贵州林业综合考核研究与实践
摘要 林业综合考核属于林业政策学和森林经理学的研究范畴，其涵盖我国森林资源管理的基础管理、利用管理和监督管理等3个主要部分。贵州林业综合考核研究与实践采取召开座谈会、查阅内业资料、现地核实、访问调查、统计分析等研究方法，就林业生态建设保护所涉及的森林覆盖率、造林任务完成情况、造林合格情况、造林成林情况、林地管理审核审批执行情况、破坏森林资源案件查处管理情况等设计考核指标并实施考核，针对政策保障、制度创新、队伍建设、能力培养、执行机制、工作开展、监测管理、执行效能等多个方面探索经验做法、不足之处等，并提出改进措施与建议。
关键词 贵州;林业;综合考核
Key words Guizhou; Forestry; Comprehensive assessment
林业综合考核既属于政策学的研究范畴，也属于森林经理学的研究范畴，其涵盖我国森林资源管理的3个主要部分——基础管理、利用管理和监督管理。我国《森林法》规定，各级林业主管部门，应对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，及时掌握森林资源的消长变化动态，切实采取行政、经济、法律和工程技术等综合性措施，有效保护，合理利用，及时更新，科学培育森林资源，以不断提高森林资源的数量和质量，充分发挥森林的多种效益[1]。笔者结合贵州林业综合考核的实践，总结了此次考核的经验做法及存在的不足，提出相应的对策建议。
1 考核方法
结合贵州省县乡村造林绿化规划和贵州省绿色贵州建设3年行动计划的实施、考核，林业综合考核宜采取召开座谈会、查阅内业资料、现地核实、访问调查、统计分析等研究方法，就林业生态建设保护所涉及的森林覆盖率、造林任务完成情况、造林合格情况、造林成林情况、林地管理审核审批执行情况、破坏森林资源案件查处管理情况等设计考核指标并实施考核[2-3]。
2 考核结果
2.1 经验做法
2.1.1 加强工程管理，规范运行程序。随着多年来营造林工程建设经验的不断积累，大多数的县(市、区)均重视立地调查、适地适树、图斑区划、种苗调运、种苗质量、雨季造林等技术环节。各项营造林工程，尤其是各项重点工程，都执行项目申报、初步设计、建设实施、自查验收、省级验收等工程管理流程，规范运行程序。
2.1.2 探索运行机制，措施保障有力。在工程建设实施的各个环节，各县(市、区)结合自身特点探索出了一些有效的运行机制，包括工程技术人员负责乡镇、一包到底，大户、合作社流转土地承包造林，先建后补提高造林成效，以及个别县采取政府、林业、纪委、财政联合验收等。
2.1.3 强化技术支撑，推广科技运用。林业科技人员在良种壮苗繁育、无性系苗培育、营养袋苗造林、抗旱保水剂使用、ABT生根粉使用等方面，扩大科技运用，不断加大科技支撑力度;在树种选择方面，在适地适树的科学原则下听取当地群众的意愿;在规划设计过程中，运用平板电脑，加载高分辨率卫星遥感影像、地形图，以及每年更新的林地“一张图”，大大提高工作效率[4]。
2.1.4 重视效益发挥，找准目标发力。营造林工作直接关乎生态环境质量、森林覆盖率提高、山区农户民生生活，各县(市、区)围绕森林覆盖率提高采取措施，立地条件好的大力营造用材林，石漠化严重地区强化生态治理，产业基础好的继续发展油茶、核桃、茶叶、刺梨等特色产业。总之，重视三大效益的发挥，找准目标发力。
2.1.5 严格要求审批，强化管理責任。严格要求抓审批，强化林地及其他森林资源管理责任。一是党委、政府重视，引入保障、问责机制，强化管理责任。二是政府工程主动做好表率，政府工程、招商引资项目主动配合林业主管部门办理使用林地手续，配合林地管理工作逐步走上正轨。三是工程建设项目实行林业主管部门提前介入机制，林业部门主动服务，指导和监督项目建设单位依法办理使用林地相关手续。四是林地保护严格按照林地保护利用规划林地“一张图”图形数据库进行管理，提高林地保护和使用效率[5]。
2.1.6 处好群众来访，扩大社会影响。广泛宣传《森林法》及其他相关管理法律法规、规章制度，广泛宣传案件查处，提升各建设主体单位，促进行政、事业、企业、社会法人团体自觉遵守林业法律、法规的意识。在森林资源管理科室、森林公安、林权纠纷调处等林业下属部门设置接待室、接访室，公布“向社会服务承诺制度”，推进阳光管理、阳光执法，接受社会监督，拉近与行政许可、监管对象、社会民众的距离，扩大社会影响。
2.2 不足之处
2.2.1 成本单价上涨，造林投入不足，后期管理乏力。随着各级财政财力提升，营造林工程建设项目投资标准也有适度提升。目前营造林投资标准为5 250元/hm2，較前几年有小幅提升。但是考虑种苗、用工等成本单价的上涨，作为工程建设而不是用工补贴，上述标准就显得捉襟见肘，尤其是后期抚育、管护经费显得不足，造成后期管理乏力。
2.2.2 宜林地块减少，土地供给受限，工程造林重复。随着多年来天然林保护、长江防护林体系建设、珠江防护林体系建设、退耕还林、石漠化综合治理等林业重点工程实施的不断走向深入，土地供给受限，适宜造林地块越来越少，且越来越小、越来越瘠薄，营造林工程建设难度也就越来越大，加之营造林工程矢量化图斑管理起步晚，造成一定程度的工程重复。
2.2.3 执法人员不足，效能发挥有限，工作执行不够。执法人员不足主要体现在3个方面，一是办案人员偏少，业务水平参差不齐;二是基层站、所工作人员被长期大量抽调参与非本职工作;三是随之带来的工作业务不熟悉，业务能力下降。而效能发挥有限，工作执行不够则主要体现为林地征占用审核审批率低、森林资源管理执行力度不够、对行政被许可单位批后监管不到位、行政案件行政处罚内容未完全执行等顾此失彼的工作状况[6]。
2.2.4 法律意识淡薄，违法屡禁不止，形势较为严峻。国民经济快速发展，基础设施建设方兴未艾、成就斐然，然而地方经济发展与保护现有森林资源的矛盾日益凸显，生态保护任重道远。在城市建设、招商引资、农业产业结构调整工作中，一些政府机构和工商企业，法律意识淡薄，不重视相关法律法规、管理程序，违法现象屡禁不止，存在毁林采石、采矿、采砂、取土等非法占用林地行为，建厂、建房、建养殖场等建设工程项目未批乱占滥用林地的行为，道路、电力、通信等工程项目建设中非法占用林地的行为，未批先占、少批多占林地行为，毁林开垦等违法改变林地用途行为，以及私开林地、毁林开荒等非法占用林地的行为及违法使用林地的其他违法行为，森林资源保护形势较为严峻。
3 对策与建议
3.1 营造林工程建设
3.1.1 加强组织领导，纳入责任考核。各级党委、政府进一步落实营造林质量管理责任制和造林质量事故行政责任追究制度，切实落实领导责任制，加强对营造林质量的管理;进一步完善领导干部营造林目标责任制，并纳入各级政府目标责任考核，层层签定责任状，将营造林质量落实到人;进一步提高认识，加强组织领导，组织林业部门实现对山头地块的精准指导、督促检查。
3.1.2 扩大宣传影响，提升公众认识。按照国家林业局《关于做好造林质量群众举报有关工作的通知》文件的要求，各级林业主管部门都要确定造林质量群众举报受理机构、联系人和联系电话，建立统一的群众举报受理登记制度。一方面，以群众的监督来促进营造林工作的改进;另一方面，加大宣传力度，提高群众的森林管护意识，减少人畜破坏，严防森林火灾。
3.1.3 狠抓技能培训，完善队伍建设。及时补充基层林业站技术力量，认真开展相关业务技能培训与交流，及时掌握国家、省、市有关新政策、新标准、新方法，提高技术人员业务水平，更好地发挥基层林业工作站的作用。加大资金投入，完善办公基础设备和工作环境，增加野勘工作人员的补助补贴，充分调动林业工作人员的主观能动性与工作积极性。
3.1.4 整合建设项目，加大资金投入。目前人工造乔木林投资标准偏低，难以调动造林积极性。可在工作实践中整合不同行业、部门的营造林建设项目，加大资金投入，提高营造林投资标准，尤其是增加后期抚育、管护经费，切实提升造林及管护质量。
3.1.5 优化规划布局，避免工程重复。近几年，矢量化林地“一张图”及其年度变更已步入正轨，在今后的营造林规划设计工作中，可充分运用矢量化图斑数据库，结合现地调查，优化空间布局，避免工程重复。
3.1.6 强化工程管理，规范设计实施。强化工程管理，由具备相应资质的咨询、设计单位进行规划、设计，避免出现“以株折亩”、无设计施工、无图斑管理等现象。落实自查验收，避免“走过场”、临时拼凑，将设计图改头换面充作验收图，或无验收图等现象。规范设计实施，避免出现造林调查不准，图斑勾绘不准，小图斑大面积，大图斑小面积，将农田、水域纳入森林等现象。完善数据上报，避免出现管理单位不掌握工程数据，小班汇总数不等于乡(镇)掌握数，乡(镇)汇总数不等于林业局、统计局掌握数，林业局数据不等于统计局掌握数，林业局上报上级管理单位的数据不等于自己掌握数等现象。
3.1.7 加大科技运用，严格施工环节。用材林营造坚持适地适树适种源，良种壮苗上山，困难立地造林采用客土造林、营养袋苗造林、运用保水剂、生根粉等先进技术;特色经济林营造则严格整地、植苗、管护等施工环节，严格无性系选择，优化授粉树配置;规划设计、效益监测环节扩大地理信息技术、遥感监测技术、卫星定位技术等的应用推广，尽力提高工作效率。
3.1.8 开展自查自纠，深入整改落实。各县(市、区)在考核的基础上，就造林任务完成率、造林合格率、造林成林率等的完成及得分情况，自查自纠，补足营造林实绩核查不核实面积、需补植面积、失败面积，补足封育不合格小班的封育标志、管护机构、封育措施等，并查清原因，建立防范机制。
3.2 林地审核审批管理与破坏森林资源案件查处
3.2.1 强化政策宣传，守住生态红线。各级党委、政府须深刻领会贵州省率先在全国出台的《林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》《生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》，把握好守住生态与发展的两条底线，把生态环境保护与建设放在首位，建立和适应森林资源管理的绩效评价机制，政府工程带头执行林地审核审批管理，率先垂范，守住生态红线。各级党委、政府及所属林业部门加强《森林法》《森林法实施条例》等的宣传，加强《贵州省林地管理条例》等的宣传，有针对性地对用地单位发放宣传手册，强化政策宣传，提高社会各界对相关政策、法规的认知度。
3.2.2 进入常态管理，严格审核审批。将林地管理、案件查处纳入各级党委、政府目标责任考核，形成多部门联动机制，加强林地管理，加大考核力度，分解、落实责任，使林地等森林资源管理进入常态化严格管理。各级林业主管部门每年督促森林资源管理科室、森林公安局严查各类使用林地行为，坚持依法治林，严格审核审批，加快未办理使用林地审核审批手续项目的治理工作，督促林地使用单位及时按照相关法律法规办理林地使用手续，严厉查处、打击各类破坏森林资源违法行为，加大对行政案件处罚后的执行力度。上级业务机构加强对基层执法单位的业务指导、台帐管理和卷宗档案管理。
3.2.3 拓宽工作思路，用好专业服务。各级森林资源管理部门、森林公安局应从政策保障、制度创新、队伍建设、能力培养、服务大局、执行机制、工作开展、监测管理、执行效能等多方面、全方位思考，拓宽工作思路，加强与高校、科研院所、规划院所、监测中心、评估机构、刑事物证鉴定中心等的交流、沟通与合作，用好专业服务。
3.2.4 实施专项行动，加强执法巡查。从严禁盗伐林木，严禁掘根剥皮等毁林活动，严禁非法采集野生植物，严禁烧荒野炊等容易引发林区火灾的行为，严禁擅自破坏植被从事采石、采砂、取土行为等落实“六个严禁”执法专项行动战果，加强执法巡查，明确巡查时间、次数、路线、方式、内容、目的和任务，利用好日常巡查、重点巡查和专项巡查等巡查方式，充分发挥好“执法队员—林业站(所)—护林员”的管理作用，把森林资源保护工作落实到山头地块，点到点盯防，责任到人，及时发现，及时上报，防范各类破坏森林资源的违法活动。
参考文献
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[5]杜人杰，曲跃军，孙强，等. 促进林业经济可持续发展的改革措施的研究[J].安徽农业科学，2014，42(27)：9432-9433.
[6]薛偉，耿志伟，万雷. 森林工程专业人才培养质量创新体系的构建研究[J].安徽农业科学，2014，42(18)：6088-6089，6093.
作者：蔡磊 赵斌 韩郸
【摘 要】 部门绩效管理是联结组织和员工绩效管理的关键环节，对企业目标的实现具有重大意义。关键绩效指标是一种重要而又较为常用的绩效考核工具，在县级供电企业中，善于运用关键绩效指标，有助于行成对企业的激励约束机制，并把战略置于绩效管理的核心，发挥战略导向的牵引作用。鉴于建立科学的绩效管理体系的重要性和紧迫性，笔者以泉州电业局所辖县级供电企业为研究对象，以目标管理的基本思想为主线，综合运用平衡记分卡和关键业绩指标法来规划绩效管理指标体系，重点探讨KPI在县级供电企业的运用，最后结合地区实际设计出了泉州电业局基于KPI的县级供电企业绩效考核体系，希望能够为县级供电企业绩效管理提出参考价值。
【关键词】 供电企业;绩效管理;KPI指标体系
前言
近年来，我国的县级供电企业发展迅速，在国民经济和社会发展中的地位和作用日益增强。然而，在取得一定成绩的同时也面临着诸多困难和挑战，特别是绩效管理方式滞后以及绩效管理工具运用的盲目跟风，已经成为县级供电企业进一步发展的障碍。县级供电企业如何扬长避短，应用现代先进的绩效管理理念，建立科学的绩效管理体系，带动整体绩效水平的提升，培养或巩固企业核心竞争力，已成为一个十分重要的课题。本文通过对绩效管理的一般过程及常用方法的研究，结合县级供电企业的现状和运行规律，设计了操作性和实用性较强的县级供电企业绩效管理体系，并结合泉州电业局基于KPI的县级供电企业绩效考核体系以阐述其设计思想，希望能对提升县级供电企业绩效管理水平起到积极的借鉴作用。
1县级供电企业业务流程分析
1.1县级供电企业业务流程分析
企业流程是价值创造的过程的手段，部门和岗位就是通过其在流程中的活动体现其在组织中的作用的，其工作的衔接均按照确定的流程和标准进行1。正是因为部门是根据流程中的作用设置的，所以从流程的角度来分析部门的关键绩效指标才有效。
1.1.2基于安全生产的业务流程分析
供电企业长期以来坚持贯彻执行行政正职为第一责任人的安全生产责任制。由局长为组长的安全生产委员会是企业安全生产工作的最高决策机构，其常设机关为安全监察科，负责安全生产制度的制订、对全局输电一变电一配电一售电各环节的管理部门和岗位的安全生产进行监督检查和考核、对各类生产事故的调查、分析，召开安全生产会议等，在全局安全生产工作中起着上情下达，下情上传的关键作用，对全局宏观安全形势、微观安全管理等的调查、监控、督导有着决定性作用。
1.1.3基于优质服务的业务流程分析
近年来，供电企业一直坚持供电服务“一口对外”模式，即在用电业扩报装环节统一由客户服务中心面向客户办理全程手续，实现“内转外不转”，在限定工作日内办结、反馈客户。在客户用电过程中，对于大的工业用户，由供电企业市场营销部外勤班归口用电服务，对于广大居民客户则通过各责任区农电工提供终端服务。各类客户可通过县局投诉电话将用电服务中存在问题投诉至客户服务中心，由客户中心转供电企业机关部门核实、处理。
1.2根据平衡计分卡设计公司级指标体系
县级电力企业现在所面临的一个十分现实而且重要的问题就是管理基础薄弱，全面实施平衡记分卡还为时尚早，且部门绩效指标不能直接从企业平衡记分卡上分解得到，因为特定部门只是企业管理或业务的一个单元，与企业面临的环境是不一样的，是两个不同的主体。利用平衡记分卡原理可以对企业级绩效指标进行分解，然而对于部门来说，由于受业务范围的限制，并不具备平衡记分卡所需要的四方面要素，运用平衡记分卡开发部门关键绩效指标在技术尚不成熟时可能会破坏指标间的“平衡”关系。因此，改用流程分析法建立部门关键绩效指标体系。采取平衡记分卡分解县级电力企业的绩效目标，首先要对企业的内外部环境进行分析。
1.3运用流程分析法建立部门KPI指标体系
KPI所具备的特点，决定了KPI在组织中举足轻重的意义2。首先，作为公司战略目标的分解，KPI的制定有力地推动公司战略在各单位各部门得以执行;其次，KPI为上下级对部门和岗位工作职责和关键绩效要求有了清晰的共识，确保各层各类人员努力方向的一致性;第三，KPI为绩效管理提供了透明、客观、可衡量的基础;第四，作为关键经营活动的绩效的反映，KPI帮助部门及部门员工集中精力处理对公司战略有最大驱动力的方面;第五，通过定期计算和回顾KPI执行结果，管理人员能清晰了解经营领域中的关键绩效参数，并及时诊断存在的问题，采取行动予以改进。
2 基于KPI的县级供电企业绩效考核体系的分析和设计
2.1确定流程关键点
关键点是指流程的诸构成要素中，对流程的运作起决定性影响的要素，常以“瓶颈”来形容它，显示着该因素的重要性，没有它，流程就难以运作。流程关键点的识别，主要是看变动某要素是否对流程的运作产生深远的影响，也就是说，能否使流程更好地满足顾客的需要，能否大幅度提高企业的绩效。确定了流程的关键点，只是找到了实现绩效提高的关键区域，还需要通过对这些关键的深入研究，确定关键成功要素。同时也可以确定岗位所负责的流程部分的产出，当然这种产出并不是流程的最终产出，只是某一岗位的中间产出。确定工作产出要遵循客户导向的原则，这里客户不仅指外部客户，还包括内部客户(如其他部门)。应考虑内外客户对这些工作产出的满意标准，以这些标准来衡量部门产出的合理性。
2.2抽象成指标
在确定了流程关键点和关键成功要素后，就可以将关键成功要素抽象成关键绩效指标了。因为流程关键点和关键成功要素可能是较为清晰的描述，包含着大量信息，但是要应用到绩效考核中还必须将其抽象成关键绩效指标，并将指标进行清晰的定义。注意，这里的KPI指标不仅仅包括结果性指标，还应该包含行为性指标，衡量的标准是该指标是不是对流程结果有重大影响。通常来说，关键绩效指标主要有四种类型：数量、质量、成本和时限。例如3：售电量、销售额、利润等是数量方面的绩效指标，而电压合格率、一流建设、供电可靠性等是质量方面的绩效指标，单位供电成本是成本方面的指标，业扩报装通电时间、故障抢修到达现场时间、用户咨询答复时间等是时限方面的指标。
结论
经过近年来国内外专家学者的研究和完善，KPI已经在国际国内得到广泛的应用，由于该体系研究起步较晚，某些行业还没有采用这一考核体系;不同行业企业由于性质、文化、环境等地差异，KPI体系也存在很大的不同之处。从行业的角度来看，研究泉州电业局基于KPI的县级供电企业绩效考核体系分析有助于进一步丰富和完善县级供电企业绩效考核体系。因此，笔者将以KPI的理论内容为基础，借鉴国内外的相关理论研究与实践成果，探讨和分析泉州电业局基于KPI的县级供电企业绩效考核体系的分析和设计。有助于该公司绩效管理体系的完善，对县级供电企业的发展起一定的指导作用。
参考文献
[1]武欣编著，绩效管理实务手册[M]，机械工业出版社，2010：102-105
[2]饶征，孙波著，以KPI为核心的绩效管理[M]，中国人民大学出版社，2010：28-30
[3]张会磊，关于供电企业绩效管理的认识与思考[J]，中国电力教育，2008(24)：45
(作者单位：长沙理工大学)
作者：曾慧玲
[摘要] 推行考核评价制度：通过对行政机关行政活动的量化评估，以此作为评价依法行政的重要尺度，已经成为理论界与实务界的共识。从国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）到党的十八大；法治政府建设的宏伟蓝图从“努力建设”发展为“基本建成”，全面推进依法行政各项工作变得更为紧迫，因此，立足区县政府工作实际，对推进依法行政的实践进行科学合理的评价，让政府机关主导的依法行政考核，在现有体制机制框架内取得实效，不仅是一种可贵的探索，更是迫在眉睫的一大课题。
[关键词] 法治政府；依法行政；指标体系
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.057
1 问题的提出
随着形势的发展，依法行政考核已从积极探索的软性提倡，变为必须实施的钢性职责。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），中明确提出：“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”
有鉴于此，本文拟通过对依法行政考核理论与实践两个层面的深入分析，找寻当前依法行政考核缺乏实效的根源；破解制约依法行政考核的瓶颈；探索新的依法行政考核评价机制；通过切实有效的评估，准确反映出政府各个部门依法行政的实际。促使由政府机关主导的依法行政考核在现有的体制机制框架内取得考核实效，彰显依法行政考核区别于一般考核的独特价值，以此作为当前全面推进依法行政的突破口，确保和促进行政机关的依法行政工作。
2 现行依法行政考核中的问题及成因
2.1 从考核现状中透视出的问题
2.1.1 考核机制尚未形成合力
2009年，中共中央、国务院颁布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，明确提出：“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”由政府法制机构组织实施的依法行政考核，本应成为政府绩效考核的重要组成部分，考核结果也应纳入到政府绩效考评之中。而实际工作中，区县依法行政考核尚未纳入政府绩效考核之中，两种考核仍然独立开展。政府绩效考核实施机构，往往只对已有的依法行政考核指标再次精炼后，另行组织考核。政府法制机构组织的依法行政考核，区别于一般考核的独特价值尚未得到充分认同，现有考核评价资源尚未得到整合。而且在实际工作中过分夸大区县之间差异，导致各区县在适用于本区域的依法行政考核指标的构建上缺乏统一性，指标的权重也各有不同，考核力度也存在很大差异，科学、规范的依法行政考核工作局面尚未形成。
2.1.2 社会公众对政府主导的考核缺乏认同
依法行政考核由行政机关独立完成，在考核过程中缺乏公众参与，特别是缺乏由专家、学者及媒体组成的第三方考核主体，这种以上级对下级评价为主的考核，导致了依法行政考核主体的单一化特征，弱化了社会公众的需求对政府行为的导向性作用，依法行政的社会评价仍未纳入考核评价体系。
由政府法制机构组织各专项考核单位组成检查组，以年终一次性书面方式进行考核，是当前区县政府依法行政考核中较为常见的形式。主要包括各部门自评、听取汇报、查阅资料、专项职能部门和监督员打分等环节，体现出传统行政管理在行政理念与制度构建方面封闭、单一的特征。考评标准由行政机关制定，考评的组织实施在政府系统内部进行，考评结果也只在政府内部进行公布。考核的封闭式运行使得考核在各个环节上缺乏理性的程序保障与制约，使得考核对象和社会公众对考核缺乏信任和认同感。如：杭州市余杭区的法治政府指标体系及法治指数曾遭受国内行政实务界和法学理论界的质疑，其理由便是余杭区的法治指数是在余杭市政府的主导甚至是直接组织之下，进行依法行政考核指标设计，再在政府主导下运用这套指标体系对余杭区政府进行测评，选取的公众代表也不具有普适性等。[1]
2.1.3 考核对制度执行效果的检测功能有限
建设法治政府，不仅依赖国家的立法质量，更依赖于基层政府对法律法规贯彻实施的效果。目前，在推进依法行政工作中有一种倾向，[2] 认为摆脱 “人治”的束缚，选择“法治”的道路就是建章立制，在对“人治”的批判中，制度建设不断得以强化。反映在依法行政考核领域，就是依法行政考核指标主要集中于制度建设等容易测定的内容，对制度的执行情况，特别是行政机关工作人员依法行政的能力和水平尚无操作性强的考核方式。现有法律规范难免出现漏洞，在无法依据现有的法律规范直接作出判断时，区县政府的工作人员往往容易以“根据法律规定“或者上面“有规定”为理由来拒绝当事人的要求和希望。工作人员往往并不考虑当事人的要求和希望是否正确，而是直接拿出法律或者上面规定予以拒绝，回避由其本身进行判断。
在推进依法行政过程中，充分赋予行政机关以各种执行手段，为其设定较为全面而周密程序的行政执行法尚未颁布，行政机关在执法依据不能充分发挥其调整、规制作用的情况下，往往以缺乏执法依据为由而选择“不作为”。行政人员难以能动地发现法律，依据法理作出判断，受到那些毫无意义的抽象概念的限制和束缚是实务中仍然存在的现象。面对这类问题，现有的指标难以进行有效考核，考核本身所带来的导向作用使得各单位更专注于书面材料的完善，考核对依法行政工作实绩的检测功能大打折扣。考核结果未得到应有的重视。
2.2 成因分析
2.2.1 依法行政考核的定位模糊
“处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换”。[3]我国采取的是“自上而下”的“政府推进型”的法治道路。推进依法行政的各项重点工作均由上级机关统一部署，但考核工作本身的推进却是“自下而上”。目前，国务院颁布的几份纲领性文件，仅是对考核工作提出宏观性的要求，但在国务院层面并未开展此项工作，即国务院对地方政府暂无依法行政考核，也未对此项工作下发过任何指导性文件。权威性制度规范的缺乏，导致地方各级政府在组织实施依法行政考核过程中，因缺乏统一的制度保障与战略上的宏观视角，各自制定出的本区域内有关依法行政考核的规范性文件，难免缺乏整体配合与协调，且考核制度仅仅针对考核本身，无法将考核看作一个系统工程，考核所需的组织结构、保障机制的建立等深层次问题无法涉及，这也在一定程度上诱发了政府绩效考核、依法行政考核等对某一部门承担的工作进行重复评价等问题。
2.2.2 区县政府参与型行政的缺失
尽管区县政府在公众参与、提供优质服务等领域做了许多有益的尝试。但是，缺乏整体的制度安排以及政府在市场化过程中自身也被利益化等原因，参与型行政只能成为一种个别现象，甚至变为不同决策者根据需要选取的工具。政府往往将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为：一方面，缺少公众参与的思维传统，少数人“拍板”决策的思维方式直接影响着考核的各项工作；另一方面，虽然来自社会民间的力量正在强烈地要求参与公共事务决策，并对现行体制造成一定程度的冲击。
考核方式与指标设计存在缺陷。考核本身所带来的导向作用使得各单位更专注于书面材料的完善，难免陷入以“制度贯彻制度”的模式中。在行政机关内部，往往以管理者自居，依法行政作为成为行政机关用法律手段来管理“老百姓”的工具，其重点和对象是“治民”而非“治官”，这些固有思维方式与行为也对考核机制的建立，形成了极大的阻碍。
3 依法行政考核的对策研究
3.1 引进参与型考核评价机制
“对于行政活动本身的评价机制来说，不仅民众的参与机制没有渗入，而且政府系统内部的民主参与机制也不够完善。诚然，在价值观多样化的社会中，对于被迫应对民众需求的基层政府来说，往往很难有充裕的精力来进行科学的民主的行政评价机制的建构。因此，以贯彻《实施纲要》和《行政许可法》为契机，建立和完善行政评价机制，确立评价过程中的公民参与，具有极其重要和深远的意义”。[4]
我们的社会与政治现实，决定了政府的参与甚至直接组织依法行政考核评议是无法改变的现实。政府虽然可以主导甚至组织依法行政考核指标的设计与运作，但政府不是依法行政考核的唯一主体，不能用行政手段包办这一工作，民众和社会组织也不是依法行政考核的被动看客和接受者。因此，在依法行政考核评价中引入参与型机制，实现政府与公众之间的良性互动，增强依法行政考核指标的权威性与可信度势在必行。政府、公民与社会组织等都是依法行政考核的参与者与责任者。
3.2 转变单一考核评价方式
“在中国这样一个主要依靠行政主导的发展中国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。包括法治指标在内的较为全面的政绩考核标准恰恰能够提供这样的动力”。[5]法治政府指标体系，旨在通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统。“从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体而客观，构成了行政机关和公务员在法治政府的不同要求上清晰可辨的一个个努力目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求；从宏观上看，法治政府的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾法治政府的各项要求，不能偏废和失衡，否则同样无法获得好的分数。法治政府指标体系正是通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易判别、可操作的具体标准，从而形成推进依法行政的内在驱动力”。[6]正是在这个意义上，对法治政府指标评估结果进行比较分析，可以及时发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使建设法治政府工作更有的放矢。依法行政考核指标为法治政府建设提供了清晰的目标，勾勒出具体达成目标的现实路径。对于难以量化的内容应注重档案记录，规范价值评判。这也成为依法行政考核取得实效的关键。许多制约工作发展的难点、重点问题总是在实际工作中暴露出来，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为，依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。把量化分析与价值判断两者有机结合起来，扭转仅凭考核指标直接决定考核结果的工作模式。注重考核评价结果。
4 依法行政考核方式的转变
4.1 依法行政考核内容的区分
依法行政考核指标，实际上是用相对简单的指标对复杂的行为进行量化。在指标设计上，将文件内容直接转化为考核指标是较为常用的一种方法，在健全推进依法行政的领导体制和工作机制等基础性工作方面，的确可以将两者等同起来。但在行政执法等领域，我们面对的是执法人员能动、复杂的执法行为，影响执法的因素种类繁多。这些复杂的执法行为究竟如何通过考核进行评判，需要复杂的分析，很难用千篇一律的指标方式给出确定的答案。如前所述，考核的内容主要以国务院《意见》的规定为主，文件本身高度概括，有些为政策、倡导性条文，在行政执法领域，很难通过以上文件来提炼出能够检测工作实绩的考核指标，如：在执法体制创新、执法能力建设、执法效率提高、执法程序规范、执法效果判定、执法队伍建设、执法形象转变等方面，量化后的指标难以反映其本质要求，考核仅仅停留在表面上。执法部门的大量无法量化的执法行为只能通过考核人员将其记录成一个个的执法案例，接受更为科学、合理的评判，最终达到有效考核评估的目标。
4.2 依法行政考核指标的完善
依法行政考核指标体系就是要构建一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价某一地区、某一部门依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内推进依法行政的目标设置是否合理，推进措施是否有效，从而对该地区、该部门法治政府的建设水平作出恰当、准确的评价，对谋划法治政府建设的进程作出科学判断。[7]同时，法治政府建设归根结底是人们的科学实践，法治政府的理念和精神要得到贯彻实施，就必然要细化为具体的工作要求，最终体现在人类的实践活动中，成为人们日常生活中不可分割的组成部门。尤其是就缺乏法治观念、长期行政主导的传统以及当下庞大的行政公务人员队伍，整体上而言依法行政的水平与素质仍然有所欠缺的情形来看，更应该通过依法行政考核指标的细化来将高度抽象的法治政府具体化为广大公务人员的行动准则，使得抽象的依法行政变为看得见摸得着的具体的方法、步骤，变为具有可操作性的规范和可度量的指标。
4.2.1 依法行政考核指标的特征
4.2.1.1 指标的导向性
依法行政考核指标体系设计的初衷，是为了对各级行政机关依法行政的现状作出客观、公正地评价，从而全面加快法治政府建设的步伐。依法行政考核指标把法治政府的大量工作要求，转化为易判别、可操作的具体标准，引导各级行政机关朝着正确的方向前进，考核只是工作的手段，而绝非目的。通过测评看到自身的不足和差距，主动进行整改和完善，引导鞭策行政机关不断改进自身工作，达到以评促建、以评助改的效果。
4.2.1.2 指标的专业性
“对政府职能、行政规制必须客观对待，并且，在立法层次、执法层次和司法审查层次，必须有不同的标准”。[8]因为本文仅针对区县政府的依法行政考核工作进行研究，所以，这里仅对执法层面进行描述。“在执法层面，应该从适用法律规范来解决实际问题的视角来运用行政权，区分行政规制权力和行政给付权力，羁束性权力和裁量性权力，合法行使相应的权力，并充分裁量，合理裁量，及时裁量”。[8]这体现了考核指标设计的专业化趋势，这就要求我们对林林总总的指标进行区分和筛选，理清其相互之间的差异，找到它们之间的内在关联，遴选出具有代表性，对建设法治政府至关重要的指标，最终在经过有序排列组合之后形成有机统一的整体。
4.2.1.3 指标的动态性
考核指标体系并非固定不变，它是随着工作的推进而不断调整、不断充实的动态考核机制。在确立了全面系统的制度体系和指标体系、评分标准的基础上，建立与当年依法行政工作重点相适应的动态调整机制，使考核制度的稳定性与考核指标的灵活性相结合，最大限度地客观、全面反映当年被考核单位推进依法行政工作的完成情况。依法行政考核指标体系，是一个在实践中不断充实、完善，开放的指标体系。在指标初定时，难免受到意识与方法上的局限，出现指标的检测功能不强等不完善的地方，但在执行过程中，一旦发现现有指标背离了指标设计的初衷，需要结合工作实际及时对依法行政考核指标作出调整，否则就会使得依法行政考核指标陷于尴尬境地，自然也就无法发挥依法行政考核指标对政府行政的制度保障作用。
4.2.1.4 指标的程序性
“目前，我国行政法体系最大的缺陷就是统一的《行政程序法》缺位。没有行政程序法规范整个政府的行为，法治政府的目标就不可能实现”。[9]影响依法行政开展的问题是多方面的，其中最重要的问题恐怕还是保障行政行为平稳、有效运行的行政程序的缺乏。行政机关大量的行政行为（如行政收费、行政征收、行政裁决、行政确认、行政给付、行政奖励等）因缺乏严格的程序规范，从而给某些行政人员留下了寻私、滥权的空间。因此，应将各项程序性规定转化为考核指标，对行政机关是否公开其活动的依据、过程以及结果；作出行政行为是否说明理由，并告知相对人权利；作出影响相对人权益的行为，是否充分听取相对人的意见；特别是作出对相对人不利的行为时，是否听取了他们的陈述和申辩；行政公务人员履行职责，与行政相对人存在利害关系时，是否回避等问题进行考核。
4.2.2 依法行政考核指标的分类
在区县政府层面，依法行政考核指标体系，可以根据不同标准进行不同的分类，如根据考核对象不同，分为行政执法类考核指标与街道办事处类考核指标；根据考核期限不同，分为日常考核指标与年终考核指标；根据考核指标性质的不同，分为制度建设等基础性指标与制度执行等效果性指标。
4.2.2.1行政执法类考核指标与街道办事处类考核指标
考核对象首先应具备行政主体资格，即能以自己的名义独立行使职权并对外承担法律责任。行政执法部门与街道办事处都直接与行政相对人打交道、行政行为与群众利益直接相关。划分两者的区别主要在于是否具备执法权，不同性质、不同类别的考核对象应适用于不同的考核指标。对于执法部门考核指标侧重于对推行行政执法责任制，规范执法行为的考查，而对于街道办事处则侧重于对防范和化解社会矛盾等问题的考核。
4.2.2.2 日常考核指标与年终考核指标
日常考核指标是对行政机关日常履行岗位职责和完成任务情况进行的考察和数据收集，确保相关部门按时按质完成相应工作，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为，依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。年终考核指标主要针对工作周期较长，在短时间内无法完成的工作进行设计。如：法律法规的贯彻实施工作，对其宣传培训的形式、人数、相关材料的发放等数据均可以在日常完成收集，但对于现有工作模式的转换，执法依据的完善等事项则有赖于相关配套制度的颁布施行，以及对执法部门在运用条文中暴露出的问题进行分析、汇总，这些内容则很难在短时间内完成。区分日常考核指标与年终考核指标的目的，在于将能够量化的考核内容尽可能在平时完成数据的收集，防止年终一次性指标收集所带来的偏差。
4.2.2.3 制度建设等基础性指标与制度执行等效果性指标
如前所述，目前依法行政考核主要涉及国务院《意见》确定的七个方面的内容，其中提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力等内容侧重于领导体制和工作机制的建立，主要包括本机关主要负责人，是否为推进依法行政工作的第一责任人，本部分是否起草了年度推进依法行政实施方案及其任务分解书等。这些内容多为推进依法行政的基础性工作，以制度建立等书面材料为主，考核指标变动性较小。而对坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法等内容，除决策程序、执法程序本身因不断规范，每年都有新要求外，其考核指标主要侧重于对决策、执法制度执行，取得效果的考查。尤其在现阶段，各项制度纷纷建立，而制度的生命在于执行，考核应强调各项制度的运转，提高贯彻落实各项制度的执行力。
4.2.3 依法行政考核指标的操作
在运用依法行政考核指标构建法治政府的过程中，必须注意的一个问题是不能将依法行政考核指标机械化、绝对化。依法行政考核指标是法律规范具体化的产物，是为了解决法律的可操作性而科学设定的一系列可量化的指标，量化后的指标不能与相关依据直接等同起来。因此，运用依法行政考核指标，不能完全脱离行政法的基本理论、基本原则。依法行政考核指标的施行需要接受一般行政法治原则的指导，需要参照行政法律法规，要在严格遵守依法行政考核指标的基础上，保持适当的依法行政考核指标的弹性。
4.2.3.1 数据收集
收集整理与测评相关的材料数据，是顺利进行法治政府评估的重要前提，能不能收集整理出真实有效的材料，直接关系到法治政府评价结果的可信度，同时收集整理的材料也是法治政府评估最重要的参考依据。考核数据主要来源于各个单位的存档记录以及相关部门的统计，根据其权威性和可信度的不同，有些数据和材料可以直接作为测评的支撑材料，有些需要经过分析和研究后，转换为考核指标。不可否认，与经济现象等其他社会现象相比，对法治建设进行定量分析要更为复杂，数据获得也十分困难。这一方面要求我们能够通过深入研究，真正理解和掌握法治与法治政府的内在要求及其运作规律，把对法治政府建设的定量分析建立在科学基础之上；另一方面要求充分收集和积累法治政府建设的数据，必要时由专门机构负责调查、收集和分析。[10]
因此，我们应畅通数据采集或供给渠道，对由专门机构负责调查、收集、整理、保存的数据实施数据共享。必须强调的是，长期以来，在我国的行政实践中，存在较为严重的形式主义倾向。如果依法行政考核指标的基础数据的收集与整理受到这种不良倾向的影响，势必影响到依法行政考核结果的真实性，从而使依法行政考核指标的合法性基础从根本上受到动摇。因此必须确保信息收集的真实、准确。
4.2.3.2 现场调查
依法行政考核是开放式的考核，要吸收社会大众参与到测评当中来，而不能闭门造车，对着一大堆的数据材料仓促盲目地得出评估结果。现场实地调查，可以深刻认识到当地或该部门依法行政的真实水平，发现客观存在的问题，防止造假行为，避免出现考核分数高，但当地的人民群众怨声载道的尴尬局面，从而降低了法治政府评价指标体系的权威性和可信度。在现场调查时，要扩大调查的范围，既要邀请有关专家参与论证，也要深入到基层，倾听当地群众的声音。问卷调查要具有代表性，要走访不同行业，选择倾听不同职业、年龄和文化程度人群对于依法行政的意见和建议。调查要坚持实事求是和客观中立的原则，排除不相关因素的干扰，要充分考虑民意，反映民情，表达民愿。
4.2.3.3 分析汇总
在科学、民主的考核评价中，考核结果取决于多方因素制约，最终在对相关数据的分析汇总中得出考核分数。从日常考核与集中考核中搜集、调取的数据材料首先由考核人员进行初步判断，对于还没有收集到的材料继续进行信息补充，对已经收集整理好的材料进行整理分类，重点核实相关数据信息的真实性、准确性。对分类整理好的数据进行录入，合理确定权重和分值，既包括每一个大项在整个评估体系当中的分值，也具体到每一个小指标所对应的分值。根据相关证明材料，评估其是否符合该指标的要求及程度，并进而划分每个指标所对应的等级档次，在这个标准下酌情给出相应的分值。
4.3 依法行政考核档案的推行
依法行政考核取得实效的关键在于推行考核指标进行量化评价的同时，对于不适宜用考核指标进行量化评估的工作进行日常考核。许多制约工作发展的难点、重点问题总是在实际工作中暴露出来，离开了行政机关日常行政的各类具体信息，也就无法对政府的行政行为依照依法行政考核指标给予具体明确的考量与测评。特别是行政执法人员依法行政的能力和水平也总是结合实际案例才能评判，为此，应该推行依法行政档案制度，对考核所需的数据进行日常采集，确保被考核单位在相应的时间节点完成对应的工作，收集的信息涉及各级政府机关依法行政的成绩与缺点、教训与经验，各级各类行政公务人员依法行政的实际状况，行政相对人对政府机关和行政公务人员依法行政的期望与要求等。
对依法行政工作中难以量化或通过考核指标进行考核效果不理想的工作进行甄别，通过对其分析，查找原因，找出对策，突破因考核指标不断改良而渐渐形成的设计瓶颈，从而扭转仅凭考核指标直接决定考核结果的工作模式。同时，只有借助执法监督的日常考核，才能提高考核评议的专业化水平。以行政执法为例，行政执法涵盖行政许可、确认、处罚、强制、给付等各种行政行为，是行政机关履行法定职责的主要途径和方式，也是当前法治政府建设的最重要环节之一。
随着我国法律体系的形成，法律、法规、规章的实施问题越来越突出，而大量的法律、行政法规、地方性法规和政府规章是由行政机关执行和监督执行的。对于行政执法领域的监督应该成为考核评议的重点。目前，较为通行的做法是由政府法制机构具体组织实施考核评议工作，对行政执法进行指导和监督本是政府法制机构的工作职责，区县政府都设有执法监督队，在执法监督过程中进行日常考核数据的采集是其履行应有的职责。但是，与各个执法部门相比，目前的执法监督鲜有全程参与执法的事中监督，而多以案卷评查、重大处罚备案等方式进行事后监督。要想发现推进依法行政中的问题，尤其是执法领域的深层次问题，使日常考核发挥实效，应进一步增强监督工作的专业化水平，监督人员首先要熟知某一执法领域的执法事项，操作规程等。由于执法部门间执法事项的差异很大，以北京市东城区为例：在全部36个执法主体中，执法事项最多的工商分局1284项，执法事项最少的保密局两2项，没有行政许可的5家，没有行政处罚的2家，在这一点上，在增强执法监督的力量的同时，更应合理进行人员配备。
5 结语
推行依法行政考核评议，对行政机关在履行职责过程中，是否遵循法治规范与法治精神行使权力；使违法、不当行为受到追究，行政权力受到约束。妥善维护公共利益是法治政府建设进入新阶段所必然出现的产物，让考核评议真正发挥实效是政府法制机构不可推卸的责任。
在法治政府的宏伟蓝图已经逐步显现，时代已不可逆转地跨入法制社会的今天，通过积极推行考核评价制度，发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，已经成为法治政府建设中的关键环节，随着这一制度实效性的发挥，行政机关更应严格遵循法治精神。诚如杨建顺所说“现代行政法的价值体现在以权力制约权力，以权利抗衡权力，以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度”。[11]
参考文献：
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[8] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：中国人民大学出版社，2007：3.
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[10] 袁曙宏.构建中国法治政府指标体系[J].中国法律，2007（1）.
[11] 杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：民大学出版社，2007：158.
[作者简介]王宇（1982— ），男，北京市东城区人民政府法制办公室行政执法监督队队长（正科），中国人民大学法学硕士。
作者：王宇
为促进依法行政，提高林业执法水平，确保各项法律、法规和规章的正确实施，结合我局各执法单位实际，制定以下评议考核制度：
一、评议考核范围
森林公安分局、林业站、木检站、防火办、种苗站、森防站、野动站
二、评议考核原则
1、公平、公正、公开原则。坚持权利与责任一致，客观公正地对各执法单位的工作进行考评，并将考评结果予以公示。
2、重点突出原则。重点考核林业行政执法人员政治业务素质，行为是否规范，程序是否合法;执法过错程度等。
3、注重工作效能原则。重点考核文明执法水平，在执法工作中成绩是否突出。
4、奖惩分明原则。在评议考核中成绩突出的予以表扬，对工作不负责任，由于失职、过错造成损失的，追究责任人的责任。
三、评议考核办法
1、采取日常监督、半年考核、年终总评的办法。即日常工作由局分管领导按执法监督制度进行监督指导;半年由局办公会给予考评备案;年终总评表彰。
2、根据局属各执法岗位范围和工作特点，明确各自考核标准，做到责任清楚，目标明确，相互监督，相互制约。
3、评议考核工作实行内外结合。对内采取日常监督，对外采取调查走访、征询意见等办法，具体掌握各执法单位的工作情况，并将评议情况纳入执法考核中。
4、考评结果与“评先创优”年底奖金挂钩。因执法过错被追究的责任人，取消评先评优资格，取消当年奖金;被追究
的执法单位取消先评评优资格。
商南县林业局
2011年依法行政工作情况汇报材料
县依法行政工作检查组：
首先，我代表商南县林业局向前来我局检查指导工作的各位领导表示热烈的欢迎。下边，我就今年以来我局开展依法行政工作情况作如下汇报。
一、工作开展情况
(一)执法责任制落实情况
1、健全组织办事机构。在县林业依法行政工作领导小组的领导下，全县共设立林业执法机构31个，林业行政执法人员133人;其中县局设立执法机构3个，分别是县森林公安局、林政股、野生动植物保护站，基层各辖区设立执法机构28个，分别是16个乡镇生态服务中心、7个木材(防火)检查站、5个森林公安派出所。
2、明确执法责任制。一是制定并印发了《商南县林业局林业行政执法责任制度》，明确落实了各执法机构和执法人员执法岗位工作职责、任务。均分别在局政务公开大厅和各股室各站所公布上墙，接受群众监督。二是实行严格的行政执法目标责任管理。县局将林业行政执法工作纳入林业执法单位的林业工作目标责任书的重要内容，签订目标责任书，层层夯实责任，年终对林业依法行政工作进行考核检查，奖优罚劣。同时对违法案例实行错案责任追究。三是严格规范了执法行为。各执法单位都能够严格执行林业行政处罚程序规定，执证执法，文明、规范执法，近年来未出现一起违 - 1 -
规执法问题。
(二)行政许可及行政审批情况
2011年，按照县政府依法行政工作要点和创建市级依法行政示范县实施方案的通知精神。扎实开展第轮行政许可事项的清理工作，进一步完善了林木采伐、林地审批、林权证发放等行政许可和行政审批程序，严格执行规范性文件的审查和报送制度，不断规范了各类行政行为。全年清理林业行政许可事项14项;审核上报林地5起，调处林权纠纷2起。林木采伐工作目前各乡镇正在按程序审核上报过程当中。
(三)行政处罚情况
今年八月，我局按照县政府办公室关于开展案卷评查工作的通知要求，认真对下属各执法单位的行政处罚案卷进行了评查。
2011年共查办各类林业行政案件409起，其中林政股及木材检查站10起，森林公安局查办399起，处理相关责任人418人，行政罚款17.232万元，没收木材237.382立方米，建立档案409卷。今年我局办理的409起林业行政案件全部做到执法文书规范，案件事实清楚，证据充分，案件裁决定性符合法律规定，依法扣押没收财产物保管和处置妥当，无截留私分，无乱罚款、乱收费和乱收保证金等行为，行政处罚严格履行告知义务，行政执法程序规范，符合法律要求，无违法违纪的执法行为，全年无行政复议及诉讼案件，受到了人民群众和社会各界的一致好评。
二、主要做法
(一)加强组织领导。为强化森林资源管理工作，严格依法行政，加强林业部门依法行政的组织领导，一是县林业局成立了林业系统依法行政工作领导小组，由局长任组长，主管副局长、森林公安局长、纪检组长任副组长，林政、动保等股室负责人为成员的工作领导小组，负责全县的林业行政工作的组织领导。二是制定出台了林业部门依法行政责任追究办法，对林业部门依法行政任务内容量化、细化，夯实到相关单位和股室，明确目标责任制，实行奖优罚劣，同时坚持不定期监督检查，确保了全县依法行政工作的开展。三是成立了法制股，专门负责行政审批和案件的审核工作。
(二)严格规范执法程序。落实“三项制度”，切实履行林业法律法规所赋予林业部门依法行政工作的职能，一是执行会议审批制度。对林地审批、木材加工厂管理、重大林业执法案件先由各执法单位拿出初步意见，由林政股(法制股)审核后提交局长办公会议讨论，集体研究决定。二是实行林业行政案件“三审”制。即所有查办的林业行政执法案件、行政处罚时必须先请示股室负责人审查，并经法制股审核后报请局长审批，对重大问题由局长提交局长办公会议审议通过后，办案者依照程序执行，案件查办终结后，规范整理，立卷归档。三是林政管理的规范处置制度。对于行政处罚中没收的木材，数量较大易保存的处理物，由局长办公会讨论后在局纪检组监督下实施公开拍卖。对数量较少、易流失、难保存的处理物，请示股室负责人，由股室负责人报请局长同意后方可处置，并开具行政事业性收费票据，一并归入案卷存档，确保了林政管理木材的程序处置规范。
(三)大力推行“政务公开”工作，优化发展环境。为确保依法行政工作正常有序的开展，我局长期坚持政务公开工作，广泛接受社会各界监督。一是组建政务公开领导小组，由局长任组长，总支书记、纪检组长任副组长，森林公安、局办公室、林政、天保、退耕等部门或股室负责人为成员的全县领导小组负责林业部门的政务公开工作的组织领导。二是编制全县林业系统政务公开目录，公开依法行政的具体事项。林政股、各木材检查站、森林公安局、各派出所对行政处罚案件的查办情况及时就地公布上墙，接受群众监督。三是聘请行风监督员，接受社会各界监督。县局聘请县人大代表、政协委员以及纪检、新闻媒体等部门的有关责任人，社会知名人士、群众代表组成林业行风监督委员会，对林业系统依法行政工作情况公开监督，有力地促进了林业系统依法行政工作的开展。四是在县党务政务大厅建立林业窗口，公开公示并在网上发布林业行政许可及服务事项和工作动态，广泛接受服务对象及社会各界监督。五是组织各单位行政管理和执法人员学习培训，考试合格后方可开展管理和执法工作。
(四)加强执法考核检查，提高执法质量。为确保林业系统公正执法，促进依法行政工作的开展，我局严格加强执法检查考核工作。一是签订工作目标责任书，量化考核。将依法行政工作作为全年目标责任书的主要内容，严格考核，奖优罚劣。二是对依法行政工作进行监督检查，由主管林政工作的局长、森林公安局长、纪检组长牵头，办公室主任和森林公安、林政、动保等相关股室单位负责人组成考核组，
对各木材检查站、派出所和县局各股室的行政执法工作进行半年检查评审及考核，检查案卷中违法行为人的询问笔录、现场勘验等书证是否完备、物证和处理依据是否充分，处罚标准程序是否到位，是否存在问题，对存在问题及时提出整改意见，确保行政执法质量。
依法行政，规范行政执法工作的有效开展，规范林业行政执法人员的执法行为，提升执法水平，提高服务质量，塑造了良好的林业形象。通过坚持不懈的努力，近年来林业行风、政风和群众满意度不断提升，2009年在县委、政府的考核和县人大评议林业工作均获得优秀等次，在全县政风行风评议中林业局处于30个行政管理部门前10名，较2008前进了7位，行政案件查处中未出现行政诉讼和复议案件，林业执法和管理工作质量有了较大提高，有力地维护了林区秩序的稳定。2009年商南县林业局被市政府授予政务公开示范点，被县委县政府授予文明单位，被市林业局授予创佳评差最佳局。特别是市级政务公开示范点在全市六县一区数第一家，2009年11月在全县政府依法行政工作会议上介绍了我们的做法。2010年5月份在县人大视察林改工作中，对林业局强力推进林权制度改革取得的成效给予充分肯定，11月22日全县林改主体改革工作已顺利通过了省市联合检查验收，商南县政府被评为先进集体后选单位，目前正在完善资料上报工作。
三、工作打算
2012年，我局将认真按照依法行政工作纲要的安排，努力抓好以下几个方面的工作：
一是加大对依法行政工作的宣传力度，不断宣传《森林法》、《行政处罚法》、《行政许可法》，扩大宣传面，使群众逐步从学法，知法到守法，自觉遵守国家法律。同时，对林业执法人员逐级进行培训，股室负责人脱产培训一年不少于10天，一般干部不少于7天，不断提高林业干部的执法水平。
二是继续推行行政执法责任制的落实，并结合第四轮行政审批改革完善林业行政审批工作，规范林业行政许可事项。
三是充实林业执法人员，理顺乡镇生态中心管理体制，进一步整合林业执法队伍，加大林业行政执法案件的查处力度。
以上汇报，如有不妥之处，敬请各位领导批评指正。
商南县林业局
二〇一一年十一月二十九日
2015年，我局根据市、县有关部门的安排部署，认真学习贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共陕西省委关于深入贯彻党的十八届四中全会精神全面推进法治陕西建设的实施意见》，准确把握十八届四中全会精神实质，自觉统一思想行动，深入推进依法行政，规范行政权力运行，以法治精神、法治思维、法治方式推动林业建设的各项工作，坚决贯彻执行党的十八届四中全会精神，全面推进依法治国，依法理政，严格执法。工作中取得了一定的成绩，现将全年工作总结如下：
一、狠抓执法责任落实推进科学民主决策
(一)领导重视，责任落实。林业局高度重视依法行政工作，局长李庭春任依法行政工作领导小组组长，在依法行政工作领导小组的领导下，依法行政采取分工负责，严格实行责任追究制，分别对林政、行政执法大队、森林公安和生产股、植物检疫依法行政工作进行了分工，明确了职责范围，做到了分工明确，协作一致;并将依法行政责任按照县政府要求分解落实到系统各基层单位。派驻县政府行政审批大厅工作组、木材检查站、森林公安派出所是依法行政基层工作窗口单位。年初，林业局对2014年行政执法考核结果进行了奖罚兑现，并与各单位签订了2015年执法责任书。
(二)落实领导干部学法用法制度。局领导按照年初制定的计划学法讲法，制定计划把学法、用法、讲法落实到领导班子每一个成员，系统学习《宪法》、《森林法》等法律法规。推行基层单位负责人任职前法律知识考试，不断提高运用法治思维方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力，自觉做学法、尊法、守法、用法的带头人。
(三)推进科学民主决策。一般行政执法事务由分管领导、主要领导决定，重大行政事务把公众参与、专家论证、风险评估、合法审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。对制定政策性文件先经过调研、召开公众参与的讨论会征求意见，风险评估、合法审查，最后由局领导班子集体讨论决定。
二、规范执法行为，促进文明执法
一是在规范执法行为，促进文明执法方面狠下功夫，修订了《林业局行政执法部门执法职权责任分解制度》，对局长、分管局长、科股站所队长、行政执法管理岗位、执法的标准和要求作了明确的规定，对受理的林业行政执法案件严格按照《陕西省林业厅规范行政处罚自由裁量权实施办法》和林业行政处罚自由裁量权细化指导基准办事，落实了“权力清单”和“责任清单”制度。
二是严格落实行政执法人员持证上岗和资格管理，建立健全林业行政执法人员资格档案，对资格审核不合格，未参加培训和法律知识考试、以及考试不及格人员，坚决不发行政执法证件。同时对持有林业行政执法证人员实行的星级评定，组织评定小组进行考核考查，星级该升的升，该降的降，实现了林业行政执法人员星级评定工作的常态化。 三是努力探索和推进林业综合行政执法，从森林公安、林政执法大队、基层林业工作站抽调人员，组成联合执法体，分片对片区内毁林违法行为进行集中检查，发现的案件线索集中办理。同时在林业案件高发期的冬、春季节，设立临时检查站，对木材运输、无证采伐林木、重点林区森林防火入山情况进行检查登记，有效的遏制了毁林案、事件的发生。
四是全面落实林业行政处罚裁量权基准制度，在林业行政执法中严格规范自由裁量的权的行使，行政执法人员不得擅自降低处罚标准，对提出的行政处罚意见由执法人员提出、基层执法单位法制员、负责人审查，局法制办审核报局行政负责人或行政执法领导小组集体讨论决定。避免了林业行政执法的随意性，保证了林业行政执法的公平公正。 五是坚持严格规范文明执法。认真贯彻落实《陕西省行政执法人员基本行为规范》和《林业行政执法行为规范》，制定了林业行政执法流程表，要求全体林业行政执法人员规范执法、文明执法。
六是推行林业行政执法公示制度，各基层执法单位向社会全面公开了职责权限、法律依据、实施的机构、执法流程、执法责任、监督方式等事项，对办理的林业行政处罚案件处罚决定，在送达相对人的同时，将复印件送达受害人或有关单位。对行政审批事项、依据上传政府网站，使相对人通过适当途径能便捷查询。
三、强化林业行政执法监督
我局实行分级负责监督制。局依法行政领导小组组长、副组长按照分工分别对股、站、队、森林公安分局、各森林派出所进行监督。并由局纪检组组长李立负责行政执法日常监督工作。一般行政执法事务由分管领导、主要领导决定，重大行政事务由局依法行政领导小组集体讨论决定。大力推行服务承诺制、首问责
任制、限时办结制、依法行政公示制，基层林业执法单位均聘请了依法行政监督员，加大了违纪行为查处力度。森林公安继续推行一案一授权，严把了案件的审批关。局法制办坚持实行案件评查制，对办理的林业行政案件做到了逐案评查，对办理的行政案件中存在的问题及时纠正，并在全系统予以了通报。10月份县政府法制办组织的全县行政执法案件评查中，我局办理的林业行政案件被评为优秀。
在规范行政审批行为方面，实行了派驻县政府行政审批大厅首席代表负责制，派驻行政审批大厅人员认真开展审批程序化、法治化、信息化、公开化建设，增强审批行为的透明度。全年共受理行政许可394件，其中即办件267件，承诺件127件，所有申请事项均在规定时间内办结。提前办结率、按时办结率、满意度均为100%。
在加强行政许可行为审批后监督方面，着重解决“批而不管”的问题。不管是行政处罚后补种树木、还是恢复占用林地、木材加工企业都加强了事后跟踪督察检查，使重许可、轻监管、甚至不管的现象得到了有效的治理。
严格依法办事，严厉打击各类破坏森林资源违法犯罪行为。一年以来，我局开展了多次打击破坏森林资源违法犯罪专项行动。同时适时开展了林地清理区域治理活动。共办理各类森林案件105件，其中林业刑事案件4件，林业行政案件101件，没收木材125.36m3，大树2株。罚款、变价款21.48万元。
四、强化法制宣传教育
组织干部职工认真学习了《宪法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《森林法》等法律法规，通过认真学习法律法规，一是领导干部以身作责，带头学法、讲法、用法，依法行政、依法执政、建立法治政府观念意识逐步提高;二是结合林业工作实际，修订了各项依法行政制度，使行政执法责任落到每个具体执法人员肩上;三是通过送出去培训和请执法业务能力强的同志当老师，培训行政执法人员。先后派出16名同志赴市、省参加行政执法培训，举办两次依法行政培训，通过外出和自办培训，提高干部职工依法行政能力。四是借助媒体进行林业法律法规的宣传教育，利用广播、电视新闻媒体大力进行宣传，及时宣传退耕还林、林权抵押贷款、天然林保护、森林防火等方面政策法规。在报刊杂志、县电视台播发林业政策、法规消息60多条;五是组装宣传车巡回宣传，去冬今春组装宣传车一辆，深入全县各地宣传林业政策法规80多场次，发放宣传资料5千余份;六是利用永久性宣传碑、牌，刷写固定标语等形式宣传林业政策法规;七是依托林业基层单位和强大的护林组织网络向群众宣传林业政策法规，局法制办及时将有关林业政策、法规及内部办理林业行政案件要求发至局qq群，供基层单位及时掌握。八是利用林业行政执法单位办理的各类森林案件和处理的违法人员现场说法宣传林业政策法规。 全面落实林业行政处罚裁量权基准制度。严格按《陕西省规范行政处罚自由裁量权规定》、省林业厅制定的林业行政处罚自由裁量基准办事，落实完善了适用程序规则，在行政执法中严格规范裁量权的行使，避免了执法的随意性，保证了行政执法的公平公正。全年进行了两次林业行政案件评查，并将结果及时通报系统执法单位。
五、下年工作打算
依法行政是一项长期而艰巨的任务，是依法治国建立法治政府的大政方略。是我县生态立县战略实施的重要手段。因此，下着力抓好以下工作：一是深入持久的宣传林业政策法规，规范行政审批行为，强化行政处罚裁量权基准制度;二是加强依法行政队伍建设，加大培训力度。创新管理机制，强化服务意识。三是强化监督机制，建立和完善行政审批、行政执法责任追究制度，加强内部依法行政检查指导，对存在的问题及时纠正，提高林业行政执法队伍业务素质。
自查报告
2012年，我局依法行政工作，在区政府的领导和部署下，在上级业务部门的指导下，根据省林业厅《关于印发2012年全省林业系统依法行政工作要点的通知》和市林业局《关于印发2012年全市林业系统依法行政工作要点的通知》，大力推进全区林业系统依法行政，提升依法治林工作水平，健全依法行政工作机构，深入推进依法行政各项工作。
一、 切实加强依法行政的组织领导
1.制定计划，明确责任：按照要求制定了《区林业系统依法行政工作要点》，召开了专题会议，把全年的依法行政工作进行了安排和分解，为工作的开展奠定了基础。
2.积极开展法制学习和宣传。
3.制定工作方案和开展工作自查。
二、 深入推行行政执法责任制。
1.严格执行行政执法主体资格制度。推行持证上岗、亮证执法制度。
2.认真实施行政处罚履行立案。调查取证，审查决定，送达执行等程序，并印制了行政处罚案卷。
3.认真执行行政处罚自由裁量基准制度，保证了行政处罚公平、公正，确保行政处罚的合法性、合理性。
4.认真开展林业执法案卷评查公作。
三、 广泛开展预防行政的宣传和学习公作。
1.认真履行行政复议职责，积极化解行政争议
2.加强林业系统内部人员法律法规学习。
3.利用有利时机，向广大林农宣传《森林法》，《野生动物保护法》，《森林防火条例》，《退耕还林条例》等林业法律法规，增强群众的法律意识和生态保护意识。
4.利用广播、电视、报刊、网络等媒体大力宣传法律法规及依法行政工作。
吉州区林业局2012.10.30
来源： 作者： 日期：11-07-29
因经营运输的木材与采伐证、运输证指定的树种不相符合被处罚，王福仕把林业局告上法庭。一审法院判决维持林业局的林业行政处罚决定书后，王福仕不服上诉。近日，广西百色市中级人民法院作出了终审行政判决：驳回上诉，维持原判。
百色市中级人民法院查明，2010年3月12日14时许，王福仕从田阳县火车站运输一车木材往南宁市，途经该县城东大道时，被田阳县林业局拦截。经检查，王福仕所运输的木材为铁坚杉原木，共20.601立方米。但王福仕持有的广西区内木材运输证以及木材检尺码单所记载的树(材)种名为杂原木，因此，田阳县林业局以王福仕涉嫌运输的木材树种与木材运输证的记载不符合为由，对木材进行扣留登记保存。经田阳县价格认证中心评估，所扣留的木材价值为12669元。
2010年4月29日，田阳县林业局以王福仕运输的木材来源不合法，违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国木森林法〉办法》第三十四条的规定为由，没收了王福仕非法经营的铁坚杉原木20.601立方米，并处罚款12669元。处罚决定书送达后，王福仕不服，向田阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销田阳县林业局的林业行政处罚决定书。田阳县人民法院经审理后认为，经营木材运输，必须有合法的采伐证准许采伐的树种或者有其他合法来源证明、有合法的运输证准运的树种品名，有合法的检尺码单以及合法的植物检疫证书。王福仕持有的采伐证准许采伐的树种、运输证准运的树种品名、检尺码单以及植物检疫证书上记载为杂木，但实际运输的木材为铁坚杉原木，其行为已违反了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国木森林法〉办法》第三十四条的规定，遂判决维持田阳县林业局作出的林业行政处罚决定。
百色市中级人民法院认为，一审法院认定事实清楚，确认的证据合法有效，可作为定案的依据，审判程序合法，适用法律正确，应当予以维持，遂驳回上诉，维持原判决。
汉滨区林业局
关于2009年林业目标考核内容及评分办法的说明
区考核办：
区政府对各乡镇办事处2009目标考核的按照区委、
有关要求，现将全区2009林业目标考核有关情况说明如下：
一、考核内容
考核的内容是各乡镇办事处2009的林业目标责任考核指标，主要是绿化造林，包括人工造林、飞播造林、封山育林。人工造林重点是城区周边暨汉江两岸绿化治理、重点工程造林(天保、退耕还林荒山造林、长江防护林建设工程)、林业产业基地建设(蚕桑、茶叶、“一漆二油三果”)、乡镇领导抓绿化造林示范点。其中城区周边暨汉江两岸绿化治理由绿化办负责实行单项考核。
二、评分标准
1、所有考核指标均实行百分制。
2、没有任务的项目不考核打分。
三、考核方法
各项考核任务以具体落实到各乡镇的项目建设任务为准。
(一)人工造林：重点检查工程造林(天保、退耕还林荒山造林、长江防护林建设工程)、林业产业基地建设(蚕桑、茶叶、“一漆二油三果”)和乡镇领导抓绿化造林示范点任务完成情况。
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考核方法：造林项目完成情况以所抽小班检查结果为准。种苗合格率根据抽查苗木的苗高、地径及种子质量按标准推算。
1、对所考核乡镇涉及的各造林项目，依照造林作业设计说明书，分项目按总面积的3%抽小班;
2、到抽取的小班进行实地核查。
实际栽植株数÷设计栽植株数×100=栽植核实率(%) 合格种苗株数÷设计栽植株数×100=种苗合格率(%) (栽植核实率+种苗合格率)÷2=小班核实率(%) 小班核实率(%)×设计总面积=核实造林面积 核实造林面积÷设计总面积×100=造林项目得分
(二)飞播造林考核方法：
重点检查是否按设计要求建设封育管护标志碑牌、有无牛羊危害。
(三)封山育林考核方法：
重点检查是否按设计要求在封育区建设封山育林碑、牌，对人畜出入频繁地段否按设计设置围栏。
汉滨区林业局
二00九年十月二十九日
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