土地督察存在问题整改工作方案
土地督察存在问题整改工作方案
为切实解决和纠正国家土地督察北京局对我市例行督察中发现的问题，全面促进全市国土资源管理工作上水平，特制定如下整改方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，紧密结合国家土地督察北京局的督察意见，认真贯彻市政府各项安排部署，采取有效措施，慎密推进“双保行动”，认真纠正和解决我市土地管理及利用方面存在的问题，建立和完善土地管理的长效机制，为更好地服务全市赶超发展战略做出新贡献。
二、整改重点
对区、开发区、县、县四县进行例
行督察发现并需重点整改的问题共3大类18个小项，涉及132个卷宗：
土地审批类
1.审批方式不准确9个卷宗;
2.先批后补1个卷宗;
3.核减面积未在图上标注2个卷宗;
4.出让人、受让人为同一人1个卷宗;
5.未批先供1个卷宗;
6.组卷不规范2个卷宗;
土地供应类
7.不符合经济适用房条件，按划拨方式供地7个卷宗;
8.应招、拍、挂，按协议方式供地8个卷宗;
9.不符合占用审批方式2个卷宗;
10.土地用途定性不准1个卷宗;
11.组卷不规范5个卷宗;
12.协议出让容积率低3个卷宗;
13.低价出让2个卷宗;
土地执法类
14.案件内容不详实16个卷宗;
15.未对村委立案查处49个卷宗;
16.未履行听证程序7个卷宗;
17.未立案查处5个卷宗;
18.执行不到位11个卷宗。
其余8个县，虽未接受例行督察，但在以往例行检查中，发现上述问题也都不同程度的存在，因此全市所有县均要对照上述问题，举一反
三、自查自纠、自觉整改。
三、方法步骤
全市整改工作分三个阶段进行:
第一阶段:宣传发动阶段
各县要成立整改工作专门机构, 排查梳理本县在土地管理工作中存在的主要问题，制定本县整改工作方案并报市政府审核。要适时召开整改动员大会安排部署整改工作，利用各种媒体广泛宣传,营造良好的整改工作氛围。
第二阶段:集中整改阶段
各县要严格按照整改方案，比对整改标准，按照“既处理事、又处理人”的
原则，组织实施整改工作。期间，市政府将适时对各县整改工作进展情况进行督察，对整改工作进展缓慢及问题突出的县进行通报。
第三阶段:检查验收阶段
市政府组织整改工作验收组，对各县整改情况进行全面检查验收，分析总结。对整改工作认真、问题整改到位的县通过验收;对整改工作不力、问题整改不到位、走过场或在整改过程中依然发生类似问题的县给予严肃批评,责令延长整改期限,实行区域建设用地限批，并追究有关责任人的责任。
四、主要措施
1.立即行动，全面部署。各县政府要把思想和行动迅速统一到市委、市政府的整改部署上来，根据市政府动员会精神，结合各自的工作实际，尽快组建领导机构，成立以县长为组长，分管副县长为副组长，相关部门负责人为成员的整改工作领导组，制定详细的工作方案，并召开本行政区域的整改动员大会。
认真履行职责，加强组织领导，建立工作机制，准确把握政策，全面部署整改。
2.部门联动，严肃查处。各县政府要认真排查本行政区域内土地违法违规行为，严肃查处土地违法违规案件。在查处各类土地违法违规案件过程中，要启动部门联动机制。政府一把手负总责，领导组负责具体协调工作，组织县国土、监察、公安、检察、法院、发改、财政、劳动、建设、规划、农业、林业、环保、工商、供电等部门及各乡的执法人员，组成联合执法队伍，通力合作，加大执法执纪力度，对违法用地者形成高压态势，严厉打击违法行为。
3.依据法规，整改完善。各县政府及国土管理部门，要认真比对土地管理法律、法规及规章，对排查出的违法、违规问题，特别是两县、两区对例行督察指出的132个卷宗，要逐一进行认真整改：低价出让的，要追缴出让金;征用按占用审批的，要重新办理征用手续;非法批地、以租代征未对村委立案查处
的，要立即立案查处;档案不完善、程序不规范的，要重新完善规范。必须做到件件有整改，案案有交待。
4.分清责任，严格问责。各县政府对各类土地违法、违规、违纪行为，特别是例行督察中提出的132个卷宗，要分清责任，明确主体，按照“既处理事，又处理人”的原则，依据中华人民共和国监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》及有关规定严格问责。严肃追究违法批地、违法供地、违法管地、违法用地责任人的党、政纪责任，触犯法律的追究法律责任，使全市广大干部确实树立起依法管地、依法用地的观念。那一世范文网
5.建章立制，规范管理。各县政府要切实发挥政府在土地管理中的主体作用，建立完善纵向市、县、乡三级政府，横向市、县相关职能部门共同参与的土地管理共同责任机制，明确各级人民政府和有关部门在土地管理中的职责和分
工，形成政府领导、国土部门牵头、有关职能部门密切配合、社会各界广泛参与、齐抓共管的土地管理共同责任体系，有力保障全市社会经济又好又快发展。
五、工作要求
高度重视，加强领导。各县政府和市直相关部门的主要领导对这次整改行动要高度重视，切实站在讲政治、促“双保”的高度，抓在手上，放在心上。要切实把思想和行动统一到严格土地管理、加强宏观调控的要求上来，在市整改工作领导组的统一领导下，加强协调配合，落实责任目标，完善工作制度，确保整改工作取得实效。
行动迅速，周密组织。这次整改工作，时间短、任务重、要求高。一个月的有效工作时间，就要给国家土地督察北京局交一份满意的答卷。因此各县政府和相关部门都要按照本方案的要求，结合实际，突出重点、快速行动，细化整改方案，制定工作措施，明确任务分工，严格工作标准，按要求、分步骤、
高标准，有条不紊组织推进整改。
加强督查，严明纪律。市整改工作领导组要对各县整改工作加强督察指导，重点督察排查梳理问题是否全面准确、整改措施是否落实到位、长效机制是否建立健全等。对整改不到位、效果不明显的，要追究相关责任人的领导责任。
六、组织领导
为搞好本次整改工作，市政府成立土地例行督察整改工作领导组。整改工作领导组主要负责制订整改工作方案和有关工作制度,对全市整改工作进行统一领导,统一安排,统一部署。领导组不定期召开专题会议,研究解决整改工作中存在的突出问题,协调各县及相关部门的整改工作。整改工作领导组组成如下：
组长:
副组长:
领导组下设办公室，办公室主任由赵春雷兼任，负责日常联络和统筹协调工作。
检务督察是强化检察机关内部监督的一种有效方式，是促进检察队伍清正廉洁的重要推手，从这几年检务督察的运行情况看，虽然通过检务督察肃清了检察队伍的一些不良因素，取得了一定的成绩，但在实践中检务督察工作也还存在一些问题，制约着检务督察职能作用的充分发挥。笔者仅结合所在基层检察院的工作实际，对检务督察工作存在的问题进行深入分析，对如何充分发挥检务督察职能作用谈些浅显的看法，以此促进当前检务督察工作的开展，保障检察队伍的清正廉洁，提升检察机关的形象。
一、当前基层检察机关检务督察工作存在的问题
(一)检务督察机构不专。从笔者所在的基层检察院看，检务督察工作由纪检组牵头，监察室负责具体日常工作，并没有设立专门的检务督察室，也没有专门的工作人员进行专职的检务督察工作，容易造成检务督察工作开展不力的局面。
(二)检务督察方式不新。从近几年开展的检务督察工作看，督察的方式大多数是听取汇报，查看资料的方式，专项督察占据主要地位，并且督察的内容在督察前已以电话或文件的方式告知被督察对象，督察的内容都是被督察对象精心准备过的，不易或根本看不出被督察对象存在的问题。
(三)检务督察内容不细。从《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》看，目前的检务督察内容涵盖了检察业务、内部监督和队伍管理等方面，但是内容比较笼统，没有细化，不明确，可操作性不强。并且比较侧重于办案安全、车辆安全等方面的督察，综合性督察较少。
(四)检务督察效果不佳。从近几年检务督察工作的开展情况看，督察发现了一些问题，并进行了督察通报，要求被督察对象进行了相应整改，但从检察队伍的现状看，督察的效果不是很好，督察整改后的问题仍反复出现，主要表现在对整改的后续督察没跟上，导致检察队伍仍会出现一些违法违纪办案、违反警用车辆管理等常见现象。这说明检务督察的监督职能没有充分发挥。
二、当前基层检察机关检务督察工作存在问题的原因
(一)对检务督察工作的重要性认识不够。基层检察机关大多数都非常重视业务工作，对综合性工作重视不够，只把检务督察工作作为一项常规性的工作来抓，没有意识到检务督察工作对加强检察队伍建设、促进公正廉洁执法的重要性，导致对检务督察工作重视不够，经费投入、机构设置和人员配备不足，制约了检务督察工作的开展。
(二)检务督察工作人员创新不够。由于基层检察机关的检务督察人员大多数是由纪检组长、监察室工作人员和其他科室人员组成，没有专门的检务督察机构和专职的检务督察人员，而从事检务督察工作的人员除了检务督察工作外，还有自己的本职工作，没有更多的精力对检务督察工作进行创新，对检务督察内容亦不能结合自身实际进行细化和考核，致使检务督察工作仍原地踏步，督察方式、内容已跟不上新时期检察工作的前进步伐。
(三)检务督察工作易受人情制约。检务督察除了高检、省、市检察院的专项督察外，还是以基层检察院自我督察为主，但都是一个检察院的同事，不可能做到事事完全按检务督察工作要求来办，对一些不涉及原则性的问题也可能是灵活处理了，所以开展检务督察工作有时抹不开情面，存在走过场的情况，影响了检务督察职能作用的充分发挥。
三、当前基层检察机关检务督察工作存在问题的对策
(一)注重检务督察，发挥检务督察工作的重要性。
一是基层检察机关的领导要充分重视检务督察工作，要把检务督察工作与检察业务工作同安排、同部署，要以检务督察工作为抓手，促进检察业务工作的开展，保障检察队伍的建设。二是检务督察工作人员要充分认识到检务督察工作不是整人害人而是促进检察队伍的清正廉洁，是加强检察机关内部监督的一种较有力的方式，要树立不怕得罪人、敢于逗硬的职业理念，不折不扣地把检务督察工作落实到位。三是被督察对象要意识到检务督察工作既是一种内部监督方式，也是一种自我保护机制，促使我们不犯错、少违规或远离违法犯罪，扭转认识误区，消除抵触情绪，积极配合检务督察工作的开展。
(二)加大投入力度，保障检务督察工作的开展。
一是设置专门机构。加强检务督察工作的首要之重，应是设置专门的检务督察机构，配备专职的检务督察人员，保证各项检务督察工作能落实到位。设置专门的检务督察机构，既可避免检务督察工作由纪检监察干部兼职的现象，又可解决兼职检务督察干部心有余而力不足的问题，使检务督察干部有足够的时间和精力对检务督察工作进行调研和创新，促进检务督察工作机制的完善，推动检务督察工作的开展，充分发挥检务督察的职能作用，促进检察队伍公正廉洁执法。二是加大经费投入。要加大对检务督察工作的物质保障，为检务督察部门配备必要的督察设施，如车辆、照相机、摄像机、计算机、酒精测试仪、GPS定位系统等，并在经费上进行一定的倾斜，把检务督察经费纳入检察机关年初经费预算，使检务督察工作得以顺利开展。
(三)完善督察机制，促进检务督察工作的规范化。
一是建立上下一体化、左右联动的检务督察机制。针对目前检务督察工作多受制于人情事故的具体问题，对现行的检务督察方式应进行完善。可借鉴检察机关自侦案件侦查一体化的模式，以省、市检察机关为中心，从各个检察院选择1至2名政治素质过硬、业务水平高的同志，建立检务督察人员数据库，每次开展检务督察工作时从数据库里进行随机抽取，组成专项督察组开展督察，也可以省检察院为中心，进行异地交叉突击督察，可有效避免检务督察工作抹不开情面的问题，亦可督察出检察机关真实存在的问题，切实强化内部监督。二是形成党内监督和检务督察监督的内部监督整体合力。要将党风廉政建设、纪检监察工作与检务督察工作相结合，形成党内监督、纪检监察监督与检务督察监督的合力，建立一套纵横交错、全方位覆盖的内部监督网络，使检务督察工作走上规范化发展的道路。三是细化检务督察内容。各个检察院要结合自身工作实际，针对自身存在的问题，进一步细化检务督察内容，进一步将办案安全防范、同步录音录像、警用车辆管理使用、接待群众来信来访、公诉人出庭情况及不捕不诉案件等督察内容具体化，坚持做到检察业务重点督察与检风检纪常规督察相结合、明察与暗访相结合、上级机关专项督察与本级检察机关日常督察相结合，使检务督察成为一种常规性的工作机制，防患于未然，杜绝检察队伍出现问题。
(四)强化整改结果，确保检务督察工作的效果。
一是加强对整改结果的督察。要在进行检务督察通报的基础上，对整改结果进行督察，看整改是否到位、措施是否有效、责任是否追究等，保证督察取得明显成效。二是充分运用督察结果。要将检务督察结果与年终目标考核、干部选拔任用机制挂钩，严格考核，奖优罚劣，使广大检察干警切实从自身利益角度出发对检务督察工作引起足够重视，自觉遵守各项规章制度，认真执行各项纪律规定，推动检务督察工作向前发展。
关于灵璧县2011土地例行督察存在
问题整改意见的汇报
根据国家土地督察南京局对我县2011土地例行督察反馈意见，我县共发生违法用地203宗，违法占用耕地799.51亩，违法用地比例为32.11%。为认真落实国家土地督察南京局例行督察反馈意见，并通过整改将我县违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例降到10%以下，顺利通过国家土地督察南京局验收，避免被约谈和问责，我县采取的主要措施是：
一、加强组织领导
为加强对整改工作的领导，县政府成立了由县长任组长，常务副县长任常务副组长，县国土资源局和县监察局主要负责人为副组长，各有关乡镇政府、开发区管委会以及发改、建设、财政、公安、人社、环保、房产、农业、林业等部门主要负责人为成员的土地例行督察问题整改工作领导小组。并下设办公室和拆除组、罚没组、完善手续组、督查验收组四个工作组，分别由一名副县长任组长。
二、针对督察存在的问题逐项落实整改
根据国家土地督察南京局土地例行督察情况反馈，对全县2011年1月1日以来各类违法用地行为进行核查处置，重点整改2011年卫片执法检查和土地变更调查中发现的违法违规用地，以及南京局转来的信访、影响较大和南京局巡
1 查发现的违法违规用地行为。具体措施如下：
1、对没有取得合法用地手续的在建项目，由各乡镇政府和开发区管委会负责于6月10日前责令立即停建。
2、对批而未供、未供即用的112.33亩和其他未供即用土地在7月31日前完成供地，以消除违法用地状态。
3、对符合土地利用总体规划、具有较高经济效益、符合国家产业政策的企业用地、基础设施用地和公益项目用地，在已对人对事查处到位，落实农转用指标的前提下，争取在6月30日前完成补办建设用地审批手续。
4、对不符合土地利用总体规划、经济效益较差、不符合国家产业政策企业、沙场及小产权开发等违法用地予以拆除复耕。由所在乡镇(开发区)或违法主体负责自行拆除，逾期未拆除，由县政府组织相关部门强拆，6月30前全部拆除到位，并对相关责任人从重处分。
5、对符合规划的小产权房开发和改变土地用途进行商业开发的建筑物于7月15日前完成没收，并将拖欠罚款收缴到位。
6、对满一年不足两年的闲置土地，收取闲置费，满两年的闲置土地由政府无偿收回。7月15日前完成清理处置工作。
7、对没收的建(构)筑物组织拍卖，收入上缴财政;对应拆除的建(构)筑物，坚决予以拆除。
8、争取7月31日前解决我县国土执法监察专门机构编
2 制及人员到岗问题，以加大土地执法监管力度，努力将各种违法用地消除在萌芽状态。
三、实施步骤
整改工作从2012年6月5日开始，到2012年8月10日结束。分为四个阶段。
1、安排部署阶段(2012年6月5日至2012年6月15日)。成立整改工作领导小组，制定整改方案，组织人员对反馈意见中存在的问题进行认真检查，逐宗核实，分清性质，确保取得全面、准确的数据，上报县土地例行督察问题整改工作领导小组汇总备案。在摸清用地情况之后，认真分析研究，确定重点，分门别类查处整改。
2、查处整改阶段(2012年6月16日至2012年7月15日)。查清发生问题的根源，对违规操作的，该完善手续的，组织人力，抓紧补办、完善手续;能够及时纠正的，按照政策规定，立即进行纠正;该规范的，按照政策要求，立即进行规范。对每个问题，在弄清事实的基础上，要按照反馈意见“该罚款的要坚决罚款到位，该没收的要坚决没收到位，该拆除的坚决拆除到位，该复耕的要坚决复耕到位，该移送司法机关的要坚决移送到位，该追究责任的要坚决追究到位”的要求，依法依规严肃整改到位。
3、完善制度阶段(2012年7月16日至2012年7月31日)。针对土地管理中存在的问题，要依照土地管理法律法规，建立落实动态巡查、耕地保护、规划调整、征地报地批
3 地供地、土地复垦整理、土地登记发证、土地报表、土地档案管理等制度，形成一个管控措施严格、操作程序规范、方式方法正确、执法监察到位的长效机制，使土地管理走向规范化轨道。
4、检查验收阶段(2012年8月1日至2012年8月10日)。按照南京局整改标准和要求，由督察验收组对各乡镇(开发区)整改情况进行验收，并将验收情况书面报告县土地例行督察问题整改工作领导小组，做好接受省、市检查和南京局验收准备。
四、几点请求
1、请求省国土厅对我县上报的违法用地补办手续材料尽快予以审核报批，争取在6月30之前拿到批复文件，以消除违法用地。
2、鉴于我县今年的用地指标已全部用于补办违法用地审批，请求省国土厅批准我县先行使用2012年增减挂钩指标，以保证我县公共设施和重点项目用地需要。
3、我县2012年已完成增减挂钩拆旧复垦面积2660亩，请求省国土厅增加1500亩增减挂钩指标。
灵璧县人民政府 二〇一二年六月十一日
法官队伍建设，可以说是一个“剪不断，理还乱”的话题。有关这方面的论述，可以说是汗牛充栋、多如牛毛，可谓仁者见仁、智者见智。但它毕竟是一个不容回避的话题，笔者试图从制度层面上解剖法官队伍存在的问题及成因，并对法官职业化提出自己的一些看法。
一、对法官队伍现状的整体评价
说到对法官队伍的整体评价，笔者想引用最高法院副院长曹建明的话，他说，1998年以来，全国法院大力加强队伍建设，取得了显著的成绩，广大法官和其他工作人员忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，严肃执法，秉公办案，为保障改革、促进发展、维护社会稳定作出了重要贡献。事实证明，法官队伍是好的，是党和人民完全值得信赖的。笔者认为，这个评价是中肯的，也是实事求是的。相比而言，法官同行政机关和其他司法机关相比，从人员素质到工作效率都是比较高的，这是有目共睹的。但这不等于说法官队伍就不存在问题了，实际上，我们的法官队伍无论从人员素质还是管理制度上都还存在一些问题和缺陷，存在一些不尽如人意的地方。
那么，现阶段法官队伍究竟存在一些什么问题呢?
(一)从队伍素质上看，法官的整体素质尤其是业务素质偏低，职业化程度不高
先从业务素质看。笔者并不否认，我们的各级法院确实有一些高素质的法官，我们有些法院，特别是高级法院或经济发达地区的法院，吸收了一批普通高等院校法律专业本科或硕士、博士毕业生，他们有着坚实深厚的法学理论基础，经过一段时间的司法实践，积累了丰富的审判实践经验，能够熟练地运用法律和法学理论解决审判实践中遇到的各种法律问题，已经成为各级法院的中坚和骨干。但遗憾的是达到这样标准的法官所占的比重并不高，整体上是经济发达的地方优于经济欠发达的地方，上级法院优于下级法院。实事求是地说，我们有相当一部分或大部分法官还没有达到职业化的要求，有的还相距甚远。
或许有人会说，我们的法官大多数已经是大专以上学历了，你那么说，是不是夸大其词?不可否认，我们的法官具有大专以上学历的比例是呈逐年上升的态势，有的法院已经达到了80或者90以上。我们也习惯于用我们的法官通过参加了什么业余学习，获得了什么文凭，大专以上学历占法官总数的百分比来证明法官素质的提高。如果单从数字看，法官的素质还是说得过去的。但这只是表面现象，应当看到这些80或90以上具有大专以上学历的法官中，只有很少一部分是普通高等学校的毕业生。其他大多数是参加工作以后在职参加业大、自考、函授、刊授等毕业的，当然其中也有一少部分人通过这种方式的自学掌握一些法律知识，但不可否认的是这种学历教育的功利性。大部分人是为文凭而学习，而不是为知识而学习。审判实践中我们的一些法官尽管具有这样那样的文凭，却弄不清复杂的法律关系，审起案子来是语无伦次，大白话充斥庭审，撰写的审理报告、判决书千篇一律，语言逻辑不清，让人看了不知所云。可见这种业余的学历教育对学员业务素质的提高是十分有限的，法官整体的业务素质并没有产生预期的飞跃，文凭和水平还有一定的差距。
(二)从法官队伍的人员构成来看，我国法官成分复杂，同质化程度严重不足
从各级法院法官的来源来看，我国法院法官的成分极为复杂。有的从行政机关调入，有的是教师改行调入，有普通高等院校毕业分配来的，有的是转业军人安排就业的，有的是经考试录用的，有的是“以工代干”转正的，简直是五花八门。这些人有的是大学或大专毕业，有的中专、高中甚至初中毕业，学的专业也是五花八门，而普通高院校法学本科以上毕业的只占极小的比重。这么多成分如此复杂的人组合在一起，由于文化程度不同、所学专业不同、经历背景不同，必然导致人生观、价值观、法律观的差异，最明显的是面对同一件案件，一个法院的不同法官或上下级法院的法官会得出截然不同的结论。有学者指出，我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识、法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以达成共识，内部自律机制因而难以有效建立，不可避免地造成审判秩序的混乱和违法违纪现象的发生，从而导致法官的公信度不高，这个评价是十分中肯的。
(三)从法官队伍的管理体制及管理手段来看，现阶段实行的行政化的管理手段已经不适应司法职业的内在要求
先从制度设计上说，建国以来我们的各级法院都是按标准的行政机关设计的，就是现在，各级法院的内部机构设置和管理方式与行政机关并无二致。如院长以下设副院长、庭长、副庭长，下设若干业务庭室和综合处室，院长、副院长分管几个庭室或部门的工作，这与行政机关的内部机构设置和运行方式极为相似。所有的人民法院都存在一个金字塔式的权力结构，我们的法官被人为的分成了三六九等，法官与领导之间、下级领导与上级领导之间事
实上存在着领导与被领导、支配与被支配的关系，领导的好恶在很大程度上决定着法官的升迁任用与奖惩，事实上形成了法官对领导、下级领导对上级领导的人身依附关系，而人身的依附必然导致意志的屈从，造成法官的人格缺陷，不利于法官职业意识的养成，不利于法官独立行使审判权。这个权力结构适用于行政机关却不适用于人民法院，因为它违背了司法的规律。
再从各级法院的运行机制来看，现在通行的案件审批制度，也有悖于司法的规律。通行的做法是一个案件要经过庭长、主管院长、院长审批或者审判委员会研究才能下判，审而不判、判而不审的问题始终未能解决。这些庭长、院长不办案却可以“唱主角”决定案件的结果，而在一线办案的法官反而成了“跑龙套的”，可谓中国一“怪”。实际上，法官的审判活动无一例外地要经历“获得案件事实→择取法律规范→解释法律规范→对法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信→形成判决的思维推理过程。这个思维推理过程是由法官独立完成的，它是一个个性化的脑力劳动，不需要他人的干扰。这种无限往复的逻辑实证过程会外化为一种定向的思维习惯，成为法官职业化的一个突出特征。而现行的案件审批制度却未能体现这一特点，以行政权力代替审判权的行使，实际上是违背司法规律的。
(四)从法官队伍的数量及工作效率来看，我国法官数量过于庞大，工作效率不高
据统计，我国现有法官大约20多万人，平均每
5、6千人就有一名法官，与发达国家每5—6万人有一名法官的比例相比，我们的法官数量实在过于庞大。与数量庞大形成鲜明对比的是，我国法院法官的审判效率并不高，每人每年结案只有
三、四十件案件，只相当于美国法官的十分之一。
为什么我们的审判效率如此之低?是不是一线法官办案的绝对数量很少?我看不是，我们有相当一部分法官一年能办一二百件案件，一般的也能办百十件，效率并不低。造成平均结案率低的很大一个原因是我们的法院存在相当数量的“脱产”或“半脱产”法官。在法院，办案最多的是审判员(包括助审员)，副庭长次之，到了庭长一级办案就少了，当了院级领导就基本不办案了，再加上不办案的行政管理人员、综合科室的法官，不办案或基本不办案的法官占到了法官总人数的一半左右。这样平均下来，审判效率自然不会很高。
二、关于法官队伍存在问题成因的思考
关于法官队伍存在的问题成因的探究，应当从分析问题入手，最终从制度的层面加以考量。
(一)关于法官素质的思考
先从法官的选任看，选拔任用法官的标准过低使得法官的整体素质先天不足。法官职业是一个特殊的职业，法官以行使国家审判权为专门职业，不仅要具备国家公务员必须具备的基本条件，而且要具备法官必须具备的独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。然而建国以来，特别是法官法实施前，法官职业的特殊性一直被忽略了，对法官的选任几乎无任何诸如教育背景、专业知识、工作经历等方面的要求，很多人可以未经严格选拔而进入法官队伍。由于没有严格的选拔任用法官的标准，一个人到了法院不论是否从事审判工作，不论素质是否符合审判工作的要求，只要达到一定的工作年限和干部级别，都被任命为法官。法官职称实际上已经成为一种象征、一种可以平均分配的待遇。结果导致两个恶果，一是法官队伍无节制膨胀，形成了一支数量庞大而素质参差不齐的法官队伍。相当一部分人虽有法官职称但却不胜任法官职务。二是法官与书记员比例失调，由于书记员逐渐被选任为法官，造成书记员严重缺乏，一些本应当由书记员承担的工作却由审判员来完成，造成法官与书记员分工不明，既影响了工作效率，又影响了案件质量。
再从对法院、法官的管理制度看，制度的设计忽视了法官职业的特殊性。建国以来我们在制度的设计上把法院等同于一般的行政机关，将法官等同于一般的公务员进行管理(即使到了现在，法官仍然沿用公务员的考核办法，法院的干部任免仍沿用行政机关的做法)，在制度设计上忽视了法官职业的特殊性。而当我们真正认识到法官职业的特殊性的时候，时间已经过去了半个多世纪，法官队伍职业化程度不高的现实已经造成，我们正在为忽视法官职业特殊性的制度设计付出代价，而且还要继续付出代价。现在我们却过多地指责法官的素质低下，实际上，法官的素质是由法官制度决定的，既然你在制度设计上将法院等同于一般的行政机关，既然你将法官等同于一般的公务员，那么你就没有理由要求法官具备比公务员更高的素质。所以单纯指责法官素质低、不求上进是有失公正的。
(二)关于法官管理体制的思考
首先从领导干部的任免看，领导干部的选拔任用制度不符合法官职业化的要求。建国以来，法院的领导班子都是同级人大任免，实际上是由组织部门选任委派。这在行政机关并无不妥。关键在于法院不是一般的行政机关，法院是一个专业性很强的部门，你从其他党政部门选配干部，很难适应审判工作专业化的要求。比如说一个相当级别的领导，尽管他政治素质好组织能力强，在行政机关他可能是一名称职的领导，但到了法院却未必。为什么，因为当法院的领导，不仅要具有行政机关领导所应当具备的基本素质，还要求你具备一定的法律背景和司法经验。而我们通常的做法是，将党政机关的领导直接选派到法院担任领导职务，尽管他对法律是个门外汉，尽管他一个案子也没办过，但到了法院就可以直接被任命为院长、副院长、纪检组长、政治处主任、审判委员会委员，而从事审判职业几年、十几年甚至几十年的法官却要听命于这些从来与法律无缘的人，这在法治国家简直是不可思议的，而在中国却成了通行的做法，见怪不怪了!这种做法抹煞了法官职业的特殊性，而它带来的负面效应更是不能低估的，它使法官认为，当法官不必研究法律，只要研究好“社会学”、学会为官之道就足够了!不懂法的人可以当管法官的官，享受一线办案法官无法享受的“尊荣”，那么法官还有什么必要劳心费神地学习法律?退一步说，学了法律，成了专家又能如何?
其次从法院的内部运行机制上看，现行法官制度的激励机制不符合法官职业化的趋势。制度的导向和评价功能是巨大的，有什么样的评价体系，就会有什么样的价值观念。既然你将法院设计了自上而下、由高到低的权力结构，既然享受尊荣的等级与官阶成正比，既然当了官能过上“食有鱼、出有车”的体面生活，享受到普通法官无法享受到“尊荣”，那么法官必然形成以当官为荣、当兵为耻观念。可以说，我们现在实行的法官制度，实际上是鼓励“当官”，而不鼓励在第一线办案的制度。所以说，行政化的管理体制不仅不能保证选拔出高素质的法官，更重要的是还造成了法官价值评价体系的扭曲。一个人到了法院，当了书记员，想当审判员，当了审判员，想当庭长，当了庭长，想当院长，没有一个人甘愿一辈子当个书记员或审判员的。实际上，评价一个法官水平高低的标准已经变成了他实际享有的行政级别的高低，而其本身所具有的法律素质倒在其次了。而在现有的体制下，想当官除了需要具备一些基本素质外，更重要的是有“道”，所以我们的有些法官不是把精力用在学习研究法律上，而是千方百计挖空心思想当官。那些当官无望的，则消极地对待工作混日子，那些真正高素质的法官由于年轻或社会经验不足无法得到晋升的机会而处于较低的等级，无法享受到法官职业应当给他们带来的尊荣，导致他们对前途、对事业悲观失望，而逐渐丧失了进取心，整个法官队伍缺乏应有的生机和活力，这就是现阶段各级法院的法官学习业务提高素质缺乏内在动力的根本原因，这就是我们花了那么多钱搞了那么多的进修、培训而效果不理想的真正原因，这也是提高法官整体素质的最大障碍。
再次，从审判管理的运行模式上看，案件审批制度的存在即违背了审判规律，也不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高。现在通行的做法是案件的层层审批把关和审判委员会讨论案件制度。尽管近年来我们一直提倡领导办案，一直提倡要还权于合议庭和独任审判员，但结果却不尽如人意。为什么?因为案件审批是以领导的行政管理权力为前提的，我们的领导习惯于审批案件，实际上我们的一些领导也只能审批案件，他们把审批案件当作自己权力的象征而不容他人染指和削弱。实际上案件审批不过是审判权在审批者和办案者之间的再分配，审批案件除了正常的掌握审判动态或案件把关之外，还存在一个案件的决定权问题，而这个决定权在当前的司法环境下多多少少地具有某种可交换的属性，能给审批者带来某种利益，所以作为法院最高权力的享有者不可能把案件决定权真正还给办案法官。这才是案件审批制度存在的最深刻的原因。当然，笔者并不否任案件审批对保证案件质量所起的作用，特别是在当前法官素质普遍不高的情况下。但是应当看到，我们的有些领导，对法律知识的熟悉程度并不见得比一线办案法官高多少，尤其是从其它党政机关调入的没有法律背景和司法经验的领导，就是从优秀法官提拔起来的领导，由于他们不办案或很少办案而整天忙于行政事务，其业务能力也未必比提拔前更高。实际上由领导审批案件或经审判委员会研究案件，并不能有效地发现和避免案件的实体和程序错误，相反我们的案件审批者或审判委员会对同一个案件经常会得出截然相反的结论。
这里特别应当指出的是，由领导审批案件或由审判委员会研究案件的做法还具有一定的负面影响，一是它容易使审判人员形成依赖和懒惰心理。由于审批把关制度的存在，使得审判人员遇到疑难问题不是自己寻找法律依据和运用法学理论进行解决，而习惯于将疑难问题提交审判委员会或案件审批者决定，久而久之他在心里会想，反正我说了也不算，还不如将问题上交，自己落个清闲。因而案件审批制度不利于法官独立意识的养成和业务素质的提高，实际上已经成了素质不高的审判人员的“拐棍”，在一定程度上“保护”了低素质的法官。二是不利于错案责任的追究。案件审批制度分散甚至模糊了案件承办者的责任，使得真正出了错案时责任无法追究。
以上我们分析了造成法官队伍素质低下的种种原因。值得特别指出的是，这些原因不是孤立存在的。我们看到，忽视了司法规律的法官制度造成了法官队伍无节制膨胀和素质低下;而数量庞大的法官队伍和素质低下的现实又给行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段(如案件审批和审判委员会制度等)又在一定程度上保护了法官的低素质，各种因素交互作用、互为因果，导致了法官队伍目前的状况。法官队伍存在的问题仅仅是表象，而制度的设计才是根本。
笔者常常思考这样一个问题，司法体制改革和推进法官职业化，是靠领导的号召和要求，还是靠制度的改革与创新?笔者得出的结论是，解决法官队伍存在的问题，必须从制度设计入手，从根本上解决问题。法官的职业化建设，必须同司法体制的改革同步进行，没有体制的改革与创新，法官职业化就失去了动力和保障，最终也不会取得实质性的成果。
三、关于法官职业化建设的几点建议
法官制度改革的目标应当是“法官要办案、法官愿办案、法官只办案”。实现这个目标的标志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“长”是审判长。这一官一长只管案件，而不管其他的法官。为此，必须重新构建能够体现司法特质的法官制度，在这个制度的保障和约束下，造就一支高度职业化和高度自治的职业法官队伍。为此应当解决好以下几个方面的问题。
(一)关于法官职业的准入问题
目前我们已经认识到了法官选任标准过低的问题，设立了司法考试制度，提高了法官职业准入的“门坎”，但这只是解决了今后的普通法官的职业准入问题，领导干部的职业准入问题和实行员额制后法官的选任标准问题仍未解决。
法官法规定，法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，而没有规定必须通过国家司法考试，为此就有了“当院长容易，当法官难”的说法。人民法院的院长、副院长具有法官和领导双重身份，理应在业务素质上高于法官，但在选任的标准上却低于法官，为党政干部继续进入法院当领导留下了“后门”，实际上是对现行的干部管理体制的迁就。如果我们对这个“后门”不及时予以堵塞，将严重影响法官职业化的进程。为此笔者建议，应当修改法官法，将这一“后门”堵住。
根据法官法的规定，最高人民法院已经决定在全国法院推行法官员额制度和法官助理制度。意图通过将在职法官划分为法官和法官助理达到“法官数量大大减少、法官素质大幅度提高、法官中心地位大大增强”的目的。这无疑是推进法官职业化的重要举措。笔者认为，定额后的法官不同于传统意义上的法官，应从立法上进一步提高法官的任职条件。在法官法修改以前，应在法官法确定的既有条件范围内从严要求，以真正体现法官的精英化、职业化。因而应当制定严格的担任法官的标准，而不能简单地将我们的院级领导、中层干部和一些素质较好的审判员直接过渡为法官。
关于确定法官员额后法官的选任标准，有的学者将定额后的法官任职条件限定为：高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识;通过全国司法资格统一考试;有较高的审判专业水平，能独立承办复杂疑难案件，具有熟练的驾驭庭审的能力;具有较强的文字表达能力;法学基础理论深厚，有较强的调研能力，有一定数量的法学论文发表;有良好的政治素质和道德品质、较高的社会评价;身体健康，能够胜任繁重的审判工作;从事法律工作五年以上。笔者认为，这个标准值得考虑，如果严格按照这个标准选任法官，那么选任出来的肯定是精英化的法官。这里面有几个硬性标准，一是学历条件，二是通过国家统一司法考试，三是有一定数量法学论文发表，其中最难的就属通过司法考试了。笔者一直认为，法官法修正案没有规定在职法官一律要通过司法考试才能继续担任法官职务，实际上是对在职法官素质良莠不齐的现状的一种妥协——大多数法官难以通过如此难度的考试，且不说还有相当一部分法官连报考条件都不具备。司法考试对应试者法律知识、法学理论的考察是极为严格的，也是其它考核考试无法替代的，法官员额确定后既然我们要选拔精英法官，理应通过司法考试。借司法考试的方式对法官队伍进行一次彻底“洗牌”，既解决了员额确定后法官的选任标准问题，又很好地解决了在职法官的分流问题，可谓一举两得。当然这需要一个过程，在实行员额制的初期，为保持审判业务的延续性，可由符合法官法规定条件的法官代行职责，以后逐渐由达到条件的人替换。
(二)关于法院的内部机构设置和领导干部过渡问题
目前各级法院内部均设有刑事、民事、行政、执行等业务庭室和综合科室。各个审判庭既是审判业务分工的结果，又是行使审判权的单位。审判庭设庭长、副庭长职务，院长、副院长(包括院长助理和副院级审判员)分管几个庭室的工作，形成了一套完备的行政管理网络。这样一个机构设置实际上成了行政化管理方式的载体。但管理的对象却不是行政事务而是审判业务或具体的案件。法官审理案件是一个复杂的脑力劳动过程，它在本质上具有排斥行政权力干预的属性，因而我们不能套用行政管理的方式管理审判业务，因而审判庭的设置也就失去了存在的必要。有学者建议，从长远看应当取消审判庭的设置，代之以专业合议庭或办案组，这个建议应当采纳。取消审判庭的内部机构改革应当与推行法官员额制度同时进行，不然新选任的法官又成了承担案件审批职能和行政管理职能的行政管理者，改革的目标就难以实现。
最高法院已经在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中规定对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理，建立科学的管理制度。这里面涉及法官、法官助理的角色定位问题。应当明确规定，只有行使国家审判权审判案件的法官才具有审判职称，其他人员包括法官助理、专职行政人员、法警、书记员等一律不再具有审判职称，专职行政人员、书记员、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是协助法官工作的法院工作人员。员额制实行后，对于未被选任为法官的审判人员，应当免去审判员职称。
这里需要指出的是，法官员额制还存在一个与现有的法官等级制度和干部管理体制的协调问题。员额制实行以后，肯定会出现等级高的“法官”给等级低的法官当助理的现象，等级高的法官可能在心理上一时难以适应，因而可能造成工作上的摩擦。实际上，法官的素质只能有审级上的差异，在同一级法院没有必要将法官分成三六九等。建议修改法官法，取消或修改关于法官等级的规定。
相对于法官等级设置问题，我们的领导干部如何过渡可能更为棘手。领导干部具有较高的行政级别和法官等级，但有些领导干部由于自身素质和工作性质的限制，其业务素质可能无法达到定额后法官的选任标准。在这种情况下我们是坚持定额后法官的选任标准还是对这些领导干部“网开一面”?如果坚持选任标准，就涉及如何对待他们现有的领导职务问题，如果“网开一面”就无法达到员额制后法官精英化的目的。笔者认为，不能因为他们的法官等级、行政级别高而一律给予他们法官职称，可允许这些人做一次选择，达到定额后的法官选任标准的，可担任法官职务去办理案件，达不到的，可留任原职务。
(三)关于审判权的运行方式和监督机制问题
人民法院现行的审判业务运行方式完全是按行政机关的管理方式设计的，主要靠领导督促和案件审批管理审判业务，领导本身不办案或极少办案，但却成了法官的法官、裁判者的裁判者。这种以行政权力代替审判权行使的管理方式的弊端是显而易见的。近几年，我们一直提倡领导干部办案，但收效甚微，为什么?因为我们的领导已经习惯于审批案件和处理行政事务，他们手中的行政权力使他们不屑于繁杂琐碎的案件审理，他们不办案是因为他们有决定案件结果的行政权力。所以解决领导干部不办案的问题应当与改革行政化的管理体制同步进行。
法官职业化必须解决领导不办案的问题。在法官数量庞大的情况下领导不办案问题好像还不十分突出，将来员额制实行以后，法官的数量将减少到现在的一半或更少，那时候你再允许那么多的领导不办案而去审批案件，显然是不现实的。打个比方，一个法院现有60名法官，现有不办案的院级领导10人，审判工作运行基本正常，而实行员额制以后，法官只剩下30人或更少，假如这10名领导都过渡为法官，将出现10名领导为20名法官把关的现象，平均每个领导只审批两个法官办理的案件，管理手段与审判效率的矛盾就会立刻凸现出来。当然，改革行政化的管理机制需要一个过程，在取消案件审批制之前是否可以将领导与法官的身份合二为一?即保留他们的领导身份但专门从事审判工作，以后逐渐将行政权力分离出去。
但要真正解决这个问题，还需要立法上的支持。应当通过立法的方式将领导干部的行政权力和审判权分离，最终建立“判者审、审者判”的审判工作运行机制。或许有人会说，领导不审批案件都去办案了，出现问题怎么办?实际上领导审批案件的做法并不能保证案件不发生问题，取消案件审批并不是取消监督制约机制，相反对法官行使审判权的监督机制只能加强不能削弱。我们不需要的只是行政化的监督机制，对于法律规定的审级监督、再审监督和纪检监察监督必须坚持，而且笔者还设想在人民法院之外设立法官违法违纪举报中心，这个机构应当独立于法院之外且不受各级法院司法辖区内党政机关的干涉，而且这个机构实行的只能是事后监督。这样效果可能更好一点。
(四)关于法官职业的保障问题
法官的职业保障包括地位保障、物质保障、人身保障等内容。这里着重谈一谈地位保障和物质保障。
法官员额制和法官助理制的设立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解决员额制所涉及的法官制度的深层次问题，员额制的目标就可能无法实现。司法改革的核心问题就是解决法官的价值取向问题，其目标应当是从鼓励法官当官到鼓励并保障法官办案。因此必须确立法官在法院中的核心地位。这个问题说起来还是行政化的管理体制惹的祸。因为一个法官当了官会给他带来种种好处，所以他要当官而不愿意办案。所以制度的设计应当从剥夺当官带来的种种好处入手，最终使得一个法官不当官也能享受当种种优待，享受到法官职业给他带来的“尊荣”，这样他就会把全部精力投入到审判中去而不挖空心思地想当官，这样才会真正提高审判质量和效率。这件事情说起来容易作起来难。笔者建议从以下两个方面入手，一是司法资源的分配要以法官为中心。司法资源包括对物质装备的支配权、对法官助理书记员的支配权等。应当优先保障法官办案经费的使用、车辆等装配的使用，优先保障法官对法官助理、书记员等司法辅助人员的配置和支配。二是削弱并最终解除法官对领导的人身依附。现阶段法官的命运在很大程度上是由领导决定的，法官与领导之间存在着支配与被支配、决定与被决定的人身依附关系。确立法官的中心地位必须打破这种人身依附关系。对法官的选任、考核、奖惩应当严格依照法律的规定进行，法官员额制实行以后，对法官的选任、考核、奖惩应当由专门的机构来组织实施，至少不应当由本院的领导组织实施。这样法官才能不依附于领导的意志，独立审判才能真正实现。
在西方发达国家，法官的收入一般都比较丰厚。法官的收入高于公务员，也是世界上大多数国家的通例。之所以这样，一是法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，理应获得较高的物质报酬，二是高薪有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免以盈利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是其惟一的收入来源。这样国家就必须保证法官享受高薪，以保证法官生活安定富裕，免去后顾之忧，从而不受金钱、物质利益的诱惑。现在法官的工资实在是微薄得可怜，只能维持最低的生活。为此一些高素质的法官不满于菲薄的待遇而辞职当了律师，据笔者了解，参加司法考试的在职法官大多数都有辞职当律师的想法。我们现在的法官保障制度不仅不能吸引高素质的人才，就连法院现有的人才也留不住，足以引起我们的反省。
为此，应当大幅度提高法官的待遇。法官员额制实行以后，留下来的法官数量大大减少，素质大大提高，没有理由不享受较高的待遇。实际上，大幅度提高法官的待遇，既可以增强法官职业的吸引力，吸引高素质的人才加入法官队伍，又可以有效地避免违法违纪现象的发生。现在由于法官待遇太低，一些法官或参与经营活动，或利用审判权牟取一些物质利益，将来法官待遇提高了，我们就可以提出更严的要求，杜绝法官参与经营性活动和利用审判权牟取私利，有助于提高法官队伍的社会评价。
另外我国各地方的经济发展水平相差较大，由地方财政拨付法官的工资，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差太大。笔者所在的县级法院院长月工资不过千元，而中级法院一般的法官比县级法院的院长挣的都多，这是极不正常的。上级法院需要高素质的法官，基层法院同样需要，工资标准相差如此之悬殊，势必产生高素质的人材向上级法院和经济发达地区法院集中的趋势，不利于基层法院和经济欠发达地区的法院吸引高素质的人材。所以应当统一法官的工资标准，使上下级法院、经济发达地区和经济欠发达地区法院法官的工资标准相差不致太多。
二00四级经济学专业
浅析国企改革中存在的问题
地方国企改革已“攻坚”多年，可至今仍是“攻而犹坚”，羁绊国企改革的旧病尚未医好，又添了改革“失范”、“走偏”的新病。梳理和揭示改革难题，是改革征程中国家和地方政府“依病”综合诊治的需要。
一、 为什么改革整体推动难
经过了20多年的改革，我们的企业制度的确有了一些实质性的转换，企业的竞争力在增强、活力在增加，但是同市场经济体制的要求比，同适应国际市场的变化比，同国际著名的大的企业集团比，我们的企业竞争力和活力都还存在着很大的差别，改革还难以整体推动。加快改制，增强企业活力和吸引力，是地方经济发展的迫切要求，然而地方在改制过程中却遇到了很大的阻力。
(一)多数未改制国有企业质量低下
其表现：一是，债务包袱沉重。国有工业企业一半以上账面负债，如考虑潜亏损失和现实市场状况，实际企业负债率就更高，总体上说已经是资不抵债。二是，企业现存资产质量差、变现能力低、招商引资吸引力不强。多数企业固定资产已经抵押给了银行，成为不可处置的资产;有些企业库存有帐无物，即使有产品也都已报废;一些企业由于生产设备闲置多年，应该淘汰;一些企业应收账款已成“呆死帐”，无法收回;一些企业资产权属不明，很难以有效资产计算。这些原因致使企业想改制改不了，想破产破不了。三是，企业转制形式单一，发展后劲不足，前景堪忧。已
1 转制企业大都属于内部转制，外来资金进入比例很低，转制企业仍处于“近亲繁殖”状态，缺乏活力和竞争力。四是，个别企业涉及合同纠纷和诉讼案件，改制工作无法进行。
(二)安置职工政策落实难
其表现：一是，地方政府和企业的配套资金难以到位，安置职工所需费用缺口较大，许多企业无力支付正常改制所需成本。从调查看，地方有相当一部分国有企业处于停产或半停产状态，拖欠职工工资、医疗费、取暖费数额巨大。而多数企业资产质量差、变现能力低，造成无力筹措资金偿还拖欠职工的各项费用，又无法支付改制所必须支付的安置配套费用。一些企业在实施买断、并轨工作中，采取职工自己掏钱买自己的办法，企业给职工打白条，虽然暂时解决了职工买断、并轨问题，但给政府和企业将来留下了隐患和不稳定的因素。二是，企业一些改制政策，受各方面因素影响，在操作中难以落实到位。为推进改制，国家、省、市制定和出台了一系列相关政策，但一些主管政策落实的部门由于各种原因，特别是受部门的利益影响，尽管改制企业符合相关政策也拖着不办，给转制企业增加了不少麻烦。
(三)参与国企改制的部门过多、插手过乱
一是，一些城市为了推进改革，成立改革推进组、改革办，再加上资产管理部门、企业主管部门和企业，他们之间在改制方式选择上意见不统一，企业方倾向内部转制，推进组、改革办和国资委之间意见不统一，有的倾向于企业内转，有的倾向外转，这种意见上的不统一影响了改制的进程。二是，具体操作企业转制过程复杂。从研究到上报审批，再到方案实
2 施，程序比较烦琐，由于有的主管部门业务繁忙，有时难以排上号。有时遇到一个方面的问题需要跑多次，花费大量时间和精力。个别政府部门的工作人员作风不扎实、不深入、不是主动服务，而是坐等企业上门，有时态度蛮横，训斥、挑剔、引起基层和企业不满。
(四)企业经营者看法不同，心态各异
目前大多数企业经营者都认为企业不改制没出路，对改革都持积极态度。但在怎样改问题上心态和想法不同。一是，困难企业经营者着急转制，因为，不改制将难以维持，但这部分企业困难太大，一时又转不了。二是，目前生产经营正常，产品有市场的企业，经营者想“先内转、后外转”，经营者的理由是，稳定职工和经营者的积极性。三是，部分企业经营者，考虑企业对个人和单位的得失影响，既担心自己的去留问题，又怕改制操作不好，造成国有资产流失、企业不稳，怕在改革中犯错误、负历史责任。
二、改制过程中的不规范现象
(一)资产的审计和评估不够严谨
在转制过程中，存在着审计评估草率认定、资产低估、负债高估和无形资产不评估的问题。部分中介机构的从业人员责任心不强，工作留于形式，在审计报告中除对往来款项的借贷方向进行必要调整外，其余均按账面数认定。为开脱责任，在报告中往往解释为“受时间和条件所限”。此外在负债审计中，因对真实性缺乏实质性认证，又造成了债务的虚增。如对于企业挂帐多年已不必付出的欠账，虚挂往来实为收益的应付款等，这些负债因在审计时没有被认真核实并做收益处理，最终造成虚增负债，减少了企业所有者权益。在评估过程中有的评估人员，受利益驱使，对资产
3 实行低价认证，造成资产的直接流失。有些企业靠多年的努力经营，已创立了自己的优质品牌、资质等级或特许经营权，这部分资产应在转制中确认并评估，但在实际操作过程中未履行。
(二)转让合同签订有不合理之处
有一资产经营公司，与一改制企业签订产权出让合同，按常规方式，以净资产的二倍作价，将产权出让给原经营者群体和部分职工。该厂将职工集资入股的全部资金，按出资比例分摊了实收资本。而国有资产经营公司则以合同中特别注明的，“高出净资产部分为公司收取该厂的资产监管费”为由，将企业收到的股金的一半用于国有资产管理公司监管经费开支。使资产出让价款减少一半。
(三)购买及入股方式不合规定
企业转制，购买者必须以新增货币出资。但有些国企转制中存在以“抹账、欠账”方式购买和投资入股的问题。如一公司直接以职工的债务转作职工归公司的股权，造成上百万的投资只有几万元的现金注入，其中仅经理一人就以抹帐的形式入股78万元。由于公司无新增资金，致使公司在依照转制程序向产权交易中心出示入股资金时，不得不向银行贷款，并承担了支付利息的负担。
(四)身份补偿金的计算、提取及偿付不合理
经调查，转制中对于置换职工全民身份的经济补偿金，存在计算有误、账面不反映及欠付无保障的问题。有的公司对于已实施并轨的人员重复计算身份补偿金，并对本不该提取补偿金的退养人员也进行了计算提取，最终冲抵国家资本金，造成国有资产的流失。还有的企业，在“转制”前，
4 精心测算的应付职工置换身份的经济补偿金，在转制后的企业账面上均未反映，企业对于具体欠付的份额只以备查资料的形式留存。有些企业甚至没有与职工就欠付的资金签订确认协议，职工对自己的权益全无知晓。一些企业对于拖欠职工身份补偿金及各项债务的偿付，既没有与职工签订还款协议，也没按规定以相应资产作抵押，造成了职工安置无保证。
(五)产权出让价款未纳入预算管理且被挤占
一些国有资产管理公司在企业转制过程中，收取的转制出让价款，没有按规定纳入相应的财政预算，且被挪做它用。还有的出让金滞留在企业的主管部门，既影响了地区职工安置资金的统筹安排，又极易造成国有资产的再次流失。
上述问题产生的原因：第
一、改制责任不清。国企改革的主体应是国有企业产权的主体。推进组、改制办、企业原主管部门和企业经营者不是产权主体，在改制过程中可参与谋划政策、指导工作、筹备改革和监督改革，无权参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等。国企改革应落实责任制和追究责任的制度。第
二、转制规则、制度缺失和不完善。如对转制企业职工的维权问题，要有制度和法律作保证。地方政府应针对转制过程中出现的漏洞和可能出现的问题，研究和制定出指导和规范改制的指导性政策，以确保转制的成果质量。第
三、缺乏后续监督。如对购买方的股金是否真实、到位，职工的身份偿付金是否偿付只有要求，没有必要的监督和检查，形成了一定的隐患。第
四、缺乏对中介机构的约束机制，由于没有直接管理和监督中介机构的管理部门和联合监督机制，对国有资产的审计和评估很难把握和保证。
三、对国企改革的几点建议
第一，国有经济的战略地位，在中国的国情下，不可以没有国有经济，一定要看到国有经济在我们国家中间的主导、引导和推动的作用。政治力量的坚强基础就是国有经济;
第二，国有经济也要流动、分割、分化、兼并重组等等，也同样只能在调整和流动中才能实现增值。流动不是流失，只要处置得好、符合市场经济的要求就能够推动国有资产的保值增值;
第三，对竞争行业的国有资产，也应该将其置于市场竞争之中，通过市场来优胜劣汰。
1.司法制度是指国家体系中司法机关及其他的司法性组织的性质、任务、组织体系、组织与活动的原则以及工作制度等方面规范的总称。我国的司法制度包括侦查制度、检察制度、审判制度、监狱制度、司法行政管理制度、人民调解制度、律师制度、公证制度、国家赔偿制度等。
我国是人民民主专政的国家，我国的司法制度属于人民民主专政的司法制度。但是，我国现行的司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的;人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，称之为
“刀把子”。由于历史原因所致，我国现行司法制度主要存在三大弊端：
(1)从司法机关与其他国家机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党委，由此导致了司法权的地方化。 我国的司法制度是伴随着人民政权的产生、发展而逐步产生、发展起来的。新中国成立后，根据《中央人民政府组织法》的规定，我国的各级司法机关作为同级政府的组成部分并完全隶属于人民政府。到1954年9月，我国颁布了第一部宪法，并相应颁布了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》，从而使我国的司法制度进入了一个新的发展时期，人民法院和人民检察院已不再是同级政府的组成部分，而是独立于政府部门的司法机关。文革结束后，1982年我国又颁布了新宪法，该宪法重述了审判机关和检察机关地位的独立性。但是，我国自1980年以来，基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，在强化地方政府自治能力的同时，在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担;但与此同时，在“分灶吃饭”的财政体制下，一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定;另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体，而地方财政收入的好坏又取决于地方各公民、法人和其他组织的经济状况和纳税的水平，在这种情况下，地方司法机关更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。即使是在1993年以后的分税制的财政管理体制下，地方各级司法机关在财政上仍然依附于地方。地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外，在人事制度等方面，不仅地方司法机关的司法行政职务由地方各级权力机关选举、委任和罢免，而且司法人员也由地方权力机关任免。在实践中，地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。由于地方各级司法机关的财政和人事权都隶属于地方，这种权力结构和权力隶属、依附关系，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的权力干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。目前，地方保护主义、部门保护主义已成为我国司法过程中无法自我克服
的体制性通病。
(2)从对司法机关进行制约与监督的机制上看，一方面由于缺乏具体的操作规程致使国家权力机关无法对司法机关的司法行为进行法律监督，另一方面司法机关特别是地方司法
机关以“司法独立”为借口来对抗国家权力机关的法律监督。
我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，在我国的国家机关体系中，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，代表全国人民行使国家权力的国家权力机关其权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但是在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人;各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来;各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，我国宪法虽然赋予了国家权力机关的广泛权力，但是目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。近年来，针对司法机关在执法过程中存在的种种问题，有些地方权力机关为了强化司法监督，将法律监督深入到某些具体的案件，但这些做法遭到司法机关反对。有的地方司法机关认为，国家权力机关对司法机关的监督如果涉及到具体案件，这与“两院”独立办案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原则，并且会导致地方人民代表大会及其常委会演变为“两院”的上级主管机关。由于国家权力机关的监督不力，再加上我国现行司法体制中司法机关相互制约疲软，检察监督的作用发挥欠佳，上下级司法机关更是“和善相处”并一味开脱护短，这就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决，并在客观上为司法机关滥
用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。
(3)从司法机关目前的管理体制、组织机构、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法
制度主要存在以下问题：
第一，我国现行的司法机关的管辖区域与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。我国是单一制国家，理应只能存在一套统一的国家司法系统，各级司法机关应是一脉相承、统一而完整地行使国家司法权，只有这样才能维护国家法制和司法权的统一。然而，在现行的体制下，统一的司法权被地方党委、地方权力机关、地方行政区域所分割，各级地方司法机关已演变为“地方的”司法机关。再加上在现行体制下，地方司法机关人财物都依赖于地方、受制于地方。显然，要求司法机关独立、公正
地行使司法权，维护国家法制的统一和有效实施，无异于在缘木求鱼。
第二，司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为
我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但是在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于出力不讨好，不如不监督;二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性;三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的“工作”监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统
一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。
第三，轻程序、司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理念不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。比如：在各种诉讼中代表国家行使司法权的司法机关始终居于绝对支配地位;刑事诉讼中控辩双方地位不平等和控告方的证据具有绝对效力;各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。由于我国在立法中轻程序以及程序法中国家本位主义思想的影响，有些司法机关及司法人员甚至认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生往往不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。由于受国家本位主义的影响和程序法中缺乏一套严密、具体、合理的程序规则，再加上司法机关在执法过程中轻程序，这样就极易造成司法活动游离程序法所规范的轨道。程序不严谨必然导致执
法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。
第四，现行司法机关的内部管理体制不可能建立真正的司法责任制。由于长期受行政管理方式的影响，我国司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作，特别是审判机关往往习惯于以此方式来管理法院的审判工作。在我国的审判机关中，法官始终是以法院工作人员而不是以法官个人身份出现在审判程序中，他们对外代表法院履行职权，包括依法调查收集证据、组织并主持案件的开庭审理，但却无权独立对外作出裁判。目前，有相当一部分法院由审判委员会或者行政性质的庭务会以集体负责的名义行使对案件的裁判权，无论该案件是否重大或者是否疑难，均由审判委员会或庭务会讨论决定。独任庭、合议庭只对案件事实负责，失去了应有的职能作用，以致形成了审者不能判、判者又不审的局面，审理与判决
严重脱钩。由于庭务会和审判委员会拥有案件的实际裁判权，因此裁判的结果和相应的责任自然也由集体承担，而所谓集体负责的结果是谁也不负责。这种采用行政管理的方式管理法院的做法，既违背了审判工作特有的规律性，也与法律规定不符。人民法院独立行使审判权固然不等于法官独立办案，但是人民法院的裁判总是应由法律规定的审判组织以法院的名义作出的。目前，随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越来越成为影响法院形象的障碍，而法院系统内现行的管理方式又加深了法官责任心的缺乏和
审判工作的低效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。
第五，司法人员法律专业水平偏低，司法腐败问题相当严重。首先，与法治发达国家相比，我国对法官、检察官任职资格条件的要求是比较低的。例如，我国《法官法》将法官的专业学历起点确定为大学本科以上，《检察官法》的规定也是如此。然而，我国现有司法人员学历的实际情况离这一要求却相距甚远。在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%.而在全国检察机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%.我国司法队伍的绝大部分构成人员是在1979年后到司法机关的，从这支队伍的来源上看，主要由三部分组成：一是政法院校的毕业生;二是复转军人;三是通过社会招干途径考入司法机关的高中毕业生。从人数比例上看，后两部分的人数远远超过前者的人数。在我国，司机可以转干当法官，军队干部可以当法官，工人可以转干当法官;没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的人，可以到法院当院长。(注：夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版，第240页。)可见，我国现行司法队伍中非专业化的倾向是相当严重的。我国司法队伍中的另外一个严重问题就是司法腐败。应该说，我国司法队伍在改革开放的初期还是相当廉洁的，但随着社会上日益严重的腐败现象向司法队伍渗透，司法腐败问题渐渐变得严重起来。近几年来，虽然各级司法机关在廉政建设方面做了大量的工作，但是，在司法机关内部违法违纪的问题依然存在，其中有些性质和情节还很严重。一些地方甚至出现了违法违纪领域越来越宽，违法违纪的人职位越来越高，非法所得数额越来越大，手段越来越狡猾、恶劣的现象，(注：宗河：《谱写好历史的新篇章-记全国高级法院院长会议》，载《人民司法》1997年第2期。)严重地败坏了司法机关的形象、损害了法制的权威。目前，我国司法腐败的现象正在以惊人的速度蔓延，流传在老百姓中的许多民谚，如“大沿帽、两头翘，吃了原告吃被告;原告被告都吃完，还说法制不健全”，等等。都说明了司法腐败现象之严重，部分法官、检察官等已经成了产生腐败的污染源。(注：李曙光：《97法治：五个问题、五种趋势》，载《法学》1997年第2期。) 2 国司法制度改革的原则，对于我们克服司法改革的盲目性，规范改革行为，加速改革进
程，提高司法改革的实效，有着重要作用。我们认为，改革我国现行的司法制度，除了加强和完善党对司法机关的领导、坚持司法主权的原则外，还应当围绕以下几个主要原则进行：
1)司法统一的原则
司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。为了确保国家法制统一，在当今法治国家中，无论是集权社会还是分权社会，无论是联邦制国家还是单一制国家，在构建自己的司法制度时，都采用了“统一化”的做法。这种“统一化”首先是指司法体制的统一。我们知道，美国是一个分权性的
社会，并实行联邦制。它除了存在一个州司法系统外，还设置了一个统一的联邦司法系统。在联邦司法系统中，将整个国家划分为93个司法区，每个区包含一个联邦区法院，它是联
邦司法系统内行使一般权限的一审法院
(2)司法独立的原则
司法独立原则，追本溯源，是资产阶级民主革命时期提出来的，其理论基础是三权分立的学说，这一学说来自洛克和孟德斯鸠对西方早期思想家分权思想的总结和发展。三权分立作为一种体制，把国家权力分为立法、行政、司法。在现代资本主义国家中，都认为司法权是一项重要的权力，司法机关在行使司法权时，不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正
性。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍确立。
(3)司法民主原则
民主，是人类社会源远流长的梦想之一。但是，由于不同的文化背景和历史条件的影响，人们对民主的理解及实践也有所不同。司法民主，作为一个国家司法制度中的重要原则之一，它包括公开审判、辩护、陪审、回避、上诉等内容。其中，公开审判源于资产阶级革命。在中世纪的封建教会审判和领主审判制度中，司法机关的司法活动多半是在秘密状态下进行的，司法过程既不晓于公众，甚至也与当事人相隔离，曾兴盛一时的书面审理程序正是这种
秘密审判的直接产物。
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