为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，解决广大农村居民老有所养问题，2010年9月4日国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》 (以下简称《指导意见》) ，决定在全国选择10%的县 (市、区、旗) 开展新型农村社会养老保险 (以下简称“新农保”) 试点，以后逐步扩大试点范围，到2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，这项制度的颁布解决了千百年来农民的养老问题。在新农保的试点过程中，全国各地涌现出许多模式，其中“宜兴模式”较为特别，它是在借鉴西方发达国家行政改革经验的基础上将商业保险引入到养老保险制度的服务当中，以公共服务外包的形式开展了新农保的试点工作。
20世纪70年代末，西方各国政府普遍面临着政府机构膨胀、财政负担加重、办事效率低下等一系列问题。与此同时，公共选择理论、新公共管理理论和治理理论的出现有力的推动西方各国政府的变革。在这场席卷全球的政府改革浪潮中，公共服务提供机制的市场化改革十分引人注目，而将公共服务项目承包给是私人机构，即合同外包，便是其中最为重要的制度安排之一。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。
公共服务合同外包是把民事行为中的合同引入到公共管理领域中来，就是以政府为主的公共组织通过合同谈判的方式使某些具体的生产职能和公共服务的供给转移到私营企业或者其他社会主体当中，政府负责提供资金或硬件设施，而由非政府组织履行合同规定的内容提供公共服务。[1]宣扬和提倡公共服务合同外包的主要是公共选择理论传统的学者，他们的研究认为，合同外包能提供让公共组织形成规模经济，避开高昂的劳力和供给需求，以及以竞争激励达到有效收获而克服官僚制的无效率。[2,3,4,5,6]公共服务外包有狭义和广义之分。狭义的外包仅指外包对象为私营部门或非营利;广义的外包是指政府间的协议与合作，一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。服务责任在不同行政区域间重新配置和调整，目的在于更好地解决地区性问题并解决日益上升的成本。
一是非营利性。公共部门实行服务外包的目的是为了社会稳定、公共安全和社会福利，为了减轻政府的负担，例如：消减财政预算、减少政府开支、缩小政府规模、提高服务效率等。二是严格、透明、公开的竞争机制。同政府采购一样在确定服务的提供方时，要通过严格的招投标来完成，标书的拟定、招标的时间以及竞标的形式等都有较为严格的程序。目前大多数国家的政府机构在选择服务外包方时，都不允许选择国外供应方。三是双方责任的确定性。服务外包作为新公共管理运动的主要改革之一就是把竞争机制和私人部门引入公共物品和公共服务领域，用竞争代替政府的垄断，提高政府服务的效率。作为服务的提供方必须保证服务的质量，政府的职能主要在于有效的控制和监督供应方，成为市场的“掌舵者”。四是外包领域的局限性。目前公共服务外包范围比较狭窄，大部分局限于非关键性的服务领域，如医疗、清洁、餐饮、公用设施维护等。五是外包模式选择的多样性。签订外包合同是主要的选择模式之一，除此之外还可以通过私人资本投资、服务代理等方法将公共服务外包出去。
第一，公共服务外包有助于转变传统行政理念，树立服务行政观念。合同外包减少了权力单向性、强制、僵硬等因素，增加了合理的成分，大大改善了行政主体与对方主体的关系。在现代行政中，合同外包等柔性行政行为方式的广泛运用，改变了行政主体的权力思维，而转向为社会公众提供服务这样一种行政观念。
第二，公共服务外包有助于降低行政成本，提高行政效率。通过合同外包，把提供公共产品的任务交给私营部门去做，而私营部门会从经济效益角度来衡量其行为的可行性、利益的最大化，从而降低成本，提高效率。这种方式在保证政府提供令社会大众满意的公共产品和服务的同时又降低了成本。
第三，从私营企业和其他合同承包组织的角度来看，实施合同外包激励了各个私营部门主动进行技术革新，引进先进设备，提高生产效率和服务质量;从而能将最优的服务提供给公共部门。
党的十七大报告提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的任务，并对转变政府职能，健全公共服务体系提出了更加明确的要求。实现这一目标将面临许多困难，需要采取多种途径。笔者认为，借鉴西方发达国家行政改革的先进经验，引入公共服务合同外包的做法是建立服务型政府，实现我国行政改革目标的优先途径。
有关调研结果显示，目前各地试点新农保业务时主要由县、乡(镇)和行政村三级经办。在调查涉及的2209个县中，只有1267个建立了农保经办机构，占57.4%;在29378个乡镇中，只有4137个建立了农保经办机构，仅占14.1%。由于受编制限制，各乡镇多采取兼职办法来开展新农保工作，乡镇、村工作人员严重不足，不能适应当前工作需要。如果按照现行人员配备，1名工作人员要管理1万至2万名农民的参保、领取和退保业务，经办力量明显不足，服务对象和服务机构的配比严重不对称。农村养老保险的摸底调查、政策的宣传推广和讲解、保单服务等日常工作基本无法正常开展，如果这种现状长期持续必将会影响到养老保险业务服务的质量。同时随着新农保覆盖面的逐步扩大，经办服务管理滞后这一问题将会而更加严重。
在我国新农保的试点过程当中，考虑到我国农村各地生产力发展水平参差不齐和农民的经济承受能力，试点方案设计将10%试点县涵盖到了不同发展水平、不同的地方财政支持能力和不同农民支付能力的旗县，因此全国各地涌现出了许多具有典型代表性的模式。其中江苏省宜兴市将公共服务外包的方式引入到新型农村社会养老保险制度当中，通过地方政府与中国人寿保险公司的无缝对接，实现了“政府购买服务、企业专业运作、农民安心养老”的良性运行。截至2009年底，当地新农保参保人数就已达到39.7万人，参保覆盖率高达97.7%，参保率、领取率均居江苏省首位，实施新模式五年来，做到了政府、农民和商业保险公司三方共赢，并逐步形成一套相对成熟的运作模式。
宜兴模式特别之处在于：政府探索公共事业服务“外包”，实行新农保征、监、管分离。其中：财政局负责新农保基金征缴和资金管理，保险公司负责参保手续办理、个人账户管理、养老待遇结算和发放，人社局负责新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调和监督检查。政府实际上就是通过购买服务把政府的运作功能通过商业模式来实现，是一种政府行政管理体制的改革，同时对于商业保险公司来说也意味着难得的机遇。
中国人寿保险股份有限公司宜兴子公司在同政府签订了服务合同后迅速启动了服务公共事业程序，成立了农民基本养老保险业务管理中心，在全市设立1个结算中心、20个镇(园、街道)业务服务网点，构建起覆盖全市的经办网络;同时抽调组建一支由25名员工和优秀营销员组成的信息管理员队伍，派驻各业务服务网点实行挂牌上岗。除此之外，宜兴子公司还自主研发出“宜兴农民基本养老保险业务管理系统”，实现了全市联网、实时互通，提高了工作效率，确保了账户信息的安全性和规范性。同时，建立了一整套业务操作和单证管理制度，经办人员严格遵照操作流程和管理制度开展参保手续办理、个人账户管理、养老保险待遇结算和发放等日常管理工作。
政府通过服务外包在实践过程中显现出了以下优势：首先是探索并实现了政府公共管理职能转变的新模式、减少了行政成本。政府把新型农村社会养老保险的管理业务交由商业保险公司承办，并支付管理费，通过购买保险公司的专业服务，探索利用合同外包的形式来实现公共管理职能，转变了政府职能，提高了行政管理效率。政府从直接管理逐步转向组织、引导和监督，有效地实现了管理、承办和监督的分离，有利于政府集中有限资源抓大放小，提高行政管理效率，同时也减轻了政府的责任和压力。其次是专业化的服务队伍为农民提供了满意的服务。中国人寿保险公司有多年的市场服务经验，旗下工作人员业务熟练，具有较强的专业理论素养，通过相应的培训很快上岗，再加上拥有多年和农民沟通交流的经验，所以工作效率高、服务态度好，高效的运营平台和专业的服务机制，既有效节约了成本、推动了政府职能的转变，对参保农民来说也更加方便，收到了农民的称赞。再次是强化了监督管理。保险公司负责业务承办，监督管理办公室负责基金及运行的监管，管办分离，形成了互相支持、互相监督、互相制约的机制。监督管理机构从事务性的工作中解脱出来，投入更大的精力开展监督管理工作，使监督管理工作走上制度化、规范化的轨道。另外，还建立了公示制度、巡查抽查制度、审计制度、责任追究制度等，发现问题及时解决，有效地避免了由于管办不分可能出现的问题，防止了不正之风和腐败现象的发生。
事实上早在2005年10月宜兴市就实施了新型农民基本养老保险，比国务院农保新政出台提前了4年，当时宜兴市就明确规定按照征、管、监分离的运行模式开展新农保业务。97.7%的参保覆盖率说明在建立和完善农村社会保障体系上，宜兴市已经走在了全国前列。目前“宜兴模式”在江苏省范围内已形成一定影响，各县市代表均组团前来学习考察，其中江苏淮安的楚州地区亦在推广试点。中国人寿江苏分公司也在总结“宜兴模式”经验，向省政府进行汇报和建议，促进此模式在全省乃至全国推广。从“宜兴模式”我们看到将商业保险以公共服务外包的形式引入新农保业务之中，这种方式对中国的政府公共服务管理事务及保险业参与社会管理都产生了积极影响。
首先，“宜兴模式”为新农保工作的提出了新思路。新公共管理理论和治理理论都认为作为现代型政府，政府要有所为有所不为。合同外包的方式不仅可以降低服务成本，提升政府管理效率，还可以提高公共服务的水平和质量。同时确实让政府从政策的制定者与执行者中脱离出来，从而专心研究制度的具体内容及改进方法，并且能够按照政策法规及外包合同要求，对提供服务的商业保险公司进行相应的监督。
其次，“宜兴模式”在强调政府主导作用的同时，积极发挥商业保险公司专业性和综合性的优势，将社会保险与商业保险进行无缝对接，在提高公共服务的效率和品质的同时，也能让老百姓能够得到更满意的服务。而且，对商业保险公司来说，具体承办新农保业务，是一种边际投资，也是政治和社会责任的体现。相信随着新农保试点的不断推进，商业保险公司也将迎来新的发展机遇。
尽管合同外包形式在提供公共服务方面有很多优势，但是作为一种普遍性的模式要在全国推广的话还需要进一步的探索和改进。现阶段我国政府对于合同外包的这种方式还处于摸索期，在外包的领域上还有诸多限制，导致目前采取这种方式的地区还较少，只有江苏的部分农村，四川省德阳市旌阳区在进行探索试点，其中还存在很多需要改进的方面，还要进一步协调政府、保险公司、农民三方的关系，平衡各方主体的利益。
摘要：公共服务市场化是20世纪70年代以来西方国家新公共管理运动改革的重点, 其中很多国家将公共服务以外包的形式交予私人部门来完成, 政府转换角色成为监督者, 这大大降低了公共服务的成本, 提高了服务的质量。新型农村社会养老保险制度从2009年开展试点以来, 在全国涌现出许多不同的模式, 其中“宜兴模式”就是典型的采用了公共服务外包的方式由政府同商业保险公司签订合同购买服务。这种新型的模式具有很多优势值得全国借鉴, 但是客观的评价它还不成熟, 如果要在全国推广仍然需要进一步的深化和探讨。
关键词：公共服务外包,新型农村社会养老保险,合同外包
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