《二十四孝》中的孝文化对我国当代青少年道德教育的启示
摘要：《二十四孝》中的孝文化有其合理性，其精华部分主要是子女对父母的爱和孝顺，对我国当代青少年的道德教育有很重要的启示。在当今这个浮躁功利、人情淡漠的社会里，以其孝文化来培养青少年的感恩意识，尊重意识，让青少年学会从细处关爱他人，培养博爱情怀。
关键词：二十四孝 孝文化 道德教育 启示
一、全面理解《二十四孝》中的孝文化的内涵
用当代人道德价值观来分析《二十四孝》中的人物与故事，除郭巨为母埋儿很荒谬与丁兰刻木事亲有些迂腐外，其他的故事与人物，都是向上的和积极的。比如说，扼虎救父说的是子女在患难时对自己的父母不抛弃;尝粪忧心即使有点不可思议，但所说的是子女伺候生病卧床父母的几个特例;而弃官寻母说的是儿子对父母那种难以割舍骨肉亲情;恣蚊饱血、扇枕温衾等描绘的是子女(媳妇)在生活细节上对父母的关心。我们要认真学习，正确理解。
(一)满足父母亲的物质需要
“羊有跪乳之恩，鸦有反哺之义。”动物尚且如此，何况身为万物之长的人呢?马斯洛提出的五种需要，生理的需要乃是第一要务。作为子女，我们首先就要满足父母亲的衣食住行。生活上，对他们无微不至地进行关怀，细致耐心地照顾老人，在自己能力允许下，给父母最好的衣、食、住。有病照顾，设法医治。如仲由百里负米、江革行佣供养母亲等。在这里提醒大家，如果你的父母亲都还健在，请要尽孝心对父母好，以免落得“子欲养而亲不待”的遗憾。
(二)关心父母亲的心理需求
《礼记》有云：“孝子之养，乐其心，不违其志。”所谓“孝顺”，先顺从才能言孝，经济需要虽然重要，更为重要的是有一颗奉养父母之心，美父母之意，让自己的父母笑口常开。勿让父母忧虑，勿等到“家人已逝”才会后悔。要让父母亲精神愉悦。老莱七十岁让自己的父母高兴，甚至自己打扮成小孩子，故意摔倒，使其父母来哄他，目的是让父母感到自己还年轻，让父母快乐。
(三)传承父母亲的志向追求
“望子成龙，望女成凤”，天底下哪个父母不希望自己的子女成才?我们作为子女，满足了父母的物质和精神需要之后，更应该传承双亲的志向追求，成人，成才，光宗耀祖，大孝显亲，这是孝养父母之志的表现。孔子说：“夫孝者，善继人之志，善述人之事者也。”
二、《二十四孝》中孝文化对我国当代青少年道德教育的启示
“道德教育是根据一定伦理思想与道德规范对受教育者施加影响，来帮助受教育者培养良好的道德品质、道德人格，培养道德行为能力的教育。”道德教育是青少年要建立人和人、人和自然、人和社会利益关系的科学评价及行为准则。我们汲取《二十四孝》中孝文化的精髓，用其教育青少年，无论是内容重要性上，还是实施可行性上，都显得势在必行。
(一)由孝养父母而培养青少年的感恩意识
现在的青少年一般都是独生子女，他们得到父母太多的宠爱，这使得有些少年变得自我为中心、任性、蛮横无理。他们习惯了伸手索要，把感恩和孝顺忘却了。青少年缺乏感恩意识，甚至认为父母对他们的爱是天经地义的。《二十四孝》中孝顺父母的故事首先是教会青少年要孝顺父母，报反哺之恩，其实就是学会感恩。中国的父母对其子女承担着太多的责任，从出生到婚姻甚至隔代抚养，他们都是倾尽所有，尽其所能，死而后已。这像山的父爱，如河的母爱，对他们行孝是最好的回报。正如：“孝，天之经，地之义，民之行也。”从家庭的伦理推到自然、社会，“滴水之恩，定当涌泉相报。”凡是对自己有恩的他人、社会和自然，都应给予报答。
因此，青少年要学会认识恩情、知恩情与感恩。感恩是一个人应该具有的品质，是做人的基本底线。感念父母之恩，表现为对父母的奉养与孝敬，这是最基本的。也只有对自己的父母感恩，才能推己及人。感他人恩，表现为对他人的关爱与帮助;感社会恩，表现为对社会认同和奉献;感自然恩，表现对自然的热爱和保护。培养感恩意识要知恩情懂恩情报恩德。
(二)由尊重父母而培养青少年的尊重意识
《二十四孝》中关心父母的心理需求，从某种程度上讲，体现了对父母的尊重。我们必须从言语、行动等方面，让我们的父母知道，子女是尊重他们的。不管家庭中的大事小情都应主动听从爸妈的建议。而当代的青少年十分叛逆，父母稍不顺他的意思，他们就会发脾气，摔东西，甚至是离家出走，以自杀来威胁，更何谈对父母的尊重?
所以，我们要培养青少年尊重的意识，让他们先学会尊重父母，遇事与父母商量，听从父母的建议，不让父母伤心，这都是尊重的表现。学会了尊重父母，才谈得上能对别人的尊重。
(三)由从细节关爱父母而培养青少年学会从细节处关爱他人。
《二十四孝》中恣蚊饱血、扇枕温衾等故事描绘的是子女在生活细节上对父母的关心。一日三餐，第一碗饭先盛给父母，把好吃的东西先挟给父母。宁可忘记自己的生日，也记住父母的生日。时常关心慰问父母的身体，如父母稍感不适，主动提出陪父母看病。同时，也要抽出一些工作之外的时间，多跟父母聊天，聊他们喜欢的事情，多说他们爱听的话，顺着他们的心思。如果有什么喜庆或者庆祝的活动，要及时邀请父母一起前去。如果父母行动上不方便，要精心照顾。而当代的青少年有几个确切知道父母的生日的?又有几个面对好吃的食物能先挟在父母碗里的?
所以，我们应该教育青少年从细处去关爱自己的父母，只有学会了从细处关爱自己的父母，才有可能去关爱他人。
参考文献：
[1]高万学，叶菊芳.运用《二十四孝》开展家庭孝道教育的思考[J].湖北职业技术学院学报，2006(12).
[2]王璞注.增广贤文老学究语[M].西安：陕西人民出版社，1996：100.
[3]王媛，徐阳鸿译注.大学·中庸[M].广州：广州出版社，2001：177.
[4]王玄武，骆郁廷.思想教育政治教育道德教育比较研究.武汉大学出版社，2002.
[5]吕平.孝经(春秋·孔丘).新疆青少年出版社出版，1996.
(责编 金 东)
作者：史明 康园园
摘 要：“十四五”时期是建立现代财税体制的关键时期。现代税收制度作为其中的重要内容，其结构的优化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。面对经济社会发展内外部环境的剧烈变化，税制结构的优化必须立足新发展阶段，贯彻落实新发展理念。本文基于“十四五”时期对税制结构的具体要求，提出当前税制结构存在税收收入增长空间受限，不利于发挥财政治理效能;税制结构失衡导致公平不足，不利于扩大居民消费需求;税种设置不完善造成效率损失，不利于激发创新主体活力;绿色税收体系尚未健全，不利于改善环境质量等问题，并从提高直接税比重和优化间接税内部结构两方面就“十四五”时期税制结构优化路径提出建议。
关键词：“十四五”时期;税制结构;财政治理效能;绿色税收
一、引 言
党的十八届三中全会以来，我国在预算管理制度、财政体制和税收制度等重点财税改革领域全面推进，改革取得显著成效，现代财政制度框架基本确立。随着我国正式迈入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，党的十九届五中全会作出重要部署，指明要巩固拓展改革成果，建立现代财税体制，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。现代税收制度作为现代财税体制的重要组成部分，其结构的不断优化是税制改革的重点内容。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称《建议》）明确提出，要“完善现代税收制度，要健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”。以上要求虽然为未来五年我国税制结构优化指明了方向，但具体路径设计仍需要进一步细化。
“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，如何起步至关重要。从内部环境来看，党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这决定我国经济社会发展已由经济建设为中心向以人民为中心调整，因而要切实围绕人民美好生活的需要提升发展质量，解决好不平衡不充分的问题。从外部环境来看，世界处于百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革来袭，经济遭遇逆全球化以及大国间战略博弈加剧，使我国虽仍处于重要战略机遇期，但也要面临技术“卡脖子”、环境治理压力等挑战。对此，习近平指出，要立足新发展阶段的机遇与挑战，以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为行动指南，以构建新发展格局为战略选择，推动“十四五”时期高质量发展。因而“十四五”时期税制改革必须置于大局去谋划和布局，这无疑也为税制结构的调整和优化提出了高要求。
二、“十四五”时期对税制结构提出的高要求
（一）应有利于财政发挥国家治理的基础和支柱作用
“财政是国家治理的基础和重要支柱”是党的十八届三中全会作出的重要论断，税收制度作为现代财政制度的重要组成部分，其结构的不断优化不仅是对“十三五”时期以来财税体制改革成果的巩固和拓展，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。具体来说，有利于财政发挥国家治理的基础和支柱作用的税制结构至少具有以下三个特征：一是优良的税制结构必须能为政府发挥国家治理体系效能提供充裕的财力保障。国家治理体系和治理能力的构建是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，在我国处于百年未有之大变局这一大背景下，推进国家治理体系和治理能力现代化是充分发挥我国社会主义制度优越性的主要抓手，其离不开以税收为主的财力支撑。刘元生和李建军[1]提出，没有适度的财力保障，国家治理的目标将无法实现。二是良好的税制结构有助于塑造现代国家的公民意识，从而构建有效的社会监督机制。张景华[2]利用发达国家和发展中国家的跨国数据验证了税收收入提高对国家治理质量的积极作用，其中由公民直接负担的税收收入在改善国家治理能力中起到关键作用。储德银等[3]对我国地方政府治理的研究得到一致结论。三是税制结构的优化一定与社会主义市场经济体制改革进程相匹配。马海涛和任强[4]指出，我国税制结构改革和优化是社会主义市场经济体制改革在税制方面的体现，而税制结构的历次改革和调整都是在效率与公平之间进行权衡取舍，刘元生等[5]通过将税制结构、收入分配与总产出统一纳入新凯恩斯宏观经济模型框架，从理论上验证了这一点。
（二）应有助于缩小居民收入差距，扩大消费需求，构建新发展格局
“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是中央面对错综复杂的外部环境，为贯彻落实新发展理念，实现经济高质量发展作出的重大决策。这一决策不仅是社会经济发展重心由经济建设为中心转为以人民为中心的直接体现，也给税制结构调整提出了具体要求。
一方面，税制结构的调整应有助于扩大消费需求。新发展格局意味着我国要实现由出口和投资拉动的外向型发展模式向以扩大内需为战略基点的双循环发展模式转型。据此，计金标等[6]与朱青[7]提出，扩大居民消费是推进转型的基础和前提，也是成败的关键。然而，当前我国的消费水平距离支撑新发展格局构建尚存差距。从我国最终消费支出占国内生产总值（GDP）的比重来看，尽管自2010年的48.91%实现连续10年上涨至2019年的56.02%，但相比美国（81.83%）、英国（83.65%）、加拿大（78.95%）、法國（76.82%）等主要发达国家差距仍然十分显著，且与主要发展中国家印度（72.31%）和巴西（85.22%）相比也分别低16.29和29.20个百分点。受新冠肺炎疫情冲击，2020年我国最终消费支出拉动GDP的比重不断下降，虽然2021年1—4月社会消费品零售总额达到138 373.4亿元，与2019年同期的128 375.8亿元相比上涨了7.78%，消费市场呈现稳定复苏态势，但仍有部分领域复苏程度偏低，例如，家用电器和音响器材类、家具类、石油及制品类等，2021年1—4月此三类商品的限额以上单位累计零售额分别仅是2019年同期水平的94.59%、86.93%和96.46%。可见，国内消费需求的复苏和增长都有待进一步提高。
另一方面，税制结构调整需要围绕我国当前主要矛盾展开，应坚持以人民为中心，改变现有制度安排中不公平的成分，助力新发展格局。社会主要矛盾的变化意味着我国收入分配制度要从以往的“效率优先、兼顾公平”转向更加注重公平。我国人均可支配收入基尼系数自2008年达到高位0.491后逐年下降至2015年的0.462低点，但近五年表现出高位徘徊态势。罗楚亮等[8]的研究表明，促使我国居民收入差距扩大的结构因素（城镇和农村的内部收入差距）和代际因素（物资资本和人力资本）基础依然存在是造成这一态势的根本原因。收入差距水平不断扩大会在很大程度上抑制居民总体消费需求。杨汝岱和朱诗娥[9]认为，过大的收入差距会造成有消费需求的低收入群体由于缺乏支付能力而无法消费，而有支付能力的高收入群体消费需求有限，从而导致总消费需求不足。同时朱琛[10]发现，收入差距与消费差距之间存在显著的关联性，两者的累积和叠加效应会制约我国扩大内需政策作用的发挥。因此，缩小居民收入差距刻不容缓。
（三）应有效地激发创新主体活力，深入推进创新驱动战略
“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”是“十四五”时期我国经济社会发展的重要任务。企业作为创新主体，是推动创新创造的生力军，其技术创新能力的提高是建设创新型国家、实现经济高质量发展的微观基础。科技创新人才处于引领创新发展的战略地位，释放各类人才的创新活力是驱动创新发展的动力源泉。因此，税制结构的调整必须顺应国家创新驱动战略的方向与要求，围绕企业和人才下功夫。
其一，税制结构需要能够更好地发挥市场导向和企业技术创新的主体作用。自2012年党的十八大提出实施创新驱动发展战略以来，我国科技创新水平大幅度提高。截至2019年末，研究与试验发展（R&D）经费支出总额年均复合增长率达11.56%，涨幅高达115%;专利申请数和专利授权数分别同比增长约1.14倍和1.06倍。然而，基础科学研究短板突出，企业对基础研究的投入不足是当前我国科技领域存在的主要问题。2018年，我国R&D经费支出中用于基础研究的比重仅为5.54%，若依据国家统计局公布数据进行计算，该值为10.11%。不足OECD国家平均水平23.19%的1/4，也低于美国（16.65%）、英国（18.28%）、法国（22.67%）、意大利（21.74%）和日本（12.57%）等主要发达国家。进一步按照基础研究R&D经费的执行部门来看，我国企业对基础研究的投入仅占全部基础研究R&D经费总额的3.07%，相比美国（28.88%）、英国（36.04%）、法国（21.18%）、意大利（23.10%）和日本（49.34%）差距显著。姚东旻和王悦[11]认为，科技创新活动具有投入大、不确定性高、周期长、风险高等特征，这决定了仅依靠市场导向必然无法满足全局性的国家创新发展需求，因而需要政府充分发挥对科技创新主体的调节和激励作用、对社会资本投入的引导和杠杆作用、对科技创新风险的兜底作用，以助力市场更好地进行资源配置。优化税制结构作为服務创新驱动发展战略的主战场，部分国内学者分别探究了直接税与间接税与企业技术创新之间的关系，还有部分学者直接考察了税制结构对企业创新的影响。整体来说，税制结构调整可以通过降低成本、提高收益和分担风险的方式来促进企业创新。
其二，税制结构需要能够更好地释放各类人才的创新活力，从根源上赋予创新驱动力。“人才是创新的第一资源”。任何创新活动的开展，最终的落脚点都要依靠人去进行。一方面，税制结构的调整需要充分发挥税收对个人创新活动的收入效应，激发科研人员的积极性和创造性。税制结构的调整会直接或间接地对个人创新活动产生影响，主要表现为促进创新活动的收入效应和抑制创新活动的替代效应，二者的综合效应决定了对创新活动最终的影响程度和方向。金春雨和董雪[12]通过税制结构对经济增长各个要素驱动机制的研究表明，直接税与间接税比值的提高有助于提高人力资本水平。另一方面，税制结构的调整应有助于形成科学合理的分配机制。张义芳[13] 、高珊珊和刘俊贵[14]的研究表明，目前我国科研人员收入差距过大和平均分配现象并存，除了完善科技人才评价制度以外，利用税收政策进行调控也是重要途径。同时，在兼顾公平和效率的原则指导下，维持科研人员收入差距处于合理区间，不仅有利于激发科研人员创新能力和提高科研质量，对企业创新也有积极作用。
（四）应有益于实现碳达峰和碳中和的长期目标
习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出：“中国将力争2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，至此，“3060目标”被纳入“十四五”规划中。2021年3月15日，中央财经委第九次会议进一步指出，“十四五”时期是碳达峰的关键期、窗口期，同时明确了应重点做好的七个方面工作，其中就包含了要完善有利于绿色低碳发展的财税政策。
随着环境污染、温室效应和资源匮乏成为全球共同关注的焦点，建立绿色税收体系已经成为各国生态战略的重要内容。根据庇古税原理，征税可以解决环境污染的外部不经济问题，通过将负外部性内部化来实现抑制污染的环境目标。随着环境税理论的发展，环境税的双重红利效应逐渐受到国内外学者的关注。Pearce[15]首先提出碳税的双重红利理论，认为碳税的征收可以在降低二氧化碳排放的同时减少现有税收制度对劳动、资本等生产要素的扭曲，进而促进经济增长。Bovenberg[16]从改善环境质量和增加就业机会的角度进一步检验了环境税的双重红利效应。国内学者秦昌波等[17]、卢洪友和朱耘婵[18]考察了征收环境税对我国经济与环境的影响，多数研究表明，环境税对经济有一定的负向冲击，但相对于有限的经济损失，环境改善效果更加显著。范庆泉等[19]的研究显示，环境税对经济的扭曲作用仅是短期效应，从长期来看，环境税会促进清洁技术发展，随着技术外溢效应的显现，环保产业将不断壮大，由此带来的产业结构升级将推动经济高质量发展。
碳达峰和碳中和的目标不仅是我国作为负责任大国对外作出的郑重承诺，也是贯彻新发展理念，深入实施可持续发展战略，满足人民对优美生态环境需要的必由之路，因而“十四五”时期税制结构有必要围绕此着力点进行调整和布局。
三、我国税制结构现存的问题
（一）税收收入增收空间受限，不利于发挥财政治理效能
近年来，随着经济下行以及减税降费政策的不断发力，我国财政收支矛盾持续凸显。2017—2019年，一般公共预算收入增速逐年下滑，一般公共预算支出则始终保持在8%以上的增速水平，在新冠肺炎疫情冲击下，2020年我国一般公共预算收入出现负增长（-3.94%），而一般公共预算支出较上一年仍增长2.82%，导致2020年我国一般公共预算收支差距达到62 693亿元，创历史之最。
导致财政收支矛盾加剧的主要原因在于税收收入增速的持续下滑。不考虑新冠肺炎疫情的影响，我国税收收入增速从2017年的10.75%降至2019年的1.02%，处于1969年以来最低点。税收结构中占比最高的四大税种，除了消费税以外，增值税、企业所得税和个人所得税增速都呈现连年下降的态势。当然，大规模减税降费带来的税收收入短期下滑是可预见的，而根据拉弗曲线，减税降费可能会扩大税基，从而带来未来税收收入的增长，因而不宜过于悲观地看待税收收入增速的下降。但高速增长的居民杠杆率根据国家金融与发展实验室发布的《2021年一季度中国杠杆率报告》，2021年一季度我国居民杠杆率达62.10%，居民杠杆率整体水平正在从发展中国家平均水平向发达国家平均水平迈进，已经超过德国和日本，尚未及美国和英国。和医疗、教育、住房、养老等问题可能会透支或抑制居民的消费需求，外部经济环境的不确定性和内部土地、用工等成本的上升同样会对企业生产和投资需求产生负面影响，这些都会弱化减税降费刺激经济增长的作用，因而需要谨慎地评估减税降费对拉动经济增长和税收收入的实际效果。同时，在财政收支矛盾加剧的背景下，地方政府为了维持财政收支平衡，往往会通过非税收入进行筹资，如图1所示，2019年非税收入增速的陡增也从侧面印证了这一点。赵仁杰和范子英[20]的研究结果显示，非税收入与税收收入的替代关系会通过其他途径传导给企业，致使企业非税收入负担加重，从而抑制其投资需求，尤其是对小微企业和民营企业而言，这无疑也会弱化减税降费涵养税源的作用。潘欣欣[21]指出，非税收入作为政府财政收入的重要补充，存在制度上的合理性和必要性，但过高的非税收入一定无益于现代服务型政府的建设，有损国家财政制度的法治性、严肃性和科学性，更会阻碍区域均衡发展。
按照国际可比口径，截至2020年末，我国宏观税负水平为24.40%，较2016年已经下降了13.17%，税收占国内生产总值比重下降2.3个百分点，为15.20%，皆处于世界较低水平。虽然为保证积极财政政策的实施效果，不适宜在减税降费背景下“转急弯”出台增税措施，但为政府能够充分发挥治理效能提供坚实的财力保障，宏观税负需在保持总体相对稳定的基础上，随着经济社会的发展、公共服务范围的扩大和公共服务治理的提升而相应增长。
综上所述，为应对减税降费的涵养税源作用不可预期的困局，减少非税收收入带来的扭曲成本并巩固财力保障，我国“十四五”时期的税制结构需要相應布局，通过结构性调整，释放具有增收潜力税种的上升空间。然而，目前我国税收收入增速表现突出的环境保护税、资源税、消费税等都存在税目覆盖范围较窄的问题。同时，房地产税目前也仅是在上海市和重庆市进行试点，且由于税制不完善，能够为地方政府提供财力的作用非常有限。
（二）税制结构失衡导致公平不足，不利于扩大居民消费需求
根据税负是否易于被纳税人转嫁，可把税收分为直接税和间接税，但理论界对我国各项税种在两种税类之间的划分尚有争论。然而无论何种划分方式，都不能改变直接税与间接税在我国中存在结构性失衡的客观事实。根据官方统计数据，截至2020年末，我国税制结构中间接税与直接税之比约为65∶35。间接税易于被转嫁的税收特性使消费者往往成为税负的最终承担者，同时根据边际消费倾向递减的规律，消费者承担的税收负担也会随着收入水平的提高而降低，从而产生收入分配负效应。虽然间接税的累退性会被个人所得税的累进性削弱，但鉴于间接税在我国税制中的主导地位，也会导致税制整体出现累退。
进一步来说，导致我国整体税制公平性不足的原因主要有两个方面：一方面，直接税体系尚未健全。结合表1和表2可以看出，一是具有调节再分配作用的财产税结构占比较低，仅为5.78%，相比较美国（16.34%）、英国（15.51%）、法国（13.80%）、意大利（8.81）和日本（13.52%）差距明显，低于OECD国家平均值9.98个百分点。而且从国际趋势来看，2018—2020年越来越多的国家对财产税进行改革，表现出较明显的增税趋势。相反，我国财产税改革推进较为缓慢。赵桂芝和李亚杰[22]认为，由于直接面向个人持有的居住和投资性房产征收的房地产税尚未正式开征，而且对于针对财产转移环节的遗产税和赠与税存在缺失，导致居民财产性收入差距要比可支配收入差距更严重。郭琎和郑新业[23]认为，由于在财产保有环节对证券投资所得税、房地产税等税种上有优待和减免，同时在财产转转让环节的遗产税和赠与税存在缺位，导致居民财产两极化分布的状况尚无法得以改善。二是具有明显累进性特征的个人所得税占比较低。我国个人所得税目前存在综合所得覆盖面相对较窄、资本所得征税比较不足等问题，导致2015—2019年个人所得税收入规模在我国税制结构中占比仅为7.67%，不足OECD国家平均水平的1/4，造成个人所得税的累进性难以抵消增值税等间接税的累退性，限制了税收发挥收入分配职能的作用。另一方面，间接税内部结构失衡。增值税在我国税制结构中占比高达39.46%，贡献了货物劳务税类76.25%的税收收入，很好地发挥了筹集财政收入的职能。然而，由于增值税征税范围覆盖食品、衣着、居住和医疗保健等生活必需品，导致对生活必需品支出比重本就较大的低收入群体承担了更高的边际税收负担，是增值税整体呈现累退性的主要来源。另外，OECD国家近年来持续保持对消费税增税的态势，越来越多的国家开始对含糖饮料征收消费税。然而，我国消费税在货物与劳务税类中占比仅为15.73%，低于OECD国家平均水平13.59个百分点，对高档商品的覆盖面不足和缺乏对高档服务征税，抑制了消费税对缩小收入差距的作用。
整体来说，我国税制表现出累退性，税收的矫正收入分配不公、缩小收入差距的职能尚未得到充分发挥，缺乏为扩大居民消费创造有利条件的基础。岳希明和张玄[23]认为，虽然近年来的税制改革使具有明显累退性和累进性特征的增值税和个人所得税在我国税制结构中的占比分别下降和上升，在一定程度上有助于改善我国居民收入分配格局，但整体税制的累进性变化仍相对有限，当前税制呈现累退性的局面尚未得到根本性扭转。
（三）税种设置不完善造成效率损失，不利于激发创新主体活力
税收能够激发市场主体创新活力的关键往往取决于其是否能够对创新主体进行有效的收益补偿。创新的外部性和风险性导致其产生的收益通常远低于企业或个人在进行创新活动时承担的包括风险成本在内的所有成本，如果政府通过税收政策对企业或个人进行收益补偿，使企业或个人能够从创新中获得的边际收益大于边际成本，则会激发创新主体的积极性，对创新活动产生明显的激励作用。然而，从我国目前的税制结构来看，税种设置的不完善导致税收对企业或个人的创新激励作用存在负面影响，对税收激励创新的效率大打折扣，具体表现在以下三个方面：一是企业所得税税收负担相对较重，对基础研究投入和产学研合作的引导不足。相比较大多数OECD国家，我国企业的所得税负担仍相对较重，企业所得税在税制结构中比重高于OECD国家平均水平66.96%。同时，企业所得税优惠政策作为我国近年来鼓励创新的主要政策工具，虽然包括减免税额、研发加计扣除、固定资产折旧、税率式优惠等多种方式，但尚未就企业基础研究研发活动和产学研合作出台具有针对性的税收优惠政策，无法有效引导和撬动企业资金投入到基础研究领域。二是对科技人才的创新激励效果不明显。我国激励创新的税收优惠政策主要以企业为对象，而针对个人、个体工商户或个人独资企业的个人所得税优惠政策存在门槛高、种类少、以结果为导向的问题，不利于刺激个人的创新投资。此外，就企业而言，人力资源产生的成本多数没有计入增值税抵扣，同时职工教育经费税前扣除额度相对较低，这些都会增加企业的税收负担，不利于企业对创新的人力资源投入。
三是增值税对企业创新激励作用相对不足。我国增值税税负高于所得税税负。当前主要的创新激励措施侧重于从所得税端进行减免，适用范围比较有限，而对货物劳务在流转过程中的税收创新激励措施相对不足，无法与所得税创新优惠措施形成合力。另外，尽管增值税税率已经过合并和下调，但当前增值税13%、9%、6%三档税率以及5%和3%两档征收率，仍有税率设置过高的嫌疑，且研发过程中多项环节难以被抵扣，违背了增值税的中性原则，易造成效率扭曲。
（四）绿色税收体系尚未健全，不利于改善环境质量
2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》（后文简称《环境保护税法》）正式实施，明确以环境保护作为立法目的推进生态环境建设。2020年9月1日，《中华人民共和国资源税法》（后文简称《资源税法》）实施，对我国绿色税收体系进行完善。根据《国际税收辞汇》，“绿色税收”又称环境税收，既包括对污染行业及使用污染物征税，也包含对防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，这一概念内涵偏向于广义环境税，即一切与合理开发资源、有效保护环境有关的各种税种和税目的总称，也是本文绿色税收所代表的内涵。 目前理论界对我国绿色税收所包含的税种多有讨论，主要集中在是否包含。贾康和王桂娟[25]认为，绿色税收包含消费税、资源税、车船使用税（已废止）、 城镇土地使用税、城市维护建设税、 固定资产投资方向调节税（已废止）和增值税、企业所得税等税收优惠政策[24]-[27]。武亚军[26]则认为，城市维护建设税和固定资产投资方向税的立税目的虽有环境保护的意图，但更多侧重其他方向，且体量较小或已停征，因而应被排除在绿色税收之外。邓晓兰和王赟杰[27]指出，城市维护建设税的税款用途主要包括对城市污水与生活垃圾的处理、集中供热系统和清洁燃料的供应，对改善城市大气和水环境质量意义重大，因而应被纳入绿色税收之中。此外，苏明[28]认为，增值税、企业所得税、进出口税收等有助于环境保护的税收优惠政策也属于绿色税收范畴。受限于增值税、企业所得税等税收优惠政策受惠额统计数据的可获得性，本文参考邓晓兰和王赟杰[26]的研究，使用环境保护税（排污费）、资源税、城市维护建设税、车辆购置税、车船税、城镇土地使用稅、耕地占用税以及消费税中的八项与环境保护相关的小税目包括鞭炮和焰火、成品油、小汽车、摩托车、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料。《中国税务年鉴》并不公布国内消费税各个税目统计数据，但在“全国重点税源企业分行业消费税情况表”中会提供按照税目进行划分的行业企业已缴税额数据。根据该表可获得数据，2011—2017年国内消费税中与环保相关税目的行业重点税源企业已缴纳税额占已经税额总额的比重均值为43.82%，约为44%，本文表3中国内消费税数值即为当年国内消费税×44%所得。之和与税收收入2018年以前，为税收收入加排污费收入总额。的比重作为我国税制中绿色税收占比，具体如表3所示。
由表3可知，2015—2019年我国绿色税收占总税收收入比重均值为13.03%。其中，消费税和城市维护建设税分别是绿色税收结构中占比最大两个税种，均值分别为25.67%和23.60%，而环境保护税（排污费）的比重均值仅为1.06%，意味着我国唯一明确以环境保护为目的税种对环境保护的调节作用相对较弱。鉴于我国和OECD国家绿色税收内涵OECD 和欧盟将环境税定义为：以已经被证实对环境具有特定负向影响的某种物质或行为的物理单位为税基的税种。在这种以税基作为判定环境税的唯一客观标准下，我国的城市维护建设税、增值税等税种或税目则不能作为环境税。和结构存在差异，无法直接用上述比值进行比较，表4进一步给出了OECD统计数据库提供的我国与部分OECD国家绿色税收在税收收入中占比。从表4中可以看出，近5年我国税制结构中绿色税收占比均值为5.30%，略高于法国（5.07%）、德国（4.72%）、日本（4.82%），但相比较绿色税收占比较高的拉脱维亚（11.67%）、土耳其（11.58%）、斯洛文尼亚（11.40%）差距明显，也低于OECD国家均值6.80%。在可比口径下，我国税制结构中绿色税收比重虽然不算太低，但仍处于OECD国家中的下游水平。根据近5年均值，在公布数据的35个OECD国家中，仅有10个国家绿色税收占税收总收入比重低于我国。
结合表3和表4可以看出，整体而言，虽然近年来我国已经有意加快构建绿色税收体系，但相比多数OECD国家，税制结构中绿色税收比重仍相对较低，绿色税收体系尚未健全。一方面，绿色税收体系的覆盖面相对较窄。当前《环境保护税法》的税目主要包括大气污染物、水污染物、固体废物、噪声，尚未包括碳排放、电子污染、光污染、水体面源污染（如杀虫剂、人工化肥）、消耗臭氧层污染物（如氯氟烃、哈龙）等;尤其是对碳排放征税的缺位，致使出现执行刚性不足和对企业约束力度不够的问题，不仅影响减排效果，也无益于“3060”目标的实现。此外，按照OECD环保税目标领域的划分，几乎所有和超过半数的OCED国家分别就保护生物多样性和海洋进行了征税，而我国尚未针对该项进行征税，现行的《资源税法》征税范围也尚未包括动植物资源、海洋资源和湿地资源等。另一方面，由于现行税制中多种绿色税收开征的本意并不是出于保护生态环境，造成税种之间协调不足，而唯一明确环保目的的《环境保护税法》在税制结构中占比很低，力度偏弱，这些共同导致对能源资源节约和生态环境保护的调节作用不足。
四、“十四五”时期税制结构优化的建议
为确保2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，“十四五”时期的财税体制必须走在改革前列，做前瞻性布局，在以人民为中心的发展思路下，以系统观念推进税制结构优化，使之有利于发挥财政治理效能、有利于促进共同富裕、有利于驱动创新发展、有利于推进绿色发展，从而把贯彻新发展理念落到实处。
（一）适当提高直接税比重
1.完善个人所得税制度
首先，加快推进综合与分类相结合的个人所得税改革，扩大综合征收范围，争取纳入更多所得尤其是非劳动所得。当前尚未纳入个人所得税综合征收范围的包括经营所得、利息股息和红利所得、财产租赁所得、财产转让所得和偶然所得。鉴于非农经营收入和财产性收入成为拉大总体收入差距的重要因素[8]，可考虑将经营所得、财产租赁所得和财产转让所得纳入综合征收范围。一方面，经营所得中有相当程度的因素归属于劳动所得，然而适用的却是与劳动所得不同的税率级次，且最高边际税率比工资、薪金和劳务报酬所得低10%，容易诱使高收入群体通过注册个人独资企业、合伙企业和个体工商户的形式进行避税。从现实状况来看，此种情况已经较为普遍，例如，艺人通过成立个人工作室对外签署协议并收取报酬，造成大量税收流失，社会影响较为恶劣。另一方面，财产性收入在我国居民收入来源中占比不断提升，2015—2019年增幅达7.61%。另外，随着我国资本市场的完善，应及早在开启对股票和基金单位转让等资本利得征税的论证与设计。
其次，优化捐赠税前扣除制度，积极发挥公益慈善对改善收入差距的三次分配作用。我国当前实施的捐赠税前扣除，除了对中国红十字事业、农村义务教育事业和新冠肺炎疫情防控等12个项目进行捐赠可以进行全额扣除以外，一般性公益捐赠税前扣除为应纳税所得额的30%，且超出部分不能跨年结转，但美国、荷兰和新加坡等国家个人捐赠的扣除比例就比较低。笔者建议，应适当提高一般性公益捐赠的税前扣除比例，或参照企业慈善捐赠扣除政策，允许个人捐赠扣除超限额部分进行跨年度结转，从而鼓励高收入群体进行慈善捐赠。另外，目前适用于全额扣除的项目中包含教育、医疗和环保等领域，尚未涉及对科技领域的全额扣除项目，笔者建议，将科学技术领域的重大项目纳入其中，以促进创新发展。
最后，优化支持创新过程与结果的个人所得税税制设计。近年来，激励创新的研发加计扣除、固定资产折旧等企业所得税优惠政策的出台，很好地扭转了之前在企业所得税激励创新优惠政策中“重结果、轻过程”的局面。个人所得税税制设计要吸纳其中的成功经验，针对个人独资企业、个体工商户和合伙企业等创新主体，设计并完善相应的个人所得税优惠措施。例如，适当提高为研究开发新产品、新技术而购置测试仪器和试验性装置的购置费的一次性税前扣除额度，可从10万元提高至20万元;提高适用的职业教育经费扣除比重2.5%—5%;出台对应的研发费用加计扣除政策。同时，允许技术研发人员的部分应缴纳的个人所得税进行分期或递延缴纳，例如，高新技术企业给予技术研发人员的股权激励或个人以技术成果投资入股的部分。此外，放宽支持人才引进的个人所得税优惠政策的门槛至市级人民政府及同等级别的国家机关和军事单位，可以采取减半征收的方式以区别于当前省部（军）级单位发放奖金的免征个人所得税优惠政策，根据人才层次制定相应的个人所得税优惠政策，完善激励机制。
2.健全财产税體系
首先，加快实施房地产税改革，有效发挥其为地方政府筹集财政收入和提升治理能力功能的同时，充分发挥其对收入差距的调节作用，从而促进社会公平。近年来，我国房价表现出区域分化的态势，部分城市房价屡控不止，增幅较大，可考虑在涨幅过高且具有示范效应的城市推进房地产税试点。同时，房地产税的试点推行需秉持系统性思维，制定好相关配套政策;如需考虑到与其他税种的关系，应将房产税、城镇土地使用税与房地产税合并以避免重复征税。
其次，适时开启对遗产税和赠与税的论证与设计。遗产税作为针对财产代际转移征收的一种税收，是增强收入代际流动性、避免阶层固化、促进收入代际公平的有效手段。杨沫和王岩[28]研究表明，我国近年来代际收入流动性有所提高，代际收入不平等呈现下降趋势，但相比较中等收入群体，高收入群体与低收入群体的代际收入流动性较差。作为一种对富人群体财产代际转移调节作用更明显的税收政策，遗产税可以“对症下药”，能够很好地实现促进社会公平的目标。国际经验显示，开征遗产税和赠与税是促进慈善捐赠事业的有效手段，能够与个人所得税的捐赠优惠政策形成合力，更好地激发高收入群体的捐赠热情，发挥慈善事业第三次分配的作用。
3.推进企业所得税改革
首先，适当降低企业所得税法定税率。纵观近年来税制改革的国际实践，企业所得税标准税率呈现逐步下降的态势，高税率国家逐渐向25%的税率目标靠拢，低税率国家则朝着20%甚至更低的税率目标发展。截至2020年末，全球223个国家（地区）的企业所得税算数平均值为23.85%，其中，有138个国家（地区）的企业所得税税率在25%及以下，占比约为62%，有80个国家（地区）的税率在20%及以下。我国企业所得税的基本税率为25%，自2008年《中华人民共和国企业所得税法》实施以来尚未调整，虽有两档优惠税率20%和15%，但仅适用于小型微利企业和高新技术企业，覆盖面有限。可见，中国现行企业所得税税率已经不具备竞争优势，可以考虑逐步降低。同时，在数字经济背景下，为更好地发挥政策引导作用，应重点考虑延续对国家重点扶持和培育行业低税率优惠的政策稳定性。
其次，优化企业所得税优惠政策体系。截至2021年5月14日，根据国家税务总局公布的《减免税政策代码目录》，现行有效的企业所得税优惠政策多达116项，较2015年10月29日发布的《关于<减免税政策代码目录>的公告》〔国家税务总局公告2015年第73号〕增加了49项，使企业所得税优惠政策呈现多而杂的态势，提高了企业的纳税遵从成本，不利于改善税收环境。此外，地方政府为了招商引资，也会违规出台额外的税收返还等优惠政策，形成恶性竞争，扰乱公平的经济秩序。因此，应按照简税制、严征管的原则，对现行企业所得税优惠政策进行整理、归纳、调整，适时停止特殊时期出台的优惠政策，逐步清理地方不合规的优惠政策，而在科技创新、绿色可持续发展等方面加以强化。例如，采用负面清单制度，对研发费用税前加计扣除的归集口径和范围进行优化;对企业基础研究研发费用进行额外的加计扣除，出台促进产学研合作的税收优惠政策;扩大固定资产加速折旧所得税政策适用范围至部分非制造业企业，提升新购进专门用于研发的固定资产的允许一次性扣除的成本费用标准;鼓励企业加大对创新人才的投入，提高一般企业职业教育经费的税前扣除比重，扩大可全额扣除职业教育经费的企业范围;扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围。
最后，做好国际合作反避税工作，积极参与国际税收规则的制定。一方面，逐步完善跨地区信息互通交流，通过签订税收协定等方式从源头防止税源流失。另一方面，密切关注数字经济发展背景下国际税收规则的变化，立足本国国情和实际需要，主动出击，积极参与国际规则的制定。例如，全球反税基侵蚀提案（GloBE）中最低税率水平的确定会对我国企业所得税税率、税收优惠政策的调整产生深刻影响，一旦我国企业实际有效税率低于最低税率水平，差额部分的税款可能面临被境外税收管辖区“收割”，从而增加我国企业税收负担。
（二）优化间接税内部結构
1.深化增值税改革
首先，推动增值税税率三档向两档简并，优化增值税税率设置。一方面，经历简并及多次调整，目前我国增值税税率为三档，但相比较多数国家实行的两档或一档仍有优化空间，三档并两档有利于发挥增值税的税收中性的特性。另一方面，优化税率设置。出于扶持服务业发展的考虑，当前我国服务业基本实行6%的增值税税率，而对农产品、自来水和天然气等生活必需品实行9%的增值税税率，这不利于促进消费公平。笔者建议，可以对服务业采用差异化税率，其中，非基础生活性服务业与非生活必需品一样适用标准税率，而生活必需品及劳务采用低税率甚至零税率，以改善增值税税制的累退性。
其次，完善增值税抵扣链条范围，注重发挥增值税促进科技创新的功能。全面“营改增”的实施虽然打通了不同产业之间的抵扣链条，降低了对经济的扭曲效应，但全产业链条抵扣尚未能完全实现，例如，贷款利息、福利费等费用。贷款利息会影响的企业的融资约束水平，福利费会改变企业对人力资本的投入程度，其都会在不同程度上对企业创新活动产生影响。因此，笔者建议，进一步打通增值税抵扣链条，可优先考虑打通涉及研发创新活动的中间投入环节的进项税抵扣。另外，逐步扩大增量留抵退税优惠政策的企业范围，从目前的先进制造业企业扩充至技术先进型服务业。
2.推进消费税税目税率调整
首先，优化当前消费税税目的税率设定。一是出于对促进消费升级的考虑，可以适当降低逐渐成为居民生活必需品的高档商品的税率，或提高对高档商品的认定门槛，例如，高档手表和高档化妆品等。二是强化对收入分配的调节作用，对已经明显出现奢侈品属性的商品，应适当提高税率或制定差异化税率，例如，高档白酒、高档红酒和雪茄烟。以白酒为例，我国白酒消费已经表现出较为明显的轻奢消费趋势，甚至出现“炒酒”的投机行为，高档白酒已经远远脱离生活必需品的范畴。同时，伴随白酒市场价格的持续上涨，出厂价格和市场价格的巨大差异使白酒具有明显的增税潜力。2017年我国酒制造业的消费税收入占GDP的比重仅为0.04%，较2013年的比重不升反降20%，距离欧盟国家2013年平均水平0.34%也相差甚远，体现了酒制造业对税收的边际贡献不足。三是择机适当提高消费税中不利于环境保护和加大资源浪费的税目的税率，例如，成品油、鞭炮和焰火、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料等。
其次，扩大消费税征税范围。可以从调节收入分配、促进绿色消费和引导健康消费三个维度扩大当前的消费税征收范围。具体来说，扩大对高档商品征税的覆盖范围，例如，私人飞机、私人帆船和高档服饰等，且可考虑从商品扩大到服务，将高档服务纳入其中，增强消费税的累进性。同时，逐步扩大对高污染、高耗能产品的消费税征收范围，积极发挥其纠正环境负外部性的作用。应顺应国际趋势，立足我国国情，论证和设计不健康食品消费税，引导居民健康的膳食行为。
3.健全绿色间接税体系
首先，加快完善环境保护税。适时适度提高环境保护税税率，并可考虑采用累进税率，对严重污染环境行为采用惩罚性高税率。因地制宜扩大环境保护税的征税范围，以经济手段控制环境污染的同时更好地保障地方税收收入。例如，择机将碳税纳入环境保护税的范围，可先在部分碳排放量较高的行业进行试点，根据试点经验，实施分行业的差异化碳税税率方案。完善海洋工程环境保护税，目前仅对从事海洋石油和天然气勘探开发生产等作业活动，并向海洋环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者征收环境保护税，按照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，可逐步对其他海洋工程进行征收环境保护税，同时完善税收减免政策，对于国家重大海洋工程建设项目的纳税人予以税收减免。
其次，推进资源税改革。加快水资源税的扩围试点，引导企业有效配置资源，减少水资源浪费。适当扩大资源税征税范围，逐步推进资源税费改革，将动植物资源、海洋资源和湿地资源等纳入征税范围，例如，针对渔业资源枯竭的现象，优先推进渔业资源增殖保护费改税，选择渔业资源损耗严重的地区进行试点，待成熟后逐步推广。
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收稿日期：2021-09-16
基金项目：国家社会科学基金重大项目“实质性减税降费与经济高质量发展研究” （19ZDA070）
作者简介：马海涛（1966-），男，山东威海人，教授， 博士，博士生导师，主要从事财政理论与政策方面的研究。E-mail： mahaitao0511@163.com
王斐然（1991-），男，河南南阳人，讲师，博士后，主要从事税收理论与政策方面的研究。E-mail：wangbobby0118@126.com
作者：马海涛 王斐然
摘 要：城市贫困问题及其治理是国家治理能力现代化的重要目标。“十四五”时期我国经济社会进入新的发展阶段，城市贫困治理也将面临诸多现实问题，解决这些问题既要突出我国本土化的特色，也要有条件地吸收国际化的要素。历时研究方式能详细地呈现美国城市贫困治理中的政策性经验，能深入检视肯定性行动与社区行动计划的减贫策略。“十四五”时期我国城市贫困治理的实践面向可尝试从城市贫困治理体系的完善、减贫政策的适时调试与权变、贫困政策的优先事项设计以及政策的议程设置等方面参鉴国外的经验。
关键词：“十四五”时期;贫困治理;城市治理;城市贫困
一、研究背景
贫困问题及其治理属于一项世界性难题。全球发达国家与发展中国家贫困治理的实践表明，贫困是一种介于城市与农村之间的区域发育程度差异化和动态化现象的社会问题，并以地缘政治、公共政策、经济社会转型及历史变迁等诸因素作为变量条件。新中国成立以来，市场经济与改革开放的实施加速了我国经济社会的发展进程，然而在实现共同富裕目标的社会主义道路上，贫困问题也一度成为阻滞我国城乡一体化发展的现实挑战。综观我国历史发展和国情现实，由于区域发展的差异性，贫困问题与农村区域逐渐耦合，因此，农村始终是我国发生贫困的重点区域和集中地带。新中国成立以来，党和政府高度重视农村减贫与脱贫的问题，先后推出了不同的治贫模式：新中国成立初期推行小规模救济式扶贫模式（1949-1978年）;改革开放以后转向间接瞄准扶贫模式（1979-1986年）;党的十三大以后采用项目开发扶贫和区域瞄准扶贫模式（1987-1992年）;20世纪90年代以后推行八七扶贫阶段的综合性扶贫模式（1994-2000年）;21世纪初以西部大开发为重要抓手形成整村推进扶贫模式（2001-2013年）;党的十八大以后实施精准扶贫的治贫模式（2014年至今）[1]。这些模式与社会保障制度协同发力，整体上緩解了我国农村的贫困现状，农村贫困发生率由1978年底的975%降到2019年底的06%，贫困人口减少至551万，703个贫困村脱贫摘帽;截至2020年11月底，我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，绝对贫困和区域性整体贫困得以消除[2]。纵观20世纪80年代以来的反贫困过程，我国贫困治理体系与治理机制正在经历一个不断完善的过程[3]。同时，从治理过程亦能够发现，我国贫困治理正在由传统型向现代型、粗放型向集约型、物质型向精神型以及输血式向造血式过渡。
通过回顾我国治贫历程与贫困治理成效可以预测，在相对贫困治理时期，农村贫困兼顾城市贫困的治理将成为新的趋势，而城市贫困问题也会聚焦更多关注点：第一，“十四五”时期现行标准下农村人口全面脱贫，绝对贫困得以消除，城市贫困问题自然会成为新时代不可忽视的治理内容;第二，既有的减贫模式与政策基本上聚焦于农村地区和农村人口，对于城市地区的关注则相对较少;第三，尽管目前国内学者从不同视角、学科为相对贫困发声，但关于建立相对贫困治理长效机制的结构要素与系统功能尚不清晰，城市贫困治理与反贫困目标的完整体系尚未形成，从城市发展的长期社会效应来看，上述问题将对公共资源配置、区域均衡化发展以及人口自由流动等产生一定的阻滞;第四，随着城乡一体化发展的推进，城市贫困治理具有动态性和发展性，非独立的城市减贫体系势必会对城市贫困治理形成巨大的现实挑战。上述问题的审视，深刻揭示了当前我国城市贫困治理的迫切性与现实性，而他山之石的政策实践经验即是一扇借鉴之窗。本研究通过探索与总结美国城市贫困治理的实践经验，以期为当前和未来我国城市贫困治理提供启示。
二、美国城市贫困治理的经典政策范式
据联合国开发署2017年报告显示，全球城市贫困问题已成为人类发展所面临的重要挑战之一。从全球发达国家的治理实践与成效来看，美国在城市反贫困治理方面已逐步形成一套较为成熟的体系和机制。尽管我国在政治体制、经济社会发展模式以及文化等方面与西方发达国家存有差异，但城市贫困问题的产生机理、逻辑演变以及治理规律等具有相似性，多维度吸收和借鉴美国城市贫困治理的行政实践具有一定的现实意义。
本研究以美国城市贫困作为典型对象，从其城市贫困治理的历史轨迹来看具有必然性。美国城市贫困的研究经历了从20世纪早期对城市贫困问题的揭露到20世纪20年代城市贫困人种学的出现，再到20世纪30-50年代末城市贫困研究的衰落，再到20世纪60年代的城市贫困再发现以及“伟大社会”计划的兴起，可谓潮起潮落。工业化的开始为美国城市贫困治理提供了发现问题、治理问题以及寻找出路的契机，由此带来了19世纪之后美国对社会福利政策体系构建的不断探索。关于美国城市贫困治理的理论研究，学者简·亚当斯（Jane Addams）、雅各布·里斯（Jacob Riis）、W.I.托马斯（W.I.Thoms）与弗洛里安·兹纳涅茨基（Floria Znaniecki）以及罗伯特·帕克（Robert Park）在城市贫困与社会组织化关系以及城市人类行为等方面进行了系统性思考，他们对于城市贫困的讨论，深刻揭示了一个处在变动中的城市人口生活进程与性质。国家层面的制度与规范逐渐开启了人们理解城市贫困的一扇窗，《社会保障法》为美国培育了福利国家的萌芽[4]，也促使其成为世界上以福利政策减缓城市贫困的典型国家。鉴于美国城市贫困治理的典型实践，本文选择以政策治理视角对其进行经验考察与借鉴，以探寻更具时代性的城市贫困治理路径。
（一）美国城市贫困治理的历史形态与发展路径
在美国消除贫困的战争中，特别是在关于城市贫困的描述性研究中，工业化社会改革是一个最有影响力的主题。美国城市贫困治理实践主要以“向贫困宣战”为分水岭，形成了美国历史上城市贫困治理的三大典型阶段。美国政府通过历史推进、减贫行动体系与福利政策等方式来缓解或消除不同时期的城市病，尤其是进入20世纪以后，政府与NGO（非政府组织）的一系列行动计划突显了城市贫困治理的时代价值与治理底色。从美国历史与经济发展角度来看，其城市贫困与反贫困治理经历了“贫困的发现”与“贫困的再发现”两个重要时期[5]。20世纪30年代，以美国为首的西方国家发生的经济危机、石油危机以及就业危机等宣告了自由放任主义的失败，凯恩斯主义开始登上历史舞台，政府干预经济的治理模式很大程度上破解了美国历史上福利需求与供给的结构性矛盾，为美国城市贫困治理开启了福利化的救赎道路。
联合国社会发展首脑会议曾于1995年发出关于全球贫困治理的呼吁：全世界正在目睹一些国家迎来繁荣与扩展，而不幸的是另一方面，无法容忍的贫困也在持续扩大，这个矛盾迫切需要被予以纠正[6]。通过检视美国减贫的阶段与过程发现，美国贫困治理的历史性进路正是对上述矛盾中繁荣与扩展的现实回应。
第一阶段：罗斯福政府“新政”治理术（1933-1945年）。“无硝烟的战争”这个术语近乎成了全球消除贫困问题不可或缺的代名词。与21世纪中国的脱贫攻坚战相异之处在于，美国城市减贫战略似乎始终处于一个矛盾状态，即繁荣笼罩下的当代美国丰裕社会中由城市贫困人群组成的另一个美国亦真实存在，并且被政府和主流社会忽略甚至是垃圾化处理[7]。为此，以经济大萧条作为拯救美国城市贫困的新政治理术则成为美国历史上城市治理转型的标志性事件。20世纪30年代经济大萧条席卷了美国经济社会，其在中观层面亦被表达为新城市危机[8]（p.67）。作为新政的定海神针，凯恩斯主義一度将城市经济危机与失业危机从泥潭中解救出来，城市规划政策重新组织了劳动力，通过公共工程、基础设施和公共住房等方式减少失业率[9]，确立了政府干预经济社会的垄断地位。美国第32任总统富兰克林·德拉诺·罗斯福，在面对经济危机带来的系列城市问题与新贫困挑战时，采取了诸多新政策略以缓解经济萧条衍生的城市新贫困，重振城市金融部门或关键机构人员的自信心。新政突出强调缓解、恢复与改革（3R）的治理目标。其中，缓解政策致力于为经济大萧条中受灾或失业的城市人口提供暂时性的帮助，通过一系列法律政策为城市失业者提供新工作、缓解生活压力;恢复政策旨在调节由大萧条带来的经济波动，确保城市公共服务可持续供给、市场价格趋于平稳化;改革政策着力探寻经济大萧条的缘由，试图降低未来经济危机再次发生的概率。此外，新政陆续颁布了《银行法案》（Banking Act）和《社会保障法案》（Social Security Act），创立了美国人口养老金和失业金的全民政策体系[10]，其涵盖了美国联邦政府对城市老年群体、城市失业群体以及受抚养子女的家庭等多方面的支持项目。新政实施以来，州政府开始介入社会福利领域，扮演一个比以前更为积极的角色[11]，切实解决了经济危机带来的诸多问题，开创了美国历史上城市贫困治理的先河。但同时，由于政府对政策项目的盲目性和叠加性供给，缺乏统一而有序的项目实施计划，政府治理的低效率和城市贫困隐性风险也随之出现。
第二阶段：林登·约翰逊政府伟大社会政策（1963-1969年）。如果说罗斯福新政关于经济危机后城市不同群体间的支持计划是美国缓解城市贫困的希望，那么20世纪60年代约翰逊政府推行的伟大社会政策则是美国城市减贫的战略升级与内容拓展。与新政有所不同的是，一方面，约翰逊政府关于城市减贫战略实施的大环境相对宽松，经济社会秩序稳定，民调意见相对一致;另一方面，新政30余年来的社会政策影响、实践经验与治理困境为约翰逊政府减贫战略提供了前车之鉴。约翰逊政府减贫战略是对新政治理术的延伸，约翰逊总统就任之初曾立下誓言：“我们的目标不仅是发现和减轻贫困的症状，而且要有效地治愈它，最重要的是学会预防贫困”。他认为，要充分认识到减贫战打击的不仅是贫困带来的系列后果，也包括贫困的诱发因素[12]。美国城市贫困人口从1959年的1700万减少到1968年的1290万，其总量下降了24%。20世纪60年代，约翰逊总统向贫困宣战的国会咨文内容对西方发达国家产生了时间和空间场域的巨大影响，不啻是投向平静湖面的一颗石子，顿时在美国人心中激起阵阵涟漪[13]。其实践战略与新政策略具有根本性差异，即以穷人利益作为减贫的突破口，而不仅仅关注社会福利政策。国家典型的福利政策由此得以转型，清单式治理与纲领立法的雏形开始出现，值得全球国家引以借鉴的当属约翰逊总统颠覆式的政策改革，即变食税者为纳税者。尽管这一大刀阔斧的行为一度引发了不同群体尤其是弱势群体和城市边缘群体的反抗和质疑，但从历史贡献与国家可持续发展的角度来看，约翰逊政府找准了城市贫困的症结，推动贫困人口自力更生，通过内生动力来摆脱贫困，而不再仅仅依赖于政府福利政策。经过历史和实践的长期检验，伟大社会政策的确在解决城市贫困人口生活、民生发展、民权保障和城市环境发展等问题方面取得了丰硕的成果。二战后，美国城市贫困治理取得了巨大成就，美国经济学家约翰·加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）在《丰裕社会》中将当时的社会表述为“非常了不起的、空前的丰裕”[14]（p.49），以至于美国人也认为贫困曾属于世界上其他国家，而美国是受上帝眷顾的国家[7]。的确，二战后约翰逊政府向贫困宣战的实效及社会影响力使其成为美国历史上福利国家建设的最高峰[15]，也为美国城市贫困治理提供了美好的愿景和蓝图。
第三阶段：奥巴马政府政策与数字财政战略（2009-2016年）。城市贫困与反贫困是一场没有终点的战争，尽管约翰逊政府创造了美国城市反贫困的空前历史，但奥巴马政府在城市反贫困进程中依然面临着巨大的现实挑战。21世纪以来，奥巴马政府推出了一系列反贫困战略，囊括了城市与农村反贫困的宏观目标与微观实践，同时，奥巴马时代的反贫困法律与政策确定了美国反贫困议程的优先事项，这也为奥巴马政府的社区实践与数字财政反贫困战略提供了理论保障。
建构符合时代使命与现实需求的政策议程是奥巴马政府城市反贫困的历史创举。“向那些问题经常被遗忘和边缘化的市民发出声音，满足那些现有或即将到来的贫困群体的需要不是一种选择，而是一种必要的召唤。”[16]以法律与政策议程的形式表达政府对城市贫困问题的信心和兴趣成为奥巴马政府反贫困的优先事项，政府将贫困地区、贫困人口与资源进行有效分类并列出优先事项等级，以节省稀缺资源[17]。《华尔街日报》与《乔治敦贫困法律与政策杂志》作为法律政策议程的典型标志，积极有效地回应着这一召唤，它们通过刊载最具说服力和预见力的见解，为读者和改革家提供观察与分析讨论的理论场域，旨在将更多贫困理论的认知转化为解决现实问题的呼吁或改革。尽管在20世纪70年代，尼克松和卡特政府提出了全面的国家城市政策，但这些政策却并未完全落实，而奥巴马政府则对国家城市政策有显著的推进。经济危机催生了一场新凯恩斯主义城市政策的机会，刺激资金继续被用于国家教育、医疗改革、公共住房、就业与社会保障等方面。开始于1987年的“麦金尼-文托法案”将城市“无家可归”政策列为主要内容，由于其是在国家城市政策全盛期之后颁布的，故理论与实践学者总是忽略对其的讨论，而更倾向于长期的政策探究[18]。奥巴马政府住房优先的模式逐步改善了先期无家可归的社会真实状态。
奥巴马政府以社区实践与数字财政的方式解决了诸多城市贫困的现实问题。在社区发展实践中，关于哪种方法最能解决贫困问题，始终存在着一种紧张的关系。增加城市边缘化群体的机会，可以通过优化生存环境、重新开发与社会服务供给来实现，亦可通过经济包容来实现[19]。社会经济包容模式旨在增加低收入社区人群在住房、教育以及交通等方面的信贷途径。资金和政治经济背景的形成可以揭示这些方法是如何被实现的，并且奥巴马政府已连续五年支持了经济包容性的减贫方法。由于获得信贷在这些方法中发挥了核心作用，因此，确定收入流一直是政策议程和实践的焦点。从美国城市历史实践的经验来看，该模式在解决社区贫困问题与促进城市发展方面产生了较大的效应。综观奥巴马政府时代的城市贫困进展，社区实践只是城市规划与政策的微观聚焦，而推动城市整体性、全面性和系统性减贫的行动仍属“数字财政”战略。为了调和城市贫富差距和结构性矛盾，奥巴马政府推行数字财政战略，通過财政投入的方式直接致力于城市减贫。医疗改革作为奥巴马政府时代的宏伟政策，一定程度上减缓了城市贫困治理，但其侧重点不在于城市减贫或救助边缘低收入群体。与新政、伟大社会政策存在差异，奥巴马政府城市贫困专项治理突出了两方面的力度。一方面是史无前例的财政支出。自2009年奥巴马总统上任以来，联邦政府福利支出超过193亿美元[20]，并开启了数字财政的战略模式。从政策理性角度分析，大规模资金投入应该会对美国城市贫困人口产生积极的影响。然而数字财政战略与贫困消除之间仍存有悖论，持续性年度过百亿美元的财政投入似乎与贫困减缓之间并没有多大关系。2014年美国贫困人口依然超过4600万（包括城市和农村），贫困率高达145%[21]，甚至出现了更多人口陷入贫困之中的城市。从历史来看，奥巴马政府迎来了由主动型的城市减贫行动逐渐演变为被动型或无力型政府惯性行为的时代。
（二）美国城市贫困治理动态行动计划
凯恩斯主义与新自由主义出现于美国历史发展的不同时期，其先后成为解救国家、缓解城市社会危机与消除贫困的有力武器。如果说凯恩斯主义追求的是释放政府治理能力与有效解决就业、住房等公共危机的目标，那么新自由主义则是对城市更多群体尤其是贫困群体价值的维护以及对国家政策的新型选择和适应，二者各有千秋。从“国家—社会”建构以及人类的自我需求来看，城市应该被答案所界定，而不是被问题所界定。综观新政治理术、伟大社会政策以及“政策与数字财政”战略，美国国情对城市贫困治理的范式与思路有一定影响。与其他国家相异之处在于，美国具有先社会后国家的显著特征，因此，社会性以及社会行动力自然构成了美国城市贫困治理政策的有益架构体系。20世纪60年代以来，诸行动计划逐渐成为实现国家反贫困政策与城市公共价值的有效工具。
1.肯定性行动
肯定性行动（the Affirmative Action）政策的出台颇具历史与现实意义。20世纪60年代美国政府颁布了肯定性行动政策，从政策初衷与实践应用来看，此项政策旨在消除教育和就业领域对黑人等族裔的歧视，以增进社会公平与正义，对公平或平等问题的研究必须符合实际并与具体的政策问题相结合[22]（p.79），这也正是肯定性行动的具体践行思路。亦有研究者认为，肯定性行动政策是处于美国社会底层的弱势群体抗争的结果[23]。虽然该观点忽略了美国政府从国家顶层设计角度对群体公平的考虑，却有力表达了不同领域贫困群体对于社会价值的诉求。伴随着城市社会的现代化问题与治理转型，肯定性行动的外延与维度被不断放大，以消除城市贫困为核心的家庭教育、就业、社区学习等内容逐渐被纳入该范畴。国内既有的理论研究显示，肯定性行动的优势经验与可行方案更多地被借鉴于高等教育、就业政策以及社会保障等相关领域。
肯定性行动的预期功能与实践效果贯穿于20世纪60年代以来的美国历届政府城市反贫困全过程，缓解了社会舆论和城市问题对国家政策的强有力冲击，有力提升了政府在城市贫困治理方面的行动能力。在20世纪60年代之前的美国经济社会发展中，就业歧视是城市贫困的主要表现之一，经济大萧条对这一事实造成了更加严峻的影响[24]。新政时期，凯恩斯主义的出现，促使政府通过干预经济社会的手段消除就业歧视带来的城市贫困问题，进一步保护城市不同群体的根本利益，着力化解经济危机，持续保障劳动力供给。新政的最大贡献在于开启了美国政府推动城市平等就业之路[25]（p.289）。二战以来，美国政府消除就业歧视的政策倾向越来越明显，社会保障的力度愈加稳固，城市减贫的效果通过不同族别之间经济与政治的平等性反映出来。从美国城市反贫困的历史来看，肯定性行动中反歧视性就业只是城市贫困治理的单一领域，却从法律公平的视角揭示了美国城市弱势群体抗争、社会稳定需要以及政府可持续发展的审时度势过程。约翰逊政府、尼克松政府、卡特政府、里根政府、布什政府以及奥巴马政府从不同维度践行了肯定性行动，历届政府几乎同时颁布了与行动相吻合的减贫计划，这些行动一方面缓解了美国城市发展过程中因种族歧视而产生的就业性贫困问题，另一方面亦暴露出当时社会的隐性问题，尤其给政府政策与财政收支带来了巨大的挑战和冲击。
2.社区行动计划
“一个国家所需要的、政治所涉及的恰恰是一个宏观计划，目的是为了许多而不仅仅是在经济条件下同时引进的变革，并将这些变革协调起来，从而达到努力与代价的最佳发展效果，这就是‘计划’所谓的通俗定义。”[26]（p.18）社区行动计划起始于约翰逊政府时代。为了应对日益严重的城市危机，约翰逊政府开始注重公共政策与城市公民参与的互嵌。该项政府政策旨在将弱势反抗群体纳入美国利益集团政治的制度框架内，使贫困人口能在政治体制内向各级政府施加压力，在公共资源分配中获取更合理的份额，从而缓解贫困状态和由此造成的严重社会动荡[27]。美国城市贫困治理的现状表明，社区行动计划的创立及其运行属于一项创新性的减贫行为，根源在于“机会战略”的提出与部署。该计划注重让城市弱势群体有机会表达自己的政治权利，参与公共性事务的讨论。社区行动计划区别于传统的反贫困政策，其聚焦于形成一个远视性的政策逻辑系统，即以公共社区机构为出发点，通过调动城市困难群体的积极性和参与性，树立反贫困治理目标、制定社区行动方案、挖掘社区资源等，最终完成政府向城市弱势群体赋权并实现其自我减贫。
以机会缺乏为根本特征的内源性贫困是社区行动计划实施的重要现实依据。作为社区行动计划的保障平台，社区行动机构的特殊性在于不受政党控制，直接管理贫困公共项目和资金。同时，该机构还能调动城市社区贫困人口的参与性和积极性，切实赋予社区内贫困群体参与并表达权利的机会。20世纪60年代美国城市社区的活跃数据表明，社区行动计划促使《经济机会法》中最切实可行的参与目标得以实现，城市内社区行动机构数量的可持续增长产生了预期效应[28]。60年代末期，随着社区行动计划工作手册与《经济机会法修正案》的出现，穷人参与、扩大贫困居民参与机会等概念成为城市反贫困的主流，涉及内容包括政治参与、贫困项目管理、城市垃圾处理、环境保护等。从社区行动计划的目标来看，该项政策的力度越来越大。但与此同时，穷人、贫困居民等群体的政治参与规模逐渐扩大，无形之中给政府带来新的挑战和压力，官民冲突亦开始不断上演。尽管后来约翰逊政府进行了多次系统性的调整，但始终没有扭转20世纪70年代初尼克松时代社区行动计划走向终结的事实。
三、政策设计与实践困境：美国城市贫困治理的经验
以向贫困宣战为核心目标的美国城市反贫困政策行为开启了时空共治背景下的三段经典范式。研究发现，20世纪30年代以来，美国城市贫困治理的演进逻辑突出了政策设计与实践行为的组合效果。从社会变迁的视角进行考察，美国城市贫困治理完成了跨世纪的政府接力赛尝试，“宣战”推动了城市贫困治理的诸多新颖范式，积累了系列优势经验，同时也暴露出城市贫困治理的一些政策弊病与实践困境。
（一）优势策略
1.较完善的城市贫困治理体系
新政政策、伟大社会政策、政策与数字财政战略共同构成了美国城市贫困治理的基本政策框架，而肯定性行动与社区行动计划两项内容则是该框架内的有益构成要素。反观美国城市贫困治理体系，罗斯福新政时期，国家积极推进社会福利政策，构建并完善了包括城市教育、医疗卫生、公共就业、公共住房等在内的一系公共服务体系、人口养老体系以及妇女与儿童福利体系，同时，美国城市为诸体系配备了《社会保障法案》《银行法案》等法律保障体系。约翰逊时期构建了新型的纳税体系，完成了城市贫困人口由“享税”转向“纳税”的治道变革。奥巴马政府补充并构建了城市贫困法律政策体系、数字政策体系以及国家医疗改革体系方案，推进了21世纪发达国家城市贫困治理的综合性治理体系。
2.模糊性转向清晰性的政策权变
美国城市贫困治理由模糊性转向清晰性的历时路径选择，实质上属于经济基础适应上层建筑、社会治理适应内外环境、治理工具适应问题需求的政策权变过程。文献研究发现，20世纪30年代以前，美国城市贫困治理并未形成系统的政策性治理，政府对城市治理的顶层设计与行动框架尚具有模糊性和笼统性，暂未聚焦于某个微观领域的具体行动之上。或许因受到经济危机的冲击和影响，罗斯福新政主要以政府干预经济社会作为基本手段，系统推行了教育、医疗卫生、文化、公共安全、社会保障和服务的微观政策，以应对经济危机颓势对城市贫困群体的生活冲击。约翰逊政府时代清单式的贫困治理初具规模，由模糊转向清晰的逻辑更趋明显，“伟大社会福利政策”以城市贫困群体政治参与机会公平作为切入点，推行清单式治理模式，将穷人的诸政治权利、社区行动计划等协同推进，向城市貧困家庭的每一个焦点问题宣战。21世纪以来，奥巴马政府关于城市贫困治理的政策设计更为清晰：一方面，落实“国家—城市”政策，以有效回应城市群体的不同诉求;另一方面，数字财政战略的靶向治疗，提高了贫困治理的高效性资金投入力度。尽管两项政策亦有瑕疵，但从贫困政策体系的构建与模式维系来讲，它们颇具时代价值。
3.设计贫困政策的优先事项
优先事项意味着要在众多政策体系中厘清主次关系与先后顺序，处理好贫困的经济与社会方面，促使治理目标聚焦于城市贫困、生产力与环境的互动关系。该路径有助于认知城市发展经济、环境与社会之间的互动关系，推进城市教育、医疗卫生机构以及家庭计划之间的整合与互动程序[29]。文献研究显示，与大部分西方国家一样，美国城市贫困治理的显著特征亦在于政策优先事项的设计，尤其是聚焦于政府对贫困治理的信心与兴趣。全世界贫困治理的经验与联合国减贫体系对于政策优先事项的设置已经形成共识，从实践效果来看，该项选择的确在消除贫困与缓解经济危机等方面产生了实质性社会效应。美国城市贫困治理政策历来注重优先事项的选择：一方面，优先事项体现在政府政策制定的优先性，即优先设计与执行城市贫困治理政策;另一方面，优先事项体现在实施过程中，如新政注重对政府干预的优先选择，“伟大社会政策”注重穷人机会的优先发展以及清单式减贫的优先思路，数字财政战略注重资源项目与资金的优先投入。尽管每一项政策所注重的优先内容具有差异，但政策优先事项的选择以及执行能够触及更多贫困群体的现实需求，及时顺应经济社会发展的内在规律，消除外在风险和内在危机产生的诸多阻滞问题。
4.重视文本与政策的议程设置
议程设置的显著优势在于提供一种消除贫困的理论依据与时刻表。20世纪50年代后期至60年代末期，尽管美国并没有提出专门的城市贫困问题，但针对弱势群体利益而展开的政策却引发了广泛的关注（参见表1）。
从美国城市贫困治理的经验来看，文本主要包括法律文本与代表性刊物，政策主要包括国家政策、州政府政策和城市政策。研究发现，文本与政策议程设置是美国城市贫困治理取得显著成效的关键举措之一。20世纪30年代以来，《社会保障法案》《银行法案》《华尔街日报》《乔治敦贫困法律与政策杂志》以及国家城市政策、立法纲领等陆续推出，这些文本与政策更多地融入了法律保障以及法治功能，将以往零星的、无序的话语串联起来并加以系统化。20世纪60年代中期，以联邦政府发起的反贫困运动为标志，贫困治理相关出版物和政府文件大幅增加，呈现爆炸式增长态势：国内高级理论研究杂志上每年刊载约10篇贫困治理的长文;1966年，贫困治理专刊《贫困和人力资源摘要》（Poverty and Human Resources
（二）实践困境
政策治理术及其理性选择推进了美国城市贫困治理的现代化进程，为西方发达国家城市减贫建立了有效范式。但与此同时，需要辩证地看待美国城市贫困治理面临的诸多政策困境与实践问题。
1.目标转移
目标转移意味着失去对原始目标的视线或偏离最初目标，这也是美国贫困战争中最显著的问题。研究发现，三大典型范式中，约翰逊政府提出了“向贫困宣战”的口号，并以提供穷人的参与机会、发展其自身能力为内容，重视减轻贫困、消除贫困与预防贫困的过程。尽管约翰逊政府亦为此设定了诸多富有改革意义的政策目标，但城市贫困战争最终因目标转移而被认为是失败的。例如，一方面，约翰逊政府的反贫困思路是推动穷人靠自己的能力和收入逐渐摆脱贫困，由食税者变为纳税者，而不是提供摆脱贫困所需要的教育、就业和培训等政策工具;另一方面，约翰逊政府虽然制定了治愈贫困和预防贫困的目标，但其在操作过程中并没有给予这些目标以明确的解释和解决方案，且似乎已与原有目标渐行渐远。事实上，新政以来，美国政府的城市贫困治理政策表明，福利国家的不断扩张与福利体系的蓬勃发展，已经构成了福利接受者的一个社会安全网，贫困治理出现了目标转移的现象。
2.政策悖论
“从一开始就设计一个‘正确’的程序，或者从一开始就‘正确’地设计一个‘正确’的程序，都是一个好主意。”[30]政策程序的设计需要解决政策目标及其背后的一致缘由问题，因为这直接决定了其实施效果与可行性。美国城市贫困治理的历史经验表明，政府对城市贫困及其治理尤为重视，然而理论与实践界权威人士认为，一些贫困政策的设计与贫困规划从效果来看极为糟糕，其原因在于政策设定的目标远远超出了政府执行者或者弱势群体的实际能力，政策目标与政策执行产生了实践悖论。从美国城市贫困治理的实践来看，20世纪30年代经济危机以来，历届政府往往将福利政策作为解围贫困的砝码，而忽视了向城市贫困人口提供摆脱贫困的真正工具。例如，为何奥巴马政府数字财政战略的推行耗费了政府巨大的财政投入，却仍会出现更多的城市贫困？一方面，经济全球化背景下，政策设计的初衷与美国个人至上的人文价值追求有所错位;另一方面，经济发展程度、国家政策以及群体努力的差异性程度，导致了进一步的相对贫困。研究亦表明，奥巴马政府数字财政战略中推行了大量的反贫困项目，而这些项目的弱关联度以及重复性与无序性冲突，事实上也造成了原始政策设计与项目执行的悖论。
四、美国经验对我国城市贫困治理的启示
（一）建立解决城市相对贫困长效机制
建立解决城市相对贫困长效机制是我国国家治理顶层设计不可或缺的内容。在绝对贫困治理阶段，贫困治理机制、扶贫政策以及动员机制等皆围绕农村展开，城市扶贫政策仅仅被嵌入诸政策之内，完整与系统的城市贫困治理机制尚未形成，尤其是城市减贫与减灾的政策体系以及城市贫困治理的预警机制尚不完善。随着空间聚焦效应与城乡一体化发展趋势的增强，党的十九届四中全会和2020年中央一号文件明确提出建立解决相对贫困长效机制的要求。2020年底，随着我国农村绝对贫困的消除，建立解决城市相对贫困长效机制自然会成为国家治理的重心和方向。然而，从当前贫困治理的热点来看，学界绝大部分仍聚焦于探讨绝对贫困的治理经验以及相对贫困治理的重点、要素关系、识别与考核等主题，缺乏关于城市贫困治理结构体系与动力机制的预研究。美国城市贫困治理的政策与实践为制订中国城市贫困长效机制的整体性政策与规划提供借鉴。
建立具有新时代中国特色的城市贫困治理体系（即结构体系与动力机制）已成为一种趋势，我们应瞄准城市相对贫困治理中所暴露出的现实短板，以此作为未来城市减贫的重点建设目标。
（二）注重文本与政策议程设置
文本与政策议程设置旨在从战略性、系统性和科学性的视角认知贫困问题。综观我国城市贫困治理文本议程设置的现状，大部分关于贫困治理的理论研究散落于不同文本之内，国内尚未推出专门阐释、评价与刊载贫困治理的权威性、代表性和典型性文本。尽管全国教育扶贫宣传中心主办的《中国扶贫》杂志近年来专门刊登贫困治理的典型案例，但内容完全聚焦于脱贫攻坚战背景下农村和基层贫困治理的前沿动态，鲜有涉及任何城市贫困治理的理论话语。同时，该杂志属于内刊，其社会推广和阅读对象较为受限，难以形成普适性的时代价值。以北京市城市政府的政策文本为例，2020年5月，北京市颁布的《北京市文明行为促进条例》中第十四条涉及“积极参与扶贫、济困与救助等公益活动”的城市贫困治理内容，一定程度上为国内城市贫困治理提供了思路和方向。同时，要注重扶贫智库的成效产出，尤其要依托高校成立的中国扶贫治理研究院与中国国际扶贫中心等机构，形成系统性、科学性和客观性的理论方案。
自新中国成立以来，中央政府和地方政府从不同层面出台了适应不同阶段的贫困治理政策，在从计划经济向市场经济转变过程中，出现了包括经济社会发展规划、社会保障政策、对口支援计划、专项脱贫计划与社会动员机制等在内的诸多政策。可以发现，议程设置已形成了基于“国家—社会—公民”的聚焦理论，政策设置位移形成由自上而下转向水平移动或与自下而上并行的格局，更多社会要素开始融入政策议程设置之中。根据新时代我国社会的主要矛盾，尝试从国家层面对城市贫困治理进行政策或规划议程设置，厘清城市贫困治理的优先事项将是“十四五”时期我国国家治理的主攻方向之一。
（三）注重城市贫困治理模式的权变
综观我国农村贫困治理的实践发现，受综合国力、政治制度、经济能力等多重因素的影响，我国貧困治理模式发生了渐进式的变迁。从模式变迁而言，最为典型的则是实现了由救济式扶贫、开发式扶贫、参与式扶贫向精准扶贫的转型，尽管其中尚未出现清单式治理的名称，但精准扶贫的核心要义是突出清晰治理而非模糊治理的逻辑，并特别强调精准扶贫中政府责任的清晰度。农村贫困治理中地方政府设置了诸如道路长、河（湖）长、网格员与包村（户）干部等清晰化职责岗位。可以说，我国贫困治理在农村的实践已经基本形成了一套新时代范式[31]，但该范式的痕迹在城市贫困治理中尚不明显。随着我国社会结构的变迁，城乡结构、家庭结构与社会结构均发生了显著变化，与之相关的社会心理、社会观念、社会行为与社会关系亦有所变化，诸要素的叠加形式预示着未来相对贫困治理的复杂性和长期性。因此，适应新变化、新形势，注重城市贫困治理模式的权变意义重大。
美國的经验再次说明，结构治理非一劳永逸，因时、因地与因人而异的城市反贫困治理乃有效的治理选择。就我国当前贫困治理的成效而言，以农村贫困为中心的模式已逐渐向农村兼顾城市的模式迈进，这也是建立解决相对贫困长效机制的核心内容，转型过程中涉及的要素结构、体系功能与动力系统等皆需要在动态社会治理中把握减贫规律。美国约翰逊政府时代形成的清单式减贫方法为我国城市贫困治理提供借鉴，因为其更具目标性和责任性。同时，美国城市贫困治理实践困境亦警示我们，范式转变并非意味着目标和执行力的转移，未来我国在城市贫困治理范式转变的过程中需要防止或避免如美国那样因目标转移与政策悖论等行为所产生的诸多弊病。
五、结语
城市贫困问题是全球国家治理的恒久议题。“十四五”时期
我国也将进入相对贫困治理阶段。一方面，要认清国内城市贫困治理面临的现实挑战。我国超大城市发展面临基础性养老、人口与资源协同发展、大健康生态圈建设、城市就业以及城市公共卫生治理等诸多问题。另一方面，也要准确识变、主动求变。坚持从国情出发，充分分析实际情况，透过现象看本质，树立国际视野[32]。减贫政策并非能够确保减缓或完全消除贫困现象，受人的内生动力、行为认知、国家经济基础、社会政策辐射程度等诸多因素的影响，新的城市贫困将会陆续产生。消除贫困没有绝对性，只有相对性，有人类的存在，就会有贫困的存在，在经济社会可持续发展的背后尚须谨慎探索其内在规律。因此，联合国2015年在千年发展目标报告（MDGs）“可持续发展目标（SDGs）”议题中将消除所有形式的贫困列为第一治理对象。从贫困的本质来讲，这的确具有系统性、远视性和指导性，这些经验和启示也将为我国“十四五”时期城市贫困治理提供新的实践面向。
参考文献：
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[责任编辑：李 堃]
The Practical Orientation of Urban Poverty Control in China During the 14th Five-Year Plan Period
—Based on Foreign Experience and Enlightenment
Qi Zhiwei1， Zhang Ting2
（1.Renmin University of China， Beijing 100872; 2.Beijing Institute of Fashion Technology， Beijing 100029）
Urban poverty and its governance is an important goal of the modernization of national governance capacity. During the period of the 14th five year plan， China’s economy and society have entered a new stage of development， and the governance of urban poverty will also face many practical problems. Therefore， to solve these problems， we should not only highlight the characteristics of China’s localization， but also conditionally absorb the elements of internationalization. Taking the United States as a case study， the current study presents in detail the policy experience of urban poverty governance in the United States through diachronic research， and examines the poverty reduction strategies of affirmative action and community action plan. The research shows that the practice of urban poverty governance in China during the “14th five year plan” period can learn from foreign experience and enlightenment from the aspects of perfect urban poverty governance system， timely adjustment and contingency of poverty reduction policies， priority design of poverty policies and policy agenda setting.
Key words：the 14th five-year plan period， poverty governance， urban governance， urban poverty
收稿日期：2021-03-09
基金項目：教育部人文社会科学研究青年项目“推进南疆地区结构性贫困治理及其返贫预警机制建设研究”（20XJJCZH003）;国家民委民族研究项目“铸牢中华民族共同体意识在南疆脱贫攻坚中的实践经验研究”（2020-GMC-018）。
作者简介：
祁志伟（1987-），男，甘肃武威人，中国人民大学公共管理学院讲师，博士后;
张 婷（1990-），女，山西晋中人，北京服装学院思政部讲师，博士，通讯作者。
作者：祁志伟 张婷
春雨惊春清谷天，
夏满芒夏暑相连。
秋处露秋寒霜降，
冬雪雪冬小大寒。
上半年是六廿一，
下半年是八廿三。
每月两节日期定，
最多相差一两天。
24节气的谚语
立春阳气转,雨水雁河边;惊蛰乌鸦叫,春分地皮干; 清明忙种麦,谷雨种大田;立夏鹅毛住,小满雀来全; 芒种开了铲,夏至不纳棉;小暑不算热,大暑三伏天; 立秋忙打靛,处暑动刀镰;白露正割地,秋分无生田; 寒露不算冷,霜降变了天;立冬封了地,小雪河封严; 大雪江封上,冬至不行船;小寒不太冷,大寒三九天.
清明谷雨，冻死老鼠
雨春夹一冬，必定暖烘烘
未到惊蛰先动雷，四十八天云不开
清明断雪，谷雨断霜
反了春，冻断筋
种田无定例，全靠看节气。立春阳气转，雨水沿河边。惊蛰乌鸦叫，春分滴水干。清明忙种粟，谷雨种大田。立夏鹅毛住，小满雀来全。芒种大家乐，夏至不着棉。小暑不算热，大暑在伏天。立秋忙打垫，处暑动刀镰。白露快割地，秋分无生田。寒露不算冷，霜降变了天。立冬先封地，小雪河封严。大雪交冬月，冬至数九天。小寒忙买办，大寒要过年。”
说个子来道个子，正月过年耍狮子。二月惊蛰抱蚕子，三月清明坟飘子。四月立夏插秧子，五月端阳吃粽子。六月天热买扇子，七月立秋烧袱子。八月过节麻饼子，九月重阳捞糟子。十月天寒穿袄子，冬月数九烘笼子。腊月年关四处去躲帐主子。
蝉惊蛰始鸣,白露绝鸣; 蟋蟀清明初鸣,秋分终鸣; 大雁清明始现,秋分绝见; 蟾蜍清明出现,寒露不见; 青蛙春分初鸣,秋分终鸣. 有关动物物候的谚语也不少: 狗猫换毛早,冬季冷得早. 画眉多藏粮,大雪下得长. 麻雀囤食要落雪. 狗进灶,雪就到. 猪衔草,寒潮到.
青蛙呱呱叫,正好种早稻. 布谷布谷,种禾割麦. 黄鹂唱歌,麦子要割.. 癞蛤蟆出洞,下雨靠得稳. 蚯蚓爬上路,雨水乱如麻. 雨中闻蝉叫,预告晴天到. 鸡迟宿,鸭欢叫,风雨不久到. 蚂蚁垒窝要落雨. 燕子低飞要落雨. 鱼跳水,有雨来. 龟背潮,下雨兆. 泥鳅静,天气晴.
春东风，雨祖宗。
春无三日晴
立夏不拿扇，急煞种田汉。 夏至不过不热，冬至不过不寒。 夏至见春天，有雨到秋天。
立秋晴一日，农夫不用力。
雷打秋，冬半收。
秋前北风秋后雨;秋后北风干河底。
白露勿露身，早晚要叮咛。
一场秋雨一场寒;十场秋雨好穿棉。 寒露十月已秋深，田里种麦要当心。 立冬先封地，风雨受人忌。 雨夹雪、下不歇。
雪花好比银钱，雪被子盖麦田。 冬至不过不寒，夏至不过不热。 小寒大寒，无风水都寒。 冬寒雨四散，春寒雨若泉。 大寒小寒冷成一团。
大寒见三白，农人衣食足。 大寒不寒，人畜不安。
大寒日怕南风起，当天最忌下雨时 十四节气:
春雨惊春清谷天,夏满芒至二暑连,秋处露春寒霜降,冬雪雪冬小大寒.
二十四节气又可以分为四类,表示寒来暑往变化的立春,春分,立夏,夏至,立秋,秋分,立冬,冬至八个节气;象征温度变化的小暑,大暑,处暑,小寒,大寒五个节气;反映降水量的雨水,谷雨,白露,寒露,霜降,小雪,大雪七个节气;反应物候现象或农事活动的惊蛰,清明,小满,芒种四个节气.
下面是一首流传于北方的节气歌:
立春阳气转,雨水雁河边;惊蛰乌鸦叫,春分地皮干; 清明忙种麦,谷雨种大田;立夏鹅毛住,小满雀来全; 芒种开了铲,夏至不纳棉;小暑不算热,大暑三伏天; 立秋忙打靛,处暑动刀镰;白露正割地,秋分无生田; 寒露不算冷,霜降变了天;立冬封了地,小雪河封严; 大雪江封上,冬至不行船;小寒不太冷,大寒三九天. 由引可见节气与人们的生产生活联系之密切.
"花木管时令,鸟鸣报农时".这就是人们所说的物候.
所谓物候是指自然界的花草树木,飞禽走兽,按一定的季节时令活动,这种活动与气候变化息息相关. 它包括三个方面:
各种植物的发芽,展叶,开花,叶黄和叶落等现象; 候鸟,昆虫以及其他动物的飞来,初鸣,终鸣,离去,冬眠等; 一些水文气象现象,如初霜,终霜,结冰,消融,初雪,终雪等.
我国古代以五日为一候,三候为一节气.冬去春来,从小寒到谷雨这八个节气里共有二十四候,每一候都有一种花卉绽蕾开放,人们把花开时吹来的风叫做"花信风",于是便有了"二十四番花信风"之说法.为了准确形容,人们在二十四候每一候内开花的植物中,挑选一种花期最准确的植物为代表,将其称之为这一候的花信风. 小寒:一候梅花,二候山茶,三候水仙; 大寒:一候瑞香,二候兰花,三候山矾; 立春:一候迎春,二候樱桃,三候望春; 雨水:一候菜花,二候杏花,三候李花; 惊蛰:一候桃花,二候棣棠,三候蔷薇; 春分:一候海棠,二候梨花,三候木兰; 清明:一候桐花,二候麦花,三候柳花; 谷雨:一候牡丹,二候酴糜,三候栋花.
二十四番花信风不仅反映了花开与时令的自然现象,更重要的是可以利用这种现象来掌握农时,安排农事.
下面是我国劳动人民在生产生活中总结出的有关植物物候的谚语: 桃花开,燕子来,准备谷种下田畈. 柳树发芽暖洋洋,冷天不会有几长. 荷花开,秧正栽.菊花黄,种麦忙. 桐子树开花,霜雪不再落. 九尽杨花开,农活一齐来. 柳絮乱攘攘,家家下稻秧.
梅子金黄杏子肥,榴花似火桃李坠,蜓立荷角作物旺,欣欣向荣见丰收
物候是大自然最直接的语言,候鸟,昆虫的出没分明是在告诉我们时令的变迁:家燕惊蛰始见,立冬南飞; 蝉惊蛰始鸣,白露绝鸣; 蟋蟀清明初鸣,秋分终鸣; 大雁清明始现,秋分绝见; 蟾蜍清明出现,寒露不见; 青蛙春分初鸣,秋分终鸣. 有关动物物候的谚语也不少: 狗猫换毛早,冬季冷得早. 画眉多藏粮,大雪下得长. 麻雀囤食要落雪. 狗进灶,雪就到. 猪衔草,寒潮到.
青蛙呱呱叫,正好种早稻. 布谷布谷,种禾割麦. 黄鹂唱歌,麦子要割.. 癞蛤蟆出洞,下雨靠得稳. 蚯蚓爬上路,雨水乱如麻. 雨中闻蝉叫,预告晴天到. 鸡迟宿,鸭欢叫,风雨不久到. 蚂蚁垒窝要落雨. 燕子低飞要落雨. 鱼跳水,有雨来. 龟背潮,下雨兆.
泥鳅静,天气晴.
气象活动对我们的影响可谓细致,所以人们又总结到: 冬雪是麦被,春雪是麦鬼.麦盖三场被,枕着馒头睡. 冬至大白霜,来年谷满仓. 冬天有浓霜,必有好太阳. 春霜不隔宿,隔宿就要赖.
三朝迷雾发西风,若无西风雨不空. 春雾有雨夏雾热,秋雾转凉冬雾雪.
晨雾即收,旭日可求;晨雾不收,细雨不休. 大雾不过三,过三十八天. 露水重,天气晴.
霜夹雾,旱得井也枯. 霜后南风连夜雨.
节气歌
春雨惊春清谷天(立春、雨水、惊蛰、春分、清明、谷雨)， 夏满芒夏署相连(立夏、小满、芒种、夏至、小暑、大暑)。 秋处露秋寒霜降(立秋、处暑、白露、秋分、寒露、霜降)， 冬雪雪冬小大寒(立冬、小雪、大雪、冬至、小寒、大寒)。 立春：立是开始的意思,立春就是春季的开始。 雨水：降雨开始，雨量渐增。
惊蛰：蛰是藏的意思。惊蛰是指春雷乍动，惊醒了蛰伏在土中冬眠的动物。
春分：分是平分的意思。春分表示昼夜平分。 清明：天气晴朗，草木繁茂。
谷雨：雨生百谷。雨量充足而及时，谷类作物能茁壮成长。 立夏：夏季的开始。
小满：麦类等夏熟作物籽粒开始饱满。 芒种：麦类等有芒作物成熟。 夏至：炎热的夏天来临。
小暑：暑是炎热的意思。小暑就是气候开始炎热。 大暑：一年中最热的时候。 立秋：秋季的开始。 处暑：处是终止、躲藏的意思。处暑是表示炎热的暑天结束。 白露：天气转凉，露凝而白。 秋分：昼夜平分。
寒露：露水以寒，将要结冰。 霜降：天气渐冷，开始有霜。 立冬：冬季的开始。 小雪：开始下雪。
大雪：降雪量增多，地面可能积雪。 冬至：寒冷的冬天来临。 小寒：气候开始寒冷。
大寒：一年中最冷的时候。
(一)春雨惊春清天谷，夏满芒夏暑相连(春雨惊春清谷天，夏满芒夏暑相连)。秋处露秋寒霜降，冬雪雪冬小大寒。每月两节不变更，最多相差一两天。上半年来六廿一，下半年是八廿三。
(二)西园梅放立春先， 云镇霄光雨水连。
惊蛰初交河跃鲤， 春分蝴蝶梦花间。
清明时放风筝好， 谷雨西厢宜养蚕。
牡丹立夏花零落， 玉簪小满布庭前。
隔溪芒种渔家乐， 农田耕耘夏至间。
小暑白罗衫着体， 望河大暑对风眠。
立秋向日葵花放， 处暑西楼听晚蝉。
翡翠园中沾白露， 秋分折桂月华天。
枯山寒露惊鸿雁， 霜降芦花红蓼滩。
立冬畅饮麒麟阁， 绣襦小雪咏诗篇。
幽阖大雪红炉暖， 冬至琵琶懒去弹。
小寒高卧邯郸梦， 捧雪飘空交大寒。
(三)立春梅花分外艳，雨水红杏花开鲜;
惊蛰芦林闻雷报，春分蝴蝶舞花间。
清明风筝放断线，谷雨嫩茶翡翠连，
立夏桑果象樱桃，小满养蚕又种田。
芒种玉秧放庭前，夏至稻花如白练;
小暑风催早豆熟，大暑池畔赏红莲。
立秋知了催人眠，处暑葵花笑开颜;
白露燕归又来雁，秋分丹桂香满园。
寒露菜苗田间绿，霜降芦花飘满天;
立冬报喜献三瑞，小雪鹅毛片片飞。
大雪寒梅迎风狂，冬至瑞雪兆丰年;
小寒游子思乡归，大寒岁底庆团圆。
(四)二十四节气气候农事歌
立春：立春春打六九头，春播备耕早动手，一年之计在于春，农业生产创高优。
雨水：雨水春雨贵如油，顶凌耙耘防墒流，多积肥料多打粮，精选良种夺丰收。
惊蛰：惊蛰天暖地气开，冬眠蛰虫苏醒来，冬麦镇压来保墒，耕地耙耘种春麦。
春分：春分风多雨水少，土地解冻起春潮，稻田平整早翻晒，冬麦返青把水浇。
清明：清明春始草青青，种瓜点豆好时辰，植树造林种甜菜，水稻育秧选好种。
谷雨：谷雨雪断霜未断，杂粮播种莫迟延，家燕归来淌头水，苗圃枝接耕果园。
立夏：立夏麦苗节节高，平田整地栽稻苗，中耕除草把墒保，温棚防风要管好。
小满：小满温和春意浓，防治蚜虫麦秆蝇，稻田追肥促分孽，抓绒剪毛防冷风。
芒种：芒种雨少气温高，玉米间苗和定苗，糜谷荞麦抢墒种，稻田中耕勤除草。
夏至：夏至夏始冰雹猛，拔杂去劣选好种，消雹增雨干热风，玉米追肥防粘虫。
小暑：小暑进入三伏天，龙口夺食抢时间，米中耕又培土，防雨防火莫等闲。
大暑：大暑大热暴雨增，复种秋菜紧防洪，测预报稻瘟病，深水护秧防低温。
立秋：立秋秋始雨淋淋，及早防治玉米螟，翻深耕土变金，苗圃芽接摘树心。
处暑：处暑伏尽秋色美，玉主甜菜要灌水，粮菜后期勤管理，冬麦整地备种肥。
白露：白露夜寒白天热，播种冬麦好时节，稻晒田收葵花，早熟苹果忙采摘。
秋分：秋分秋雨天渐凉，稻黄果香秋收忙，碾脱粒交公粮，山区防霜听气象。
寒露：寒露草枯雁南飞，洋芋甜菜忙收回，好萝卜和白菜，秸秆还田秋施肥。
霜降：霜降结冰又结霜，抓紧秋翻蓄好墒，冻日消灌冬水，脱粒晒谷修粮仓。
立冬：立冬地冻白天消，羊只牲畜圈修牢，田整地修渠道，农田建设掀高潮。
小雪：小雪地封初雪飘，幼树葡萄快埋好，用冬闲积肥料，庄稼没肥瞎胡闹。
大雪：大雪腊雪兆丰年，多种经营创高产，时耙耘保好墒，多积肥料找肥源。
冬至：冬至严寒数九天，羊只牲畜要防寒，极参加夜技校，增产丰收靠科研。
小寒：小寒进入三九天，丰收致富庆元旦，季参加培训班，不断总结新经验。
大寒：大寒虽冷农户欢，富民政策夸不完，产承包继续干，欢欢喜喜过个年。
(五)节气百子歌
说个子来道个子， 正月过年耍狮子。
二月惊蛰抱蚕子， 三月清明坟飘子。
四月立夏插秧子， 五月端阳吃粽子。
六月天热买扇子， 七月立秋烧袱子。
八月过节麻饼子， 九月重阳捞糟子。
十月天寒穿袄子， 冬月数九烘笼子。
腊月年关四处去躲帐主子。
(六)二十四节气七言诗
地球绕着太阳转，绕完一圈是一年。
一年分成十二月，二十四节紧相连。
按照公历来推算，每月两气不改变。
上半年是
六、廿一，下半年逢
八、廿三。
这些就是交节日，有差不过一两天。
二十四节有先后，下列口诀记心间：
一月小寒接大寒，二月立春雨水连;
惊蛰春分在三月，清明谷雨四月天;
五月立夏和小满，六月芒种夏至连;
七月大暑和小暑，立秋处暑八月间;
九月白露接秋分，寒露霜降十月全;
立冬小雪十一月，大雪冬至迎新年。
抓紧季节忙生产，种收及时保丰年。
(七)东北农民流行节气的顺口溜
二月立春就雨水，药械肥料备齐全，
成龄果树先修剪，幼树修剪三月完。
三月惊蛰到春分，顶凌刨盘要紧跟，
专人刮治腐烂病，灭菌清园贯常年。
清明谷雨四月天，挖坑栽树到时间，
果树嫁接春时到，光杆药剂树春灌。
五月立夏见小满，果树疏花紧相连，
打药防治红蜘蛛，卷叶蚜虫莫小看。
疏果追肥保稳产，果树夏剪进行完。
压青施肥搞深翻，维修树盘扩梯田。
八月立秋处暑到，树喷药剂防叶掉，
果树嫁接又到时，施用农肥好时机。
白露秋分九月天。秋果采收霜降完，
不同品种适时采，轻摘轻放轻运搬。
十月寒露霜降连，果品运输人不闲，
晚秋清园要抓紧，病虫技叶全烧干。
立冬小雪十一月，冬灌培土不容缓，
果树涂白本月办，免受冻害树体健。
大雪冬至又一年，总结经验以利战，
做好准备来年干，喜庆胜利丰收年。
(八)二十四节气歌
打春阳气短，雨水沿河边。惊蛰乌鸦叫，春分地皮干。清明忙种麦，谷雨种大田。 立夏鹅毛住，小满鸟来全。芒种开了铲，夏至不拿棉。小暑不算热，大署三伏天。 立秋忙打淀，处暑动刀镰。白露烟上架，秋分不生田。寒露不算冷，霜降变了天。 立冬交十月，小雪河插严。大雪河封上，冬至不行船。小寒大寒又一年。
(九)二十四节气农谚歌
正月：岁朝蒙黑四边天，大雪纷纷是旱年，但得立春晴一日，农夫不用力耕田。 二月：惊蛰闻雷米似泥，春分有雨病人稀，月中但得逢三卯，到处棉花豆麦佳。 三月：风雨相逢初一头，沿村瘟疫万民忧，清明风若从南起，预报丰年大有收。 四月：立夏东风少病遭，时逢初八果生多，雷鸣甲子庚辰日，定主蝗虫损稻禾。 五月：端阳有雨是丰年，芒种闻雷美亦然，夏至风从西北起，瓜蔬园内受熬煎。 六月：三伏之中逢酷热，五谷田禾多不结，此时若不见灾危，定主三冬多雨雪。 七月：立秋无雨甚堪忧，万物从来一半收，处暑若逢天下雨，纵然结实也难留。 八月：秋风天气白云多，到处欢歌好晚禾，最怕此时雷电闪，冬来米价道如何。 九月：初一飞霜侵损民，重阳无雨一天晴，月中火色人多病，若遇雷声菜价增。 十月：立冬之日帕逢壬，来岁高田枉费心，此日更逢壬子日，灾殃预报损人民。 十一月：初一有风多疾病，更兼大雪有灾魔，冬至天晴无雨色，明年定唱太平歌。 十二月：初一东风六畜灾，倘逢大雪旱来年，若然此日天晴好，下岁农夫大发财。
(十)果树生产二十四节气歌
一月小寒又大寒，生产计划订周全，修剪技术先试点，不同品种细修剪。 二月立春就雨水，药械肥料备齐全，成龄果树先修剪，幼树修剪三月完。 三月惊蛰到春分，顶凌刨盘要紧跟，专人刮治腐烂病，灭菌清园贯常年。 清明谷雨四月天，挖坑栽树到时间，果树嫁接春时到，光杆药剂树春灌。 五月立夏见小满，果树疏花紧相连，打药防治红蜘蛛，卷叶蚜虫莫小看。 疏果追肥保稳产，果树夏剪进行完。压青施肥搞深翻，维修树盘扩梯田。 八月立秋处暑到，树喷药剂防叶掉，果树嫁接又到时，施用农肥好时机。 白露秋分九月天。秋果采收霜降完，不同品种适时采，轻摘轻放轻运搬。 十月寒露霜降连，果品运输人不闲，晚秋清园要抓紧，病虫技叶全烧干。 立冬小雪十一月，冬灌培土不容缓，果树涂白本月办，免受冻害树体健。 大雪冬至又一年，总结经验以利战，做好准备来年干，喜庆胜利丰收年。
(十一)农民节气谚语
种田无定例，全靠看节气。
立春阳气转，雨水沿河边。
惊蛰乌鸦叫，春分滴水干。
清明忙种粟，谷雨种大田。
立夏鹅毛住，小满雀来全。
芒种大家乐，夏至不着棉。
小暑不算热，大暑在伏天。
立秋忙打垫，处暑动刀镰。
白露快割地，秋分无生田。
寒露不算冷，霜降变了天。
立冬先封地，小雪河封严。
大雪交冬月，冬至数九天。
小寒忙买办，大寒要过年。
(十二)
立春：东风解冻，蛰虫始振，鱼上冰。 雨水：桃始花，食庚鸣，鹰化为鸠。 惊蛰：獭祭鱼，鸿雁来，草木萌动。 春分：玄鸟至，雷乃发声，始电。 清明：苹始生，鸣鸠扶其羽，戴胜降於桑。 谷雨：桐始生，田鼠化为，虹始见。 立夏：蝼蝈鸣，蚯蚓出，王瓜生。 小满：苦菜秀，靡草死，小暑至。 芒种：螳螂生，鴞始鸣，反舌无声。 夏至：鹿角解，蜩始鸣，半夏生。 小暑：温风至，蟋蟀居辟，鹰乃学习。 大暑：腐草为蠲，土润溽暑，大雨时行。 立秋：凉风至，白露降，寒蝉鸣。 处暑：鹰乃祭鸟，天地始肃，禾乃登。 白露：鸿雁来，玄鸟归，群鸟养羞。 秋分：雷始收声，蛰虫培户，水始涸。 寒露：鸿雁来宾，雀人大水为蛤，菊有黄华。 霜降：豺乃祭兽，草木黄落，蛰虫咸俯。 立冬：水始冰，地始冻，雉入大水为蜃。 小雪：虹不见，天气上腾地气下降，闭塞而成冬。 大雪：鴠鸟不鸣，虎始交，荔挺生。 冬至：蚯蚓结，麋角解，水泉动。 小寒：雁北向，鹊始巢，雉始雊。 大寒：鸡始乳，鸷鸟厉疾，水泽腹坚。
(十三) 中央七套农业二十四节气歌
立春：东风 解冻 鱼上冰 雨水：冰雪 融化 桃花开 惊蛰：草木 萌动 鸿雁来 春分：芽茶 播种 燕飞舞 清明：细雨 放飞 柳飘絮 谷雨：雨生 百谷 春盎然 立夏：桑枣 灌溉 遍地谷 小满：蚕丝 畜养 麦起身 芒种：收割 播种 鹭助兴 夏至：棉花 现蕾 照眼明 小暑：知了 风轻 汗如雨 大暑：骤雨 孕育 赏红莲 立秋：寒风 飘叶 寒蝉鸣 处暑：葵花 添衣 遍地黄 白露：秋雨 降露 白如银 秋分：桂花 收获 香满园 寒露：鸿雁 南飞 蟹正肥 霜降：芙蓉 花落 叶满天 立冬：收葱 修剪 地始冻 小雪：生炉 白雾 鹅毛飘 大雪：冰凌 河封 腊梅开 冬至：瑞雪 防冻 兆丰年 小寒：冷气 积久 迎腊月 大寒：岁末 辞旧 过大年
二十四节气歌 立春雨水惊蛰天 春分清明谷雨连
春争日 夏争时 庄稼宜早不宜迟
清明时节雨纷纷 路上行人欲断魂 借问酒家何处有 牧童遥指杏花村
立夏小满芒种天 夏至小暑大暑连
六月雨 隔牛脊 东边日出西边雨
锄禾日当午，汗滴禾下土 谁知盘中餐，粒粒皆辛苦
立秋处暑白露现 秋分寒露霜降天
八九月 不能歇 正是收获的好时节
远上寒山石径斜 白云深处有人家 停车坐爱枫林晚 霜叶红于二月花
立冬小雪大雪天 冬至小寒大寒连
严霜重 寒意浓 瑞雪纷飞兆丰年
墙角数枝梅，凌寒独自开 遥知不是雪，为有暗香来
二十四节紧相连 每月两气不改变 上半年是六二十一 下半年是八二十 二十四个交节日 相差不过两三天 大家来唱节气歌
二十四节记心间 记心间二十四节气歌 立春雨水惊蛰天 春分清明谷雨连
春争日 夏争时 庄稼宜早不宜迟
清明时节雨纷纷 路上行人欲断魂 借问酒家何处有 牧童遥指杏花村
立夏小满芒种天 夏至小暑大暑连
六月雨 隔牛脊 东边日出西边雨
锄禾日当午，汗滴禾下土 谁知盘中餐，粒粒皆辛苦
立秋处暑白露现 秋分寒露霜降天
八九月 不能歇 正是收获的好时节
远上寒山石径斜 白云深处有人家 停车坐爱枫林晚 霜叶红于二月花
立冬小雪大雪天 冬至小寒大寒连
严霜重 寒意浓 瑞雪纷飞兆丰年
墙角数枝梅，凌寒独自开 遥知不是雪，为有暗香来
二十四节紧相连 每月两气不改变 上半年是六二十一 下半年是八二十 二十四个交节日 相差不过两三天 大家来唱节气歌
二十四节记心间 记心间
今天教学《二十四节气歌》，我感觉效果不错，下面总结一下这节课的优点。
一、教学形式灵活。歌曲、动画贯穿整个课堂，让孩子们唱起来、动起来。开始上课，我先从网上搜了一段关于二十四节气介绍的视频，每个节气的详细解说，配有文字、动画、音乐，比老师死板的讲解好多了，孩子们通过观看了解了二十四节气的内涵。然后，我又从网上搜了关于十四节气的歌曲，让孩子们唱起来、跳起来。
二、教学方法多样。我利用了课本、字典、网络等多种形式让学生动起来。先让学生读课文，然后看视频，这时小熠把字典拿出来，很好，我立刻让同学们都拿出字典来学习二十四节气。我让孩子们跟着学唱《二十四节气歌》，还让孩子们自由做动作配乐，孩子们可高兴了!
但这节课也有很多不足之处，总结如下：
一、教学环节顺序有点乱，主要是老师没有“胸有成竹”，临时的教学环节比较多。 没有做到有序，浪费了不少时间。
二、读、背的形式太少。老师只注重了教学方式的呈现，没有在学生学习的方法上多多变换，让学生齐读的比较多，读的形式缺少变化，孩子们兴趣不足。
三、时间安排不合理。前松后紧，最后没有检查学生读、背的情况。
(一)
立春梅花分外艳，雨水红杏花开鲜，惊蛰芦林闻雷报，春分蝴蝶舞花间，清明风筝放断线，谷雨嫩茶翡翠连。
立夏桑果象樱桃，小满养蚕又种田，芒种玉秧放庭前，夏至稻花如白练，小暑风催早豆熟，大暑池畔赏红莲。
立秋知了催人眠，处暑葵花笑开颜，白露燕归又来雁，秋分丹桂香满园，寒露菜苗田间绿，霜降芦花飘满天。
立冬报喜献三瑞，小雪鹅毛片片飞，大雪寒梅迎风狂，冬至瑞雪兆丰年，小寒游子思乡归，大寒岁底庆团圆。
(二)
西园梅放立春先，云镇霄光雨水连。惊蛰初交河跃鲤，春分蝴蝶梦花间。清明时放风筝好，谷雨西厢宜养蚕。
牡丹立夏花零落，玉簪小满布庭前。隔溪芒种渔家乐，农田耕耘夏至间。小暑白罗衫着体，望河大暑对风眠。
立秋向日葵花放，处暑西楼听晚蝉。翡翠园中沾白露，秋分折桂月华天。枯山寒露惊鸿雁，霜降芦花红蓼滩。
立冬畅饮麒麟阁，绣襦小雪咏诗篇。幽阖大雪红炉暖，冬至琵琶懒去弹。小寒高卧邯郸梦，捧雪飘空交大寒。
(三)
一月有两节，一节十五天。
立春天气暖，雨水粪送完。惊蛰快耙地，春分犁不闲。清明多栽树，谷雨要种田。
立夏点瓜豆，小满不种棉。芒种收新麦，夏至快犁田。小暑不算热，大暑是伏天。
立秋种白菜，处暑摘新棉。白露要打枣，秋分种麦田。寒露收割罢，霜降把地翻。
立冬起完菜，小雪犁耙开。大雪天已冷，冬至换长天。小寒快买办，大寒过新年。
(四)、二十四节气气候农事歌
立春：立春春打六九头，春播备耕早动手，一年之计在于春，农业生产创高优。
雨水：雨水春雨贵如油，顶凌耙耘防墒流，多积肥料多打粮，精选良种夺丰收。
惊蛰：惊蛰天暖地气开，冬眠蛰虫苏醒来，冬麦镇压来保墒，耕地耙耘种春麦。
春分：春分风多雨水少，土地解冻起春潮，稻田平整早翻晒，冬麦返青把水浇。
清明：清明春始草青青，种瓜点豆好时辰，植树造林种甜菜，水稻育秧选好种。
谷雨：谷雨雪断霜未断，杂粮播种莫迟延，家燕归来淌头水，苗圃枝接耕果园。
立夏：立夏麦苗节节高，平田整地栽稻苗，中耕除草把墒保，温棚防风要管好。
小满：小满温和春意浓，防治蚜虫麦秆蝇，稻田追肥促分孽，抓绒剪毛防冷风。
芒种：勤除草。
夏至：防粘虫。
小暑：等闲。
大暑：低温。
立秋：树心。
处暑：备种肥。
白露：采摘。
芒种雨少气温高，玉米间苗和定苗，糜谷荞麦抢墒种，稻田中耕夏至夏始冰雹猛，拔杂去劣选好种，消雹增雨干热风，玉米追肥小暑进入三伏天，龙口夺食抢时间，米中耕又培土，防雨防火莫大暑大热暴雨增，复种秋菜紧防洪，测预报稻瘟病，深水护秧防立秋秋始雨淋淋，及早防治玉米螟，翻深耕土变金，苗圃芽接摘处暑伏尽秋色美，玉主甜菜要灌水，粮菜后期勤管理，冬麦整地白露夜寒白天热，播种冬麦好时节，稻晒田收葵花，早熟苹果忙
秋分：秋分秋雨天渐凉，稻黄果香秋收忙，碾脱粒交公粮，山区防霜听气象。
寒露：寒露草枯雁南飞，洋芋甜菜忙收回，好萝卜和白菜，秸秆还田秋施肥。
霜降：霜降结冰又结霜，抓紧秋翻蓄好墒，冻日消灌冬水，脱粒晒谷修粮仓。
立冬：立冬地冻白天消，羊只牲畜圈修牢，田整地修渠道，农田建设掀高潮。
小雪：小雪地封初雪飘，幼树葡萄快埋好，用冬闲积肥料，庄稼没肥瞎胡闹。
大雪：大雪腊雪兆丰年，多种经营创高产，时耙耘保好墒，多积肥料找肥源。
冬至：冬至严寒数九天，羊只牲畜要防寒，极参加夜技校，增产丰收靠科研。
小寒：小寒进入三九天，丰收致富庆元旦，季参加培训班，不断总结新经验。
大寒：大寒虽冷农户欢，富民政策夸不完，产承包继续干，欢欢喜喜过个年。
各地有关节气的谚语 春天孩子面，冬天后奶面
春季的天气变化无常。春季在寒冬之后，盛夏之前，这时南方已热，北方还冷，南北的温度差别全年最大。因此，北方的冷空气，南方的热空气，常易发生冲突，造成锋面，发展成气旋。气旋来了，天便下雨;气旋去了，天又转晴。春季的气旋最多，天气也就变化无常，好像孩儿面，忽哭忽笑的样子。
冬天的冷风、乌云，非常可怕，好像后娘的凶相。这是因为冬天北风盛行，在福建省内，正是半稳定性极锋来回往复的地带，所以又多乌云，海面上更多暴雨，天空景象是非常可怕的。
——福建福清平潭《农家渔户丛谚》 二月清明一片青，三月清明草不生
全年二十四个节气，在阳历的月日是确定的，在阴历是不一定的。清明节在阳历四月五日，在常年是阴历三月初。如果碰到有闰月的阴历年，很可能在阴历二月初。那末，阴历二月行的是阳历四月的天气。三月行的是阳历五月的天气，比较平年的二月三月，要暖得多了，所以说清明在二月，野外一片青;清明在三月，大地还未回春。
——广西贵县 清明谷雨，冻死老鼠
在清明谷雨的节气，天气还是很冷的，这是北方寒潮南下的结果。 ——广西贵县
雨春夹一冬，必定暖烘烘
根据我国习惯，阴历正月初一和立春都认为是春的开始日。在阴历连续平年之后，立春就在阴历十二月中，和阴历正月初一隔着半个月的时光。这半个月在阴历年底，还是冬天。这就是“两春夹一冬”的意思。
查历年纪录，长江流域在阳历一二月之交，天气最冷。立春在阳历二月五日左右，长江下游的最冷天气行将结束，天气就可变暖了。但是照习惯说：这时还是残冬岁底的时候，所以有此一说。
——河南开封
未到惊蛰先动雷，四十八天云不开
相传惊蛰是全年初雷之期，实际上不可一概而论，要看各地方各年份而定的。愈北的地方，初雷愈迟;愈干冷的年份，初雷也愈迟。假使那一年，南方气团来的特别早、特别强，初雷之期也可提早。南方气团既经北来，此后下雨的机会自然多了，但是不一定有四十八天。
——湖南
清明断雪，谷雨断霜
这是冬去春来天气变暖的现象。但所说断雪断霜的日期，各地不同。大凡纬度愈北，断雪断霜的日期就愈迟。例如断霜的平均日期，南京在三月十八日，北京要到四月十三日。
——江苏常州 反了春，冻断筋
反了春，是立春之后下雨的意思。立春在阳历二月初，这正是全年最冷的时候。冷天下雨，因为潮湿关系，所以觉得格外冷。
(五)
立春天气暖，
雨水粪送完 ; 惊蛰多栽树，
春分犁不闲; 清明点瓜豆，
立夏栽山芋，
芒种收新麦，
小暑不算热，
立秋种白菜，
白露可(要)打枣，寒露收割罢，
立冬起菜完，
大雪天气冷，
小寒修水利，
谷雨要种棉;
小满要种田;
夏至管好田;
大暑是伏天;
处暑摘新棉;
秋分人不闲;
霜降把地翻;
小雪快积肥; 冬至换长天; 大寒迎新春(年)。
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