传活动，在集中开展普法宣传工作的同时，考虑纳税人是否发生过违法行为、纳税人组织形式、行业类别，以及自然人纳税人年龄段等因素开展多方式、有针对性的法治宣传。二是强化法治教育基地建设，将法治教育基地建成规模，并不断丰富法治教育基地内容，引导干部、纳税人参观教育。三是秉承“一把手讲法治”活动精神，主要领导将讲法治常态化，在领导班子内部讲、在理论中心组讲、在党课上讲，并坚持撰写调研文章、编写典型案例。四是严格落实“岗位大练兵、业务大比武”，坚持岗位自学培养和单位培训结合，闭卷分类考试选拔。法治建设载体作用的发挥需要不折不扣的执行力，才能达到预期效果，仅以上述部分载体拓展列举，其他不再赘述。
(三)深化落实法治建设制度
深化基层税务部门法治建设需要新的制度建立，也需要制度的完善和有力落实。一是深层次强化与公检法等部门的联系制度，共同开展法治宣传，强化税务部门干部法治教育的同时，在业务和人员交流方面实现突破，实现互派干部挂职锻炼，设立“公安派驻税务办公室”加强业务合作等措施。二是完善内部法治建设考评体系，要在加强税收执法、执法监督考核制度落实的基础上，对干部学法情况进行第三方年终摸底闭卷考试，将考试结果纳入个人绩效，并参考评先选优。三是建立外部法治建设评估体系，将纳税人违法信息作为纳税人税法遵从度的指标，通过分析建立税法宣传与纳税人税法遵从度相关性数据库，从而作为外部法治建设评估指标，不断提升法治建设水平。四是规范执法记录制度落实，强化文书规范，更新执法记录设备，存储设备，强化案件评查工作，建立现代化的税收执法约谈室。五是强化失信违法纳税人惩戒力度，加强联合惩戒部门信息沟通能力，定期互相通报“黑名单”信息，建立常态化联系制度，跟踪落实惩戒措施，评价惩戒成效。
(四)营造浓厚法治建设氛围
建設和完善有利于法治文化发展的体制机制，打造以文化引领和带动基层税收法治活动的长效机制，使税收法治文化深入基层。一是创建并拓展税收法治文化基地建设，如在基层税务部门建设法治文化书屋，制定借阅制度，向干部和纳税人开放，也可以结合住宿干部多的情况，作为干部下班以后的学习阵地。再如在纳税人办税经过的走廊内建立税收法治文化长廊，增强税收法治文化感染力。也可以开设“模拟法庭”，定期选取典型案例，组织干部和纳税人参加，营造法治建设氛围，最大限度地发挥税收法治文化的辐射效应。二是创新税收法治文化形式，结合法治宣传、新政策出台等节点，充分发掘纳税人、税务干部喜闻乐见的文艺形式，将税法普及和地方特色文化充分结合，并长期坚持积累，形成独具地方特色寓教于乐的法治建设形式。三是进一步加强树立先进典型，通过选树、表彰长期坚守在税务工作一线，坚持税收法治的典型事迹、人物，并编撰成册，通过宣讲、展览等形式进行宣传，并向社会公开，提升税收法治文化渲染力，同时也树立了基层税务部门依法治税的良好形象。四是鼓励税收法治文艺创作，塑造识别度高的文化形象。鼓励群众性税收法治文艺作品创作，精选和群众生产、生活密切相关治税素材，创作税收法治文艺精品。定期面向纳税人、社会群众、税务干部征集税收法治文化作品和公益广告征集，开展评选活动，向地方电视台推送公益广告，在本单位和社会中营造浓厚的税收法治建设文化氛围。
(五)巩固提升法治建设成果
一是全面完善基层税务干部学法用法制度，将行政法律知识纳入领导干部培训重要内容，健全领导班子学习培训制度，同时强化理论中心组学法制度，将宪法及基本法纳入学习范畴，进行系统学习，完善领导班子学法考核制度，领导班子及成员在年终述职中报告学法情况和成效。切实健全干部日常学法教育常态化机制，将依法行政作为每一位干部的必修课，系统的设置课程内容，并建立严格的考核制度。二是建立法治建设研究团队，组织单位“三师”和业务骨干成立研究团队，定期开展法治建设调研，形成调研报告，即能为单位法治建设决策提供理论参考，也更好地巩固了法治建设成果。三是全面推进办税公开，积极引导依法依规依程序办税，形成可行的办税事项公开措施，明确具体公开事项，简单明确地对纳税人办税相关事项进行公开。同时实施多元化公开地点和方式，不仅在办税厅、在网站公开，还应当在机关、其他办税相关单位进行公开，除传统的公告、方式外，切实运用互联网+税务，利用微博、微信、短信等多种方式公开办税信息，保证纳税人通过多种渠道，按照法律、政策规定就能完成办税事项。四是建立风险应对团队，合理设置行政复议机构，健全重大案件审理机制、行政诉讼应诉工作机制，强化人员配备，学习发达地区案件处理经验，依法依规及时受理、办结案件，巩固法治建设成果。
作者：关云峰
随着我国社会主义市场经济体制和政治体制的发展与完善，政府机关的文化建设也提到议事日程。2004年3月22日，国务院颁布的《全面推进依法行政纲要》(以下简称《纲要》)将“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成”作为全面推进依法行政的目标，对政府组织的法律文化建设提出了要求。作为行政主体的工商行政管理部门，必须重视自身的文化建设，尤其是其中的法律文化建设。工商行政管理文化的核心或精髓正是行政法律文化，更确切地讲是政府法治文化。概括起来，就是要求工商机关及其工作人员在工商行政管理工作中始终树立这样的法治理念：政府由法律产生(民主型政府)、政府由法律控制(有限型政府)、政府依法律管理并为人民服务(治理型政府)、政府对法律负责(责任型政府)、政府与公民法律关系平等化 (平权型政府)，以此指导工商行政管理部门的实践工作。
一、工商部门法治文化建设的重要意义
文化同文明联系在一起，是人们在社会实践过程中创造的物质文明、制度文明和精神文明的集中体现，这是从广义上讲的。狭义上的文化泛指人们在改造自然界、社会活动中所形成的以价值观为核心的思维方式和行为方式。法律文化正是社会总体文化的有机组成部门，是总体文化的特殊文化，它反映的则是法律生活中社会群体的思想观念、理想人格、行为趋向、情感趋向，是法律制度的精神源头。本文所讲“文化”主要指狭义的文化概念。
新时期工商部门的文化建设本质就是依法而治的法律文化建设。建立一种新型的符合市场经济发展和“依法行政”要求的工商法治型的法律文化，其重要意义体现在以下几个方面：
(一)法治文化是贯穿于工商行政管理各项职能的重要精神要素
工商行政管理部门的依法行政是一个综合运行的系统工程，它要求工商部门的行政立法、执法、守法与监督等各方面的运转都须以法律为标准，依法而治的文化则须贯穿始终。从立法看，工商部门没有法律意识和深厚的法律文化底蕴，就不可能制定出适合社会客观需要的行政规章或其他行政规范性文件；从执法看，执法者无法律意识，就无法将法律很好地贯彻实施下去；从监督角度看，缺少法律意识，行政机关就会以权谋私，造成执法不公；从守法看，无法律意识，人们肯定不会以守法为荣，自觉地遵法、守法，更不可能对工商执法机关的行为进行监督。
(二)法治文化是工商部门依法行政、实现行政法治目标的文化基础和理性依据
实行行政法治，不仅需要特定的政治基础和经济基础，同时还必须具备特定的文化基础，即现代理性的法治文化。我国虽然初步建立了依法行政的行政制度体系，但是，在当代中国的法律文化中，还有许多与传统习惯和高度集中的计划经济体制及高度集权的领导体制相伴随的落后观念。受这些落后观念的支配和影响，生活中工商执法的作用仍得不到应有的重视和发挥。如在工商执法过程中“一查二罚三吊销”、“查必扣、扣必罚、罚必重”的现象还相当普遍；很多工商执法对象对执法行为的态度、情感仍很冷漠，不懂得权利义务为何物以及如何正确行使权利和履行义务等。究其原因，除了体制和制度本身存在的某些弊端外，主要是因为，作为法律运行主体的文化心理结构中仍然程度不同地存在着落后的、陈腐的法制观念、价值标准和思维行为方式。
(三)法治文化是工商部门人员实施行政活动的行为依据
法律文化是人们在法治社会中的行为根据之一。法律文化往往成为行政机关人员实施行政活动最潜在的深层次的原始状态的依据，与“正义”感、“是非”感等道德观相联系，与道德文化相互补充、相互渗透。行政法律文化使每个工商行政管理人员的思想深处，自觉不自觉地意识到什么事是应该做的，什么事是不应该做的；什么话是应该说的，什么话是不应该说的；什么事是应该提倡、支持的，什么事是应该回避、反对的，从而保证工商行政管理人员的素质和觉悟得以同步提高，有效地促进工作的顺利开展，保证工商行政管理职能的到位，完成各项工作任务。
(四)法治文化是促进工商行政法律社会化的重要主观先导
法律社会化，即要求人在法律方面的社会化，是使法律规则、原则和概念渗透到人的主观深层，从而成为人们自觉的主观行为模式，通过社会化的法律运行，以实现法律的最大价值。工商行政管理活动的宗旨是执法和教育相结合，这一过程的实现离不开法律文化潜移默化的渗透功能，它可以促使人们知晓自己的法定权利和义务，促进人们对法律的普遍理解、认同和尊重，并唤起人们对法律的信心、需要和合理期望，以达到法律社会化的目的。因此，法律文化建设可以从主观深层解决人们对法律的情感、态度、需要和期待，促进人们积极主动地去学习法律、运用法律并通过法律来确认、保护和实现自己的法定权利，也可以促使人们自觉地履行法定义务。
(五)法治文化也有助于促进工商部门其他文化的建设
工商行政管理文化包含的内容较多，工商政治文化、工商管理文化、工商道德文化、工商形象文化等都涉及到法律文化的内容，不可避免地受到一定法律文化的支配和影响。先进的工商法律文化可以从人的主观层面科学地引导其他文化现象对法律现象的价值评判，更多地注入现代工商法律文化的精神，促进其他工商文化建设的发展与繁荣。
二、工商行政法治文化的主要内容
新时期的政府法治文化建设主要包括以下内容：
(一)治理型与服务型的法治文化
首先，政府的权力是人民赋予的，政府代表着社会公共利益。政府要处理好管理、治理与服务之间的关系，没有治理也就没有服务，管理就是服务，要把管理纳入服务之中，用好人民赋予的权力，不能玩忽职守。
同时，市场经济要求转换政府职能，强调政府能力的有限性，要求政府“管好宏观，放开微观”，不断增强其公共精神和服务意识，创造有利于微观市场主体的有序外部环境。作为新时期我国先进的工商行政法治文化必须体现服务市场经济这一根本任务，提倡诚信服务，促进“服务型工商”的建设，做到在“服务层面”上让群众、企业和政府“三满意”；同时以人为本，充分调动广大工商行政管理干部的积极性和创造性，服务于社会主义市场经济的实践。
(二)参与型与平等型的法治文化
所谓参与型法治文化，不仅包括行政主体内部一般行政人员对领导决策活动的影响，即团体内部的参与，也包括行政活动的相对人，即大众对行政活动的影响与配合。推动参与型的法治文化不仅促进了行政管理的民主化，而且也建立了一种新型的公民文化，有利于
“市民社会”的形成。
市场经济从某种程度上讲是一种契约经济，它以人与人之间的权利义务对等和相互信任为基础，契约经济背景下的法治文化必须建立在行政主体之间以及行政主体与相对人之间处于法律平等地位的基础上，随着市场经济不断发展和各种新的经济主体不断涌现，工商行政管理的职能已经从监管集贸市场向服务社会主义大市场转变，工商执法人员必须树立平等的法律意识，全力打造“满意工商”，破除传统工商行政文化中存在的等级观念，树立崭新的平等法律意识。
(三)权利本位型与效能型的法治文化
权利本位型的法治文化主张人权，认为法律的价值在于限制国家权力和保护公民个人的权利和自由。权利是公民实现其意志利益和价值追求的有效途径和可靠手段。对权利的要求、行使和维护，就会促进公民积极参政、议政，促进公民依法行使民主政治权利，监督行政权力的行使。工商行政管理部门更应重塑这一理念，强化权利本位型的法治文化，成为公民生命、自由、财产权的守护神。
法治要求公正的同时，也强调效率，否则给有限的社会资源造成浪费最终也带来非公正。新型的工商行政管理部门的文化建设应该是遵从行政法治原则下积极的、有效率的、讲效能的法治文化建设。
(四)透明型与开放型的法治文化
依法行政要求政务公开，工商行政管理活动只有在透明公开的情况下，才有利于人民和法制的监督。社会的转型及公民文化的日趋成熟对法治文化开放性的增长起着导向作用，并为之奠定了坚实的文化基础。“阳光是最好的防腐剂”，只有工商行政管理活动的基本环节都暴露在阳光下，才能防止“暗箱操作”造成的不公正，透明开放的工商法治文化是服务经济、政治多方面的共同需要。
随着对外开放的发展和国际交流的增多，不同法域法律文化的碰撞日益增加，特别是我国加入WTO后，WTO协议的绝大多数内容都是直接以政府为约束对象的，如何建设具有广泛包容性的法治文化日益提上日程。本质上说，WTO规则体现的正是一种法治文化认同，这种认同不仅停留在对世贸规则的一般性解释上，更应从此出发，探究一种有别于过去的全新法治文化理念——追求一种跨国界的，协调“地球村”的人们从事商业活动以达到和谐相处的法治文化。这就要求工商部门的法治文化不仅要吸收国内不同地区、不同部门法优秀的法治文化，还要努力与国际法治文化接轨，要建设成为一种开放型的法治文化。
三、建设工商法治文化的主要途径
(一)法治文化与工商行政立法
法治文化建设体现在工商立法中的突出一点就是要树立法律至上的观念。在现代法治思想上，法律优先和法律保留被公认为法律至上主义的两项核心原则，也是指导行政立法的根本原则。其中，法律优先原则是指一切行政立法都应当受上位法的约束，行政机关不得制定任何与现行宪法、法律相抵触的行政立法；法律保留原则指在多层次立法的国家中，有些对公民利益具有重大影响的立法权只属于法律，法律以外的其他规范一律不得行使。对于王商行政管理机关而言，工商部门制定相应规范性文件时，遵循法律优先和法律保留尤为重要。作为一种法律理念，法律至上观还需要更多地宣传与推广，在工商行政文化的创建与革新的过程中，应把法律至上观念的灌输和引导放在十分重要的位置上，其效力应得到人们发自内心的认同，特别是公民参与的实践教育对法律至上观念的形成有着直接的影响。
(二)法治文化与工商执法
执法是工商行政管理部门的核心任务。要完成这一任务，从执法文化层面讲要进一步更新执法理念，强化依法行政观念，强化行政执法程序，明确行政自由裁量权的范围和幅度，具体要从以下几方面入手：
首先，要尊重人权，重视对工商行政执法中相对人权利的保障。工商行政管理部门有维护市场秩序的职责，更有保护相对人合法权益的义务，因此必须促进尊重人权的工商法治文化的形成。在工商行政处罚活动中，行政相对人依法享有知情权、陈述申辩权、听证权、寻求救济权，因此行政机关应当在作出行政处罚决定过程中告知当事人权利，这样既可以让当事人陈述申辩案件的具体情况，充分维护自身的权益，又便于行政机关全面了解案情，综合判断案件的真实情况。
其次，倡导程序正义的观念。行政程序是行政主体实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。它是限制随意行政的前提，是保护相对人权利的关键，是公平与效率的平衡机制。依法行政从某种意义上讲，就是要依程序行政。工商部门应重视以下法律程序文化的建设工作：(1)强化程序意识。对工商机关而言，缺乏程序观念就做不到维护市场秩序和保护消费者合法权益的职责；对工商执法对象而言，则可能丧失救济权利而浑然不觉。(2)理解程序价值的多重涵义。工商执法部门对程序的价值必须有全面的理解，工商部门的程序观应该是：建立“高效工商”的程序，限制公权力的程序，公开、参与的程序，弥补实体法不足的程序等。
再次，要把握行使自由裁量权的“度”。自由裁量权是法律法规赋予工商行政管理机关在规定幅度内的自主选择处罚权，这就使得工商行政管理部门在处理方式上有选择的余地。正确行使自由裁量权，既能震慑违法行为，又能教育引导违法者。工商机关行使自由裁量权必须要符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段要适当。这就要求执法人员不仅要精通法律，而且要具有法律意识和法治文化，要理解法律内在的精神。
(三)法治文化与守法
一方面，要重视公民法律意识的培养。卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律，既不铭刻在大理石上，也不刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”这其实就是讲法律文化的作用。塑造权利本位、法律至上的法治文化要从培育公民的法律意识做起，接受工商法治文化熏陶的公民对工商执法配合度和认可度高，也减少了行政成本，提高了效率。因此培育公民的工商法治文化也是工商执法部门当仁不让的职责。
另一方面，还要强化工商部门公务员的法律意识。作为行使工商行政职权的公务员依法做到“有所为有所不为”是保证工商执法部门履行职能的关键。工商执法人员素质的高低，直接影响着执法水平。邓小平在1980年分析政法队伍时说：“我们需要建立一支坚持社会主义道路的、具有专业知识和业务能力的干部队伍，而且是一支宏大的队伍。”因此必须要系统地加强对工商部门的公务员法律、法学思想的培训，激励全体执法人员自我提升执法素质，并全面提升他们的法治文化水平。
(四)法治文化与工商行政监督
孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”要真正确立法律至上的观念就必须树立对权力加以监督的理念。工商行政管理部门作为行使行政权的主体，我们必须对此加以有效的监督和约束。监督文化的建设相对于工商执法主体的工商行政管理机关和公务员，应该树立相应的权力责任并存的意识：有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究。因此在工商行政管理工作中必须明确工作职责，要设立上下、内外对权力的监督机制，培养自觉接受公民和法律监督的意识。另一方面，公民能否积极踊跃地行使对工商部门的监督权，还是要看公民的法律情感、法律思想观念，看公民是否在合法合理的法律要求基础上，具有权利主张精神和护法精神。只有树立自觉监督行政权力来保障自身的合法权利才能约束权力，才能使权力与权利之间形成良性互动。因此树立依法监督和被监督的法律意识才能保证工商行政管理部门的运行始终在法治的控制之下。
作者：杨海坤 陈 峰
随着社会主义市场经济的飞速发展和政治体制改革的快速推进，作为政府市场监管与行政执法职能部门的工商机关，现已进入以法治化建设为根本标志的“四化”建设时期。在新的形势之下和新的起点之上，如何发挥和运用文化的塑造、支撑和引领作用，推动工商行政管理法治化良性运行。已成为各级工商机关必须面对和解决的重要问题。
一、工商法治化建设需要文化氛围
文化，广义是指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，狭义是指社会的意识形态及与其相适应的文化制度和组织机构。大到每一社会，小到每一部门，都有随其自身发展变化而逐渐积累、成形和演变的文化。随着工商机构的更替设立、工商职能的调整定位和工商法律体系的完善成形，工商行政管理法治化发展趋势基本确立，由此带动了工商法治文化的逐步累积，催生了法治文化氛围由零散到完整、由低层向高层的渐进形成。
1、职能调整定位，决定工商部门必须营造法治文化氛围。建国后。经过6次“三定”方案调整，工商机关逐步确立了市场监管和行政执法的职能定位，实现了工商行政管理职能的历史性转变，促进了“运动员”与“裁判员”相分离。增强了执法的统一性、权威性和有效性，也最终确定了法治化建设的根本方向。近60年来，工商机关始终坚持企业登记管理核心。历史积淀深厚；始终承担经济检查重任，地位无可替代；始终围绕市场管理重心，监管经验丰厚：始终把握个体私营经济发展中心，部门地位稳固：始终抓好商标广告管理，职能优势明显；始终强调诚信体系建设，工作基础牢固；始终强化协会建设，群众基础扎实。完全可以这样说，工商系统的每一项业务，均已发展成为相对独立的一门学科；而零散驳杂的履职习惯与业务技巧，亟需升华为部门文化，需要营造文化氛围，如此工商法治化建设才能有相应的文化特质，才能使工商事业发展的软实力、吸引力、凝聚力和影响力不断增强，这也是工商行政管理具有不可替代性的文化根基。
2、法律丰富完善，决定工商部门必须借助法治文化氛围。一部工商行政管理立法史，就是一部工商法治文化发展史，其中1983年的《商标法》、1987年的《投机倒把行政处罚暂行条例》、1993年的《反不正当竞争法》、2004年的《行政许可法》、2008年的《反垄断法》等，在工商法治文化建设史上均有里程碑意义。据不完全统计，目前现行有效的法律法规中共有100部法律、258部法规和104部规章赋予了工商机关监管执法职责，形成了规范市场主体行为、市场交易行为、市场竞争行为、市场监管行为等比较健全的法律法规体系。可以预见的是，随着经济的发展、形势的变化和时间的推移，许多工商法律法规条文将变得陈旧和过时，一大批新法条文将随之产生、丰富和发展；工商法治化建设只有上升到文化的高度。形成文化的氛围，才能有利于工商人理解新法精神、规范执行法律、实现与时俱进。实践反复证明，法治文化素质越高的人，对法的理解和执行会越全面越规范，也才能在更高层次上体现法治精神、实现执法到位。
3、人类文明进步，要求工商部门必须重视法治文化氛围。“21世纪的发展。要么是文化的发展，要么什么都不是。”作为政府负责市场监管与行政执法的职能部门。工商机关的法治化建设同样要走文化发展之路。这不仅是加快构建和谐社会的需要，更是工商自身及人类文明进步的必然诉求。众所周知。改革开放前工商人员构成极为混杂，文化素质特别是法律素养普遍低下；1978年恢复建制后，工商部门除从高校毕业生中招考了一批公务员外，还从原市管会及其他部门承接了一批。1984年从高中毕业生中招收了一批。这些同志为工商事业发展作出了重要贡献，但面对市场经济的快速发展、依法治国方略的深入推进和人类文明的加速进步，其法律文化素质已越来越不适应形势要求，加快形成法治文化氛围，运用文化的震撼、塑造与引领作用，更为牢固地树立公平正义理念，更为强调和保护人的尊严与自由，更为有效地保障公众共享改革开放与社会正义成果已越来越迫在眉睫，从而在法治框架内更好地体现人文关怀、释放公平正义，实现工商人与全人类的发展共赢。
所以，法治化建设是工商行政管理发展到一定阶段的必然产物，急需营造法治化文化氛围，从而以文化的力量为支撑、为引领，这是工商机关自我认定的身份凭证。是满怀自信走向未来的根基之源，也是工商法治化建设的原动力、核心力和最终竞争力。
二、工商法治化建设的文化氛围要义
一般认为，文化包含观念、制度和物质三个层面。工商机关的机构性质和职能定位，决定了其首要任务和基本要求就是依法行政。其部门文化内核在于法治文化。这种文化不仅包括工商人的法治意识、法治原则、法治精神等观念层面，也包括工商机关的法律制度、法律机构、法律设施等制度和物质层面。显然，在工商行政管理“四化”建设中，制度化、规范化、程序化更多地与制度层和物质层相对应，而最为根本的法治化则更多地指向精神层面。笔者以为。工商法治化的要义。在于法治化伦理道德、价值观念、人格追求、思维方式等四个方面。
1、法治化伦理道德。即工商行政管理人员在履行市场监管与行政执法职能过程中，所具有和所体现的法治化道德意识、道德良心、道德规则与道德行动之和。作为一个有着五千年文明史的国度，工商伦理道德中既有传统法律文化的人治思想，又有前苏联法律文化的阶级斗争思想，还有从西方引入的人权法治思想。三种思潮在现有道德文化中错综复杂、相互交融，在更深层次上影响和决定着法治化进程。主流管理学普遍认为。市场监管现代化特点之一，就是把法治化伦理道德普及到监管执法之中，使法治成为监管的核心内容，使监管执法的意识、良心、规则及行动与人类先进文明诉求相一致，进而唤醒管理服务对象乃至整个社会对法治的关注与应用，这在加快构建和谐社会的今天尤为重要。国际市场监管实践证明，法治化建设是十分复杂的系统工程，需要形成法治文化氛围，从而以深厚的历史积淀和现代文明导向为支撑，切实树立法律至上、权利本位、以平等为核心的法治化伦理道德。以此保障充分公平竞争。
2、法治化价值观念。即工商行政管理人员在履行职能过程中，支撑和指导自己执行法律法规、从事监管执法的法治化心理追求和行为取向。法治化是人类追求的终极价值目标，集中表达了人类追求的基本价值理念，体现了当代中国最广大人民群众的共同愿望和社会理想。具体到工商部门，法治化价值观念不仅决定工商立法立规的宗旨和目的，而且支配工商人对市场监管本质、行政执法功能以及维护公平交易秩序途径的认知，涵盖了工商履职概念、规范、制度、原则等内在价值观念的各个方面。从这一意义说。工商行政管理职能重构对法治文化氛围的需求越来越迫切，在法治化伦理道德基础上形成的工商价值系统越来越重要，需要以人本主义的普世价值观为指导，在市场准入、行为监管、执法处罚
等履职过程中时时处处体现公共秩序至上、公平正义至上的人文价值取向，真正树立起尊重人权、执法保护人权的法治化价值观念和行为追求，以此顺应当今世界的总体价值取向，进而在坚持社会主义本质方向、发展模式与制度体制的基础上，更好地完成“三定”赋予的监管执法目标任务。
3、法治化人格追求。即工商行政管理人员在履行职能与日常生活中，所具有的法治化意识倾向、个性心理和品行诉求。工商人格追求基于伦理道德而源于价值观念，是工商人的思想层次、精神境界、个性品格的集中体现，工商法治化建设的文化重心正在于干部职工的人格塑造——从现代化的最终目标看，经济现代化所追求的物质文明、政治现代化所追求的政治文明、文化现代化所追求的精神文明、科技现代化所追求的科学文明等，最终都要在人格现代化上体现出来，而人格现代化的核心内涵就是法治化人格构建。具体到工商部门，法治精神只有进入工商人的内心世界、成为人格追求、形成文化氛围，工商法律法规才能真正被敬畏、被信仰、被信赖，才能真正有价值、有力量、有权威，进而转化为监管执法的具体原则、规则、概念、手段、技术与途径，最终实现工商“人”的根本提高。从这一意义上说，在市场经济加速发展、工商体制改革深化推进的新形势下。工商行政管理机关已经是人格化机构，敬畏法律、维护法治的人格追求，不仅是工商机关的立足之本，而且直接决定监管执法的具体成效；工商行政管理现代化迫切需要造就一代具有高尚人格追求的新型干部队伍，以此实现维护公平竞争、促进经济发展的履职目的。
4、法治化思维方式。即工商行政管理干部在行使国家赋予的市场监管与行政执法权过程中，按照什么样的逻辑、思路来观察问题、分析问题和解决问题，从而公正公平地执行法律、充分恰当地履行职能的思维方法和形式，包括认识市场监管本质、处理执法事务中所运用的思路、方式、法则、手段与规范之和。事实上，包括工商法治化在内的任何一项建设，总是和一定的思维方式和推进方法紧密联系在一起的，法治化思维方式在很大意义上说是法治文化的精华，因为法律往往随着时间推移而变动和发展，但科学的思维方式却因其成熟、稳定而历久常青。在新事物面前具有更强的生命力。从这一意义上说，工商法治化就是监管思维的法治化，借以培养一大批敬畏法律、维护法律、思维敏捷、富于智慧的执法卫士，如此才能与时俱进地弘扬善法、消除恶法，才能真正找到工商法治化建设与队伍建设、业务建设、作风建设等的最佳结合点。最终实现工商人的发展。
可见，在工商行政管理法治化文化氛围要义中，伦理道德居于最高层，它决定着工商人在推进法治化进程中具有什么样的价值观念与人格追求，进而在监管执法实践中采取什么样的思维方式与方法技巧，并最终决定取得什么样的管理效果。
三、工商法治化建设的文化氛围缺失
改革开放30年来，工商系统在立法、普法、执法等方面均取得重大进展，初步确立了法律至上、依法行政的履职观念，领导依法决策能力与干部法律法规素养均有明显提高，市场主体依法经营和消费主体依法维权意识也普遍增强。但是。受制于特定的历史与现实因素，在当前社会加速转型、各种思潮激荡的矛盾凸显期，工商法治化建设仍面临四个方面的文化氛围缺失。
1、法治化道德氛围缺失。一是传统文化中的不合理因素，阻碍了法治化道德形成。无论是工商系统自身，还是管理服务对象。乃至整个社会层面。推崇德治、信奉人治、权大于法、漠视私权等传统道德意识根深蒂固，无法适应法治化时代要求，阻滞了民主、权利、责任等现代法治理念的普及与弘扬。二是既收费又罚款的职能定位与功利主义思潮冲击。淡化了法治化伦理意识。工商“两费”取消前长达30年的时间里，追求收费与罚款最大化，对个体工商户等弱势群体不仅构成了最大的不公平、不正义。而且使权利寻租、权钱交易等有违社会公德和职业道德现象屡禁不止，与法治化建设寻求公平正义的文化要求背道而驰。三是工商机关作为团体本身存在伦理缺陷。当代伦理学认为，团体比个体一般更自私、更不守道德，因为作为个体往往可以同情、妥协和让步，但团体总是强调集体利益至上，并往往利用强势地位推行恶法。在执法实践中，许多工商干部作为个体往往和蔼可亲、富有人情昧，但一旦负有“执法重任”，就变得冷漠无情、面目可憎，这些都与人道、理想、正义、理性和真理等现代法治文化要求相去甚远。
2、法治化价值氛围缺失。一是缺乏法律至上的价值观念。系统内领导权威至上、执行法律次之的非法治理念大量存在，许多干部习惯于用行政命令的方式履行职能，“官本位”思想根深蒂固，这种价值观念与尊严、平等等法治文化要求越来越格格不入。二是缺乏权利义务相统一的价值观念。系统内重权利轻义务的价值观念普遍存在，对管理服务对象仅要求其履行义务而漠视其应有权利，违背了权利义务对等的法治文化核心原则。三是缺乏尊重和保护人权、体现和维护公平的价值观念。以个人情感为重、法律规定为轻，以忠诚于领导为重、忠诚于法律为轻的倾向普遍存在，这与立法体现人权、执法保护人权、监管维护公平正义的普世价值有很大距离。四是缺乏被监督的价值观念。许多干部特别是领导干部缺乏主动接受监督的法治精神，没有树立起被监督的权力才是正当权力、忠诚于法律就必须接受监督等法治化价值观念。
3、法治化人格氛围缺失。一是缺乏公平正义的人格追求。没有把政治坚定、业务精通、公正执法、文明办案作为工商干部的必备素质与人格追求，未能把提高个体综合素质、改进工商执法方式、推动人类文明进程、实现社会公平正义作为人生的奋斗目标。二是缺乏独立自主的人格追求。系统内许多人仍未从依赖政府、依赖单位甚至依靠关系、依靠权势的依附型人格心态中解脱出来，未能树立起敬畏法律、依靠法律的充分自信。缺乏以自尊和平等为标志的法治化人格追求。三是缺乏积极创造的人格追求。未能由私情人治型向契约法治型转变。仍然习惯于拉关系、走后门、找靠山的人治型管理。没有用契约法律进行管理，从而既保护自己也约束自己、既制约对方也尊重对方的意识追求。四是缺乏诚信守责的人格追求。未能适应官本位向民本位的转变过程，缺乏享有权利必然承担相应责任的法治意识。五是缺乏积极向上的人格追求。没有真正认识到工商机关是代表政府行使监管执法权、行政执法宗旨是为人民群众利益服务，从而未能以理直气壮的精神状态、勇于护法的时代精神投身于监管执法之中。
4、法治化智力氛围缺失。一是缺乏“法无授权则违法”的自律思维。对监管执法不得超过法律规定范围、凡执法必有法律依据的法治精神掌握不透，习惯于用经验主义、主观主义、长官意志、行政命令等非法治化思维方式解决问题。二是缺乏“法不禁止则自由”的他律思维。对执法保障公民权利、不得以任何名义侵犯公民自由和合法权利的法治精神理解不深，习惯于用找依据甚至
“造法条”的传统思维方式履行职能。三是缺乏监管应求妥当之思维。未能理解所选择的执法方式必须属于正确手段的法治精神，或至少有助于目的实现而不是与法律目的相背离，四是缺乏手段应求最温和之思维。即在监管执法过程中，如果有许多措施可以实现目的，则必须选择对公众不会造成损害或损害最少的手段。五是缺乏执法应求合比例之思维。即所要采取的行政执法方式对个人所造成的损害与社会所获得的利益之间应成比例、相对称、保持均衡，如此才能最大限度地维护公平正义。
上述文化氛围缺失，集中体现在工商队伍法律素养上的五种结构性不完善：一是业务法律意识较强，但宪法宪政意识相对较弱：二是民事私权维权意识较强，但公权维护监督意识相对较弱：三是对监管实体法比较看重。但现代诉讼与非诉讼程序法律意识相对不足；四是监管执法权利意识普遍增强，但与其相匹配的公民责任义务意识没有相应跟上：五是普及法律知识方面有明显改观，但综合法律素质仍不理想，特别是现代法治精神普遍欠缺。这些，都透视出工商法治化建设在深度文化层面上的明显差距。
四、工商法治化建设的文化氛围构建
“良知是潜在的，需要人类和各种原则的引导。这些原则只能随着文化的发展逐渐形成。”追寻文化源起，按照文化内涵，针对文化缺失，笔者以为工商法治化建设重在营造这么一种文化氛围：在这样的氛围中，全体工商人都能认识到法治是所有人的利益之所在，从而敬畏法律、信奉法律、遵守法律；在这样的氛围中，所有工商人都自觉接受法治化文化约束、参与法治化文化建设，处理任何事务都能从法治的视角、层面、效果去思考、分析和解决问题；在这样的氛围中，法律不仅是实现监管目的之手段。而且是自我完善和自我发展之追求，所有人都能按道德良心行事，从而建立起与法治化建设相匹配的工商人格；在这样的氛围中，法律能促使人的团结、激发人的理智、促进人的积极性。并使人能利用工商集体的艺术和仪式表示内心需要。按照这一构想。可从五个方面入手营造法治文化氛围：
1、强化素质教育，营造法治化建设的道德氛围。文化塑造支撑着素质，素质凝结展现着文化。作为市场监管与行政执法职能部门，工商法治化建设亟需强化法律知识、法律意识、法律行为等各方面素质。以此提升工商人的法律认知、情感、理念、遵守、运用、评价、维护、参与等伦理道德层次。一要挖掘工商原生文化。在建国后50余年历程中，工商部门在主体市场准入、公平交易执法、商标广告监管等方面均已形成深厚的历史积淀。发展成相对独立的知识学科。饱含着特色鲜明的法治文化精萃，这些独立的零散的知识形态亟需总结成工商精神，进而上升到法治文化层次，形成珍视荣誉、凝聚人心的文化氛围。二要吸收优秀传统文化。作为人类文明史上唯一未曾中断的文化体系，中国传统文化中的法治精神必须认真整理吸收，主要是以德治国和以礼治国的治国方针、无讼息争的法律心理(核心都是重视内心自律，这与法治建设不仅不冲突且能相互促进)。特别是整体观、辩证观和天下观。以及和谐包容、和而不同的修身原则与文化思想，形成化解冲突、净化人心的文化氛围。三要借鉴西方外来文化。重点是借鉴犹太一基督教传统的良心道德、古希腊传统的理智道德。以及以《世界人权宣言》为标志倡导的自由、民主、人权的当代世界主流文化，形成震撼灵魂、鼓舞人心的文化氛围。通过上述措施，逐步改善工商法律素养的结构性失衡，使工商人既具有过硬的业务法律知识，更具备宪法宪政意识；既注重私权维权保护，更关注公权维护监督：既发挥调解传统和实体法优势，更重视现代诉讼与非诉讼程序意识；既具有执法权利意识，更具备公民责任义务意识。在此基础上，真正将法治精神内化为工商人的自觉行动，激发大家对法律发自内心的尊敬，更好地推动法治化建设。
2、强化普法宣传，营造法治化建设的价值氛围。价值理念是文化的灵魂和导向，为人们的思想和行动提供价值坐标、指明目标方向、激发创造活力。作为政府负责市场监管的公共管理部门，工商法治化价值追求亟需强化以人为本的人文价值观、全面协调发展的社会价值观以及人与自然和谐共生的生态价值观，以此营造人权至上、公民本位的价值氛围。一要推进依法行政。以公平正义为核心的法治化价值观的真正形成，需要以良法的存在为前提，要求我们在基本法律制度日臻完善的情况下，加快《商事登记法》、《流通领域商品质量监督管理条例》、《市场违法行为处罚办法》特别是《反垄断法》的修订与配套步伐，并通过严格执法来彰显法律的权威性、公正性和神圣性价值。二要强化理念灌输。充分发挥全员教育、职业培训以及大众传媒作用，将其作为传递法律信息、实施教育引导的重要手段，作为培养法治化价值追求的有效途径。使社会主义核心价值观为全体工商人所承认所追求，从而让自己充分发展、充分觉醒、充分人性化。三要加强载体建设。加快创立有工商特色的集体艺术等非宗教仪式，鼓励引导和支持法治文艺创作，特别是法制题材文艺作品创作。以生动丰富的法治文化作品吸引人、感染人、说服人，让工商法治文化融入社会主流文化之中。不断提升工商人的法治文化修养，从而形成全员普遍追求法律至上价值观的良好氛围。
3、强化队伍建设，营造法治化建设的人格氛围。法治化人格追求可概括为真、善、美三个字，这是法治文化的核心之所在。对工商机关而言，真代表公正诚信，善代表人性良心，美代表和谐有序，要求工商人不是冷酷无情，而是时时体现着对人的终极关怀，处处贯穿着人文精神，始终融注着人性化情感，在改造队伍自身、打造全新形势的同时。赢得公众的理解与支持。一要弘扬法治精神。把法治的理性精神融入工商人的意识和血肉之中，人人以崇尚法律、遵守规则和尊重对方权利为荣，表现出基于法理的普遍信任，进而在信任基础上形成一种法律文化共同体，时时处处体现法律面前人人平等的法治文化内核。二要注重文化熏陶。通过教育、奖惩、宣传等各种措施，加快培育一批有气质的工商人员，引导工商人员摆正道德良心、培养高尚人格。做胸有法律气自华的新型干部，让公众特别是监管服务对象真正体会到工商执法的真善美。三要讲求规则章法。通过理念牵引、制度约束等各种手段，使各级工商机关和每一位工商人在履职过程中讲求法度，在行使权利时绝不妨害其他人的权利自由。不以官挟势、不仗势欺人，彻底扭转人治状态与杜绝权大于法现象，使工商干部不再面目可憎，而切实富于人格魅力，从而有效造就一支高素质、高标准、严要求的新型干部队伍。
4、强化能力提升，营造法治化建设的智力氛围。法治化思维方式属于方法论范畴，要求工商人思考问题、解决问题都能从法律的角度、按法制文化的思维方式来实施，旨在锻造与培养一支忠诚和敬畏法律而不教条于条文、崇尚和维护法律而不拘泥于条款、遵守和运用法律而不排斥创造的智慧型执法者。一是倡导系统思维。
即着重从整体与部分、部分与部分、系统与环境之间的相互关系、相互作用中研究分析问题、求得最优方案，着眼于两方或多方实现共赢，这种新兴的跨学科思维方法多用于解决复杂问题。要求工商执法注重统筹兼顾，切实以宽广的胸怀把握全局。以整体的观点因势利导，以系统的方法统筹安排，从而充分理解法律是各阶层基于利益的博弈、妥协与合作产物，通过工商监管执法将更多阶层的利益整合起来，以保障改革成果共享、推动人类共同进步。二是推行情理法相结合思维。工商法治化建设重在理解立法本意、维护法律精神，不能仅仅停留在记住法条的层次，要求工商人在监管执法时不是机械地套用法条，而应由情入理而法，注重动之以情、晓之以理，达到让违法者自觉消除违法、让过错者自觉接受处罚的境界，亦即“人性化”执法。三是运用综合分析的方法。分析即对执法事务的数量与质量、规模与效益、现象与本质、形式与内容、原因与结果等进行对立统一的辩证分析，综合即是把上述各种因素结合成统一整体并给出方案办法，从而正确解决部门利益与全局利益、经济效益与社会效益、当前发展与可持续发展的关系，体现工商执法的文化智慧。
5、运用必要手段，营造法治化建设的物质氛围。文化精神层面的构建。需要制度层、物质层文化建设的配套和支撑。一要强化制度建设。法治文化的建立既需要社会教化和自身修养，更要建立起与文化诉求相一致的惩罚与激励机制。让崇尚和遵守法律者得到激励与鼓舞。让违反和破坏法律者受到应有惩罚、付出相应代价。当前，应深化推进领导干部学法、任前法律考试、执法人员持证上岗等制度，以及行政执法评议考核、过错责任追究、执法案件评查、民众评判与责任倒查等相关机制，使执法不严、执法不公的人和事无机可乘。二要强化硬件建设。一个庄重威严、规范合理、设备完善的环境本身就是对法律的敬畏与尊重，对执法者敬业爱岗、审慎执法无疑有着积极影响。当前，建议在统一工商执法标识、技术装备等硬件建设的基础上，在每个市级以上工商局设立工商审案厅。借鉴人民法院传票开庭、公开审理、允许旁听等做法，树立工商执法权威。体现工商法治内涵。进而树立工商机关与工商人员的崭新形象。三要深化推进说理性执法文书。处罚说理是程序吸收不满功能的必然要求，也是程序作茧自缚效应的前提基础，其实质在于说服当事人和社会公众，进而使当事人理解服从法律、养成守法习惯。集中反映了工商法治文化的内涵层次。当前。应在现有说理式执法文书的基础上，更加注重处罚说理，将法理与情理相结合，做到以理服人、以情感人，以此增强工商执法亲和力。
随着市场经济体制的逐步成熟和当代民主政治的加速推进，工商部门的当务之急就是营造法治化建设的文化氛围，当务之重就是要打造文化的力量、提升文化的实力、重塑文化的形象，惟此才能抓住工商法治化建设的本质，才能保证工商行政管理始终保持正确的方向，并取得应有的成效。
作者：唐 彪
澧县工商局三项举措推进法治工商建设
作者：段碧波李明越
2011年，澧县局坚持以依法行政为主线，不断创新工作理念，丰富培训内容和方法，深入推行说理式处罚文书，依法行使自由裁量权，有力推动了“法治工商”建设。
监管理念注重“专”和“精”。为切实维护市场经济秩序，该局结合工作职能和辖区实际，创新专业化执法办案的监管理念，不断整合执法资源，由公平交易分局、消保股、食安股、商广股、市管分局等股室牵头的专业化办案队伍，分领域成立了食品、农资、无照经营、商业贿赂、公用企业不正当竞争、流通领域商品质量7支专业化执法办案小组，各工商所根据客观实际成立执法办案小分队，明确办案重点和主攻方向。该局结合各类专项整治行动，多次统一调度、统一行动和统一查办，重点查处了一批专业化的案件，其中，商标侵权系列案12起，产品质量系列案27起，食品安全系列案58起，商业贿赂系列案8起，仅万元以上的大案有19起。对这些案件的查处既震慑了不法经营者，又赢得了人民群众的好评，真正树立了执法权威。
业务培训注重“新”和“活”。今年，该局法制股配齐三人，均为全日制本科毕业，学历水平在全局属最高。各办案机构的法制员一般是由执法经验丰富的副所长或副股长兼任，平均年龄40岁左右，年富力强，为法制工作顺利开展奠定了基础。为提高依法行政水平，该局除了每周五的日常学习外，还先后开展了省局案件管理系统、农资及食品打假、行政处罚文书格式及案卷装订规范等培训10余次，不断更新和充实知识储备。在培训方法上，该局采取传统培训、专家讲座及实地检验相结合的方式，邀请晚安公司、泸州集团等大型企业的打假专业人员教授识假辨假知识，并当场在有关市场鉴别实物。同时，该局还实行一万元以下案件即时讨论、 1
万元以上大案或疑难案件党组定期研究、每季度开展案卷评查等制度，有效提升了执法办案水平。元至六月，该局召开了两次案件评查会，由全局法制员对已办结的150余起案卷进行交叉“挑刺”，评选出优秀案卷7个，办案能手2人。在评查案件时，各办案机构找问题不怕揭丑、遇难点不耻下问，对案卷中存在的不足勇于开展批评与自我批评，形成了学以致用、查漏补缺、释义解惑的浓厚氛围。
执法监督注重“严”和“实”。一是严格核审提高案件质量。该局按照省局新案件管理系统的要求和标准，严格审核立、备案、调查取证、强制措施、送达告知和处罚决定书等程序，对于未立、备案或是办案机构负责人没有及时签字或代签的，一律不予核审;对于事实不清、证据不足的案件，一律先完善再进行核审;对于立案后久拖不办导致超期的案件，坚决予以销案。二是实行现审现办提升效能。为确保案件快办快结，该局法制股坚持在第一时间核审案卷，尽量做到与办案人员“一对一”的交流，当场指出案件的不足之处。对于无法及时核审的案件，则采取“开单子”的做法，将存在的问题记录下来，指出不足和提出意见，及时通知办案人员修改或补正。三是统一规范说理式文书。该局要求办案机构全面使用国家局2009版新式文书，并增强处罚文书说理性。案件送审时法制股先核查文书的使用情况，对拒不执行的，坚决发回改正，逐步解决了以前法律文书中存在的不规范和不系统的问题。四是依法行使自由裁量权基准。针对过去执法过程中存在的重责轻罚、轻责重罚、同案不同罚等现象，该局在确保案件合法性的基础上加大了对行政处罚自由裁量权的审查力度，综合违法行为的性质、社会危害程度和当事人主观过错以及法定情节等因素，确保每起案件的处罚均在自由裁量标准之内。
目前，该局共立备案269起，下达行政处罚告知184起，结案173起，罚款60多万元，撤销了16起超期案件，至今未发生一件复议或诉讼
的案件。
河北省工商行政管理系统基层教育中心 庞桂婵
2005年国家工商总局首度提出，各级工商行政管理机关要全面落实科学发展观，努力建设“信用工商、法治工商和信息工商”，这一高度概括的提法，指明了工商行政管理建设的方向，工商行政管理工作要牢牢抓住这三个重点，不断创新监管机制，严格依法行政，提高执法效能，规范市场主体行为，促进经济健康发展。为此，我省工商系统也提出了打造“数字、法治、和谐”为内容的“三型工商”建设的目标，各级工商机关正在为推进目标的有效实现，努力创造条件。在此，本文仅就加强法治工商建设作以粗浅的探讨。
一、“法治工商”建设的理论依据及内涵
(一) “法治工商” 建设提出的理论依据
在我国，社会主义法制的建立和完善是从上个世纪80年代开始步入快车道，在中国社会进入全面改革的背景下，逐渐从“人治”走向“法治”，也使人们对法治的理解逐步接近法治的精义和内核。1993年八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式确定了依法行政的原则;1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略;1999年通过的《中华人民共和国宪法修正案》把党的决策上升为国家意志，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家，与此相适应，依法行政作为政府权力配臵和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。2004年3月22日，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标，该纲要提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。其
间，党的十六大进一步强化了依法治国、推行依法行政的党的依法治国基本方略;而实施依法治国，党必须依法执政，为此，国务院作出的相关规定，又进一步推进了依法治国、依法行政的进程。
工商行政管理部门要积极推进依法行政、建设法治工商是贯彻依法治国基本方略的重要内容，是依法治国的必然要求和核心所在，只有如此，才能维护市场经济公平竞争、有序发展，才能维护人民的根本利益和意愿。
(二)“法治工商”的内涵
从党的十一届三中全会《公报》指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，到1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略，我国社会主义民主和法制建设的理念已经有了一个根本性的变化， 这种理念的变化表现为“法治”与“法制”比较，除了包含法律制度体系的建设，还丰富了运用法律制度体系进行治理的内涵。
法治工商建设，是指为适应建设法治政府的需要，大力加强工商执法能力建设，严格依法行政，更好地营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境，实现工商监管执法水平的新跨越。进一步理解，就是工商行政管理的一切权力来源和行使都受法律的规范和制约，都要按照法治的原则运作。这里的“法治”就是依据法律的治理，是社会控制的一种模式，是一种方略或原则。而“法制”通常是法律制度的简称，属于制度的范畴，其基本要求是做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所以，法制是法治的基础和前提，要实行法治，必须具有完备的法制;法治是法制的立足点和归宿，法制的发展最终要实现法治，那么对法治工商的内涵，可以从以下几个基本层面来理解：
1、职权法定。指工商管理机关及工作人员的职责、权力的获得及行使均由法律、法规、规章设定，非依法取得的权力都应当认定为无权限，非依法行使的权力都应当认定为无效。
2、依法行政。工商管理机关依法行使权力，履行监管执法职责，必须
遵守法定的行为规则，不得任意扩大行政权力，更不得将部门或个人利益凌驾于法律、法规、规章之上，否则严格追究法律责任。
3、公正行政。工商管理机关要以社会正义的要求，从保护公民、法人和其他组织合法权益出发，公正、合理地行使行政权力，不仅做到实体公正而且保障程序公正，不仅考虑合法限度，自由裁量，而且实施人性化监管，文明执法，这也是法治工商建设的理想追求。
二、法治工商建设目标的确立
根据《全面推进依法行政实施纲要》提出的建设法治政府的总体目标和具体目标。结合《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知精神及国家工商总局的工作思路以及我省工商工作的实践，笔者认为，我省法治工商建设的目标基本可以确立为：
(一)体制顺畅，职能到位——基本建成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制
《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：从理顺“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会”的基本关系出发，建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，也就是说按照所管理事务的特点和规律确定行政职能，设臵管理机构，明确权限职责，解决行政执法体制中多头管理、权限交叉重叠、职责不清等问题。法治工商建设就是要建立适应市场经济需要的包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的工商行政管理法律体系。
(二)制度建设，规范科学
按《全面推进依法行政实施纲要》要求，法律、行政法规、规章、规范性文件等制度建设要符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。“没有规矩，不成方圆”，制度建设是建设法治工商的基础和前提，建设法治工商必须确保制度明确具体、科学规范、切合实际、切实可行。
(三)依法履责，政令畅通
《全面推进依法行政实施纲要》明确提出: “法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强”。 正如北京大学法学院教授姜明安认为的， 行政部门的依法履责就是要实现“三必须”、 “三平衡”。 “三必须”指必须依法执法、必须严格执法、必须文明执法。“三平衡”指价值、目的平衡，公私利益平衡，目的、手段平衡。
(四)决策科学，顺应民意
政府提供的信息、制定的政策、发布的决定只有尊重客观规律、按客观规律办事，才能保证决策科学、正确;只有发扬民主、尊重民意、广开言路、集思广益，才能得到人民群众的拥护，工商发展的决策才能得到有效执行，法治工商的建设才能向前迈进一步。
(五)纠纷解决，高效便民
法治社会要求一个高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，这就需要政府发挥专业、迅速、便捷、成本低廉的优势，使社会矛盾得到有效的防范和化解。工商管理机关主要是在12315消费者申诉举报网络的基础上，通过创新机制、扩大功能、理顺关系、完善网络等措施，大力推进以行政执法、行业自律、社会监督为一体的12315行政执法体系，进一步完善市场监管体系，切实保护消费者合法权益，维护市场经济秩序，确保高效、便捷、成本低廉的方式解决各类纠纷。
(六)权责一致、监督有力
现代行政是一种责任行政，法律在赋予行政机关权力的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任，法治工商的基本标志是公权力受法律控制，只有健全行政执法责任制，做到有法可依，责权一致，完善行政监督制度和机制，加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能，才能有效推进法治工商的建设。
(七)观念增强，能力提高
法治社会，不仅是制定了法律制度，建立了法律实施机制，更要求领导干部及工作人员具有法治意识，即人们信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律。中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任马怀德认为，科学的发展观，还应当包含科学的法治观。所以，是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在，也是法治工商的关键所在。行政执法队伍建设是提高行政执法水平的关键和基本保证，工商部门要按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，通过提高工商干部队伍的执法理念，进而促进执法能力的提高。
三、法治工商建设目标实现的基本要求和条件
(一)法治工商建设目标实现的基本要求
建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。根据《纲要》的规定，法治工商建设也要求工商行政管理机关在管理中应当达到以下六个方面的基本要求：
1、合法行政。即职权法定和行为有据，工商机关实施行政管理，应当有法律法规的依据，并依照法律、法规的规定进行;没有法律、法规的依据，行政机关既不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，也不得作出增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政，对行政机关而言，意味着“法不授权即禁止”，而对于公民、法人和其他组织而言，则意味着“法不禁止即自由”。
2、合理行政。就是要体现宪法规定的法律实施原则——公平、公正。工商机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，做到一视同仁，不偏私、不歧视。具体包括：对同样的违法行为作同样的处理;行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干
扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害相对人权益的方式，或者应当采用损害较轻的方式。
3、程序正当。包括两层涵义：一是程序设定正当，不偏向、不歧视，符合公平、公正的立法原则;二是法律实施中，要严格按规定的程序办事。工商机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
4、高效便民。高效便民包括两项要求：一是法律规定有时限的，行政机关要按时限办事，这是应尽的职责和最低的义务。二是在法律无时限规定场合，行政机关也应积极履行自己的法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。如工商机关实施行政许可或管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，在不遗漏或倒臵必要程序的条件下，及时履行应尽职责，保障法律实施的畅通无阻，尽一切努力为行政相对人提供办事便利，提供优质服务，实现法律效益和社会效益的统一，提高办事效率。
5、诚实守信。主要表现在：工商机关依法公布有关信息时应当全面、准确、真实，维护政府行为应有的公信力;非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对因此受到财产损失的当事人依法予以补偿。
6、权责统一。工商机关依法履行市场监管和行政执法的职责，法律、法规应赋予相应的执法手段。同时，如果违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。换言之，就是要求做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，从而实现权力和责任的有机统一。
(二)法治工商建设目标实现的条件
1、完善的制度体系。要实现法治工商建设的目标,就必须有一系列制度。制度是人类社会中人们行为的准则，是一套科学完备、逻辑严谨、成熟可行的规则体系，它包括一系列法律制度和管理制度。首先，加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节，法治工商建设必须建立一套适合工商行政管理的法律体系，为工商执法提供有力的法律保障。 其次，是重视市场管理基本制度的研究和建设，如在监管对象方面、在监管领域方面，在监管方式方面、在监管效果方面制定相应的制度规范。再次，建立规范执法行为的长效机制，健全完善各项制度，如全面建立行政效能告诫制、行政执法责任制、工作岗位职责制，过错责任追究制、领导问责制、廉政否决制等，以此规范环节、约束裁量、透明流程、强化监督，让权力运行规范化、规则化、序列化，用制度实现不准为，确保严格执法、公正执法、文明执法。通过完善的制度，使执法人员共同遵守法律、法规要求和办事规程及准则，为法治工商建设目标提供保证。
2、规范的执法行为。法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名工商执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。执法行为规范，要求执法者不仅要通晓法律体系和基本原则，并能从社会规范的层面来恰当区分不同法律的适用领域，要精通与本身执法职业相关的法律，包括实体法和程序法;不仅能够全面正确地理解法律条文，而且能够知晓蕴涵在法律条文中的立法精神和法理;还应能够运用法律所蕴涵的法律精神来填补法律条文的漏洞与空白，从而使抽象的法律在适用具体案件时准确化，实现法律规范的最佳法律效果。因此，首先是要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，既不失职，又不越权;其次，明确工商部门的执法依据、权限和职能划分;再次，对自由裁量权细
化，便于基层操作;最后，掌握各部法的立法精神并灵活运用。
3、牢固的法治理念和较高的执法素质。为实现法治工商的建设目标，首先以公平正义的价值取向，牢固树立法治理念，树立主权在民理念、人权保障理念、权力制约理念、法律面前人人平等理念、程序正当理念和法律极大权威理念。从单纯执法向以人为本、注重疏导、加强服务转变，从重实体轻程序、重形式轻效果向实体与程序并重、形式与效果统一转变，从片面强调公民责任向同时强化执法机关责任转变。树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。其次是有一支较高素质的工商执法干部队伍，依据国家工商总局2006—2010年全国工商行政管理系统人才队伍建设规划的目标要求，对行政执法人才队伍的要求，着眼于提高基层一线综合监管执法能力，坚持以专为主，一专多能，培养一大批能够执行方针政策、掌握执法办案技能、熟练运用现代信息技术、提供优质服务的基层复合型人才队伍。努力改善执法人才队伍的专业结构，充实法律、经济、管理、计算机、财会、外语等专业知识，扩大执法人才队伍的专业覆盖面。充分履行工商行政管理职能，全面提高监管执法效能，以提高依法行政能力为核心，形成一支业务门类齐全、结构梯次合理、整体素质较高、有效适应市场监管和行政执需要的高层次专家型和基层复合型行政执法人才队伍。
4、高效的行政执法效能。执法效能是行政执法的效果和作用，是衡量执法水平和效果的标尺，它能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。同时，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府，因而它也直接关系到政府在人民群众中的威望。加强法治工商建设，就要切实增强创新意识，不断提高创新的能力，推进机制改革，不断提高整体执法效能。提高执法效能，是新形势对工商行政管理工作提出的新要求，是工商行政管理部门服务科学发展、促进社会和谐的重要基础，也是确保工商行政管理各项职能到位的关键所在。
四、“法治工商”建设的主要内容
(一)建立与完善工商行政管理法律体系
加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节。改革开放以来，尽管我国民主法制建设取得了举世瞩目的成就，有了较为完整的行政法律体系，但由于我国行政立法工作开展时间不长，理论基础尚显薄弱，立法进程与形势发展和行政管理需要仍有差距，仍然存在行政立法“量”的滞后性和“质” 的滞后性。由于一些领域还存在着法规上的盲区，一些本应属于工商行政执法的领域由于无法可依而出现了执法的真空，现有法律、法规的可操作性不强，法律、法规与规章的重叠性规定且相互之间缺乏协调和统一，执法主体不够明确，执法手段薄弱，行政措施不力，违法行为不受制裁，缺乏法律的惩戒性，使得工商行政管理执法工作出现有法可依，但无法可用的局面。加上部门利益思想作怪，参与起草制订的有关部门既是立法者，又进行执法，难免有偏见，这势必影响到行政执法依据的效力和执行机关的效能，也影响工商执法效果。影响了工商行政管理执法工作的权威性。只有建立完善的法律体系，工商执法才能有法可依，才能为法治工商建设提供法律保障。
目前，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发„2005‟37号)的要求，国家工商总局对现行有效的法律、法规和规章进行了梳理，目前工商行政管理法律体系基本确立。形成了包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的统一整体。至2006年6月30日，在现行有效的法律法规中，共有99部法律和258部行政法规赋予工商行政管理职责，其中一部分由工商行政管理机关作为主要执法机关;总局单独以及和有关部门联合制定的行之有效的行政规章101部，其中，总局单独发布的规章69部，和有关部门联合制定的行之有效的行政规章32部;这些法规和规章基本覆盖了工商行政管理各方面工作，为工商行政管理工作提供了较为完备的法律依据。
(二)理顺执法体制，促进职能到位
“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设臵和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。
工商行政管理体制改革主要涉及两个方面的内容：一是机构改革;二是领导体制改革。机构改革涉及工商行政管理机关的职能配臵、内设机构及人员编制。改革的目的在于建立一个精简、高效、统
一、协调的工商行政管理组织体系。工商行政管理领导体制，是指各级工商行政管理机关隶属于谁领导的组织形式和工作制度。从1995年下半年开始，经过几年的努力，全系统实现了与所办市场的全部分离，确立了工商行政管理在社会主义市场经济条件下的职能定位，工商行政管理部门真正站在了市场经济裁判员的位臵上，担负起市场卫士的重要职责，实现了工商行政管理职能历史性转变。随着我国加入世贸组织和社会主义市场经济体制的基本确立，我们实现了两个战略性的转变，即从监管集贸市场和小商小贩转到了监管社会主义统一市场、从监管比较单一的国内市场转到了监管日益国际化的市场。2001年国发„2001‟13号和国办发„2001‟57号再次明确：“国家工商行政管理总局是国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机构。”将国家工商行政管理局更名为国家工商行政管理总局，提升为正部级单位。从而提高了工商行政管理行政执法的权威性和有效性。工商行政管理作为政府的职能部门，负有市场监管与行政执法的职能，但由于部门职能交叉、各自利益纷争、地方政府行政干预等问题影响职能的履行，只有做到工商职能真正归位，才能适应建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的工商行政执法体制的基本要求。
(三)提升工商执法队伍素质
近年来，由于各方面的共同努力，工商监管执法水平有了较大提高，依法行政意识有了一定增强，但距“法治工商”建设的目标要求仍存在一定差距，主要问题表现为：
1、执法队伍思想观念上仍存有偏差。目前工商
干部执法队伍中，仍有少数执法人员思想上重人治轻法治，没有树立依法执政的理念，对党提出的依法治国的基本方略理解不深，对全面推行依法行政，建设法治政府的要求把握不够，工作上，喜欢主观臆断，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，官本位、凭经验办事、按照“潜规则”行事、“管理即收费，执法即罚款”， 在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象，甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。
2、执法队伍素质不高，法律掌握程度不足。目前部分行政执法人员素质仍较低，执法水平良莠不齐，一线办案人员年龄结构老化，新招录的公务员留在一线办案的比例不大，由于办案经验的延续性，一线办案人员习惯于一些传统的案件，没有随形势的发展而有效跟进，有的执法人员不加强政治学习，宗旨观念淡薄，甚至还有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重业务学习，造成不能胜任行政执法工作。
3、执法能力不强。有些执法机构人员连基本的执法程序都搞不清楚，有的滥用强制措施和自由裁量权、涉嫌犯罪的行政处罚案件不移交、擅自改变执法办案流程、擅自剥夺相对人和利害关系人的救济权，行政处罚文书使用不当，案件定性不准以及法律适用不准确，咨询解答不到位问题经常出现，粗暴执法现象时有发生，越权办案问题仍有存在等。
以上问题直接关系到执法队伍的素质，影响执法水平，加强法治工商建设必须转变观念，提升执法队伍的业务素质，必须加强法律基础知识的系统学习，综合运用相关法律知识解决实际中的各种问题，努力提高执法能力和水平。
(四)构建工商执法监督体系
目前，由于监督法律不健全，某些法律规定不够系统，可操作性差，致使监督责任不够明确。由于受复杂情况和关系等因素的影响，监督力度仍不够，责任追究不到位。由于行政违法追究方面的法律法规规定不够完备，行政执法监督主体的责任权利不相统一，致使许多行政违法案件无法
严肃处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。
构建执法监督体系，依法强化对行政执法机关及其工作人员的行政执法活动的监督力度, 是依法行政的一项极为迫切的任务，也是保障法治工商建设的主要工作内容。加强行政执法监督可分为加强行政执法内部监督和外部监督。加强行政执法内部监督的途径为:设立相对独立的行政执法监督机构、建立和完善行政执法的各种具体制度、建设一支高素质的行政执法和行政执法监督队伍等;加强行政执法外部监督的途径为:加强中国共产党的监督;加强和改善人大监督,确保人大监督的权威性;强化行政执法的司法监督;切实发挥人民政协的监督;加强舆论监督;加强群众监督。工商行政管理执法监督是一种内部监督，应按照行政执法责任制的要求，建立健全规范性文件、重大行政处罚备案审查制度，行政复议应诉制度，行政赔偿制度，执法过错责任追究制度，行政执法监督制度，投诉举报制度，行政执法争议处理制度等执法监督体系，使执法监督工作做到了经常化、规范化，防止行政权力的滥用，及时地纠正行政违法行为。
五、法治工商建设目标实现的主要途径
建设法治工商是一项系统工程，涵盖着我们每一项执法行为的每一个环节，既包括依法行政的观念、理念，又包括依法行政的素质、能力和水平。根据温家宝总理和吴仪副总理对全国工商行政管理工作的重要批示和指示，和全国工商行政管理会议精神及周伯华局长提出的监管与发展、服务、维权、执法“四个统一”的要求，我们应紧紧抓住市场主体进入市场和市场交易行为、市场竞争行为这条主线，在工作实践中用已知求未知，在具体操作上以创新促发展，重点做好以下几项工作：
(一)建立多层次、多元化、多渠道的培训体系与培训网络，通过培训全面提升执法队伍素质。
培训是目前提高业务素质的主要途径，随着我国经济和科学技术的快速发展，信息产业、网络经济、电子商务、期货贸易等新型经济领域层出
不穷，国际间的争端、法律诉讼也更为普遍和复杂，加强法治工商建设，强化新知识培训，提高执法人员素质成为必然。这要求工商行政管理人员，特别是一线的执法干部必须要有较宽的知识面和处理复杂经济案件的能力。同时要加强一线执法人员自学业务的自觉性引导，特别是对法律法规学习和运用，不仅要学习实体法，还要学习程序法，不仅要学习国内法，也要学习国际法。只有这样才能更新自己，超越自己，溶入大市场，充分发挥监管职能。
①在培训人员上根据工作所需实行分级分层培训，具体包括综合管理层、业务执法层;科级、分局级和一般人员、初任公务员培训;办案能手培训和各业务精英培训等。②在培训方式上，可以采取进修、自学与培训相结合，既有针对性较强的中长期培训，又有阶段性短期培训;既能建立网上培训，又能开展巡回培训，直接服务基层;还可以采用专题讲座，理论研讨、“实践工作的以老带新、传帮带”、组织岗位练兵，开展模拟办案实务竞赛、举办法制员案件核审技能竞赛，推行阳光办案和星级法制员评比制度等多形式;推行“两网，即通过系统内部局域网和互联网，对现行工商行政管理法律，行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释、上级文件等网上发布;两书，即整理编辑《执法办案必读》(需要内容丰富、含盖面更广、能解决工作上疑难问题)和《制度规范大全》;一讲堂，即“法制大讲堂”，由各业务处室的骨干、专门教师、专家、学者主讲相关知识”等教育培训载体。③在培训内容上，应注意在执法能力培养中突出重点，增强业务技能培训的针对性。以新颁布的法律法规培训、疑难案例探讨研究、综合素质提高培训、法律法规知识和业务技能常规培训为主，融新旧知识的交叉、理论和实践的结合，以提升知识水平和业务技能。④在培训质量要求上，做到通晓法条、学以致用;对教师质量的要求，更应力求专家、学者、业务骨干、执法办案精英教学相长、相互促进，以求达到最佳培训目标。
(二)加强制度建设，制定执法标准，建立执法标准体系，逐步实现
执法行为的标准化。
法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。
工商机关的行政行为主要包括行政许可、行政征收、行政确认、行政处罚、行政调解、行政指导等。不同的行政行为有不同的法律规定和要求，根据法律、法规及规章的规定可采取不同的应对措施。
1、规范制度建设
首先要理解立法层面的精神实质，制定业务操作规范，如与市场主体注册登记与监管相关的配套制度、办案制度规范、市场监管、商标、广告管理、公平交易执法、消费者权益保护等制度规范。其次，制定工商自身发展与建设规范，如各职能机构工作制度等;再次，制定执法监督制度规范，如行政执法责任制、评议考核制、行政处罚案件核审制度、法律法规实施情况报告制度、规范性文件审查备案制度、涉嫌犯罪案件移送制度、行政执法过错责任追究制度，行政复议、行政赔偿案件的内部审理规则、行政处罚的监督制度等。
2、明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使
根据国务院对工商职能的定位，在明确执法依据和执法管辖的基础上，进一步明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使。要以国家工商总局梳理的458件执法依据，加之新颁布的法律、法规和规章结合工商工作的实际，对不同违法行为表现及处罚依据，进行分类、归纳和整理，便与实践中操作。
在工商行政执法中，自由裁量权就是合法合理地进行自由选择的权力。这一权利的行使有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但受地方保护主
义干扰和地方经济不发达影响，加之地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而造成自由裁量随意性大，超过一定标准，超出一定范围、种类，出现畸轻畸重现象，造成自由裁量权的滥用，并带来一定的负面效应，背离了公共利益，影响了社会秩序的稳定，助长了特权思想，滋生了腐败。如何规范自由裁量权的行使将是工商执法中一项重要的工作。
一实施执法实务指导制度。对执法实践中具有具体性、复杂性和可借鉴性的个案，通过编辑典型案例，指导自由裁量权的行使。二在执法办案中实行立案、调查、审核、执行分离，由不同的部门、不同的人员来履行职责，建立自由裁量权的监督。三制定规范性文件，将规则细化。研究制定具有参考价值和指导性的意见，确保法制统一和执法公平、公正。如：江西、福建、上海、北京等地工商部门都已制定了《行政处罚自由裁量权适用规则》或《行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对工商机关实施行政处罚时的自由裁量幅度或裁量标准，进行了进一步的细化和分解，进一步规范了工商执法行为。
3、规范有关程序中的重点问题
随着工商行政管理执法领域的拓宽、执法力度的加大，查处经济违法案件的增多，严格执法程序，规范执法行为变得更加重要和紧迫。实践中主要做到：①根据有关法律、法规、规章的规定，按照合法高效的原则，简化和完善企业登记、公司登记、市场登记、广告经营许可、动产抵押物登记等一系列行政许可和确认的程序，健全和完善有关证照的申请、审查、批准，以及证照的颁发、变更、终止等程序; ②根据有关法律法规，健全和完善行政收费程序，公布收费项目、范围和标准，对收费票证的使用、接受检查和社会监督等程序明确规定;③依据《行政处罚法》和国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，对行政处罚程序做出更加具体、明确、操作性强的规定;④对行政复议和应诉程序做出具体规定，以解决复议工作中复议管辖不清、复议程序不明等问题，对行政应诉
程序的组织、协调、诉讼代理人等事项作出规定，以规范行政应诉程序。
(三)充分发挥制度的监督作用，严格执法考核，以考核带队伍，以考核促发展
行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为了建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高行政执法水平和质量，全面推进依法行政，要不断加强行政执法责任制配套制度建设，省、市、县三级要从执法工作的实际出发，根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的相关规定，出台一系列配套制度，并在实践中加以完善，形成上下一体、法理相通、科学合理的行政执法责任制配套制度体系，实现对全面执法活动的规范、考核、监督和责任追究。 行政执法评议考核是评议行政执法工作情况、检验行政执法机关和执法人员是否全面正确履行法定职责的重要机制，也是推行行政执法责任制的关键环节，建立科学的行政执法考核目标体系是搞好行政执法评议考核的基础和关键，应根据行政执法的基本要求和本机关、本系统行政执法活动的特点，制定科学合理的执法目标及标准。并把行政执法目标责任层层分解细化，逐级落实到执法岗位和执法人员，做到目标合理，责任明确。
如：实行执法人员能力考核可每年或分季度进行，建立考核档案，考察结果将作为执法人员评先、晋级、晋职的重要采纳靠依据。考核内容为执法人员在工商执法活动中应当具有的基本素质和基本能力，包括执法人员业务技能及执法实践中的认定事实、适用法律、解决纠纷的能力和在执法活动中综合协调、调动各方面积极因素的能力。考核办法采取百分制量化，将考核进行分解，细化岗位职责，量化工作内容，明确考核标准。
通过对行政执法评议考核工作的探索和实施，评议结果作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，以及对其有效的激励和约束，对于提高各级工商机关的行政执法水平和办案质量，加快基层法制建设步伐，推动全系统依法行政建设法治工商的进程具有重要的指导意义，开展行政执法
评议考核工作，也是加强政府自身建设、推进政府管理创新和规范权力运行不可逾越的一个过程。
(四)整合执法资源，实施管理创新，在执法效能上求突破 当前，工商行政管理所处的市场环境、法制环境、社会环境和生存环境已经发生并将继续发生深刻的变化，工商行政管理已进入了一个“发展与规范并重”的阶段，以人为本、依法行政成为对监管执法工作的基本要求。通过执法资源的整合，使执法力量整体合一，避免了多头执法，在着力提高行政执法水平的同时，努力为经济建设创造宽松和谐的发展环境。 如继续优化工商所的布局，加强基层基础设施建设，加强基层一线监管执法力量配备，加强执法车辆、现代化信息处理设备、通讯设备、快速检测设备等执法装备建设，提高监管执法的现代化水平。此外，科学调整事权划分，强化工商所属地综合监管和执法办案职能，建立统一高效、运转灵活的组织指挥和协调机制，实现县级工商局机关与工商所上下联动，提高整体合力。在管理创新方面主要抓好：①制度创新。继续深入推进企业信用分类监管、12315行政执法体系建设、商品准入制度、个体工商户分层分类登记监管等监管制度改革，要注重整合执法资源，加强与司法机关、有关职能部门、外省市工商部门以及新闻媒体的联合协作，建立长期广泛的协作制度，充分发挥系统垂直管理的优势，形成监管执法的强大合力;②手段创新。要不断健全和完善市场监管的方式和方法，特别是要善于运用现代化手段，提高监管执法的科技含量，如建立电子执法档案，推行电子办案模板，规范办案单位执法办案程序和行政处罚裁量权的行使，以此推动整体执法效能的提高。③执法实践创新。从拓宽执法新领域入手，以挖掘启动市场经济秩序深层次中的违法行为类型案源为切入点，攻克一批案件类型新、案值大、具有典型代表意义的大要案，严厉查处商业贿赂、传销和变相传销、“霸王条款”、陈化粮倒卖、坑农害农、公司虚假出资骗取登记以及登记后抽逃注册资金等违法行为，加强对租赁、教育、医疗、旅游、金融、咨询、拍卖、中介等各种商事违法行为的监管和处罚力度及对电子
商务市场的监管;④执法方式创新。严密规范执法程序的同时，讲究工作策略，注重办案艺术，通过换位思考、柔性办案、人性办案，如对有轻微违法行为的企业，超期经营、超范围经营、擅自改变经营地址等，以预警、行政告诫为主的行政指导方式。如采取以下行政指导制度：建立、健全工商行政管理的信息发布、告示制度;建立工商行政管理机关的行政建议、劝告、告诫制度;建立和完善工商行政管理机关的行政调解和协调制度;建立、健全工商行政管理机关的行政奖励制度;建立、健全行业协会指导制度;建立、健全工商行政管理评议制度和工商行政管理调研制度;建立工商行政指导审查制度。
六、法治工商建设目标实现的基本保障
法治工商是全面推进依法行政的必然要求，是一项全局性、长期性和艰巨性的法治系统工程，既要整体推进，又要重点突出，更需要多方面的共同努力和各方的支持。
1、领导重视，一手抓。
全省、市、县局要加强组织领导，成立相应的领导机构和办事机构，在全系统形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，为法治工商建设的顺利进行提供组织领导保障。
2、转变观念，提高执法队伍的业务素质
树立“法制工作全局化，全局工作法治化”的理念，将静态制度的“制”变为动态治理的“治”，使得推进依法行政、建设“法治型工商”工作，从具体业务工作，提升为涉及工商行政管理方方面面的全局性工作;从法制机构的事情，提升为工商机关所有部门职责范围内的大事，树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。
3、各内设机构协调配合，切实做到统筹兼顾、共促发展。
法治工商建设的核心是规范执法行为，促进依法行政。各级要把各项
工作结合起来，实现整体推进。一要与整顿和规范市场经济秩序工作相结合，以整改规范的成果推动整顿和规范市场经济秩序工作的深入开展;二要与建设学习型机关相结合，继续开展好法律学习培训和岗位练兵活动，达到内强素质、外树形象的目的;三要与机关效能建设和党风廉政建设相结合，严肃查处执法工作中的违法违纪问题;四要与权力公开透明运行相结合，严格法定职责、规范执法流程，切实做到依法行政;五要与推行行政执法责任制工作相结合，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
4、现代化设施基本配臵完备，提供技术支撑
吴仪副总理指出，“信息化既是工商部门的监管手段，也是创新监管方式的依托”。随着现代商品经济的发展，销售方式日趋多样化、现代化，对监管手段提出了新的更高的要求。我们要进一步提高对信息化建设重要性的认识，努力提高市场监管的科技含量和现代化管理水平，以信息化带动监管执法效能的提高。以信息化为法治工商建设提供技术支撑。
5、有充足的资金保障及支持
无论是提高工商干部队伍业务素质，加大培训力度，还是进行规范化建设，推行信息化建设，都离不开财力的支持和保障，只有资金到位，才能更好地保障各项工作的顺利开展，才能有效推进依法行政，实现法治工商建设的基本目标。
改革开放以来，工商行政管理逐步转向法制化，党的十六大以后，转向势头更为强劲，外部的法制环境开始形成，内部的工作机制开始进入法制轨道运行，依法行政的氛围日益浓烈，工商行政管理工作从人治走向法治。全面推进依法行政，加强工商法治建设是建设法治政府的内在要求，是适应经济社会形势发展的客观需要，是实现工商监管执法水平新跨越的必然选择。加强工商法治建设，必须以全面推进依法行政为核心，以切实履行工商法规工作基本职能为立足点，以提高工商队伍素质为关键，以建
立规范和监督执法行为的长效机制为重点，全面提升依法行政能力和水平。
参考书目：
1、国务院《全面推进依法行政实施纲要》
2、国务院总理温家宝:《全面推进依法行政 努力建设法治政府》
3、中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部教授、博导 应松年：《建设法治政府的奋斗目标》
4、著名行政法学家、北京大学法学院教授、博士生导师姜明安：《建设法治国家打造法治政府》
5、我国行政法学家、中国人民大学法学院教授 莫于川： 《行政指导法治化问题研究》
6、中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任 马怀德: 《依法执政和依法行政》
7、马怀德 薛刚凌：《行政管理体制改革研究》
8、河北省人民政府关于印发《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知 冀政„2005‟33号》
9、国家工商总局法规司司长 王学政：《论行政执法行为规范化建设》
十八届三中全会提出，“建设法制中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”建设社会主义法治国家，一切政府机关都要必须依法行政。
对于工商部门来说，要努力提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，推进法治工商建设，坚持依法行政，保证在市场经济条件下，每个参与者都处于平等的位置，从市场主体到商品交换，都可以依靠法律加以保障，维护市场秩序稳定，使各项管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的政治环境。
1、进一步推广“学”、“考”结合制度建设，统一思想推进法治工商建设。“法治思维”和“法治方式”要求领导干部在对法治的认识上，更加注重法治的本体性价值;在行为模式上，更加注重法治的基础性作用。做好法制宣传教育，加强干部法治思维的学习，努力提升领导干部的法治思想，使社会主义法治理念植根于领导干部心中;深入推行行政执法责任制，把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的考核内容，建立健全考核评价机制;坚决落实行政执法过错责任追究制，对于那些在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依，要依法问责、追责，促使我们领导干部不断自觉培养和提高运用法治方式的能力。
2、进一步推进干部依法行政能力建设，增强法治工商建设的内在动力。一是坚持学法用法制度，增强工商干部依法行政意识和能力。推行领导干部依法行政情况考察和法律知识测试制度，健全工商执法人员依法行政知识培训长效机制。二是加强和改进制度建设，为加快推进法治工商建设提供基础保障。要继续完善工商行政管理法律法规和规章体系，努力增强规章制度的科学性和可操作性，进一步加强规章、规范性文件清理和备案工作。三是规范行政执法行为，保证严格规范公正文明执法。要进一步完善工商执法主体资格制度和执法人员持证上岗制度，在执法中做到严格依法履行职责，坚持以事实为依据，以法律为准绳，对市场违法行为做到有案必查、违法必究、过罚相当、不枉不纵
3、进一步完善“阳光执法”各项制度建设，改善法治工商的建设氛围。法治思维增强了，会自然促进法律手段的运用;法律手段运用多了和运用有效了，自然会改善法治环境，而法治环境改善了，又会反过来影响和促进执法者的法治思维。一方面，要更加注重制度建设。既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度。另一方面，要强化执法监督和问责，切实增强执法监督效能。主动开展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。第三要全面推进政务公开，健全信息公开发布机制，及时、准确地向社会公开工商行政管理信息，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，努力做到“阳光执法”。最后，要建立健全矛盾纠纷化解机制，注重依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定，建立多元化的解决社会矛盾、争议、纠纷的机制，包括健全和完善调解、行政复议、行政应诉等各项相关制度。
一、2014年法治工商建设取得的成绩
2014年，全国工商系统紧紧围绕“法治工商”这个目标和“依法行政”这条主线，突出制度机制开拓创新，加强依法行政效能建设，各项工作取得了显著成绩。
(一)强化立法立规效能建设，工商行政管理法律法规制度体系进一步完善。
一是着眼顶层设计，工商行政管理立法立规工作迈出新步伐。总局全力配合全国人大法工委、国务院法制办等部门，积极推进工商行政管理主要法律修改进程。目前，《商标法修正案(草案)》已经十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议;《消费者权益保护法》在全国人大法工委已形成《修正草案(征求意见稿)》，并已列入全国人大2015年立法计划;《广告法》修改在2014年取得实质进展，并计划列入国务院2015年立法工作计划。去年，总局审议通过了《拍卖市场监督管理办法》、《流通环节食品退市和销毁管理办法》规章，同步启动了《商标法实施条例》修订工作，开展了《流通环节食品抽样检验管理办法》、《互联网广告管理暂行办法》等规章的起草工作。
二是着眼各地实际，工商地方配套立法取得新进展。推进文化发展，建设文化长廊，红方块文化长廊的设计理念，秉承整体主题大把控，细节小处做文章。以工商法治文化为主线，分区展示了法治文化的发展历程和工商局工作中的实践经验。几大展区包含了法治文化概述发展历程、工作指导方针、忠诚履职光荣事迹、文化建设成果展示、领导关怀等多个模块，内容充分详实系统，形式美观多样实用。制作上采用了最新德国技术速捷文化展具，铝型材轻便坚固，质感细腻。并融合浮雕壁画工艺，视觉上更加立体化且有吸收噪音，兼顾了美观和实用。安装方便灵活，可拆卸组合重复利用，工期可缩短百分之七十以上，极大的减小了施工过程中对单位正常工作的影响。根据各地报告统计，2014年各省区市和计划单列市、副省级市新出台涉及工商行政管理职能的地方性法规和地方政府规章17件(广东5件、上海3件、贵州2件、深圳2件，河南、湖南、天津、北京、长春等各1件)，主要涉及食品安全监管、无照经营查处、合同监管、著名商标认定和保护等领域，为工商机关依法履行职责提供了有力支撑，也促进了相关法律和行政法规的有效实施。其中，《广东省查处无照经营违法行为条例》、《上海市商品包装物减量规定》、《贵州省企业信用征集和使用管理办法》、《深圳经济特区商事登记若干规定》等具有一定创新意义。
三是着眼质量提升，工商立法机制创新取得新成效。而且红方块的文化建设工程，也深的客户的信任和同行业的推崇。红方块展览展示作为第一批成为商务部许可的具备国际展览主办资格的专业展览服务公司。从事文化建设、展览设计行业十五年，公司秉承“以市场为导向求创新，以创新为思路谋发展，以发展为使命共成长”的经营理念。殊荣卓著，业务遍布全国。全系统基本建立了由法制部门、业务部门、基层工商机关和专家学者相结合的立法立规工作机制。自2010年以来，总局有9件与群众利益密切相关的规章，通过国务院法制办和总局网站公开征求社会意见。去年，总局完成了《工商行政管理机关执法监督暂行规定》立法后评估工作，深入开展了《商事登记法》基本理论研究工作，将科学民主立法向前后两端延伸。云南、湖南、江西等地工商机关起草与群众利益密切相关的规范性文件时，也通过公开征求意见、举行听证会、专家论证会等方式广泛听取公众和专家意见。杭州市局对《杭州市著名商标认定和保护办法》开展了立法后评估工作。广州市局就商事登记和企业监管制度改革开展了调研论证。
四是着眼内在统一，认真开展规范性文件的审查、备案和清理工作。河北、重庆、山东、广西、南京、厦门等地工商机关认真落实规范性文件审查管理的具体规定，保证规范性文件制定的主体、权限、依据、程序、内容等合法合规。浙江、陕西、福建、西藏、哈尔滨等地工商机关开展了规范性文件清理工作，对与现行法律、法规、规章和上级机关规范性文件不一致的进行修改或者废止，并重新向社会公布，维护了工商行政管理制度体系的协调统一。
(二)强化规范执法行为效能建设，工商行政管理执法权威进一步树立。
一是严格规范重大决策行为。各级工商机关积极探索建立科学民主决策的工作机制，突出对重大决策行为的规范，促进了行政决策程序化、科学化、民主化。湖北、厦门、沈阳等地工商机关制定了《重大行政决策程序规则》。湖南、青海、内蒙古、吉林、广西等地工商机关建立健全了党组议事规则、行政议事规则、重大案件集体研究、主要领导末位表态和重大行政决策听证等制度。北京市局成立了案件复核委员会，全年复核8件罚没金额超过100万元的行政处罚案件。哈尔滨市局建立了重大决策专家顾问团论证、特邀监督员座谈等工作机制。
二是严格规范执法主体及其行为。认真贯彻落实《工商行政管理执法证管理办法》，全面实行执法人员持证上岗制度，目前全系统已有255988名执法人员的执法证信息上传总局执法证信息管理数据库，初步实现全系统执法资格信息的动态管理。福建、海南、江西、陕西、云南等地工商机关探索建立了执法办案人员业务级别评定、企业注册官、案件主办人、首办责任制等制度，增强了执法人员的责任意识，提高了执法人员的办案能力。陕西、上海、大连等地工商机关制定出台了《行政执法人员执法行为规范》，对执法人员在各项执法活动中的职责和准则进行了明确。
三是严格规范行政自由裁量行为。各地工商机关在动态梳理执法依据、推行说理式处罚文书等工作的基础上，对规范行政自由裁量权的各项制度进行修改完善，不断适应法律法规变化和执法实践需要。北京、河南、安徽、大连、济南、西安等地工商机关修订完善行政处罚自由裁量适用规则、行政处罚自由裁量基准制度等，进一步规范了行政处罚自由裁量行为。杭州市局历时8年出台了行政处罚自由裁量权1个规则和30个标准，构建了行政处罚自由裁量权控制规范体系。福建、江西、浙江、宁夏等地工商机关制定了行政自由裁量权适用规则，对包括行政处罚、行政许可、行政确认、行政强制等各类行政自由裁量行为进行规范。
四是严格规范行政强制行为。去年以来，各级工商机关认真贯彻实施《行政强制法》，统一使用总局制定和修订的新版法律文书，严格把握行政强制措施的条件和程序。据统计，重庆市局采取行政强制措施案件数量同比下降了12.6%，青海省局下降30%，上海市局下降了1/3左右，行政强制行为更加审慎、规范。
五是严格防范执法风险。各级工商机关加强了对执法风险防范的研究，采取有针对性的措施，进一步规范相关行政执法行为。黑龙江、陕西、河北省局对执法风险点进行了梳理，出台了防范执法风险的实施意见。辽宁、安徽、江西、成都等地工商机关针对职业投诉人逐渐增多的新情况，出台了规范投诉申诉举报工作指导意见和程序规定。天津、新疆、甘肃、四川等地工商机关分别出台了规范企业注册、协助执行等方面的指导意见。武汉市局发布了《执法疑难问题定性及法律适用指导意见》，对12类疑难问题进行法律适用指导。
(三)强化机制创新效能建设，监管制度进一步健全。
一是深入推进行政指导工作。行政指导工作自2009年在全系统全面推行以来，有力促进了工商监管理念的转变和监管方式的创新，得到社会广泛关注和积极评价。2014年总局出台了《工商行政管理机关行政指导工作规则》，进一步健全行政指导程序，规范行政指导行为，提高行政指导效能。据统计，2014年青海、重庆等地工商系统，通过行政指导处理一些轻微违法行为，集中力量查处大要案，执法办案数量下降,但罚没款金额上升。黑龙江、辽宁、浙江、天津、广西、西藏、山西、宁波等地工商机关通过行政指导扶持小微企业发展、拓展企业融资渠道、指导实施商标战略等，较好地服务了地方经济社会发展。杭州、广州等地工商机关加强了对电子商务企业的指导，推动行业自律。
二是加强行政执法信息化建设。各级工商机关加强工商业务与信息技术的融合，运用信息化手段提高执法效率、规范执法行为。北京、贵州、深圳、沈阳、青岛、广州、长春等地工商机关建立了案件管理系统，覆盖了行政处罚案件案源、立案、调查、核审、结案、执行和复议、诉讼全过程，同时融入了执法文书、行政处罚自由裁量权、统计分析等模块，全面提高了办案质量。甘肃省局打造“网上登记注册大厅”，推行“网上申请、双向快递”服务模式，提高了登记注册效能。
三是两法衔接工作取得突破。从纳入统计的案件类型看，2014年全系统共向司法机关移送涉嫌犯罪案件2648件，比2011年增加了40%，涉及公平交易、打击传销、食品安全、合同违法、假冒商标等领域。为进一步推进这项工作，解决不愿移、不会移、不能移的问题，总局会同公安部、最高人民检察院联合制定出台了《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，对涉嫌犯罪案件的移送、涉案物品的处理、明显涉嫌犯罪案件线索的通报等11个基层反映强烈的难点问题作出规定。各地工商机关普遍与公安、检察机关建立了联席会议等衔接机制。河北省石家庄市局实现了工商、公安、检察院三方联网。宁夏区局实现与区检察院执法信息网络共享。河南省安阳市局通过与检察机关的信息共享平台，获得案源19件，并在此基础上协助省局查办了二手车交易市场垄断案。青岛市局分别与公安、法院、检察院建立了涉嫌犯罪案件会商、重大复杂案件诉前评审、职务犯罪案件信息互通互审制度。
四是积极开展行政调解工作。各地工商机关探索运用行政调解手段，依法化解行政争议和民事纠纷，服务和谐社会建设。天津、四川、江苏等地工商机关成立了专门的行政调解中心，处理消费争议等与工商行政管理职能有关的民事纠纷。江苏省工商机关尝试开展了执法监管争议调解、行政复议调解、行政许可争议调解和行政强制执行调解。沈阳市局出台了《行政争议处理工作程序规则》，进一步完善了信访、调解、复议等行政争议处理程序。西安市局制定了《关于加强行政调解的实施意见》，力争把涉及工商行政管理的矛盾纠纷化解在基层。
(四)强化执法监督效能建设，执法过错防范能力进一步提高。
一是认真落实行政处罚案件核审和听证制度。据统计，2014年全系统共办理行政处罚案件1728011件，其中一般程序案件1237772件，在核审完毕的1222032件一般程序案件中被变更、撤销13288件，约占核审完毕案件的1.1%;属于听证范围并且当事人申请听证的案件1830件，在听证完毕的1502件中被变更、撤销365件，约占报送听证完毕案件的24.3%，有效避免了错案的发生。
二是充分发挥行政复议的监督作用。2014年全系统共审结行政复议案件1798件，同比增加145件，其中撤销、变更、确认违法、责令履行等127件，占已审结案件的7.1%，切实规范了执法行为，化解了行政争议。
三是加大依法行政考核评价力度。2014年总局研究制定了《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》，对法治工商建设的基本目标任务进行分解、细化、量化，为地方工商机关开展法治工商建设、申报和评价提供了依据。黑龙江、湖南、广东、山东等省级工商机关将依法行政考核结果纳入年度目标考核之中，并提高依法行政在年度目标考核中的比重。湖北省局注重典型推动，根据考核结果授予6个市州局“全省工商系统法治工商建设先进单位”荣誉称号。
四是提升执法检查效能。各地工商机关通过案卷评查、案件回访、案件督办等，创新执法检查方式方法，推进执法检查日常化，提升执法检查效能。山东、山西、吉林、新疆、广东、哈尔滨、青岛、武汉等地工商机关全面开展了行政处罚和行政许可案卷评查活动，对优秀案例进行奖励和推广。内蒙古区局全面实行案后回访制度，行政处罚案件回访率达到95%，对回访中发现的问题实行倒查。四川省局出台了《大要案件挂牌督办管理办法》，重点规范大要案执法办案行为，提高了大要案的办案质量。厦门市局全面推进以“理权、规权、亮权、督权”为体系的行政执法权力运行规范，强化执法行为全程监管。
五是自觉接受外部监督。各级工商机关通过向监管服务对象述职述廉、信息公开等方式，自觉接受社会监督。广西工商系统全年共有1885人向6904名市场主体和服务对象代表述职述廉。河南工商系统有26469名执法人员的执法证件信息在河南省法制网进行了公示。湖南省局制定了《市场违法行为公示办法》，云南省局出台了《流通环节食品安全黑名单管理办法(试行)》，向社会公示查办的案件信息。西安市工商机关聘请1285名社会各界人士担任政风行风义务监督员。
(五)强化法制宣传教育效能建设，工商行政执法队伍素质进一步提升。
一是严格执行领导干部学法用法制度。各级工商机关积极实施“领导人才培训工程”，2014年各地方局组织厅局级领导干部学习563人次，组织处级领导干部学习35207人次，有效提高了全系统各级领导干部依法决策、依法管理、依法行政水平。海南省局制定了《加强领导干部学法用法工作实施方案》，湖北省局出台了《全省工商系统干部任前法律知识测试规定》，把干部学法用法的效果与提拔任用相挂钩。
二是扎实开展执法人员法律知识培训。各级工商机关高度重视执法队伍建设和教育培训工作，不断提高法律法规和依法行政知识在培训中的比重，切实增强培训的针对性和实效性。总局利用视频形式举办了全系统依法行政知识讲座，邀请最高人民法院副院长江必新通过视频系统授课。2014年全系统共开展培训49164班次，共培训1018399人次，提高了工商执法人员执法办案的能力和水平。南京、济南市局采取订单式、自助式培训，增强教育培训的针对性。
三是加强法制队伍建设。2014年总局行政学院举办了第一期全国工商系统法制专家型人才培训班，全系统从事法制工作的专家型人才75人参加了培训，为启动总局法制人才库建设奠定了基础。内蒙古区局委托总局行政学院开展了3期分管领导和法制骨干轮训，共有800多人参加了培训。江苏、贵州、甘肃、济南等地工商机关实行法制员委派制度，由各县级局采取竞聘、考核的方式向基层局所委派法制员。广东省局组织编写了《法制机构工作指引》，深圳、大连、青岛，宁波市局出台了法制员管理有关制度，明确了法制机构和人员的工作职责和考核标准，开展优秀法制员评选活动，调动基层法制员积极性。
四是推进公职律师试点工作。2014年总局机关首批共56人获得公职律师工作证。目前，浙江、福建、吉林、上海、湖北、辽宁、天津、河南、贵州、海南、北京等11个省市工商系统开展了公职律师试点工作，全系统有公职律师500余人。
五是扎实开展“六五”普法工作。全系统认真贯彻落实“六五”普法规划要求，通过开展“六进”活动、运用现代新闻媒体等多种方式，广泛开展工商法律法规宣传教育活动，有效促进了市场主体和全社会法律意识的增强，为工商行政执法营造了良好环境。
在取得成绩的同时，当前法治工商建设还存在一些普遍性问题。
一是法治工商建设推进程度还不均衡，有的地方领导机制作用没有充分发挥，工作制度落实还不到位。
二是制度建设在一些领域还存在不够精细、相对滞后、职能界限不清等问题，这在无照经营查处取缔、网络等新兴市场监管等领域表现比较突出。
三是执法不规范的现象在一定程度上依然存在。有的地方申诉、投诉、举报、信访的处理机制不够顺畅，处理程序不够规范，因此引发行政复议和诉讼;有的地方采取行政强制措施程序不够严谨，法律文书使用不够规范，强制措施期限计算不够准确。
四是基层依法行政效能建设还存在薄弱环节，部分基层执法队伍的知识结构和办案能力不适应商标监管、广告监管、网络监管等工作需要。
二、在法治工商建设工作中深入贯彻落实十八大会议精神的思路和措施
根据党的十八大会议报告提出的新要求和全国工商行政管理工作会议作出的部署，针对法治工商建设的实际情况和存在问题，对下一步法治工商建设工作提出以下思路和措施：
(一)认真学习贯彻十八大会议精神，切实增强加快推进法治工商建设的使命感、责任感和紧迫感。
党的十八大在建设中国特色社会主义新的历史时期，作出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的重大战略部署，对法治的定位、内涵、作用进行了系统阐述。总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会和中共中央政治局第四次集体学习中，对依法治国进一步作出重要论述，强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。认真学习领会十八大和总书记关于法治建设的系列重要论述，对于我们把握好历史机遇，进一步推进法治工商建设具有非常重要的指导意义。特别是十八大报告确立了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，其中提出到2020年要基本建成法治政府。工商行政管理机关承担着市场监管和行政执法重要职责，法治工商是法治政府的重要组成部分，这就对我们建成法治工商提出了明确的时间表。各级工商机关要把思想和认识统一到十八大作出的重大战略部署和总书记重要讲话精神上来，充分认识在新形势下深入推进法治工商建设的重要意义，切实增强使命感、责任感和紧迫感,把法治工商建设作为贯彻落实党的十八大精神的重大举措，摆上更加突出的位置，以更加奋发有为的精神状态，以更加扎实有效的工作措施，确保到2020年基本建成法治工商。
(二)不断完善工商行政管理法律制度体系。
国家立法层面，总局将配合全国人大和国务院法制办继续做好《商标法》、《消费者权益保护法》、《广告法》的审查修改工作，积极推动《反不正当竞争法》的修订立法进程;按照党的十八届二中全会和《国务院机构改革和职能转变方案》关于工商登记制度改革的部署，提出修改相关法律、行政法规和国务院决定的建议，开展《商事登记法》立项申请和研究论证工作;同时，做好《商标法实施条例》起草和《网络商品及服务交易监督管理条例》研究论证工作。地方立法层面，各省区市和有立法权的工商机关要结合本地实际，积极向地方人大、政府报送涉及工商职能的立法立规项目，重点是本地执法实践迫切需要解决，而国家立法层面规定比较原则或者直接授权地方立法的领域，善于通过配套制定地方性法规、规章，促进国家法律法规的有效实施。
执行层面的制度建设关键要在对上位法正确理解的基础上，研究解决执法实践中的突出问题，确保工商行政执法始终在法制框架内运行。要及时全面梳理工商执法依据，找出空白点、滞后点和模糊点，制定科学合理的立法计划，逐年解决、逐年完善，不断提高法律制度体系的完善率，增强适用性、针对性、及时性、系统性。同时，要着力提高立法质量。要在上下级之间、部门内外之间建立制度建设沟通协调机制，进一步完善市场主体和社会公众参与制度建设的机制，通过网络、媒体、听证会、论证会等形式拓展征求意见的途径。
(三)切实促进严格规范公正文明执法。
严格落实《工商行政管理执法证管理办法》，全面实行工商执法主体资格制度和执法人员持证上岗制度。要狠抓各项程序性规定的落实，突出对立案销案、行政强制、自由裁量、涉案财物管理等重点环节的监督制约，杜绝执法错误，减少执法瑕疵。继续做好《行政强制法》的教育培训和贯彻落实工作，严格按照法定条件、种类、程序、期限等采取行政强制措施。总局将继续关注《行政强制法》在全系统的实施情况，对各地反映的共性问题加强调查研究。认真组织学习《关于工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》，采取联合转发、制定实施意见、建立联席会议等方式，抓好贯彻落实，不断提高涉嫌犯罪案件的移送率，坚决杜绝以罚代刑、有案不移。要继续推进公职律师试点工作，发挥公职律师在各自监管领域和法律事务中的示范带动作用。
(四)大力加强执法机制创新。
认真贯彻落实《工商行政管理机关行政指导工作规则》，深入推进行政指导工作，实现行政指导业务化、日常化、规范化，提升行政指导质量，扩大行政指导在业务领域的覆盖范围。研究制定深入推进行政指导配套措施，完善与行政指导方式相适应的工作流程、格式文书、档案管理制度，形成对行政指导的监督、激励、考核和风险防控等制度，注意解决行政指导工作发展不平衡的问题。大力推进信息技术与工商监管执法的融合，建立和完善行政执法办案管理系统，促进行政执法信息化、规范化和程序化，提高行政执法效率和公共服务水平。继续推进行政调解工作，努力化解行政争议和民事纠纷。
(五)加强执法监督，加大执法纠错规范力度。
抓好各项执法监督制度的落实，进一步创新执法监督方式方法，拓展执法监督的深度广度，不断加大纠错和规范力度。把案件核审作为执法办案的重要环节，建立案件核审机构和人员的保障、激励机制，切实发挥事中监督的作用。要充分发挥案卷评查制度的作用，通过对案件办案程序、事实认定、证据收集、强制措施采取、法律适用、自由裁量、文书规范等情况进行评查，发现并纠正执法工作中存在的突出问题。切实将执法评议考核、执法过错责任追究制度落到实处，坚持有错必纠、有责必问。创新行政复议工作机制，多渠道、多方法纠正执法错误，确保“定纷止争”。要善于通过个案监督发现和总结共性问题，促进制度建设和执法规范。
(六)着力加强法制宣传教育培训。
坚持领导干部学法用法制度，增强学法用法的针对性和实效性，切实提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力。加强教育培训，建设以一般监管执法人员为基础、以实用型法制人才为主体、以专家型法制人才为引领的金字塔结构的执法人才队伍。针对不同人才层次和监管领域科学设置培训内容，全面增强执法人员的依法行政意识，提高执法人员的能力。将法制队伍建设作为执法队伍建设的重点内容，以建立法制专家型人才库为契机，完善法制队伍的培训、培养、考评和激励制度。认真贯彻“六五”普法工作规划，加强对工商行政管理法律法规的宣传，营造良好的执法环境。要不断增强法制宣传教育培训的针对性、有效性，做到制度化、经常化，建立宣传教育培训的长效机制。
(七)探索开展法治工商建设评估工作。
各级工商机关要认真抓好《工商行政管理机关法治工商建设评价指标体系》的贯彻落实，结合实际研究制定配套制度，确定评价方式、评价程序和具体评分标准，试点开展评估工作，确保法治工商建设各项目标任务和工作措施得到有效落实。今年总局将选择3～5个省级局，依据《指标体系》开展试评估工作，引领法治工商建设，促进评估制度的完善。各级工商机关要始终把法治工商建设作为“一把手”工程来抓，各分管负责人要靠前指挥，要充分发挥法制机构组织协调、督促指导作用，全面调动各职能部门的主动性和创造性，形成法治工商建设合力。
刘莉同志在全市工商行政管理暨法治工商建设、
党风廉政建设工作会议上的讲话
关于2012年系统党风廉政建设工作，我讲五点意见： 今年，全市工商系统党风廉政建设工作总体要求是：认真贯彻胡锦涛总书记在中纪委十七届七次全会上提出的反腐倡廉建设的重要精神，落实省局党组党风廉政工作会议的工作部署，突出完善预防腐败体系，坚持把反腐倡廉融入工商职能工作中，加强对各级干部的监督，切实规范执法行为，整顿作风纪律，提升能力，纠正损害群众利益的突出问题，开创系统反腐倡廉建设工作新局面。
一、严明政治正纪律，深入贯彻落实《廉政准则》及其实施办法
系统全体干部职工要严守政治纪律，特别是在党的十八大召开前，保持高度的政治敏锐性和鉴别力，自觉与以胡锦涛同志为总书记的党中央保持高度一致。加强对工商机关贯彻落实中央四中、五中、六中全会、中央经济工作会议精神的监督检查。要按照省纪委监察厅的要求，结合工商实际，以完善防止利益冲突为重点的监督检查，进一步贯彻落实《廉政准则》及其实施办法，严格执行相关制度，防止工商干部特别是领导干部的用权行为与公共利益发生冲突。
二、继续推进具有工商特点的惩治和预防腐败体系建设 一是按照市纪委和省局的部署，切实履行反腐倡廉的政治责任，发挥工商职能，配合好有关牵头部门，完成各项分工任务。将教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等各方面工作不断引向深入，重点抓好《2008-2012年工作规划》的落实，确保各项任务圆满完成，建成具有工商特点的惩治和预防腐败体系。二是加强廉政文化建设。切实贯彻中央六中全会精神，开展社会主义核心价值体系教育，深入推进工商廉政文化建设。在全市工商系统组织开展《工商行政管理人员职业道德规范》学习教育活动，引导工商干部树立良好的职业道德，不断加强工商干部的作风建设。深入开展岗位廉政教育、典型示范教育和警示教育，增强教育的针对性、有效性。三是以落实迹象管理和预警提示制度为抓手，继续推进工商机关廉政风险防控管理工作。同时，要加强调查研究和具体指导，不断总结全市工商系统在开展廉政风险防控管理工作中的好经验，推广好做法，建立完善市局和基层工商所的惩防体系基本框架。四是深入推进行政审批制度改革、政务公开、效能监察工作。按照国务院和省政府深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议的要求，加强对行政审批“三集中”改革的监督检查。继续加强行政审批电子监察和效能监察，推进服务型工商机关建设。
三、认真开展专项治理，解决人民群众反映强烈的突出问题 一是推进全市工商系统基层党风廉政建设。进一步发挥基层
纪检监察员的作用，强化基层内外监督工作。通过推进基层政务公开、党务公开、严格执行内外监督制度等，努力形成基层监督合力。进一步健全基层反腐倡廉长效机制，着力解决发生在群众身边的腐败问题。二是要在全系统深入开展以人为本、执政为民教育，切实解决人民群众反映的少数工商干部“吃、拿、卡、要”以及乱罚款、乱收费、乱摊派等问题，深入开展突出问题专项治理，严肃查处侵害群众利益的案件，进一步改进工商机关作风，提高工商干部队伍素质。三是按照要求，进一步开展相关专项治理工作。特别是队伍作风纪律整训、公务用车及执法用车的管理、违反禁令的查处，要做到以规章理事，用制度管人，做到警钟常鸣，发现一起，查处一起，切实消除系统各种安全和腐败隐患，解决人民群众反映强烈的问题。四是要通过理论创新和实践创新，并结合信息化手段，不断推进政务公开、党务公开、向服务对象代表述职述廉等工作进一步深化。
四、切实抓好党风廉政建设责任制的落实
切实贯彻执行《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。坚持和完善工商机关反腐败领导体制和工作机制，努力抓好工作推进，抓好制度完善，抓好经验总结。要加强对党风廉政建设责任制执行情况的检查考核与监督，对违反或未能正确履行党风廉政建设职责的行为，要坚决追究责任。结合实际，制定贯彻落实《规定》的具体实施细则。要通过党风廉政建设责任制的实施，有效整合党风廉政建设和反腐败资源和工作力量，促进反腐倡廉各项
工作的开展。
五、切实加强干部队伍能力建设和治庸问责工作
能力不足的问题，是市局党委反复强调的一个重大问题，也是市局党委重点研究和着力解决的一个带有根本性的问题。目前，全市工商系统存在的一些突出问题，精神动力不足、精神状态不佳是根源，本领欠缺、能力不足是关键。以前，一些问题和困难得不到解决，我们可以归结为体制不顺，基础设施和保障条件太差。自国家停征“两费”后，经费保障的问题基本解决，硬件保障得到了前所未有的提升。但有些老问题不仅没解决，还出现了新问题，这是为什么?我看，关键还是人的问题，集中反映在人的能力和水平上，反映在人的责任心和精神状态上。再好的基础和条件都是外因，人的素质和能力不匹配，干部职工不敬业，这些基础条件就是摆设和浪费。找准内因才是关键。当前在全市工商系统能力不足的危险不仅存在，而且危害极大。能力不足，就会丧失职能。职能是一个单位和部门设立和法则的根本所在。职能作用发挥得好，该管的管得住、管得好，部门的职能才会不断拓展延伸。否则，就会收回你的管理权限，收缩你的管理范围，取消你的管理职能。能力不足，就会丧失权威。作为某项业务的主管部门，就要在这个行业管理中树立权威，打造品牌。权威靠什么树立，品牌靠什么打造?不是因为你有这方面的职能，有这方面的管理权，就自然而然地有了权威。必须以实实在在的成绩让人民群众受益，必须拿出行业领先的经验让同行信服，而这一
切都取决于部门的理解力、执行力、创造力。能力不足，就会丧失形象。同时，责任感不强、精神状态不佳就会丧失动力，工作就会得过且过，甚至会造成损失。省局出台了绩效考评和责任追究办法，市局也制定了实施细则，关键是要动真格，抓好落实，将“治庸问责”工作常态化、制度化，不能搞一阵风和应付上级检查，要切实抓出成效来。
同志们，胡总书记在今年反腐倡廉工作部署中，提出了“四大危险”，即：精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险，并用“人心向背”和“生死存亡”八个字，深刻阐述反腐倡廉的极端重要性和紧迫性。我们应认真学习，深刻体会，始终保持清醒头脑，振奋精神，开拓进取，以更加坚定的态度，更加有力的措施，更加扎实的工作，进一步推动系统反腐倡廉工作取得新成效，为我市工商事业的不断发展做出新贡献。
关于督察工作，我讲三点意见：
一、正确认识和把握督察工作性质和职能，充分发挥督察工作职能和作用
根据新“三定”方案，市局成立了市局直属行政机构——督察队。督察队共有七项工作职能。具体是负责行政执法督察、政务督办工作;负责绩效考评、目标责任制管理工作;负责基层建设、队伍建设工作;负责干部队伍教育培训工作(不含干部出国培训)。这七项职能每一项都很重要，而且每一项任务都很重。对
这七项职能，应该这样进行定位：“队伍建设是核心、干部教育是关键、基层建设是根基、目标管理是抓手、绩效考评是动力、督察督办是保证”。通过去年的探索和实践，我们认识到工商督察工作有以下五个方面的特性：一是督察内容的综合性。督察工作的内容包括对年度重点工作、中心工作、专项整治及局党委会议、局长办公会议决定事项的贯彻落实和执行情况;直属分局、队和工商所依法履行职责、行使职权、行政执法、作风纪律、工作效能等情况;干部着装、执行禁令、办公场所环境容貌等进行督察;组织开展目标责任管理和绩效考评工作;指导和组织开展基层建设、队伍建设和干部队伍教育培训等，涉及工商工作的方方面面。二是督察方式的突击性。根据实际情况，要不定期对临时性、阶段性和紧急性的重点、重大工作开展突击性督察，以及时有效的督察督办，确保各项重点工作任务落实到位。三是督察方法的主动性。政务督察与行政监察工作不同，它是根据工商工作的特点，积极深入到基层一线和各项工商工作当中去，开展现场督察，主动地查找和发现问题，有针对性地进行纠正。四是督察行为的监督性。督察队开展的各项政务督察督办，主要是按照年度督察工作计划和各级领导或上级督察队的要求进行的工作，具有督促检查、督办落实的作用，其目的就要监督和督促各项工作落实。五是督察工作的保障性。督察工作说到底是一项保障性的工作，主要是保障全面依法履职尽责，促进各项工作落实，更好地服务地方经济社会发展。督察队要注重将督察成果及时呈报
局党委研究，为领导决策提供科学依据;注重把督察成果及时反馈给被督察对象所在单位，强化各单位的责任意识，预防和制止类似事情发生;注重把督察成果及时归纳整理，作为考评考核、评先评优等的依据和参考。
督察工作职能较多，性质特殊，它是检验工作实绩、推动任务落实、确保政令畅通的有效手段，是转变工商职能、改进工作作风、加强自身建设、提高工作效率的重要措施。
二、脚踏实地，真抓实干，有效推动各项督察工作全面开展 督察工作使命光荣，责任重大，督察队要切实提高思想认识，加大工作力度，突出工作重点，改进工作作风，采取得力措施，推动各项督察工作全面开展。
(一)进一步加强督察督办工作。按照《湖北省工商行政管理系统督察工作规则》要求和年度重点督察工作计划，进一步加强督察督办工作。一是要根据督察工作特点和性质，做到“四察”并重。即突出重点，根据年度重点、重大、重要工作开展督察督办;突破难点，围绕群众反映强烈的不作为、乱作为和禁令执行、作风纪律等热点、焦点、难点问题开展督察督办;突击薄弱点，围绕决策落实中可能出现的工作失位、缺位，以及食品安全、无照经营等监管风险和一些带倾向性和苗头性问题开展督察督办;突现关键点，对市委、市政府以及市局领导批示或交办的有关工作和事项及时进行督察督办。二是要优化督察方式，坚持“四个结合”。即采取日常性督察与专项性督察相结合、明查与暗访相
结合、定期督察与临时性督察相结合、跟踪督察与整改督办相结合等方式，每季度对安排部署的深入实施“三项行动”和队伍能力建设、基层建设、作风建设等重点工作进行督察暗访和政务督办。三是注重督察效果客观真实，强化“三公”督察。即公平、公正、公开，在督察时间、地点、内容和督察深度、广度、密度上统筹考虑，周密安排，注意平衡，保证督察结果的真实性、有效性和均衡性。四是强调督察结果的运用与转化，着力“四定”整改。通过制发“督察情况通报”和“督察通知书”、“整改通知书”、“整改建议书”、“整改决定书”等“一报四书”，做到定人、定时、定项、定成效等进行整改，务求及时督办落实到位。
(二)进一步强化目标责任管理。一是合理分解省局对市局的目标任务。将省局与市局今年签订的目标管理责任书中各目标项目逐一细化、分解，明确完成要求、完成时间、责任人和责任领导。同时，以市局的目标任务为基准，分层级贯穿到各分局、队、工商所、市局机关科室单位年度目标项目中，使各个层次的目标管理有效衔接，形成有机统一的整体，确保目标逐层逐级协调落实，圆满完成。二是科学制定工商所考评方案，健全完善考核方式方法。
(三)进一步探索和深化绩效考评工作。省局制定绩效考评规则已经出台，督察队要将规则进一步细化，通过科学设定考核评价指标，将注重干部“干得怎么样”的效果主导型考核与注重“怎么干、干什么”的行为主导型考核有机结合，促进行政行为规
范，实现监管执法标准化;要权责统一，完善责任追究机制，将考核评价与日常监管服务绩效紧密挂钩;要注重激励，深化考核结果应用，把考核中的数据分析和评价判断，充分运用到工作决策、人员培训、物质奖励和干部选拔等多项工作中，激发干部的能动性和创造性。要以“目标管理管部门，绩效管理管个人”为基本思路，以注重考核指标的可持续性和考评项目的针对性、有效性为根本要求，以全面发挥绩效管理的制度优势为目标，在全市系统绩效管理工作方面进行深入探索。这里，需要强调一下的，各单位要把绩效考评工作与创先争优活动紧密结合起来，加大创先争优内容及成效在绩效考评中的权重和分值，用绩效考评去衡量、推动和促进各单位的创先争优活动，用创先争优活动的效果来检验和评价绩效考评工作的科学性、先进性、时效性。通过绩效考评，促进工作落实和创新，充分调动方方面面的积极性、主动性。
(四)进一步深入推进工商所规范化建设。根据省局关于工商所规范化建设达标升级工程的总体部署，市局已经制定实施规化，一季度皂市、渔薪、汪场、岳口、横林、九真做好AAA工商所验收准备，用两年时间，力争实现90%以上的工商所达到规范化建设达标升级标准。
(五)进一步着力加强干部教育培训。要认真贯彻《全省工商系统十二五教育培训实施意见》，按照《加强全省工商系统干部调训管理工作的通知》和《关于做好全省工商系统干部教育培
训工作的通知》等要求，持续加大队伍能力和人才建设观念理念、体制机制、方式方法、考核考评、软件硬件等工作的创新力度，强化干部调训纪律，严格培训管理，切实抓好干部教育培训工作，进一步加强全市系统领导型人才队伍、专业型人才队伍和基层实用复合型人才队伍等“三支队伍、六种人才”的培训培养，积极引领队伍前进和发展。一是进一步加强各级领导人才队伍能力培训。认真完成新录用公务员培训任务。组织全市系统副科以上干部参加市委组织部“干部在线学习中心”学习活动，保证每人每年学习不少于60个学时。组织部分基层优秀工商所长到省局干校或大专院校学习进修。二是进一步加强全市系统专家型、复合型、紧缺型人才队伍能力培训。实施“千名红盾人才”培养计划。三是进一步加强基层实用型人才队伍能力培训。落实基层干部“科学发展主题培训行动计划”实施方案。今年内要举办2—3期基层干部“科学发展主题培训行动计划”精品示范班。四是做好分级分类干部轮训工作。施行基层干部岗位资格等级考试认证制度。从2012年起，在法规、市场监管、消费维权、登记注册、执法办案等5个业务条线和工商所相应岗位施行岗位资格等级考试认证和持证上岗制度。五是组织开展基层干部岗位技能大练兵大比武活动。在全市工商系统特别是基层一线广泛开展专业技能大练兵、大比武活动，评选表彰奖励一大批涵盖工商各项业务职能的“岗位能手”，使广大干部学有先进、做有样板、赶有目标。
三、加强自身建设，着力打造高素质专业化的督察干部队伍
按照市局党委要求，做好督察工作，关键是要打造一支高素质、专业化的督察干部队伍。去年底督察队人员基本配齐到位，提三点要求：
一要政治合格。督察干部作为“监管干部的干部”，不仅要在开展督察工作期间严格要求自己，而且在日常工作、行为、管理和交往中也应该以身作则，充分发挥表率作用，先正己再正人。要立足本职，爱岗敬业，恪尽职守，甘于奉献，认真履行职责，全面完成任务。
二要能力过硬。督察是一项业务性、专业性非常强的工作。要发现市场监管、执法办案、基层建设中的问题，督察干部必须要技高一筹，没有广泛的知识面，没有精熟的业务技能，就无法保证工作的质量。督察队要不断强化业务能力建设，通过开展集中培训、网络学习、岗位练兵等多种方式，提高督察干部的业务水平和工作技能。要制定有效措施，努力培养具有专业水准的业务骨干。广大督察干部要加强学习，及时掌握工商工作的新理论、新知识、新方法，学会运用信息化手段开展工作，只有做到知识新、技能强、方法优，才能履行好肩负的重要职责。
三要风纪严明。监督别人首先应该严于律已。要加强思想教育和廉政教育，把廉政建设的各种要求转化为每一个督察干部的自觉行为和自律准则。要加强工作纪律教育，强化工作行为规范，提高督察工作的权威性。要做令行禁止的表率，模范遵守国家法律、法规，认真执行上级决定决议，恪守总局“六条禁令”、省局
“八条禁令”等纪律规定;要做公正执法的表率，坚持依法、严格、公正、文明的执纪执法;要做形象严整的表率，自觉按照规定着装，注重礼仪礼节、仪容仪表，使用文明用语，保持良好、规范的精神风貌;要做清正廉洁的表率，筑牢思想防线，常思贪欲之害，常怀律己之心，始终做到勤政廉政，树立督察干部的良好形象。在工作中要敢于坚持原则，敬业尽职，以奋发有为的精神状态和扎实有效的工作作风，不断推进督察工作取得新成效。
二〇一二年二月二日
今年的“3·15”晚会披露了几起典型案例：使用报废材料的轮胎厂、给钱就随意鉴定的文物鉴定行、演双簧欺诈用户的手机软件商、私扣合格证的汽车4S店、违规以旧换新的家电连锁店、使用脱墨纸和荧光增白剂的纸巾厂、使用假药宣称包治百病的洗灸堂、施工单位大量使用不合格的易燃保温墙材、吃着“瘦肉精”长大的“健美猪”。看着这一幕幕，让人心惊胆颤、怒火中烧，恨不得将这些企业打入十八层地狱，让它永世不得翻身。
这些鲜为人知的真相，让我们大开眼界，如果没有媒体的曝光，难道消费者的权益、健康、人身安全还任由这些不法奸商继续欺诈和侵害吗?愤怒之后，我们静下心来冷静思考。在我们身边难道就没有“3·15”晚会曝光的这一系列现象和问题吗?难道只有等到媒体曝光之后，我们的执法、监管部门才“挺起胸膛”去惩治、去向社会老百姓通报吗?
我想作为主管市场流通的工商监管部门应当挑起应有的责任，将此类事件发现一起，查封一起，决不留情。温家宝总理在今年“两会”答记者问中引用了《左传》中的一句话“政如农功，日夜思之，思其始而成其终”，身为工商执法干部也应当以这句话自勉，将查处假冒伪劣、食品安全、商标侵权、广告违法、非法传销……等等违法行为保持常态化，“刮风下雨，阴天阳时，无不上心”。
和谐，是我们社会发展的终极目标。只有通过依法行政才能让整个社会实现和谐，才能让老百姓安心、有保障。
那么，如何系统推进法制工商文化建设?
一、 工商干部要学习法律、崇尚法律、宣传法律。
身为监管流通市场的工商干部，只要你一穿上工商制服，不管是一般科员，还是所长、局长，都是老百姓心目中的“官”，这个“官”如果缺乏法律知识，又不注重学习法律、崇尚法律，往往会出现不公正执法、不廉洁执法、不文明执法的现象，最终无法取得良好的执法效果和社会效果，更何谈向老百姓宣传法律?
只有崇尚法律意识、学习法律意识、宣传法律意识，提高工商执法人员的法治文化素质才能更加有力地教育和引导企业尊崇法律，用法律来约束和指导企业视国家和人民的利益至上。当工商干部将法治文化渗透到企业中，让法治成为企业的一个文化时，那么企业就不会为了谋取暴利，做出“3·15”晚会上曝光的沦丧道德、缺失良心的类似事件发生，而做到“知足不辱，知止不殆”，守法经营、诚实守信。
二、 工商干部要带头遵守法律法规。
红盾卫士是个响亮的品牌，闪亮的国徽就是法律的尊严，容不得丝毫践踏和毁誉。在学好法律的同时，要不断加强思想道德修养，树立正确的人生观、价值观，增强宗旨意识、法制意识、服务意识和依法行政意识。法治工商文化的建设应该是遵守法律宗旨意识，让法治更好地为行政执法服务，而不是服务于自己的野心和欲望。
当因个别工商执法干部个人的心理不健全，一切从自己出发，对人民的利益置之不理，让“私欲”左右思想，将法律公正搁下，以权谋私，最终成为了国家利益与人民利益的蛀虫，损害了集体利益，使工商部门的社会公信力缺失。因此，工商干部在法制文化建设中必须做到“不贪不占”，严格遵守法律，“不欲以静，天下将自正”。
三、工商干部要有应用法律的意识
全国人大常委会委员长吴邦国在刚刚过去的“两会”上宣布：中国特色的社会主义法律体系已经形成。这说明了我国已经进入了法治国家的行列，但法治国家建设的成功还任重道远。去年12月1日，国家工商总局下发了《关于加快推进法治工商建设的意见》，这项举措也是总局在新的发展形势下要求每一名红盾卫士依法行政的迫切要求。
实际上，这每一个真相，都关系着我们普通老百姓的身体健康，关系着人民群众生活的质量，关系着社会的公平、正义与和谐，甚至关系着整个国家的兴旺发达与民族的进步发展。我们不得不感叹，也很悲哀地回忆，近些年，我们老百姓生活得安全放心吗?特别是我们的食品行业，始终不缺话题：“毒奶粉”、“毒火锅”、“毒大米”、“地沟油”、“苏丹红”„„不仅反问，我们何时吃得安全?用什么保障我们吃得放心?我们一直被坏人牵着鼻子走，总是事情出了才堵漏洞，甚至有些漏洞一堵再堵也无济于事。
和谐，是我们社会发展的终极目标。温家宝总理也曾多次说，要让人民生活更体面、更幸福、更有尊严。但是我们很痛心：一边是大国总理孜孜以求的国强民富的美好蓝图，一边却是某些干部和地方政府追求政绩工程、面子工程，而将“国之战略”于不理;一边是国家在制定和推行各种利惠民的好政策，一边却是政策落不到实处，还被少数“蛀虫”钻了空子，并加以破坏。用句俗语说就是：一群人在前面冲锋，一群人在背后开抢!
好在我们看到了希望。温总理在2011年全国“两会”后会见中外记者时，远见卓识地提出加强干部政绩的考核，最重要的不仅要看一个地区的经济总量，而且要看经济与社会发展的协调，社会事业的发展和社会的进步，公平正义和人民生活的改善。社会公平正义、人民生活改善应该是一切工作的出发点和落脚点。说白了，这就是要做好让13亿人民吃得放心、住得舒心、行得安心、活得幸福的事!如果我们每位干部、每个部门都明白“腐败是犯罪，践踏人民利益是最大的犯罪”这句话，将一切工作以“人民满意不满意、高兴不高兴”为标准，真正肩负起责任来，开动脑筋，创新工作，尽一切可能为人民办些事，这些问题是可以逐步减少，直至消除的。
温总理说得真好：“我应该像一个战士一样，在自己的岗位上坚持到最后一天，做到‘忧国不谋身’，恪尽职守”。这是多么让人振奋斗志、看到希望啊!就是要求主动服务人民，把国家利益和人民利益始终放在高于一切的位置，不为自己谋取私利、患得患失;就是要主动履行职责，心中始终装着事业，肩上抗着责任，身系群众疾苦，鞠躬尽瘁、死而后已;就是要主动身体力行，为人民群众办实事、办好事，以身作则、树立榜样;就是要主动挺身而出，为群众伸张正义，维护社会公平，赴汤蹈火、冲锋陷阵。
我们的国家干部和权力机关，只有按照总理的要求去做，坚持以人为本，坚持为人民服务，“忧国不谋身，恪尽职守”，我们的社会和谐才有希望，老百姓的生活才会真的更体面、更幸福、更有尊严!
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