农民工工伤保险分析
摘要：在对农民工工伤保险立法及其实施状况进行分析的基础上.指出当前的农民工工伤保险存在着诸如覆盖范围较窄、费率确定不尽合理、保险基金收支不平衡、重赔付轻预防等问题。为促进农民工工伤保险的进一步健康可持续发展，建议加大对政策的宣传力度，建立科学有效的费率机制。加大对工伤保险基金的管理。加强工伤保险与工伤预防相结合。健全法制建设。
关键词：农民工;工伤保险;安全生产;差别费率;工伤预防
进入工业化时代，工伤就成为了难以完全避免的职业风险。据《劳动统计年鉴》、《社会保险统计年报》和《全国卫生统计年报》统计，中国每年工伤事故死亡近2万人，造成不可恢复的永久性伤害人数超过10万人，每年因职业病死亡5000多人，现存活的职业病患者达40余万人，全国实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2500万人以上。而其中农民工占了80%以上，特别是在矿山开采、建筑施工、危险化学品3个农民工集中的行业，农民工死亡人数更为惊人。农民工工伤事故不仅会引起理赔民事纠纷，还会引发群体性事件。因此，农民工的工伤保险是关涉我国经济发展、社会和谐、政治稳定的亟待解决的大问题。
一、农民工工伤保险的立法实践
工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度，也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。2003年4月27日国务院颁布了《工伤保险条例》，这是继1953年修订颁布《中华人民共和国劳动保险条例》之后，第一次制订的、专门的、具有法律效力的工伤保险法规，对于推进工伤保险改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议至关重要。它从法律上实现了《劳动法》赋予劳动者的工伤保险待遇权利，增强了工伤保险待遇权的行使与保护机制，为建立和健全比较完善的社会保障法律体系奠定了法律基石。
国家的法律法规也强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工工伤保险的地方立法肇始于20世纪90年代末，进入新世纪后更是百花齐放，异彩纷呈。2002年9月，上海市推出了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，首次对外来从业人员的工伤问题做了规定。随后，上海市建委又出台了《关于进一步加强在沪建筑施工企业外来从业人员综合保险工作的若干规定》，明确要求工程建设单位(业主方)必须支付建筑业外来从业人员的综合保险，并列入工程造价，作为建造工程项目的社会成本。2003年3月，《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》施行，规定办理了社保的农民工发生工伤伤害，可享受与城镇职工同等的工伤保险待遇。2004年7月。北京市出台了《北京市外地农民SKSK伤保险暂行办法》，以保护外地农民工合法权益。2005年底，厦门也出台了《关于建筑、矿山及石材加工企业农民工参加工伤保险办法(试行)》，明确把为农民工投保工伤保险作为申领《建设工程施工许可证》的前提条件之一，并在申报缴费方式、确定参保人数、税务强制征收等方面进行了探索。此外，江苏、山东、山西、青海等省都制定了农民T_SK伤保险的相关政策。上述所罗列的法规只是各地农民工工伤保险立法的“代表作”，事实上，各地已经出台的或是正在酝酿的相关立法远不止这些，这些异彩纷呈的立法虽然形式各异，但核心目标却是一致的。它一方面是践行国家立法的结果，另一方面也为国家的新一轮立法积累了足够的地方经验。
二、实践中存在的问题分析
农民工工伤保险制度的发展及各地区的实践，对于保障劳动者的合法权益促进安全生产，维护社会公平和稳定起到了积极作用。但是也要看到，与德国、日本等工伤保险事业发达的国家相比，中国的农民工工伤保险在实践中仍在在不少的差距和问题。主要表现在：
(一)从覆盖范围上看，工伤保险实际覆盖范围较窄
国务院研究室在《中国农民工调研报告》中指出，农民工面临的最急迫的需要就是工伤保险与大病医疗保障问题。虽然在2004年开始实施的《工伤保险条例》最先将农民工全部纳入了工伤保险范围，但农民工参保率并不高。农业部2005年的快速调查表明，农民工工伤保险的参保率仅为12.9%。到2006年7月底。全国农民工参加工伤保险人数已经达到1871万人，比2005年年底增加了619.45万人。但对于已经达到2亿，每年以600～800万的速度增加的农民工来说，参保率并不算高。而且，投保对象主要集中在国有企业，而安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业(如煤矿、建筑企业、运输企业等)覆盖率均很低。工伤保险的低覆盖率，导致农民工在发生工伤事故后权利难保障。
(二)从费率机制上看，工伤保险费率确定不尽合理
一方面体现为与国外工伤保险相比，我国的费率水平低，如日本工伤保险的全部行业平均费率为2.45%(与其他工业化国家费率水平相当)。应该说，国外工业化国家技术发达，工业事故率低，尚且需要如此高的费率，而我国工伤保险费率的标准却不得超过1%，其结果是直接导致该统筹的项目没有统筹，该有的服务没有到位。另一方面，我国行业费率档次少，差别也拉得不大，各省市制定的费率档次普遍存在少而粗的问题。全国仅大连市实行的是19个费率档次，其他省、市都没有超过8个档次，如广东、福建、甘肃只分3档;海南、广西、安徽、江西分4档;陕西、云南、浙江分7档，因此，达不到费率与风险相关连的目的。其促进工伤预防的效能未能得以充分发挥。
(三)从职业康复和工伤预防上看，中国现行的工伤保险制度只偏重于工伤补偿，在工伤预防、职业康复上面投入较少
工伤保险制度发达的国家，都把工伤补偿和职业康复以及工伤预防紧紧结合在一起。例如：德国工伤保险管理机构负责发放所有的预防、康复、工伤待遇，并且将其主要关注方面和工作重点都放在事故预防上，同时尽最大努力提供康复帮助;在资金保证上，还从工伤保险基金中拨出专款用于职业康复和工伤预防事业。而中国现行的《工伤保险条例》虽然确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确职业康复和工伤预防所需资金的比例，从而导致这两项工作的开展缺乏资金的有力保障。
(四)在工伤保险基金收支及管理方面有所欠缺
1.在资金征收方面，有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数;有些私营、合资、乡镇小企业，平时不积极参保。一旦发生工伤事故后，便主动要求参加工伤保险，使得工伤保险基金的收入减少而支出增加。2.由于国家对于工伤保险基金财务处理办法无统一规定，导致工伤保险基金开支渠道混乱，企业缴纳的工伤保险费，有的计入生产成本，有的在管理费用中列支，有的计入营业外支出，有的在职工福利费中支出，开支渠道不统一，开支项目混乱。
(五)工伤保险待遇申请程序复杂、时间过长
从法律规定的程序上来看，职工发生工伤后到领取工伤保险待遇，其中至少要有3个阶段：1.申请工伤认定;2.劳动能力鉴定;3.工伤待遇索赔。而据北京市农民工法律援助工作站的统计，以上所有程序走一遍，总共要3年9个月，如果有延长，会到6年7个月。从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，农民工还要付出巨大的经济成本、时间成本，还有政府成本和法律援助成本。一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元。这还是保守的计算，依据调查的典型农民工案件，每个案例的维权综合成本都超过1万元。已经遭遇工伤的农民工。在这漫长的期间，不仅工伤治疗费没有着落，还要付出巨大的维权成本，这对他们来说无疑是雪上加霜，对于社会而言，也是很大的隐患。
三、完善农民工工伤保险的对策
世界上大多数国家的经验表明：当一个国家的人均GDP在5000美元左右以下时，高速的经济发展很难避免工业事故、伤亡的增加和大范围波动;人均GDP在达到l万美元左右时。工伤事故可达到稳定下降，且波动幅度很小;只有GDP达到或超过2万美元左右时，工伤事故可以得到较好的控制，特大事故的概率很低，伤亡人数明显下降，基本不出现较大波动反复。
由此看来，中国似乎也很难越过这个发展阶段。但是，不能因此就对居高不下的事故和死亡率束手无策。基于前述的现状和问题，为了尽快完善中国的工伤保险制度，保护劳动者的合法权益，促进经济发展和社会进步，借鉴国外工伤保险的成功经验，结合中国国情，笔者认为可以采取以下措施。
(一)应当把安全生产作为一项基本国策，纳入国家经济社会发展的总体规划
为适应社会主义市场经济体制，建立统一、高效的现代职业安全健康监管体制与机制;与经济发展同步，逐渐增加国家和企业对安全生产投入和大力加强安全生产法制建设。同时国家必须加大对工伤保险政策的宣传力度，增强所有用人单位和广大职工对工伤保险制度重要性、必要性的认识，为工伤保险制度的深入开展创造良好的社会环境和舆论氛围。
(二)建立科学有效的费率机制
不同的行业、企业因生产性质、生产条件、管理水平、重视程度等的不同，其工伤事故发生频率、严重程度以及经济损失存在着较大的差别，应在不同行业之间实行差别费率(即按照企业发生伤亡事故和职业病风险的不同，规定不同的缴费标准)。全球164个实行工伤保险的国家中，约有41%的国家采用差别费率制。有关资料表明，许多国家通过实行差别费率机制，有效地遏制了工伤事故的发生。如日本在1947年实行差别费率，1951年事故率比上年下降12%，1952年又比上年下降15%，1953年再下降4%。德国实行差别费率，在最近的20年里工伤死亡人数减少2/3。这样既保证了公平，又能鼓励雇主采取保障工人安全的措施，达到了工伤保险的目的。此外，同一企业在不同的年度，由于采取不同的预防措施，工伤事故频率、严重程度及经济损失也会有所不同。应随工伤事故的变化情况实行浮动费率(根据企业上年度发生事故的情况，重新调整下年度的缴费标准)，这种直接的利益驱动机制，特别是浮动费率幅度极大地刺激了企业自觉改善劳动条件以减少伤亡事故和职业病的发生。
(三)加强工伤保险基金管理
在这一方面的工作主要体现为两点：一是“开源”，二是“节流”。“开源”主要是要加强工伤保险费的征缴力度，防止企业瞒报、少报现象的发生。当然，提高工伤保险基金投资运营的收益，也是其来源的重要措施。“节流”主要体现为及时堵塞基金流失的“漏洞”，可采取的措施有：建立参保职工数据库，以防止冒领现象的发生;对于发生工伤事故后才来参加工伤保险、补交保险费的企业，规定只能从补缴办理日开始享受待遇;实行工伤定点医院和定点药店制度，并制定一套切实可行的工伤医疗费用控制机制，真正做到病与伤区分、伤与药相符、量与价一致。
(四)加强工伤保险与工伤预防相结合
早在工伤保险发展初期，有的国家就开始了与工伤预防相结合方面的探索，如法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外，还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监察员，雇主缴纳工资总额的1.5%建立工伤预防基金，主要用于为企业提供安全方面的咨询，提供安全技术和安全专家，监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。德国的工伤保险机构也有一支安全监察队伍，经常检查企业是否遵守了安全规程等。另外有许多国家工伤保险机构都提供资金，支持工伤及工伤预防技术的科研工作，如德国工伤保险机构建立职业安全卫生研究所，专门从事工伤预防科研工作。在我国，工伤保险机构目前尚无专职的安全监察队伍，也没有类似的从事工伤预防工作的人员，但是配备这样的人员，督促企业执行安全生产法律法规，并向企业提出消除安全隐患的建议，是工伤保险发展到一定阶段的必然要求。现阶段，工伤保险机构可利用资金优势与安全卫生检测监察机构或其他具备条件的中介机构合作，开展工伤预防工作。同时，工伤保险机构也要提取一定的基金用于安全知识的宣传普及和预防科研工作，防止由于无知或蛮干造成的事故。只有工伤预防工作做好了，才能更有效地保障职工的安全和健康，发挥工伤保险应有的作用。
(五)简化工伤处理程序，充分保护劳动者权利
根据现行《工伤保险条例》的规定，工伤认定所有程序走完一遍要花费3年9个月。如此烦琐的程序会使已受到身体伤害的工伤者心力交瘁，权利无法得到保障。因此，应限制用人单位随意提起行政复议、行政诉讼的权利，如用人单位对行政决定不服的，仅限于复议或诉讼一次，但对于工伤者的权利是不应当限制的。此外，工伤职工在治疗工伤、申请工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁要求用人单位给付工伤保险待遇时，可设立类似于“支付令”的制度。对于已经确认了工伤的职工，如果用人单位没有为其上工伤保险，农民工可以向法院提交治疗费用或工资的凭证，直接向法院申请用人单位支付治疗费、停工留薪期的工资以及其他预期必然发生的费用，由法院核查后责令用人单位支付相关费用。
(六)健全的法治是从根本上解决安全生产问题的必由之路
最直接和有效的战略是对企业实施强制性的执法监督，尤其是对风险程度高、事故隐患突出工作场所的严格检查，严肃处理。在这方面，美国的经验可供参考。围绕煤矿生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。其中最重要的是1977年制定的联邦矿业安全和健康法，这一法律的出台标志着美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段。与此同时，美国煤矿安全部门执法非常严格，如果在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚。最高罚款额可达700万美元，直至追究刑事责任。美国等市场经济国家的经验证明，在工业化过程中，健全的法制是从根本上解决安全生产问题的必由之路，强制执法对提高企业安全生产水平，预防事故发生具有无可替代的重要作用。
四、结论
工伤保险是社会保险体系的重要组成部分，关系到维护千百万劳动者的基本权益和切身权益，关系到人民生活、经济发展和社会安定，对其重要性不可低估，现阶段需要大力加强工伤保险，特别是农民工工伤保险的权益建设。
受经济发展水平限制和国内复杂的劳动就业情况影响，目前我国农民工的工伤保险制度还存在诸多问题和不足之处，如实际覆盖率较低、费率机制不合理、重赔偿轻预防等，需要在未来的实践中进一步采取有效措施完善。
相比而言，工伤保险各方面的统计数据和资料相对较少，工伤保险制度方面的诸多问题有待进一步的发现、研究。就我国目前的情况来看，工伤预防工作的开展，工伤康复工作的启动，尤其是如何确立科学合理的费率机制应当成为今后农民工工伤保险制度研究的重点内容。只有建立“赔偿—预防一康复”三者为一体的完善系统，才能真正发挥工伤保险制度的应有作用。
责任编辑 莫仲宁
作者：刘 芳
摘要：本文以山东省济南市作为调研地点，走访市中区、历城区、天桥区、槐荫区、长清区等地具有代表性的建筑工地、建筑企业管理层人员与相关政府部门，通过发放问卷、面对面交流等各种形式，进行主题的分析研究。通过实践过程中的最终数据总结，济南市建筑行业农民工工伤保险参保现状堪忧，参保率低、自我保障意识弱是工伤保险体制的最突出问题，原因主要集中在以下三点：政府职能不健全、企业不够重视工伤保险、农民工自身缺乏维权意识。针对当下这些现实性问题，从政府、企业、农民工三个层面提出相关改善建议，为我国建筑行业农民工工伤保险制度的完善尽一分力量。
关键词：工伤保险制度;参保率;自我保障意识;农民工
一、 背景及意义
(一)调研背景
在我国，建筑行业一直是一个劳动强度大、危险系数高的行业，相较于其他行业，从业人员遭受工伤事故的几率更高。随着城市化的推进，越来越多的农村人员外出务工，截至到2018年末，我国农民工数量高达2.87亿人，对推动建筑行业的发展发挥了举足轻重的作用。而当下农民工的社会保障尤其是工伤保险问题依然是现阶段社保体制的软肋。目前，针对上述现状相关部门已出台了一系列政策与意见，以維护农民工的合法权益，为建筑行业农民工撑起一把保护伞。
(二)课题意义
此次调研选取山东省济南市建筑行业的农民工作为调研对象，以对济南市各区的实地调研为基础，以调查问卷结果为数据支撑，通过对相关文献与法律法规的研究，揭示当下济南市建筑行业农民工工伤保险的参保现状，由点到面，由表及里，探究建筑业农民工工伤保险制度存在的漏洞。根据现行状况，找出问题所在并提出有效解决措施，以期对政府相关部门政策的制定和科研工作起到了一定的借鉴作用，为完善我国的工伤保险制度贡献自己的力量，促进实践成果人人共享。
二、 济南市建筑行业农民工工伤保险现状
(一)建筑行业农民工有关工伤保险的政策现状
2015年起，济南市开始实施“同舟计划”，该计划中政府充分考虑到建筑行业的独特特征，使建设项目中雇用的流动性突出的农民工按照建设项目参加工伤保险，这是专门为保障农民工工伤保险权益而颁布的政策。该计划下实行按项目参保的建筑施工企业，以项目工程总造价为基数，按照2‰的缴费比例一次性缴纳工伤保险费，2018年9月这一费率调整为0.08‰，这将更加符合建筑施工企业的实际。
2018年，济南市进一步扩大了按项目参加工伤保险的行业范围。在政策的支持下，率先启动铁路、公路、机场、水运、水利、能源、轨道交通等各行业按照建设项目参与工伤保险，进一步落实各行各业的工伤保险。
(二)济南市建筑行业现状及农民工参保情况
近年来，济南市建筑行业发展速度较快，建筑企业数量达到450个左右，农民工数量将近40万人。根据调研数据显示，济南市参加工伤保险的建筑农民工占比58.6%，这一比例远远超过2017统计年鉴中公布的农民工参保率27.25%。但仍有部分农民工没有参保，这部分农民工主要是从事农村建筑工作的个体户，另外还有31.5%的农民工不清楚自己是否参加了工伤保险，而这部分农民工主要是由于缺乏自我保障意识，不关心企业是否为自己投保，但这一群体的大部分农民工是在投保范围之内的。总体而言，济南市建筑行业农民工参保率有了很大提升。
截至2018年6月底，济南市共有1236个项目共支付了8080万元的工伤保险，使建筑业的农民工受益312，900人。
(三)建筑行业农民工自我保障意识现状
就目前的情况来看，在我们走访的这些建筑工地中，大多数的建筑工人对工伤保险的认识并不全面。调查数据显示，完全了解工伤保险的农民工占比不到2.5%，有57.3%的农民工只是了解大概内容，仅局限于对其的字面了解。且在调查中我们发现，农民工对于企业单位是否真正给自己投保工伤保险这一问题并没有达到十分上心的程度，这会是阻碍工伤保险制度完善的一大绊脚石。同时，同时了解工伤保险的渠道少，自我保障道路受阻，对国家政策缺乏了解，维权难。大多数建筑农民工对于工伤保险认识具有狭隘性，不能正确认识工伤保险的真正含义及相关参保事项。调查中，部分农民工只清楚自己被纳入了保险，但并不知晓自己参加的具体险种，相关参保工作还需完全依赖于建筑企业。总体而言，农民工的自我保障意识极弱。
三、 原因分析
对于济南市建筑行业农民工工伤保险参保率低及农民工自我保障意识薄弱的现状而言，主要可从政府、企业、农民工三个主体来分析。
(一)政府职能缺失
1. 法律制度不健全
中国有关工伤保险的法律只有1951年的《劳动保险条例》和2004年的《工伤保险条例》，我国已有很长时间没有出台相关法律。政府多以行政手段对地方政府、全国各地下达命令，约束能力相对较弱，在实践中一旦出现不遵循条例的违规行为，处罚的力度不强。
2. 政府职责不明确
近年来，中央以行政手段来实行对工伤保险的管控，造成地方政府职责不明。地方政府多是为了政绩，执行力度缺乏，在考察期间以强制性要求来治理一波，但本质上治标不治本，对此种情况要求全国各地建立长时间、可持续的机制来规范建筑行业工伤保险的参保。
(二)企业对工伤保险重视度低
1. 企业法律意识淡薄
企业通常追求利润最大化，而忽视社会效益与相关法律责任。有的企业存有侥幸心理，不办理正规手续;有的企业用工人工资参保，损害农民工的合法利益。
我国在颁布工伤保险相关政策之前，通常以意外伤害险的形式来代替工伤保险。因此，许多企业以意外伤害险来代替工伤保险，笼统的回答参保问题。
2. 企业用工方式不系统
现在建筑企业大多是间接雇佣劳动力，具体的招工细则会由劳务公司组织。
劳务公司和企业存在推脱缴纳保险金的现象，这就会造成工伤保险的缺失。建筑工人通常随项目、工种和工期聚集，潮汐现象明显，参加工伤保险人员较难核定。这种多重就业灵活性给核定工伤保险参保人数造成了很大困难。
3. 保费人均不等与停工留薪期难吻合
建筑项目是逐层分包，每个工人根据工作量或时间获取工资，每人月工资不同，从而导致每人缴纳的保费不同。同时，建筑项目工期和停工留薪期错位、难以吻合，工期结束后工人受伤待遇难以保障。
(三)农民工缺乏维权意识
1. 自我保障意识薄弱
对于农民工而言，最重要的是工资水平，而不是参保问题。大多数农民工通常对工资问题十分上心，而忽略了工伤保障权益。自我保障意识不足往往导致维权难，当事故发生时，大部分人甚至不知道工伤保险的存在;有的人受伤自认倒霉;有的则去企业或相关部门闹，并不能解决实际问题。
2. 混淆人身意外伤害险与工伤保险
在实践中我们发现，对于是否参加工伤保险这個问题，农民工普遍都回答已参保，但被问及险种时，大部分工人回答是人身意外伤害险，而非工伤保险，不能正确地认识工伤保险与人身意外伤害险的区别，就很难在维权时发挥工伤保险的优势。
3. 农民工合同签订率低
不规范的劳动合同、低合约签订率也是重要原因。由于农民工缺乏文化知识、维权意识，不明白劳动合同的重要性;加上企业存在侥幸心理、法律意识薄弱，使农民工合同签订率低。
四、 对策与建议
从进一步完善现有工伤保险制度的角度出发，本文提出了完善我国工伤保险制度的若干建议，使工伤保险能够更好地保护农民工的合法权益，体现社会公平。
(一)完善相关法律条例，明晰行政管理部门的职责
1. 聚焦建筑行业农民工群体，实现精准立法
目前，我国的工伤保险制度正在逐步完善，但在实践过程中仍存在许多问题。农民工工伤保险意识普遍不高，有些企业试图减少工伤保险金的数额。建筑行业是一个工伤事故发生率比较高的行业，而农民工的文化水平普遍不高，保险意识也十分薄弱。立法机构应当针对建筑行业农民工这一特殊群体制定相关的具体工伤保险条例，使建筑行业农民工的利益得到切实保障。
2. 政府助推落实工伤保险相关部门职责
(1)落实建筑企业为雇员缴纳工伤保险的责任
根据目前的实际情况，建筑企业处于强势地位，农民工是弱势群体。因此，政府应通过相关法律法规，落实建筑企业为员工缴纳工伤保险的责任，严格控制建筑企业资质准入制度。
(2)落实政府监管职能
政府应明确界定社会保障权益管理的职责范围，明确具体监督管理的内容和程序。确保权益监督机构有个准确的职能定位，进而消除监管盲区。
3. 增强建筑企业法律意识，保护劳动者的合法权益
(1)增强建筑企业工伤预防的法律意识
企业作为工人直接接触的部门，应当承担起提高工人法律意识以及保险意识的责任。企业管理人员应主动学习安全知识和法律知识，切实保护职工的合法权益。控制消除工伤危害，关键在建筑企业，重点在一线，责任在于业主，用人单位是工伤预防的第一责任人。
(2)积极开展预防工伤培训工作，降低工伤事故率
建筑企业应当定期为农民工开展维权意识讲座，政府部门也应当出台规定并监督企业的安全教育进展。建筑企业还应当请相关律师不定期为农民工开展维权意识解答会等。
4. 农民工提高自身维权意识，维护合法权益
(1)培养农民工法律宣传优秀人士
在建筑业农民工群体内推选出一批具有一定法律素养、有意愿进行普法的农民工学员担任公益普法宣传员。充分发挥宣传员学法用法的模范带动作用。
(2)培养农民工自身保险意识及维权意识
农民工应主动参与维权活动，培养调解矛盾、仲裁、诉讼等维权实践能力，依法维权、依法化解各类劳动纠纷。此外，农民工应主动接受政府以及企业的安全知识以及保险意识教育，利用空余时间主动学习保险知识，维护自身权益。
五、 结语
现今，农民工的社会保障已成为阻碍我国经济社会发展的一大难题，农民工的权益保障不仅是农民工自身的问题，更是全社会共同的责任。纵观中国现阶段的发展趋势，如何保障4000万建筑从业人员合法的工伤权益，妥善地解决一系列工伤事件，都要求加快完善我国的工伤保险制度，健全相关法律法规，增强企业社会责任感，提高农民工维权意识，维护农民工这一群体的利益。
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作者简介：衣艳臻，任优缘，魏玉杰，李金凤，山东师范大学，山东济南。
作者：衣艳臻 任优缘 魏玉杰 李金凤
农民工社会保险问题一直是各级政府非常重视且人民群众普遍关注的一件大事。特别是在建筑行业，由于其是农民工聚集且劳动强度比较大的行业，农民工因工受伤比较普遍。因此，建筑行业农民工参加工伤保险问题尤为重要，也是亟须解决的难题。
为了保障农民工享受工伤保险待遇，百色市在煤炭、矿山等高危行业全体职工及农民工参加工伤保险的同时，在全区率先把建筑行业农民工纳入工伤保险管理。2010年8月，百色市实施建筑行业农民工单独参加工伤保险制度，实行“属地参保、项目缴费、全员享受”管理模式，为广大农民工撑起强有力的安全“保护伞”。4年来，全市已有371个工程项目近3万名建筑施工企业农民工单独参加工伤保险，参保农民工与企业职工一样享受到工伤保险各项待遇，既保障了农民工的合法权益，又减轻了施工企业的负担，取得了良好的社会效果。
一、制度实施及做法
（一）实施时间
根据国务院《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）和原劳动和社会保障部、原建设部《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》（劳社部发〔2006〕44号）精神，百色市人力资源社会保障部门对建筑行业农民工参加工伤保险问题进行专项研究和部署，积极推行和落实农民工工资保证金制度，并于2010年8月联合建设主管部门出台了建筑行业农民工单独参加工伤保险政策，要求建筑行业所有工程项目都要缴纳农民工工资保证金和参加工伤保险，把农民工参加工伤保险作为发放《建筑工程施工许可证》的前置条件，切实保障农民工的合法权益。经过精心筹备和广泛宣传后，于2011年4月正式办理建筑施工企业农民工单独参加工伤保险参保手续，积极落实农民工参保后的各项待遇，并把这项工作进一步做实和推广，得到上级的好评和广大农民工的称赞。
（二）参保登记和参保对象
根据建筑行业农民工的工作特点，提出实行“属地参保、项目缴费、全员享受”的管理模式。由于百色市已在2009年实施工伤保险市级统筹管理，全市12个县（区）均实行统一政策和经办规程。因此，为了方便参保登记和工伤管理，实行“属地参保”制度，建筑施工企业农民工按工程所在地参加工伤保险登记，即施工场地在哪个区域就在哪个区域的社会保险经办机构办理参保登记，既方便办理人员变更和参保手续，又便于工伤事故调查，使工伤认定工作更及时更快捷。同时，明确参保范围和参保对象，把建筑施工总承包企业、专业承包企业和劳务分包企业，包括本地企业和外地进本市建筑施工企业都纳入参保范围。对按规定工程限额以下不需领取《建筑工程施工许可证》的小型工程，其农民工也可参照参加工伤保险，享受相同的待遇。明确建筑行业农民工工伤保险的参保对象是具有农村户籍、符合法定劳动年龄、与建筑施工企业建立劳动关系的从业人员。同时，根据建筑行业农民工变动大的特点，对农民工实行动态实名制管理，即建筑施工企业按动态实名制原则建立农民工参加工伤保险报备制度，企业报送的农民工名单和工伤保险关系自缴纳工伤保险费之日起生效，农民工发生变动时，当天以书面或网络方式向经办机构申报农民工增减人员名单，随增随报，实行实名登记。
（三）缴费基数和缴费率
建筑行业农民工具有流动性大、工资收入难以确定等特点，按照“项目缴费”解决了农民工参保缴费基数难以确定的问题，按项目参保和一次性缴费大大简化了参保登记手续，有效避免企业故意隐瞒不报或少报人数的现象，减少由于建筑行业农民工流动性强而带来统计上的困难，也便于监管部门进行监管。根据测算，以工程项目施工合同总造价（即中标价）作为该项目农民工工伤保险缴费基数，缴费率为1.3‰，即建筑施工企业承揽工程项目时，要以该工程项目总造价的1.3‰缴纳农民工工伤保险费，在该工程项目中所有从事相应工作的农民工均享受工伤保险待遇，即实行一次性缴费的“全员享受”政策。该工程项目农民工的工伤保险有效期限为该工程的施工合同期限，如延长工期，工伤保险期限同步延长。如增加造价的，按增加部分再缴纳相应的工伤保险费。
（四）待遇标准和经办管理
建筑行业农民工参加工伤保险，与企业职工一样按《工伤保险条例》执行，其工伤保险待遇申报和办理手续均按人力资源和社会保障部《关于印发工伤保险经办规程的通知》（人社部发〔2012〕11号）执行，与该企业职工工伤保险的申报手续相同，而且程序更优化，手续更简便。如仅在项目开工前一次性缴纳农民工工伤保险费，在施工期内，农民工数量可以随时增加或减少，人数不限。对紧急情况下临时新增或调用农民工进入施工工地后48小时内发生工伤事故的，报经人力资源社会保障和建设主管部门调查核实后，可按参保农民工处理。同时，工伤认定手续也简化了，工地上发生的小伤小事故，事实清楚的，只需填报申请表，简述事件经过，即可直接认定，手续并不复杂。工伤医疗费随审随报，当天审核，当天支付，直接到账，切实减轻工伤农民工的负担。
（五）参保人数和基金收支情况
2011年4月，百色市首个建筑施工企业在市级申请建筑施工企业农民工单独工伤保险参保手续，随后陆续有施工企业主动到社保机构申请办理农民工参加工伤保险。据统计，至2014年底，全市已有371个建筑工程项目单独为农民工参加工伤保险，缴纳工伤保险费累计930多万元，覆盖农民工近3万人，已有13名建筑施工企业农民工享受工伤保险待遇（其中2人为因工伤死亡），从工伤保险基金中支付各项工伤保险待遇135万余元。
二、实施效果
（一）农民工的合法权益得到有效保障，与职工享受同等工伤保险待遇
农民工工伤保险是指农民工在生产、工作中遭受事故伤害、职业性疾病以及因这两种情况造成死亡，在农民工暂时或永久丧失劳动力时，国家和社会为农民工及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助，以保证农民工或其遗属的基本生活的一种社会保障制度。但是，长期以来由于制度缺失，对农民工的社会保障问题关注不够，有些企业有法不依，出现拖欠农民工工资、不为农民工办理社会保险等现象，农民工的合法权益得不到保障。百色市出台建筑行业农民工参加工伤保险政策后，农民工能与企业职工一样享受到同等的工伤保险待遇，不仅其合法权益得到保障，也为农民工筑起一道更加公平的安全“保护伞”。例如，农民工黄某在建筑工地上受伤，产生的医疗费共5万多元全部由社保机构支付待遇，承包企业和黄某个人都不用花钱，黄某和企业职工一样享受同等的工伤保险待遇，用黄某的话说“这在以前是不敢想的”。
（二）有效减轻企业负担，解决企业后顾之忧
长期以来，农民工工伤保险问题一直游离于社会保险制度之外。农民工在老家已参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗保险，再要求企业为农民工缴纳医疗和养老保险费，确实加重企业负担，且有重复参保的嫌疑。因此，以人为本，创新工作思路，出台农民工单独参加工伤保险政策，从政策上为企业减轻负担，从待遇上保障农民工的合法权益，更为企业解决后顾之忧。如某建筑施工企业，中标几百万元的工程，交纳工伤保险费不足1万元，在施工过程中，有一名农民工不慎从脚手架上摔下，不幸医治无效死亡。由于该施工企业参加了农民工工伤保险，按《工伤保险条例》规定，由工伤保险基金支付各项待遇共计508871元，企业不用负担任何费用，既减轻企业负担，又让农民工家属获得相应补偿，双方都满意。
（三）有利于构建和谐劳动关系，促进社会稳定和发展
建筑行业农民工这一特殊群体，劳动强度大，工作辛苦，容易出现工伤事故，一旦出现伤亡事故，施工企业赔不起，农民工本身也承受不了。有些工伤农民工因没有医疗费而未能得到及时救治，导致终身残疾。有些施工企业不仅拖欠农民工工资，还拖延支付或拒绝支付受伤农民工的医疗费用，造成农民工因伤致贫，也导致农民工上访维权等不稳定现象。建立农民工单独参加工伤保险制度，不仅保障农民工的合法权益，有利于促进安全生产，保护和发展社会生产力，也有利于妥善处理事故和恢复生产，维护正常的生产、生活秩序，维护社会安定，增强农民工自尊心和自信心，更有利于构建和谐劳动关系，促进社会稳定和发展。
三、体会与思考
（一）依法行政，部门协调，全力配合，强化政策执行力是做好农民工参加工伤保险的关键
要做好农民工参加工伤保险工作，需要相关部门协调，全力配合，依法办事，强化政策执行力。2014年人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会联合印发的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部发〔2014〕103号）已明确规定“建设单位在办理施工许可手续时，应当提交建设项目工伤保险参保证明，作为保证工程安全施工的具体措施之一;安全施工措施未落实的项目，各地住房城乡建设主管部门不予核发施工许可证”，有这样的前置条件，农民工参加工伤保险纳入法制轨道。只有加强部门协调配合和监督检查，并启动问责制度，党中央的惠民政策才能落实到老百姓的心坎上，老百姓才能切切实实享受到改革的成果。
（二）以人为本，简化程序，优化服务，为农民工提供公平的社会保险服务
实行工伤保险的目的是保障工伤职工医疗及其基本生活、伤残抚恤和遗属抚恤，在一定程度上解除职工和家属的后顾之忧，工伤补偿体现出国家和社会对职工的尊重，有利于提高他们的工作积极性。农民工也是国家建设大军的一员，应该享受与职工同等的社会保险待遇。为建筑企业农民工办理工伤保险，既是社会保险服务工作的延伸，也是对农民工的关怀。因此，要把“以人为本”贯穿于工作全过程，不仅要优化和简化操作程序，还要创新工作思路，真心为农民工提供服务。如某施工工地的工作人员方某，在建筑工地不慎摔伤，经医院抢救无效死亡。施工企业申请工伤认定时，百色市人力资源社会保障部门发现方某原是困难企业退休人员，因生活困难，以农民工身份到施工工地打工。在工伤认定讨论时出现意见分歧，但是，最终按照以人为本的原则，确认其为已参加工伤保险的施工企业农民工，应该享受相应的待遇，其家属领取工亡补助金时非常感谢党和政府的关怀。
（三）广泛宣传，强化社会保险意识，提高社会保险的认知度
首先要加大政策宣传力度，一方面通过新闻媒体宣传、发放宣传材料、组织知识竞赛等方式，加大宣传力度;另一方面，针对部分企业主认识不到位，认为参加工伤保险会使人工成本增加，加重企业负担，交纳工伤保险费“不划算”的思想，组织人员深入企业或工地对相关管理人员宣读社会保险知识，从工伤无过错赔付到劳动能力鉴定等方面进行宣传，使管理者意识到为农民工办理工伤保险的好处，提高对社会保险的认知度。其次要帮助企业算大账、算长远账，用贴切典型的事例教育引导，从企业的长远生存与发展看问题，算工伤保险分散风险、互利互惠的社会大账，使企业主理解社会保险的不可替代作用，了解商业保险与社会保险的不同效果。通过采取有效措施，有力促进企业的参保积极性和主动性。同时，结合安全生产形势，从建立稳定和谐的劳动关系入手，把维护弱势群体的利益上升到密切政府与群众关系的高度来抓，开展安全生产教育和健康教育，做好工伤预防，防止或减少工伤、职业病，既强化企业主的社会保险意识，也提高农民工安全意识，对提高建筑施工企业及其农民工的安全生产至关重要。
（四）工伤预防和劳动保障监察执法有待加强
工伤预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生，改善和创造有利于劳动者健康的、安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。《工伤保险条例》规定可以从基金中提取工伤预防费，用于开展工伤预防工作。但是，目前百色市社会保险经办机构尚未能提取相应的工伤预防费，经办机构人员缺乏，宣传经费不足，因此，安全培训、健康教育和预防工作难以开展，而工伤保险与生产单位改善劳动条件、防病防伤、安全教育等工作紧密相连。如果能提取工伤预防费，用于开展工伤预防、安全教育等宣传和培训工作，将能提高安全意识，有效降低工伤发生率，减少工伤保险基金支出。同时，应加强劳动保障监察执法，对未参加工伤保险的企业进行处罚，保障农民工的合法权益。
（作者单位：广西壮族自治区百色市社会保险事业局）
作者：蒙海 张瑞新
文章摘要：随着城镇化进程的加快，越来越多的农民工涌入城市。农民工作为一个特殊存在的群体，为我国城市的繁荣发展做出了巨大贡献。但由于经济发展水平，意识方面的限制和国家政策，法律制度保障的缺少使得他们合法权益得不到有效保障，其中农民工社会保险问题更是一个迫切需要解决的问题。本文阐述了目前农民工社会保险的现
状，通过分析目前农民工社会保险存在的问题，从而提出一些解决策略。
关键词：农民工社会关系;农民工社会保险;公共管理
一、引言
随着城镇化进程的加快,越来越多的农民工涌入城市,中国国务院研究4月发布的《中国农民工调研报告》显示,中国外出农民工已达到1亿万人;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数达2 亿人。农民工目前已占第二产业劳动力的58 % ,商业和餐饮业的53 % ,加工制造业的68 % ,建筑业的80 % ,他们已成为支撑我国工商业发展的重要力量1。然而由于受到城乡的“二元结构”和固有的经济社会制度的影响，农民工长期处于城市与农村之间灰色地带，合法权益得不到有效保障，其中他们的社会保险问题更是一个突出问题。
在这个庞大的特殊群体中,养老保险的总体参保率不到10 %,部分经济发达地区,如广东、大连的农民工参保率也只有20 %左右。作为城市发展的中坚力量,农民工将自己的青壮年时光奉献给了城市,然而他们却没有像城镇劳动者一样享受社会保障,农民工的养老问题存在巨大风险。农民工作为社会群体中重要的组成部分,其养老问题不仅是建设社会主义新农村的必要条件,更是社会和谐发展的客观基础,农民工养老问题因此备受关注。 年,国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》通知,提出要积极稳妥地解决农民工的社会保障问题,探索适合农民工特点的养老保险办法2，本文就此谈一些认识与看法。
二、农民工社会保险现状
2.1 相关法规不完善
关于农民工的社会保险只有地方性和政策性规定,在全国性的立法中则没有对此作出相应的明确法规保障。除此之外,现行立法中, 在对农民工与城镇职工的社会保险规定方面也存在差别。
2.2 社会保险关系续接困难
目前,我国社会保险管理被分割在多个统筹单位,多为县市级统筹内运行,且各统筹单位间政策不统一,难以互联互通,养老保险关系难以转移接续。甚至一些地方为了减轻负担,还设置“障碍”使社保关系无法转移。
2.3 劳动权益无法得到保障
国家是明确要求劳资双方必须签订劳动合同, 但在实际中,大量用人单位在农民工法律意识缺乏的情况下没有与民工签订劳动合同,当发生劳动纠纷时,因事先没有明确契约,造成了农民工的利益严重受损,农民工的劳动权益保障根本无从谈起。
2.4 企业的社会养老保险费用负担过重
我国农民工社会养老保险模式主要有综合社会保险模式和统帐结合模式。综合社会保险模式中,以上海市和成都市为主要实施地域,该地区以上月平均工资的60 %为缴费基数。在缴费比率上,上海市定为缴费基数的12.5%(全部由用人单位负担);成都市的企业缴费比率为14.5 %。在统账结合模式下,北京以上年本市职工月最低工资为缴费基数,单位缴费比率为19 %;福建以职工月工资总额为缴费基数,单位缴费为18 %;青岛用人单位以本单位农民工总人数与当地上城镇单位职工平均工资的60 %之积为基数,单位缴费为20 %;浙江企业按照全
部职工工资总额作为单位缴费基数,单位缴费比率不低于12 %。由此可见,如此缴费比率对于企业来说不能不算是一个较重的成本负担3。在上面分析中我们发现,农民工多分布于劳动密集型企业,这些企业的利润空间较小,其竞争优势主要来源于成本的节约,低廉的劳动力成本是其中的一个重要的方面,过高的养老保险费使企业丧失这一优势。所以雇主通过各种方式逃避养老保险费用的缴纳也是一种理性的行为选择。
2.5 社会保险项目供给与需求之间存在结构性矛盾
完善的社会保险制度至少应该包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险这四大模块,但基于它们各自的功能差异，在实际中要根据具体的情况来安排。在城市务工期间,农民工所从事的较多脏、重、累、险的粗活,他们最急需的也就是在面临工伤、失业、疾病等即时性风险时有所保障。而已有的社会保险过分注
重农民工社会养老保险,对工伤、医疗等短期保障项目重视不够。
三、农民工社会保险问题的原因
1) 我国的户籍管理制度是农民工社会保障缺失的最主要的原因。1998年以来,我国全面推进社会保障制度改革,但至今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础,且政策的天平明显倾向于城镇。农民工进城后虽然从事非农产业,但由于他们还是农村户口,农民的身份依然没有改变,所以仍被排斥在城镇的社会保障
的大门之外。
2) 社保关系续接困难，造成大量农民工退保现象。在我国,目前还缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间自由转移和续接的管理机制,而农民工的工作流动性大,工作场所不固定,这样一旦他们离开所工作的城市, 其参加保险的个人账户便无法转回原籍,于是他们往往选择了退保。
3) 关于农民工社保的相关法规不健全, 农民工
的社会保障缺乏法律基础。与西方国家相比,我国社会保障立法滞后且不完善,尤其是关于农民工社会保障的立法更是严重滞后。自1998年以来,我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律,但关于农民工社保问题却迟迟没有相应立法。目前,只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。
4)资金短缺严重阻碍了农民工社会保障的发展。这些年,尽管国家和政府大力加强了对城镇社会保障制度建设的投入,但城镇职工社会保障的资金短缺问题仍相当明显。当城镇居民的社会保障制度运行陷入资金困境时,若再将庞大的农民工群体纳入制度的考虑范围内,国家必然要面临更为严重的资金困难4。
四、农民工社保制度亟待完善的原因
1 这是全面建设小康社会的必经
步骤：中共十六大报告指出，全面建设小康社会的目标之一是城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别扩大的趋势逐步扭转。农村富余劳动力的城镇化则是实现这一目标的必经途径，而只有建立和完善农民工社会保险制度，这一途径才能畅通。
2 这是解决“三农”问题的必要条件：通过让农民自由有序地进入城镇，从而达到 “转移农民、减少农民、富裕农民”，这对于中国农村改革而言是跨越式的一步。建立和完善农民工社会保险制度，才能让这一步骤有序平稳地进行，这是是解决“三农”问题的具体要求所决定的。
3 这是实现社会公平、建立和谐社会的基础：将社会保险排除农民工，某种意义上是对农民工合法权益的忽视，这将增加社会的不稳定因素。建立和完善农民工社会保险制度，让农民工平等地享受法律赋予的权益，分享其劳动带来的成果，不仅可以促进社会公平的实现，还可以从一定程度上提高农民工的素质，从而减少社会动荡的因素，促进社会和谐5。
五、我国当前农民工养老保险制度概述
当前， 我国许多地方都建立了各自的农民工养老保险政策，从整体来看，可以归纳为以下三种类型：
(一)独立型养老保险制度
独立型养老保险制度是专门针对农民工而制定的养老保险法规或政策，这类单项性政策既与农民工其它险种无关，也与城镇养老保险政策无关，是专属“农民工”养老保险的政策。北京、南京、天津、厦门等市是这类政策的代表。北京市 年出台的《北京市农民工养老保险暂行办法》明确规定，凡北京市行政区域内的各类企业、党政机关、事业单位、城镇个体工商户与农民工形成劳动关系，应当依法参加养老保险，缴纳养老保险费。农民工必须达到国家规定的养老
年龄(男年满60 周岁，女年满50 周岁)，方能领取基本养老金。
(二)综合型养老保险制度
综合型养老保险制度是指在城镇职工社会保险体系之外，结合农民工流动性强和收入水平低等特点，建立在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面与城镇职工社会保险政策相对独立的社会保险项目。综合型农民工养老保
险制度也是专门为农民工制定的养老保险法规与政策， 与独立型养老保险政策只考虑农民工的养老保险问题不同， 综合型农民工养老保险政策是将农民工的养老、医疗、工伤及其它险种一并予以考虑， 制定出综合性保险政策， 养老保险只是“综合”险种中的一种。典型代表是上海、成都。 年7 月22 日，上海市人民政府发布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，把外来从业人员的“老年补贴”与工伤(或者意外伤害)、住院医疗纳入综合保险，实行与本市户籍职工不同的养老保险制度。其后于 年8 月30 日又对部分条款进行了修正。该办法在全国率先提出和明确划分出流动就业群体， 应享受与城镇基本社会保险不一样的保险想法和概念。
(三)融入型养老保险制度
融入型养老保险制度是将农民工的养老保险纳入城镇职工保险体系之内， 并不针对农民工养老保险问题作专门的规定，只是在城镇职工养老保险相关政策的部分条款中，对农民工与城镇职工加以区别对待。深圳是实行这种制度的典范。
深圳将劳动者分为深圳户籍和非深圳户籍两大类。按照 年7 月26 日深圳市第四届人民代表大会常务委员会第七次会议通过的经第二次修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，深圳市非本市户籍员工与本市企业员工适用统一的城镇企业职工基本养老保险制度， 享受同等的市民待遇。农民工可按此规定参加基本养老保险，其缴费率和待遇与深圳市户籍劳动者相同， 但在缴费年限的计算上和享受养老保险待遇上略有不同6。
六、现行农民工养老保险制度的优缺点
(一)独立型养老保险制度
优点：(1)养老保险缴费模式与城镇职工基本养老保险有相通之处，个人账户结构、规模与城镇职工相同，为将来农民工养老保险权益向城镇企业养老保险过渡统一了平台;(2)考虑了农民工收入较低的特点， 养老保险费征缴基数与比例较低，降低了农民工参加养老保险的“门槛”，达到了“低标准进入，低标准享受”的目的，有利于调动企业与农民工参保的积极性;(3)由于是“孤立”型的养老保险政策，既与农民工的其它险种无关，也与城镇养老保险没有牵连，因此，独立型的养老保险政策操作起来较为简便。
缺点：(1)实行统一的缴费基数，没有考虑农民工收入的高低。由于城镇职工工资水平比较高，按最低工资标准缴费对当前大多数农民工也是沉重的负担， 而对于经济条件较好的农民工却有制度歧视之嫌;(2) 实行农民工养老金一次性发放，违背了养老保险逐月发放的基本操作原则，减少了农民工的实际领取数额，也不利于农民工退休后的长期性养老保障。
(二)综合型养老保险制度分析
优点：(1)将农民工迫切需求的工伤保险、住院医疗保障与养老有机结合起来， 能够满足农民工的对社会保险的多方面需求;(2)实行低缴费率，有助于实现低水平广覆盖，把广大农民工纳人保障范围之中， 比较符合我国现阶段经济和社会保障发展的实际，有利于保障农民工的合法权益，同时，由于费率相对较低，企业的综合保险负担也相应较低;(3)在实践中，政府只制定政策和加强监管，不必担心这部分基金运营过程中入不敷出问题，各级财政也不承担保险基金的补贴责任。
缺点：(1)没有专门的养老保险账户，与目前城镇的统账结合的养老保险模式存在巨大差别， 缺乏与城镇职工养老保险制度的对接;(2)制度设计笼统、缺乏明确的针对性和开放性。从身份上来看，农民工有一个共同的名称，似是统一的，但实际上农民工群体本身构成比较复杂，分为不同的层次，不同层次的农民工对养老保险有不同的利益诉求， 其差异也是很大的。该制度在设计上没有考虑这一点，将不同层次的农民工纳入统一的政策，缺乏针对性;(3)由于对农民工的养老实行一次性补贴制，不能算真正意义上的养老保险，农民工的养老
保险权益实际上不能得到真正落实。
(三)融入型养老保险制度分析
优点：(1)农民工在参加和享受城镇企业基本养老保险方面获得了“市民待遇”，切实保护了他们的正当权益;(2)由于农民工普遍较年轻，大多处于基本养老基金的积累时期，支付压力小，因此，这部分人参加城镇基本养老保险一定程度上能够弥补城镇基本养老保险账户的“空账”，缓解人口老龄化给基本养老基金带来的支付压力;(3)使用人单位在聘用农民工与本地户籍人员的基本养老保险负担大体相当， 这有利于促进城乡劳动者平等竞争就业机制的形成;(4)有利于城乡养老保险制度的对接，从而促进统一的城乡养老保险制度的形成。
缺点：(1)在统一的制度模式下，与城镇职工一样的缴费标准对于收入相对普遍较低的农民工而言， 负担过重;(2)农民工流动性大的特点致使绝大多数农民工连续缴费年限都达不到一般制度规定的15 年，他们只能选择退保，一次性领取个人账户中的积累部分，而企业所缴纳的社会统筹部分，则无偿地被城镇职工基本养老保险基金“占有”;(3)作为地方性政策，看似保护了农民工的养老保险权益，但由于没有全国性的农民工养老保险流动衔接机制， 农民工最终享受养老保险待遇却很难。
从以上分析看出，这三种养老保险制度各有优、缺点，但无论哪一种制度都无法完全解决农民工的养老保险问题。事实上由于农民工具有特殊性和复杂性， 单一的方案并不能满足不同农民工的养老需求7。
五、征对农民工保险问题的应对措施
6.1 加强立法工作
法律制度的缺失使农民工社会保障缺乏制度上的基本保障,也导致保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等一系列问题。政府与社会必须建立起与我国经济水平相当的农民工社会保障体系,使农民工社会保障工作走上规范化、制度化的轨道。
6.2 推动户籍制度改革,逐步打破户籍壁垒
户籍制度是导致使农民工奔波于城市与农村之间的根本原因,它带来了一系列社会问题。只有进行户籍制度的改革,逐步实现公民自由迁移,才能使一部分工作稳定和有竞争力的农民工逐步在城市安家落户,消除社会保障领域存在的二元结构,并最终解决中国的“三农”问题。
6.3 建立健全农民工社会保险关系的转移和续接机制
农民工社会保障管理要在结合农民工自身特点的基础上,实现与现行制度的衔接。政府应当把农民工纳入城镇社会保障体系,但又不得不考虑农民工工作场所的不固定、工资收入的不稳定、不确定等因素。这就需要有关部门设计一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理模式,以确保农民工社保关系的顺利对接。
6.4 完善农民工的社会保障体系
首先，要明确社会保险项目的优先次序,养老保险应放在首要地位,此后依次为工伤保险,失业保险、疾病医疗保险等,还应参考城镇职工最低生活保障制度，建立起面向农民工的最低生活保障制度和社会救助制度,逐步建立与城镇职工平等的社会保障制度8。
6.5 构建适合我国国情的农民工养老保险制度
鉴于我国的现实国情，笔者认为现阶段应该采取分类、分层的方法，分步解决农民工的养老问题，即根据农民工的不同特征， 在分类的基础上分层次解决不同类型农民工的养老保障问题，建立一种过渡性质的农民工养老保险制度。在此基础上，再考虑与城镇社会养老保障制度的接轨问题。具体的制度设计如下：
(一)分类
按农民工的市民化程度进行分类，可分为三大类：一是完全市民化的农民工，即在特定城镇达到规定居住年限，并有固定住所、工作单位和收入相对稳定的农民工;二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，即常年在不同城镇流动工作，缺乏稳定岗位，在城镇无固定住所的农民工，他们将来有可能变成产业工人，也有可能回乡再做农民;三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅。
(二)分层
第一层：将第一类农民工纳入城镇养老保险制度。由于这类农民工相对固定、易于管理，而且大部分已是熟练工人，他们对养老保险有明显的需求， 所以对达到了一定的条件的应当给予其城市居民权益的资格，纳入当地养老保险体系，实行与城市职工相同的“社会统筹与个人账户相结合” 的保险制度，企业缴费比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。
第二层：对第二类农民工建立完全积累的个人账户制度。由于这类农民工具有亦工亦农、亦城亦乡、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点， 将他们纳入城镇养老保险制度和农村养老保险制度都存在一定的难度， 所以应为这类农民工建立完全积累的个人账户制度。他们可以凭借身份证和工作证明在务工城市的社会保险机构办理个人账户， 账号与本人的身份证号一致，并能够随时查询。个人账户基金来源于个人与企业的养老保险缴费，所有权明确，账户可随人转移，比较适合农民工收入偏低、就业不稳定等特点，易于农民工理解和接受，可以让农民工看到养老金的注入及增值状况。针对这类农民工群体流动性大的特点，个人账户作为一种完全积累的储蓄性账户，应该具有灵活性，可以转移、封存、接续、继承等，能够适应农民工向城镇居民的转化或回流到农村。所以采取完全积累的个人账户模式，就等于每年为其账户注入资金，在其老年时可积累一部分资金，使农民工的养老权益得到有效保障。
第三层：将第三类农民工纳入农村养老保险制度。这类农民工只是在农闲时才出来打工，主要是增加一些现金收入，改善在农村的生活;在农忙时又回到农村，以农业生产为主，进城务工只是他们的一种短期行为。这部分农民工的城市化意愿不高，可以说他们的“根”仍在农村，本质上还是纯粹的农民。因此，随着农村社会养老保险制度的逐步建立，把他们纳入农村养老保险制度比较可行9-11。
总之，从当前来说，要着力推进户籍制度改革，为有条件的农民工进入城市、加入城镇社会保险体系创造条件。公安、劳动保障等部门要加强身份证管理方面的联动和信息共享，为社会保险经办机构共享公安户籍管理信息系统创造条件，以方便农民工参加社会保险和享受医疗、工伤等保险待遇，切实保障其合法权益。
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11 崔秀荣.构建“以人为本”的农民工养老保险制度j.河南社会科学，(5).
张枝涛
(刑事司法学院09级
2009501130)
摘要：老有所养是每个人的愿望。改革开放以来，随着工业化和城市化进程的加快，出现了大批进程的农民工，他们为我国现代化建设做出巨大贡献的同时，其养老的问题也日益突出。农民工养老保险制度是我国社会快速工业化、城市化过程中推动城乡均衡发展的重要举措，但是由于该制度在具体的操作层面存在着资金短缺、制度不适诸多困境，其应有的制度功效无法有效释放。创新社保宣传方式、推动社保立法以及完善现行养老保障制度成为破解这些困境的必然选择。
关键词：农民工
养老保险
困境
解决办法
1. 引言
农民工作为一个特殊群体，每天辛苦穿梭于鳞次栉比的城市之中，他们的到来和加入城市劳动大军，填补了大中城市生活服务领域的许多空白，对我国城市的建设起到了不可低估的作用，但由于现存的城乡二元户籍制度导致的身份差别和现实社会保障体制固有的缺陷，农民工一直未能享受到正规的社会保障待遇。即使其中一些在城市长期稳定下来、永久脱离农业活动的农民工，其养老问题也一直未受到应有的重视，这已成为现代城市发展不可忽视的隐患。加快社会保障的机制创新，保障这部份群体的合法养老权益，是当前社会保障体制改革应当关注的重大问题。 1.1 完善农民工养老保险制度的必要性和紧迫性
改革开放以来，农村的居民生活质量虽有了大幅度的提高，但在养老方式方面，他们并没有太多的改变。一般情况下，农民工年老体衰之后传统的养老方式主要有以下三种：
一是回农村依靠承包的土地养老。随着工业化和城市化进程的加快，农业用地不断减少，农民人均占有耕地量也越来越少，土地提供生活保障的可靠性也早已今非昔比。而农民工年老体衰时，又离开农业生产多年，技术落后，更难以在竞争激烈的农业市场中立足。所以，这一养老方式对农民工来说可靠性已非常小。 二是依靠年轻时的储蓄存款来养老。由于各种原因农民工的劳动报酬一直很低，而农民工往往既要在城市生活又要抚养子女、赡养父母。他们大部分是不具备富裕的养老储蓄的。如果他们仅仅依靠年轻时的储蓄存款养老，那这批为中国的现代化作出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体。
三是依靠子女实行家庭养老。在我国计划生育政策影响下，农民工家庭也日益趋向于生育一胎，那么将来就很有可能面临一个农民家庭要赡养4位老人的重担。加之年老农民工法律意识较淡薄，赡养他们完全依赖于农民工子女个人素质和家庭关系，老人们得不到妥善赡养的情况绝对为数不少。
这三种方式，简单地说，都在一定程度上无法保障农民工老年生活，所以必须探讨建立适合农民工的养老保险制度，以解除其为国家建设做贡献的后顾之忧，也为实现社会和谐出力。
1.2 我国农民工养老保险制度的运行状况
深圳于1987年建立农民工的养老保险制度，是对农民工养老保险模式最早的探索，逐步扩大到广州、北京、浙江、上海、南京等地。这些探索虽然在一定程度上取得了成就，但在实际运行中仍出现一系列问题。 1.2.1 参保率低
农民工参加养老保险的比率普遍偏低。根据国家统计局农民工统计检测调查，截至2008年12月31，全国农民工总量为22542万人。在这个庞大的人群中，只有4942万人参加了工伤保险，基本养老保险的总体参与率仅为15%，并且参保者中能够达到15年以后缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。 1.2.2 退保率高
根据深圳社保中心统计，2008年，深圳近500万人参加基本养老保险，但当年退保人数多达83万人。2009年一月份，苏州则有600多万人退保。2009年12月31日当天，深圳退保达到2万人左右。人力资源和社会保障部2009年3月31公布的最新数据显示，截至当年2月底，已经有97万农民工退出了养老保险。
2.农民工养老保险工作存在的问题及原因分析
尽管就农民工的养老保险问题各地都出台了相应的制度规范和操作细则，这些规定或将农民工纳入到当地的城镇居民养老保险模式，或挂靠农村的居民养老模式，或直接单列，构建农民工自己的养老保险模式。但是，由于这些制度的操作过程中皆存在大大小小的问题，使得其成效不足。
2.1 制度设计缺失是影响农民工养老保险工作发展的重要因素
国家现行政策对农民工参保缴费、转移接续等问题作了指导性、原则性规定，但因地方利益、城乡分割等因素，存在执行难、统一难的问题。
一是农民工养老保险缴费基数多样化。各地农民工养老保险的实施办法中，缴费基数与比率存在区域性差异。如：深圳市以农民工实际工资为缴费基数，上海市以上全市职工月平均工资的60%为缴费基数。由于标准不同，造成了农民工养老保险费用及待遇地域性差异，增加了农民工社保关系转移对接的困难。
二是城镇职工养老保险与农村养老保险未建立转移接续机制。随着新农保试点工作的迅速推进，要求将社保关系转入农保的农民工日益增多，但在转移过程中，由于无章可循而出现社保部门转出时只转个人账户基金，不转或少转社会统筹账户基金。由于各地具体经办要求不同而出现农民工基本信息无法完整记录，并且为实现信息系统联网而只能人工办理关系和基金转移。这致使农民工在务工期间的企业缴费部分被无偿“侵占”。
2.2 用人单位利益冲突是阻碍农民工社会养老保险发展的主要因素
现在许多国有企业和民营企业大量雇用农民工，而为其办理社会保险关系的积极性不高。究其原因，一是企业原来的一线工人转岗清岗，大量使用农民工，通过采取给部分技术骨干参保或发放养老保险补贴方式少缴或漏缴养老保险费。二是大量农业富余劳动力进程务工，劳动力市场供大于求，农民工为生机而满足于有活干、有钱挣，怕失去工作机会而不敢向用人单位争取社会保障权利，给用人单位提供了用工条件限制的强势空间。
2.3 农民工就业特征是影响农民工社会养老保险工作发展的相关因素。
农民工受文化程度低、劳动技能差等因素影响，而成为用工市场上的弱势群体。一是流动性大。农民工为了寻求更好的就业机会，不得不频繁流动。我国现行政策规定，个人累计缴费满15年才可办理退休，享受养老保险待遇。而“转接不畅”的养老保险关系对“迁移不定”的农民工而言是一种负担，也是引发断保、退保现象的主要因素，同时也给社保缴费核算带来困难。二是经济收入不稳定。农民工就业主要是在劳动密集型企业和第三产业，收入报酬不多且不稳定，可支配的收入数量少，有时日常生活花销都难以承受，只好望“保”兴叹。
3. 构建适合农民工的养老保险制度对策和建议
构建平等、统一的农民工社会养老保险工作格局，就是要围绕社会发展目标，缩小城乡差距，建立公平公正的农民工养老保险机制，实现农民工社会养老保险制度与城镇职工养老保险、农村养老保险的“可衔接、可转移、可持续”，确保社会和谐稳定。 3.1 完善制度设计，建立转移接续机制
进一步明确缴费基数和比率，使全国农民工养老保险接续办法相对统一，农民工养老保险关系的转移才能在体质上畅通。建立操作性强的农民工社会养老保险制度与农村养老保险转移接续机制。以切实维护参保农民工社会养老保险权益为基本出发点，统筹考虑转入地与转出地之间的资金平衡关心和中心城市的人口承载力，尽快制定出台全国 统一的城镇职工养老保险与农村养老保险关系转移办法，明确各地经办机构事权责任和经办规程。
政府在财政上也要给予支持，一方面可以通过政府对养老保险进行补贴，农民工是社会转型期形成的，政府应该担负起转型期的转制成本;另一方面给予那些积极为本企业的员工缴纳社会保险的企业以税收优惠，以便提高企业参与养老保险的积极性。 3.2 规范劳动力市场，增强执法力度
完善劳动力市场管理，规范用工行为，建立统一适用于城乡劳动者的失业登记和求职登记制度。对农民工的投诉要及时查处。加强劳动监察执法力度，切实维护农民工合法权益。各级工会和其他社团组织也要关注农民工的合法权益，在职责范围内开展维权活动，有效组织损害农民工权益案件的发生，为构建和谐社会发挥积极的作用。 3.3 加强社会养老保险政策的宣传培训
针对农民工对养老保险的重要性认识不足的现象，加强养老保险政策的宣传和培训。使农民工养老保险政策家喻户晓、深入人心，切实提高养老保险政策的知晓率和农民工的参保积极性、主动性，真正做到“宣传进企业，服务到农家”。农民工作为特殊的群体，从传播学上来看，要根据其自身的偏好、喜乐以及文化程度来选择恰当的传播媒介和传播方式。新生代农民工喜欢网络等传媒工具，经常从互联网上获取信息和娱乐。因此，要充分发掘网络媒介的资源，以文本、视频、图片等多种形式全面展开养老保险的必要知识和政策。 4. 结束语
农业人口流向非农业产业是城市化发展的必然结果，只要城乡差距、地区差距依然存在，农民向外流动，进程打工必然是一种长期行为。中国正面临着越来越严重的人口老龄化问题，养老保险也随之成为较主要的险种，养老问题已引起社会关注。因大规模的农业人口流动是近十几年的事，所以农民工养老问题目前还不太突出，但若现在不重视，在不久的将来，大规模的农民工年老体衰后的养老问题将发展为十分复杂的社会问题。如果解决不好，将给社会稳定和构建和谐社会带来巨大的冲击。因此，完善农民工的养老保险制度，做好相关的各项工作已然刻不容缓。
参考文献：
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1、工伤保险：详见文件“关于做好北京市建筑业农民工参加工伤保险工作的通知——京劳社工发〔2006〕138号”中的相关规定。
农民工工伤保险费用的公式为：农民工工伤保险费用总额=本市上职工月平均工资÷月平均工作时间20.92天×60%×保险期(合同工期总天数÷30天)×月平均预计农民工缴费人次(见附件1)×缴费费率1%。工伤保险费计算的结果四舍五入保留到“元”。 附件1：
建设项目月平均预计农民工缴费人次表
序号 项目
1 建筑工程
3
43
4 地铁工程 市政工程管道 建筑工程 地铁工程 市政工程管道月平均预计农民工缴费人次 2520 4680 道桥 450 2520 4680 道桥 450 2520 2520
注：市政管道工程中的混凝土方沟按道桥工程的标准执行。
2、意外伤害保险：详见文件“关于印发《北京市实施建设工程施工人员意外伤害保险办法(试行)》的通知——京建法〔2004〕243号”中的相关规定。
施工承包合同价在三千万元以下(含三千万元)的，千分之一点二;施工承包合同价在三千万元以上一亿元以下(含一亿元)的，千分之零点八;施工承包合同价在一亿元以上的，千分之零点六。按照上述费率计算施工人员意外伤害保险费低于三百元的，应当按照三百元计算。
3、工伤保险、意外伤害保险均需要在费用表中单独列项。
4、北京市2008年职工平均年工资是44715元(月平均工资44715/12=3726.25元)。——北京市统计局，2009年3月25日公布
现状及面临的突出问题
一、农民工参加工伤保险及大病医疗保险现状
我区农民工主要集中在建筑、制造、加工、装修、餐饮、保安服务、制种等行业。至2006年底，农民工参加工伤保险企业14户，参保农民工879人，约占农民工总人数的8%;参加大病医疗保险企业18户，参保农民工317人，约占农民工总人数的3%。已参保企业主要集中在建筑、制造、加工、制种这四类行业，整个参保体现出企业参保积极性不高、农民工参保率低、相关政策不配套、 服务体系不完善的特点。
二、面临的突出问题
对于农民工参加工伤保险和大病医疗保险，我们一直非常重视，从2004年10月我区工伤保险启动实施后，就一直坚持深入相关企业进行政策宣传和参保动员。去今两年，按照劳动保障部和省、市有关通知的要求，多次进行了宣传和调查摸底，并与建设、安监等部门联合下发了参保通知，对农民工参保提出了明确具体的要求。但从目前情况看，企业参保的积极性和参保率都不是很高。我们认为造成农民工参保率不高的原因主要在以下三个方面：
一是建筑施工企业使用农民工占很大比重，集中了大量的农民工，且职业危险性比较大，收入水平低。尽管通过我们的宣
1 传，大部分企业负责人对参加工伤保险、医疗保险都持认可态度，希望能够参保，但处于自身既得利益考虑和对医疗保险的认识及相关参保政策、享受办法、服务体制滞后，农民工参加医疗保险的积极性不高。另外由于建筑施工企业每年都由市建委强制全员参加了保险公司的意外伤害险，他们不愿再拿出钱来为职工缴纳工伤保险费，
二是作为参保主体之一的农民工,大都在民营和私营企业从事临时性和季节性工作,流动性强，企业业主和职工相互之间不签订劳动合同。这种劳动关系上的不规范，造成管理无序,人员流动频繁,企业以此为借口不为农民工办理参保缴费手续。
三是由于经办机构经费方面存在较大的困难，尚未建立起参保信息网络，在没有信息化网络平台支撑的情况下，无法做到信息资源共享，大部分工作都得靠手工来完成，再加上经办机构成立之初，政府没有增加人员编制，造成业务经办人员紧缺,没有充裕的时间和精力深入企业进行宣传和动员，制约了业务工作的进一步拓展.影响了工作效率和服务质量的提高。
三、 农民工参保的措施和建议
(一)农民工的工伤保险
为加快推进农民工参加工伤保险，认真实施分年度参保计划，确保把农民工“平安计划”落到实处，切实维护农民工合法权益和社会和谐稳定，我们认为应从以下几个方面着手，着力抓好此项工作：
1.进一步加大针对企业特别是高风险企业农民工的政策宣
2 传力度，通过各种有效途径和方式，开展有新意、有影响、有份量的大型宣传报道活动，大力宣传工伤保险政策、法规及有关知识，切切实实把政策送到企业和农民工的手中，一方面增强企业业主的法律意识、风险意识和责任意识，督促他们自觉为农民工办理工伤保险参保缴费手续;另一方面增强农民工自我保护意识，鼓励他们通过法律手段来保护自身的权益，在与雇主签订劳动合同时要求其为自己参加工伤保险。
2.加强与建设、安监、地税等部门的协调与沟通，加大劳动保障监察执法工作力度，加大监督检查和稽核惩处力度，通过下达劳动监察整改指令书，督促企业为农民工办理工伤保险，确保农民工“平安计划”的顺利实施。
3.农民工参加工伤保险，是一项涉及民生、关乎社会稳定的大事，同时也是一件比较复杂的工作，仅靠劳动保障部门的单打独斗，很难实现预期的目标，要把农民工覆盖进来，还要靠政府的强制力。为此我们建议：一是政府部门应按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和农民工“平安计划”的要求，尽快研究制定贯彻落实的具体措施和办法，通过有力的行政干预，促进企业为农民工参加工伤保险;二是建设主管部门和安全生产监督管理部门要严格贯彻执行国务院《安全生产许可证条例》，把参加工伤保险作为企业取得安全生产许可证的前臵条件，严把安全生产许可证发放关，以此促进企业为农民工参加工伤保险;三是在工程招投标过程中，应将建筑施工企业是否参加工伤保险作为一项硬性指标与招标挂钩。
(二)农民工的医疗保险
农民工的医疗保险应从以下几个因素考虑：一是坚持“保大病、保重病”的原则，让患大病、重病者都能享受医疗保险待遇;二是坚持以单位和个人缴费为主，国家补助为辅，鼓励社会各界捐款资助原则，采取灵活多样的基金筹集方式;三是坚持自愿与强制相结合的原则，实行灵活的医疗保险政策。
根据以上原则，我们认为，建立农民工的医疗保险制度应采取以下措施：
1.制定农民工的医疗保险政策。在城市，农民工的作用越来越重要，同时他们也面临很多困难，因病致贫、因病返贫的现象在农民工身上时有发生。为了让广大农民工病有所医，在现行城镇职工基本医疗保险制度政策框架内，根据农民工的就业特点、医疗需求和收入状况等实际情况，制定适合农民工务工特点的基本医疗保险办法，让他们在城镇工作期间得到医疗保障。
2.分类管理，分别参保。对于进城务工的农民工，不能全部实行统一的参保缴费办法，应该区别对待：凡是用人单位所使用的比较稳定的农民工，应与企业其他职工一样参加城镇职工基本医疗保险;对于进城灵活就业，或从事个体经济组织、社区服务业的农民工，按照“广覆盖、保大(重)病、低费率”的原则，按照城镇灵活就业人员医疗保险办法参保。
3.制定灵活参保办法。按照“分类管理、分别参保”的原则，对于选择参加城镇基本医疗保险的农民工，可以跟城镇职工一样参保缴费，也可以选择只参加住院统筹和大病统筹，可不参加个
4 人帐户缴费，重在解决好因病住院治疗和大病救助。
二OO七年二月十日
事故情况，并及时填写相关表册和报送有关材料;另一方面，对申报的工伤事故，尽可能在12小时内组织人员做好勘验调查，并在规定的时效内进行工伤认定，使工伤认定工作做到法制化、规范化和程序化。二是严格程序，按时支付工伤待遇。参统企业在报送工伤事故报告时，由企业把相关情况报社保经办机构备案，在工伤认定结论未下达前，先由参统企业垫付医疗费用，待工伤认定结论下达后，由参统企业持相关证明到社保经办机构按规定报销费用;对工伤认定结论下达后还需继续住院治疗的，由社保经办机构出具垫费证明，由协议医院垫支工伤职工的医疗费用，医疗终结职工出院后，由社保经办机构与协议医院结算相关费用。对经劳动能力鉴定确定工伤等级的，严格按规定支付一次性伤残补助金、月伤残津贴等待遇。2008年，支付工伤待遇人数为139人，共支付工伤医疗
(三)慎重运作，规范管理，确保基金安全运行。
为了规范工伤保险的管理，采取了一系列的措施和办法，确保工伤保险基金的安全运行。一是按照行业风险确定费率，下达收缴计划，2008年，应征工伤保险费293.73万元，实际征收301.90万元(含利息收入1.61万元)，完成计划数的102.78%，进一步壮大了基金结存总量;二是将企业缴费高低与其工伤事故状况联系起来，把缴费与安全生产联系起来，对安全生产连续无事故的企业，调整缴费比率，实行浮动费率;三是以工伤保险促安全生产，减少工伤事故的发生，更好地保护劳动者的生命和健康安全，降低保险费用的支出。四是严把工伤认定关口，接到工伤报案后，及时组织工作人员到企业、医院进行调查核实，确保工伤认定的准确性，2008年共查处虚报、冒名顶替等欺诈案件 起，从入口上严格把关，避免非工伤原因导致基金支出的风险。五是严格工伤基金管理，严把基金支付关。加大社会保险稽查力度，严格核定待遇，对每一个报销凭据严格按工伤药品目录认真审核，规范工伤事故支付待遇程序。六是在审批工伤事故赔偿待遇方面，采取了经办人审核，财务复核，中心负责人审批等多项监督制度，确保了基金安全运行。七是加强社会保险监督工作，为工伤基金安全完整提供保障。成立社会保障监督委员会，完善社会保障资金监督管理制度和协同监管体制，建立社会保险基金监督管理制度，落实各项社会保障政策，开展现场监督和非现场监督，开展反欺诈工作，严厉打击少报漏报、隐瞒缴费人数和缴费工资基数、虚报冒领等违法违纪行为，确保社会保险基金的安全与完整。
(四)预防为主，减少事故，建立工伤保险的长效机制。
为确保工伤保险的健康发展，我们着手建立较为科学合理的长效运行机制。一是建立工伤预防机制。由企业工资与基金监督股牵头，适时组织人员开展对企业的安全预防工作，对参保企业工伤预防制度的执行情况进行监督检查，积极开展工伤预防安全教育，组织企业对从事工伤保险人员进行业务培训，对事故进行分析和研究，有效降低了工伤事故的发生。二是制定事故预防的规章制度。要求参保的企业根据国家安全生产的法律法规，在工伤预防方面制定专门的措施。三是认真规范工伤协议医院履行协议工作。我县确定了3家医院作为工伤协议医院，要求医院严格按照协议规定对工伤职工进行医治，在有效保证基金安全的同时，由医疗机构提供康复服务措施，最大限度地帮助工伤职工恢复身体功能，提高生存质量，帮助他们重新回归社会，减轻社会和家庭负担。
(五)部门联动，形成合力，进一步扩大工伤保险统筹覆盖面。
按照市劳动和社会保障局、市社保中心的统一部署，采取有力措施，狠抓了工伤保险扩面任务的落实，并认真贯彻落实《工伤保险条例》和实施办法，以农民工较为集中的重点人群和高风险行业、跨地区生产及流动性较大的行业为重点，进一步扩大工伤保险统筹覆盖面。一是注重形成合力抓工伤保险任务的落实，认真落实云南省劳动和社会保障厅、云南省安全生产监督管理局、云南煤矿安全监察局转发劳动和社会保障部、国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局《关于做好煤矿企业参加工伤保险有关工作文件的通知》精神，积极推进高风险企业参加工伤保险。二是建立工伤保险扩面综合协调机制。在工伤保险扩面工作中，我县明确社保经办机构为落实扩面任务的主办单位的同时，还要求劳动保障监察等部门全力配合，携手做好工伤保险扩面工作，形成了部门联动、齐抓共管的工作格局。三是注重区别情况，分类施治。对于规模较大的民营企业，采取“找领导与领导找”的办法，即发挥干部职工的主观能动性，通过各种途径“找领导”汇报工伤保险的政策，再请领导帮助找民营企业老板，动员其参保，通过“找领导与领导找”这一针对性办法的落实，有力地促进了民营企业参保力度，进一步扩大了工伤保险的覆盖面。
三、存在的困难和问题
(一)贯彻落实《工伤保险条例》任务还十分艰巨。由于我县民营化进程不断推进，民营企业正处在起步、发展阶段，服务行业分布广、规模小、用工少、人员流动性大，这些实际情况给贯彻落实国务院《工伤保险条例》带来了一定的困难;要转变《工伤保险条例》的重工伤预防、尊重自己和他人生命的理念，需要进一步加大劳动保障执法力度，还需要社会各方面的力量共同支持;在1—4级工伤待遇方面，由于缴费工资的不同，导致了同一伤残等级的工伤职工待遇差别过大。
(二)对协议医院的监管困难。一是社保中心没有配备从医专业的工作人员，现经办人员仅对所提供医院住院资料中的用药范围是否符合药品目录范围进行审核，而对医院施治的合理性则无法判定，这一环节很可能会造成部分工伤基金的流失。二是对本县工伤协议医院监管方便，而允许工伤职工转外地工伤协议医院治疗，对外地工伤协议医院的施治过程由于受人力、物力和时间的限制而不能及时掌握，这也可能是工伤基金流失的另一个原因。
(三)工伤保险扩面难。我县的合法个体煤矿、建筑等高风险企业由于从业人员流动性大，劳动用工不规范，加之用人单位法律意识淡薄等原因，使全县工伤保险扩面工作任重道远，任务还十分艰巨。
四、工作意见和建议
(一)加强社保基金监督工作。完善社会保险基金监督体系，健全社会保险基金监督管理制度，继续开展现场监督和非现场监督工作，确保社会保险基金的安全完整。
(二)加大社会保险基金征缴力度，减少支出差额，降低风险。一是对原历年欠缴社会保险费的企业实行定期缴纳，到期不予缴纳的向人民法院提取诉讼强制执行;二是与改制重组的企业签订续缴社会保险协议，使社会保险费做到应收尽收;三是对原未参加统筹的私营企业纳入社会保险统筹，严格落实政策规定，强制督促参保，进一步扩大保险统筹覆盖面。
(三)积极探索工伤保险奖励制度。对按时足额缴纳工伤保险费的参统单位以及对工伤保险和安全生产工作做出突出贡献的企业和个人进行奖励，达到预防事故、鞭策后进、鼓励先进的目的。
(四)由上级部门牵头，建立与外地工伤协议医院所在地社保经办机构的协查制度。加强横向联系，及时掌握工伤职工在外地住院治疗的情况，避免小病大养及不合理施治等情况发生，防止基金流失。
北京建筑业工伤保险不再数人头 改按工期计算
12月11日，北京
市劳动和社会保障局和北京市建委联合下发《关于做好北京市建筑企业农民工参加工伤保险工作的通知》(以下简称《通知》)，建筑业工伤保险缴纳办法改按人头计算为按工期计算，将所有农民工包括在内。据市劳动和社会保障局调查，建筑业农民工约有90万人，参加工伤保险的农民工人数仅为21.8万人。 现状施工现场九成人员无工伤保险
“施工现场约90%的工作人员都没有工伤保险”，10日,北京市劳动和社会保障局工伤保险处石处长介绍，由于建筑行业具有人员流动的特点，部分建设单位在领榷建筑工程施工许可证》时，只为从事管理的单位自有职工上工伤保险，而不为后期进入施工现场的农民工上工伤保险。石处长表示，新缴纳办法改按工期计算，将所有农民工包括在内，杜绝监管空白。 开工前作为专款一次性缴纳
建设项目中的施工队伍随着工程的进度不断变化，而一个工程每个月的农民工人数又不尽相同，为使工伤保险缴费更适应建筑业的用工特点，《通知》对建筑业缴纳工伤保险费的征缴方式进行了改革，将整个工程期间施工的所有专业承包企业、劳务分包企业需缴纳的农民工工伤保险费，由建设项目总承包单位在开工前一次性缴纳到区县社保经办机构。新开工项目须采用新办法缴纳工伤保险，已开工企业也可采用新办法，将剩余工期折合后一次性缴纳。
按照《通知》，新开工的建设项目(含改、扩建的项目)，建设单位应当将农民工工伤保险费用在工程总预算造价中单独列项，并作为专用款项在办理开工手续前一次性拨付到建筑项目总承包企业或直接发包的专业承包企业，以保障在这个建设项目中所有施工企业为农民工参加工伤保险的资金能够得到落实。 新办法缴纳金额较少
石处长介绍，对建筑企业来说，按工期缴纳比按人头缴纳费用少，鼓励已开工的建筑企业改用新办法缴纳。石处长还透露，从11日起北京市劳动和社会保障局将对全市所有建筑工地进行逐一排查，“不缴费的建筑企业肯定能排查出来。” ■算法
建设项目工伤保险费如何算
计算公式：农民工工伤保险费用总额=本市上职工月平均工资÷月平均工作时间20.92天×60%×保险期(合同工期总天数÷30天)×月平均预计农民工缴费人次×缴费费率1%.工伤保险费计算的结果四舍五入保留到“元”。
例如，某住宅公寓建设项目，2006年12月开发商与某总承包单位签订的工程合同工期为180天，北京2005职工月平均工资为2734元，那么，该建设项目整个工期内应提取和缴纳的工伤保险费总额为：4037÷20.92×60%×(195÷30)×2520×1%=11856元。
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