突发公共卫生事件的危机管理研究——以新型冠状病毒肺炎疫情为例

摘要新型冠状病毒肺炎疫情是我国近期面临的一场艰难战役。以新型冠状病毒肺炎疫情为例，了解突发公共卫生事件的内涵及特点，以此为基础探讨我国对其危机管理所取得的进步以及目前存在的问题，进而提出我国面对突发公共卫生事件提高危机管理的对策建议。

关键词突发公共卫生事件;危机管理;新型冠状病毒肺炎;疫情

2020年初，由新型冠状病毒(COVID-19)引发的新型冠状病毒肺炎疫情爆发，使我国猝不及防地和未知的病毒打了一场严峻的遭遇战。21世纪以来，人类活动加剧了生态环境的多变，导致流行病和疫情发生的频率增加、感染范围扩大、严重性日益凸显，在短短20年内，人类经历了3次由冠状病毒感染引起的呼吸系统传染病重大疫情，包括2003年的严重急性呼吸综合征(SARS)、2012年的中东呼吸综合征(MERS)，以及此次的新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)。世界全球化进程加快致使疫情传播也向全球化方向发展，给世界人民的健康和生命安全带来巨大威胁。这是现代社会无法逃避的严峻现实，各个国家都必须予以相当程度的重视，并积极承担控制、预防疫情继续传播和扩大化的责任。

此次疫情作为突发公共卫生事件的代表，极大地考验着我国应对突发公共卫生事件的危机管理能力。本次的抗疫战并非单纯依靠国家医疗水平，更多体现的是国家组织能力、资源整合能力和社会动员能力，在突发公共卫生事件发生的各个时段积极主动地协调各方力量化解危机。

一、突发公共卫生事件的内涵及特点

根据2003年5月发布的《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

突发性公卫事件主要有以下几个特点：

第一，突发性[1]：群体突然出现某种或某些原因不明的发病症状，且病情严重并有死亡现象发生，偶然性较强，且无特定的发生方式，导致事件发生难以预测，无法及时反应和做出相关预防行为，考验政府组织能力和资源配置能力;

第二，非特定性[2]：突发公共卫生事件是具有公共卫生属性的、发生在公共卫生领域的突发事件，不针对特定人群也并不局限于某个特定的领域或区域，对于突发公共卫生事件的应急与处理涉及到社会诸多方面，需要政府统一多方力量通力合作;

第三，复杂性[3]：突发公共卫生事件的复杂性表现在：一是发生原因复杂，其发生的本质原因几乎无人可以及时、准确地指出。二是种类复杂，公共卫生领域有无数分支，如何清晰界定其发生的类别并非易事。三是影响复杂，不仅对于个人健康方面有严重影响，还会产生巨大的社会连锁反应，考验国家动员各方解决问题的能力;

第四，危害性[4]：突发公共卫生事件的出现威胁人民健康与安全，一旦出现失控导致疫情爆发，微观上看人民群众的平静生活被打破，可能会引发社会恐慌，影响社会稳定，宏观上看社会各个领域都将受到不同程度的波及，社会秩序被打破，引发国家层面的危机，政府应采取措施及时应对。

二、从新冠肺炎疫情下看我国的突发公共卫生事件危机管理

回顾新冠肺炎疫情发生的各个时间节点(如图1)，结合各省市的实际情况，中央政府指挥领导地方政府，针对疫情发展的不同阶段，制定对应的目标和实施手段，有效地控制疫情继续恶化，增强民众信心。

(一)新冠肺炎疫情下我国突发公共卫生事件危机管理的进步之处

新冠肺炎疫情发生后，在党中央和国务院的统一领导和指挥下，各省市相关部门迅速启动应急方案，成立了医疗救援队伍支援疫情重灾区，并根据各省市实际情况制定与本地疫情相符的应急政策，紧急开展相关应急工作，使我国在较短时间内控制住了疫情继续扩散蔓延。在此次疫情中，危机管理进步主要体现在以下几个方面：

1.及时高效地发布疫情信息

普通民众对于疫情发生的原因、演变、应对以及未来预期往往缺乏相关的专业知识，疫情突然爆发使人民恐慌无法避免。这时需要专业部门和专业的医疗人员通过各种社交媒体，及时高效地发布疫情消息，消除民众对于疫情的疑虑，避免通过个人猜测或者错误引导而引发社会混乱。

此次疫情事件中，国家卫计委每日通过其官方网站以及各种新闻媒体，介绍全国和世界疫情的控制情况，以及每日的感染状况，包括新增人数、死亡人数、治愈人数，使民众及时了解当前疫情的发展状况;钟南山、张文宏等著名医学院士也通过新闻发布会、网络媒介等形式，教授民众相关防疫知识，为民众做科普，安抚民众;同时各省市也通过官方微博、官方公众号等形式，及时、透明地向社会通报疫情控制进展。政府部门做到信息公开透明，全社会自觉配合政府卫生部门工作，形成了共同防治疫情的良好的社会氛围。

2.成熟运用人工智能实现疫情服务

当前社会，人工智能技术日益发展成熟，在疫情发生的各个阶段得到运用，实现了智慧公共服务。

在疫情爆发时期，减少人员面对面接触以及降低人员流动是控制疫情传播的重要方式，人工智能技术所提供的线上服务发挥了巨大作用。工作人员利用互联网线上办公，节省通勤时间，提高工作效率;学校开通线上网课，使学生足不出户就可以学习新知识，并且提高了和教师的互动频率，提供新型的教学方式;医院开通线上问诊，政府工作部门开通线上为民服务，服务人民的方式有所改变，服务人民的效率不降反增。

在疫情监控方面，各地区开发了健康码作为人民出行依据，根据健康码颜色区分高、中、低风险人群;同时各大通信公司开发了行程码作为复产复工复学的参考依据之一，并且利用5G技术和热成像人体测温打造疫情防控第一线。

不管是在疫情爆发时期，还是疫情监控常态化时期，人工智能已经成熟运用到各个领域之中，发挥着不可替代的作用。

3.迅速处理危机能力逐渐增强

此次疫情中，危机爆发后的应对及危机处理能力得到体现。新冠肺炎疫情爆发时，面对突如其来的危机，中央政府和地方政府官员头脑冷静，迅速制定出重大疫区的救助、治疗以及防疫工作，疫情高风险地区采取“封城”措施，其他省市也制定控制人口聚集和人口流动的政策，使国内疫情得到有效控制。政府动员和组织全国医护人员奔向疫情重灾区，使医疗资源向需求极大的地方流动，最终完成数量庞大的疫情治疗和救助工作，使人民重新获得健康。

此外，疫情危机评估等级也随着疫情的严重程度做出适时调整，政策制定及时且灵活。在疫情防控常态化下，我国已经建立了一套完整的群防群控机制，“内防反弹，外防输入”，实行闭环管理。根据全球疫情发展情况来看，我国疫情暂时得到有效控制，这与政府工作人员的危机处理能力是分不开的。

(二)新冠肺炎疫情下我国突发公共卫生事件危机管理存在的问题

面对新冠肺炎疫情取得进步的同时，也不能忽视工作中存在的问题。只有摆正态度，正视不足，才能更好地提高应对突发公共卫生事件的危机管理能力。此次疫情下暴露出来的问题有以下及方面：

1.突发公共卫生事件危机管理制度有待完善全世界对于危机管理高度重视，许多国家和国际组织都有危机管理制度或危机管理计划。然而，我国对于危机管理，特别是突发公共卫生事件的危机管理方面，尚未形成完整连续的制度体系，采取临时手段应对危机缺乏危机管理的连续性。因此，将突发公共卫生事件的危机管理制度化、法制化、常态化具有一定的必要性。

2.突发公共卫生事件预测预警机制有待健全缺乏足够的应急准备是我国突发公共卫生事件预警机制不健全的主要体现。预警预测机制的实质就是对公共卫生事件的实时监控，发现异常情况时要及时确认信息来源以及信息真实性，并且各个相关部门需要实时沟通，迅速提供解决方案并实施。疫情刚出现时由于消息被封锁，实时监控和信息沟通无法实现，造成上级政府无法在第一时间做好预警工作，值得反思。

3.公共卫生信息网络共享性方面仍需提高

目前我国各类医疗卫生机构都设立自己专属的信息系统，信息互通互联方面还未完全打通，使得卫生部门之间、卫生部门内部、政府及卫生部门之间信息不能得到及时共享，不利于疾病的监控，对突发公共卫生事件的反应能力仍需提高。因此，重塑公共卫生信息系统，加强其开发与建设，提高共享信息的能力。

三、新冠肺炎疫情下对我国突发公共卫生事件危机管理的思考

突发公共卫生事件关系到整个国家、社会以及个人，其危机管理的本质是政府与其他社会成员共同协作，减轻危害，预防相关事件发生的管理活动。作为涉及多个主体的事件，国家需要发挥强有力的主导和指挥作用，积极动员、组织社会组织、志愿者团队以及普通民众参与到抗疫活动中，合理配置医疗、财务、人力等相关资源，在危机发生的各个阶段要反应及时，落实好每一步。同时社会大众也要积极响应国家号召，承担社会责任。下边结合我国实际情况，提出以下对策建议，加强突发公共事件危机管理工作。

(一)建立独立的危机管理部门，完善突发公共卫生事件危机管理制度

纵观世界各国，危机管理主要由总统和国家主要领导人负责，有独立的危机管理机构负责分析突发公共卫生事件和落实相关任务。而我国目前是成立临时的危机处理小组，未设置独立、常设的危机管理机构或部门，这对于危机处理的及时性和连续性有一定的影响。

因此，建立由国家领导人领导的、独立、常设的危机管理部门，建立国家、省市县一体的危机管理体系，在全国范围内设立网络式的突发公共卫生事件应急中心，做到上有指挥、下有实施，并且通过立法将突发公共卫生事件危机管理法制化、制度化、体系化，为积极应对突发公共卫生事件危机提供制度、法律、体系的三重保障。

(二)健全政府危机管理监测预警机制，做好危机前预防准备突发公共卫生事件危机管理的目的，重点不是为了做危机发生后的处理，更突显的是危机发生前的预防工作。倘若能在危机发生的萌芽时期，就将其扼杀，避免危机进一步恶化，这是危机管理的最佳成果。如何预见危机并采取措施规避突发公共卫生事件危机发生，危机管理监测预警机制就是打好这一前哨不可缺少的部分。

因此，把危机管理这一意识纳入到中国特色社会主义的全局中加以规划，培养全社会的危机意识和风险意识。在理论层面，对于不同种类的突发公共卫生事件，要做好相关专业知识的讲解，明确识别危机的方法，提高危机识别能力。在实践层面，需要进行常规的突发公共卫生事件危机培训以及相关演练，强调实操性和现实感，加强对敏感时间、敏感地区、敏感事态的监测预警，提高监测预警的能力，做好危机发生前的预防预警工作。

(三)加强卫生信息系统建设，增强信息网络共享性

以往突发公共卫生事件所包含的相关数据，是为我国解决现在以及未来突发公共卫生事件危机的重要资源之一。但由于这些资源数量庞大且种类繁杂，加上一些技术层面的因素，这种资源是珍贵却匮乏的。

因此，运用人工智能技术以及大数据技术，加强建立突发公共卫生事件的专属数据库，并对其进行模块分类、专业化处理、信息整合等，进行综合分析，总结分析突发公共卫生事件危机发生是否具有一定的规律性，并对突发公共卫生事件危机管理的预警阶段、识别控制阶段、紧急处置阶段、善后阶段提出具有参考价值的建议，实现数据信息的价值最大化。

同时，打通卫生信息交流的壁垒，建立覆盖全国的卫生信息系统，卫生机构内部各部门、各个卫生机构间、卫生机构与政府部门间的信息保持双向流通，有利于各部门对于突发公共卫生事件危机做出快速反应和行动。

(四)加强全体国民的的危机教育，提高全民危机意识

广泛而深刻的危机教育在我国没有得到足够的重视。与其他国家相比，我国人民的危机意识确实欠缺，只有在危机发生时才会体现，这点需要引起重视。

因此，政府部门应继续加强国民的爱国卫生教育，利用网络等各种多媒体向民众普及突发公共卫生事件危机的相关知识，加强科普和宣传工作。同时可以将危机教育纳入国民教育课程，从小树立正确的危机意识和危机观念，危机来临前保持一定的警戒心，危机来临时不过分恐慌，不造谣不传谣，保持平和稳定的心态积极面对危机。模拟、组织危机来临时的应急演练，并且学习基本的自救、急救知识，必要时采取相应措施响应国家号召。

四、结论

人类与疾病的关系，是不断斗争不断战胜的动态过程。面对新冠肺炎疫情，在世界疫情尚未结束、欧洲第二波疫情爆发时，我国除几个偶发病例之外，疫情防控反应迅速及时，无大规模爆发出现，疫情防控常态化稳步实施，交出令人满意的答卷。但不可否认，改善我国突发公共卫生事件危机管理是一项时间周期较长、较为复杂的系统工程。本文仅从政府层面提出的对策建议，对于社会其他主体研究不足。通过以往以及世界范围内的经验教训，政府及其他社会主体仍需要不断学习突发公共卫生事件危机管理的理论知识，并且结合发展变化的实际，继续深入探讨突发公共卫生事件危机管理的改革与发展方向，进一步健全突发公共卫生事件危机管理的体制机制，不断提高应对能力。

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