公共文化服务体系需满足群众基本需求
位于甘肃省最东端的庆阳市，有1260个行政村，至2011年3月共创建了1260个农家书屋，实现了“一村一书屋”的目标。其中一些书屋的借阅量达数千人次，目前已经作为甘肃省“农村书屋”建设示范点顺利通过国家新闻出版总署的验收。
甘肃省是国家“农村书屋”建设工程的示范区，倾注了大量经费投入建设，2009年全省建成的6000个农家书屋花费了各级财政经费1.48亿元，平均每个书屋的建设至少需要24万元，而这个数字恰好是截至2010年初全国建成的农家书屋的总数。农村书屋、广播电视村村通、全国文化信息资源共享工程等等，只是国家公共文化服务体系建设中的一部分，除了各项硬件建设之外，文化部还成立了国家公共文化服务体系建设专家委员会以确保各项文化建设科学发展。
国家公共文化服务体系建设专家委员会于2011年3月1日在京成立，由39名来自清华大学、北京大学、中国社会科学院等学术科研机构和全国部分文化机构的专家组成，为公共文化服务体系建设提供科学的指导。如清华大学中国发展规划研究中心承担编制了《文化部“十二五”公共文化服务体系建设规划》，为确定“十二五”时期公共文化服务体系建设的总体目标、战略思路和主要任务做出了重要贡献。
“十一五”前四年，全国文化事业费总计超过900亿元，相当于一个中等发达省份一年的财政收入。每年全国的文化事业费在以25%的速度增长。国家为什么会以基层为着眼点进行文化建设，这项建设与整个社会的发展又有何联系，本刊记者专访了国家公共文化服务体系建设专家委员会秘书长、清华大学公共管理学院杨永恒副教授，对公共文化服务体系建设进行深度解读。
公共文化的核心魅力
任何社会都是经济、政治和文化的有机结合，文化历来都是社会生活不可分割的组成部分。文化究竟有何种魅力影响着每一个人，甚至一个国家的核心价值?也许正如杨永恒教授所说，“文化对于国家来说意味着一种凝聚力，对于社会来说是一种公共价值观，它能提升国民的素质和品位，也能塑造人们的精神生活，是每一个个体的思想寄托。”文化的魅力正在于此。
公共文化服务是以保障公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目的，由政府负责提供的基本文化产品和服务。公共文化服务的重要作用就在于普及文化知识、提升文化素质、传播先进文化、弘扬主流价值。公共文化以满足百姓需求为基准，力争与老百姓零距离，是贴近民心的有效方式。国家的公共文化建设应该是一项长期的工程。
“十二五”时期，公共文化服务体系建设将迎来历史性机遇期。随着国民经济的持续快速增长和人民群众生活水平的迅速提高，人民群众对文化消费的精神性需求呈上升趋势。党中央和国务院对此给予高度重视。中国经济规模已经位居全球第二，成为世界上最具影响的发展中经济体。经济的发展和财力的增强，使国家能够拿出更多的财力来解决民生问题，也有财力来构建广覆盖、高效能的公共文化服务体系。“十二五”时期，公共文化服务体系建设将按照“整体推进、重点突破”的思路，以基层为主要阵地、以特殊人群和特殊地区为重点关注对象、以资源共建共享为手段，推动公共文化服务体系科学发展上水平。
囤积农村的文化粮仓
如果说到农民读书，有人会觉得这是一个笑话。相对于广大受教育群体来说，农民的文化基础较为薄弱。他们很难接触到丰富多彩的书籍、音乐和电影以及资讯，甚至面对有限的文化资源，因为知识沟的存在，也难以领略其中的意味。他们可能只拥有一部收音机或一台电视，而在某些地区和某些家庭中，这样的简单的家用电器对他们而言仍是奢望。所以，国家在村级文化建设中创建的“农家套餐”，正是适应了广大农民以及农村居民的精神需求。
为解决广大农民群众听广播、看电视难的问题，1998年开始，党中央、国务院决定启动广播电视村村通工程，以期到2010年底，全面实现20户以上已通电的自然村全部通广播电视。电视进万家工程、广播电视村村通工程、农家书屋建设、农村数字电影放映工程等一系列村级文化建设的“农村套餐”相应取得了成效。“电视进万家工程”自2004年9月组织实施以来，先后向新疆、西藏等19个省(区、市)和新疆生产建设兵团赠送了46.5万台彩色电视机，成为农牧民了解世界的窗口。国家的农村书屋建设至今仍在进行中，一些省市的建设工作已经取得了好的成效。农村数字电影放映工程更是为农民朋友喜闻乐见，和书籍、电视相比，进入电影院观看电影对于他们来说也许是可望而不可及的梦想。而现在，电影院走入农村，成为他们观赏文化盛宴的好去处。
以农村为主要阵地的基层公共文化建设体系正在逐步完善。国家推动一系列工程和项目进行公共文化建设，力争逐步建立中央、省、市、县、乡、村六级公共文化设施，以实现县级有图书馆文化馆、乡级有综合文化站、社区有文化活动中心、村级有文化活动室的覆盖水平。此外，全国文化信息资源共享工程同样是公共文化建设的重中之重，至2009年，全国文化信息资源共享工程的数字资源量达到92.27TB，相当于1845部500MB的电影，184500首5M的歌曲，6万亿个汉字。覆盖面广、共享率高的全民族文化圈正在逐步形成。
特殊群体的文化关怀
个人情感的力量有多强，将超出人们的意料之外。对特殊群体的文化关怀所能带来的力量，也是人们用逻辑和理论无法推算的。“十二五”时期国家的公共文化服务体系建设将重点加强对特殊人群、特殊地区的文化关怀。这项建设对于增强人民群众的归属感，提升民族凝聚力有重要作用。这种民族凝聚力体现为一种归属感，恰恰是每一个个体所需要的情感。国家对特定地域、特殊群体的文化关怀是一种直指人心的大爱。
“公共文化服务体系建设要重点关注农民、进城务工人员、老年人、下岗失业人员、离退休人员、低收入人群、残障人群等弱势群体，推动弱势群体文化生活常态化。”杨教授对于国家的政策如是解读。国家同样倡导对特定区域的文化关怀，如东部地区要对西部地区、发达地区要对欠发达地区、城市要对农村进行援助。中央、省、市级公共文化机构需要建立经常性下乡服务制度，届时，文化工作者到农村进行辅导会成为个人考核和晋升机制的硬性指标。
免费共享的文化空间
公共空间是人与人交流最为便捷的场所，是最具活力和感召力的意义流通空间。博物馆、公共美术馆、公共图书馆同样作为一种公共空间存在，同时被赋予了文化特色。人们在这些场所的交流以汲取知识、感受文化为前提，以丰富精神为目标。至今，在一些人的心中，博物馆、美术馆和图书馆仍是庙堂之音，代表的是更为高尚和精湛的文化水准。这扇门能否真正地被人们打开，远远不止“收费”这一道关卡。三大馆开放产生的影响将是一个漫长的过程，正如文化的积淀本身一样不受外力控制。
而国家力争为这个过程打好基础，2009年全国向社会免费开放的各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆已达1447家。国家给予的投入力度显而易见，而踏入博物馆的人们同样需要自我控制，以积极严肃的态度面对免费可见的久远文化，毕竟这并不是随意打麻将的东街西巷。对于三大馆的维护，同样需要博物馆、美术馆、图书馆各自管理水平的提高，以适应新的环境和要求。
公共文化建设应该满足社会基本需求
公共文化服务的内容形式和方法需要与城乡居民的现实需求之间达到平衡，才能实现文化信息资源共享工程、春雨工程等一系列文化建设项目的价值。“政府需要以群众需求反馈机制为公共文化服务的出发点，尊重人民群众的参与权和表达权，对群众文化需求进行识别和引导，提供适合群众需要、对生产生活有指导作用的文化产品，特别是要加强对基层少数民族地区的群众文化需求的了解，有针对性地提供公共文化产品和服务。”
对社会基本文化需求的满足需要大量的高素质公共文化服务人才。无论在哪个世纪，人才都是最宝贵的。“十二五”时期将秉持“存量优化、增量优选”的原则，发现人才、吸引人才、培养人才并留住人才，最终用好人才，逐步建立稳定的、高素质的公共文化人才队伍。引导和鼓励高校毕业生到基层从事公共文化服务工作，提高基层文化队伍的素质和水平。特别是要稳定乡镇和社区文化队伍，提升基层文化工作人员的基本待遇。“十二五”时期国家也将加强文化人才队伍的培训，推进职业培训和资格认证，特别是农村文化从业人员的岗前培训尤为重要。除了具备资格的文化从业人员外，社会人员也应该积极参与公益性文化服务，成为专业文化队伍的有益补充。
“十二五”时期的公共文化服务体系建设仍以保障公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目的。简而言之，就是老百姓在读书看报、听广播看电视上互联网、进行公共文化鉴赏、参加公共文化活动的过程中体味到文化的快乐，以积极向上的态度面对生活、工作以及身处的社会环境和周围的世界。
作者：陈希琳
[摘 要]中共十八届四中全会强调要制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。去年召开的三中全会明确地将公共文化服务体系的建立确立为我国文化体制改革的预期成果之一。构建公共文化服务体系是实现公民基本文化权益的重要保障。“十二五”
期间，我国将继续采取措推进建公共文化服务体系的建设，保障公民基本文化权益的充分实现。
[关键词]十八届四中全会;公共文化服务体系;公民基本文化权益
[
党的十八届四中全会在阐述完善中国特色社会主义法律体系时强调，要“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”。去年召开的三中全会在阐述文化体制改革的指导思想时指出，要“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”。公共文化服务体系的构建仍然是今后一个时期，我国文化改革与发展艰巨任务。
一、构建公共文化服务体系已经演进为我国文化建设的基本目标
公共文化服务体系是以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，现阶段以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，向社会提供的公共文化设施、产品、服务及制度体系的总称。
“公共文化服务体系”这个概念第一次在党代会的文件中出现是在2005年10月召开中共十六届五中全会上，会议所通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。自此，公共文化服务真正进入中共的决策视野当中。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，从我国文化建设全面布局的高度对“公共文化服务”问题做了规划性的安排。2007年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，标志着公共文化服务体系的构建驶上了快车道。党的十七大把建设覆盖全社会的公共文化服务体系确定为全面建设小康社会的重要战略目标。中共十七届六中全会把“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”作为2020年文化改革发展的重要目标之一，要求“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，明确了公共文化服务体系建设在当前我国文化建设中的战略性地位。2012年2月，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》出台，再一次将“覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，城乡居民能够较为便捷地享受公共文化服务，基本文化权益得到更好保障”写在基本目标之中。中共十八届三中全会更加明确地将公共文化服务体系的建立确立为我国文化体制改革的预期成果之一。四中全会进一步关注了公民基本文化权益的法律保障问题。
二、我国构建现代公共文化服务体系，保障公民基本文化权益的主要措施
（一）公民基本文化权益的内容
公民基本文化权益是指公民在社会文化生活中应该享有的不容侵犯的各种自由和利益。从根本上说，就是指公民享用文化产品、接受文化服务和从事文化创造、生产、传播活动并以此获得收益的权利。具体包括以下几方面的内容：
1.享受文化成果的权利。文化需求是公民的基本需求之一，社会文化事业的发展所创造、提供的优秀文化成果和文化服务，是每一个社会公民都应有权享有的。
2.参与文化活动的权利。公民不仅具有享受文化成果的权利，还应享有参与文化活动的权利，包括参加娱乐、教育、卫生、体育等方面的活动。
3.参与文化事务管理的权利。公民不仅是文化成果的享受者，而且也有权利参与文化事务的管理。
4.从事文化创造活动的权利。公民是文化成果的创造者。随着人们物质、精神文化生活水平的提高，公民受教育的层次越来越高，更多的公民具有了文化创造的主客观条件。
5.公民的文化成果受到保护的权利。随着知识产权日益受到保护，文化成果早已纳入了公民财产权的范畴，其重要性甚至远远超过了传统意义上的财产。
6.文化选择的权利。任何公民均可以自由的选择自己的语言、宗教、传统及习惯，也可以自由地表达自己的文化诉求。
公民的基本文化权益的实现，既需要法律的保障，也需要运行系统的保障。公共文化服务体系作为一个能够提供公共文化设施、产品、服务的文化运行系统，为全体公民搭建着实现基本文化权益的重要平台。
（二） 构建现代公共文化服务体系的主要措施
为了保障公民基本文化权益的实现，按照《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的规划和安排，我国将采取构建现代公共文化服务体系的相关具体措施。
1.提高基层公共文化设施和人才队伍建设水平，努力形成比较完善的公共文化设施网络
在提高基层公共文化设施建设水平的过程中，我国将通过积极的努力建成国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）六级公共文化设施网络。第一，努力提高市、县、乡公共文化设施建设标准化和规范化水平;第二，将行政村文化活动场所与村级组织办公场所、村小学、文化信息资源共享工程基层服务点建设相结合，体现多功能、综合性;第三，继续实施“社区文化中心（活动室）设备购置项目”，落实全国城市社区文化中心（街道文化站）和社区文化活动室设备购置专项资金，对中西部地区社区文化中心（活动室）设备购置进行补助;第四，推动流动文化设施建设，提高装备配置水平;第五，统筹实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等公共数字文化工程;第六，重点培养引进公共文化策划、组织、管理和“一专多能”的复合型人才;第七，制定各级文化馆（站）、博物馆、美术馆、公共图书馆等公益性文化单位编制标准，落实每个乡镇（街道）文化站编制不少于2人的要求。逐步实施基层公益性文化单位从业人员职业资格制度;第八，加强公共文化队伍的教育培训，提升队伍素质和服务能力;第九，支持边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区公共文化人才队伍建设。
2.加强公共文化产品的生产和服务供给，丰富服务内容，促进共建共享
在探索建立群众文化需求反馈机制的基础上，我国将不断推出更多优秀公共文化产品，提供更加优质的文化服务。第一，各级文化馆要成为当地群众文艺创作中心，生产更多短小精悍、喜闻乐见的群众优秀文艺作品;第二，以“群星奖”、“中国民间文化艺术之乡”为龙头，推出一批优秀的、具有可持续发展价值的文化品牌。第三，以社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化建设为载体，积极搭建公益性文化活动平台;第四，依托重大节庆活动， 大力开展群众文化活动，丰富其内容和形式;第五，坚持面向基层，服务群众，开展“文化下乡”、“文化进社区”、群众文艺精品巡演展演、老年合唱节、少儿合唱节等公益性文化活动。挖掘和利用民族民间文化资源，打造特色文化精品;第六，建立年度公益性文化服务目录公布制度，进一步明确文化馆（站）、 博物馆、 公共图书馆、美术馆的服务标准，向社会免费开放服务，继续推进科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心免费开放工作，扩大文物博物馆公共文化服务的免费范围;第七，支持社会力量兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益性文化服务;第八，鼓励展览馆、科技馆、工人文化宫（俱乐部）、青少年宫等国有文化单位以及大型企业、科研院所、高等院校等开展公益性文化活动，参与公共文化服务。
3.促进公共文化领域文化和科技融合发展，强化公共文化服务的技术支撑
按照《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的安排，我国将通过文化和科技的融合发展，使科学技术为公共文化服务提供有力的技术支撑。第一，利用“云计算”和“三网融合”技术，提升公共文化服务网络的管理水平和服务能力;第二，实施“数字图书馆推广工程”，形成覆盖全国的数字图书馆服务网络，打造基于新媒体的图书馆服务新业态;第三，加快推进公共电子阅览室建设——依托公益性文化单位，建立公共电子阅览室，为基层群众特别是广大青少年提供内容健康、服务规范、环境良好的公益性互联网服务;第四，加强公益性文化单位基础数据库建设，发展网络服务平台，提高公共文化服务的数字化、网络化水平;第五，鼓励和引导基于主流移动通讯平台的资源服务系统开发，探索通过手机、便携式计算机等移动终端提供公共文化服务。探索基于地理位置信息（GIS）的公共文化服务供给新模式，提高公共文化服务的针对性、便捷性和时效性。
4.推进示范区创建工作，加强制度设计，探索公共文化服务体系建设长效机制
“十二五”期间，我国将更加深入地探索公共文化服务体系建设长效机制。第一，进一步完善示范区（项目）申报方案、创建标准和验收办法;第二，加强对示范区（项目）创建工作的动态管理;第三，总结推广各创建示范区（项目）的先进典型经验;第四，组建国家公共文化服务体系建设专家库，完善专家委员会工作机制， 设立国家公共文化研究基地， 建立一支高水平的公共文化服务体系专家队伍;第五，推进公共文化服务的制度化、标准化和规范化建设。
5.加强对特定地域、特定群体的公共文化服务，促进公共文化服务均等化
为保障全体公民公共文化权益的实现，我国将采取措施进一步促进公共文化服务均等化。第一，完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。实施中国少儿歌曲创作推广计划，举办中国老年合唱节。以下岗失业人员、离退休人员、低收入人群、残障人群为重点服务对象，采取政府采购、补贴、发放文化消费券等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，探索建立长效机制，努力实现弱势群体文化权益保障的制度化。鼓励社会组织参与对弱势群体的文化服务;第二，把农民工纳入城市公共文化服务体系，培育农民工的文化主体意识;第三，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务体系建设支持和帮扶力度;第四，完善民族地区公共文化设施网络;第五，创新民族地区公共文化服务方式和手段;第六，推进“春雨工程”建设，深入开展全国文化志愿者边疆行工作;第七，完善文化志愿服务工作机制，发展壮大文化志愿者队伍，广泛开展文化志愿服务活动。
〔责任编辑：陈玉荣〕
作者：吴艳玲 张志勇
[摘 要]构建基本公共服务质量管理体系是促进我国基本公共服务高质量发展的现实需要，也是公共行政学科中的一项前沿研究課题。借鉴工商领域中质量管理体系的构建思路，围绕基本公共服务质量管理的内容与职能两个要素，可以构建“复合型”基本公共服务质量管理体系。该体系分为中心部分和外围部分。中心部分包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度，回答了基本公共服务质量管理“管理什么”的问题;外围部分包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测，回答了基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题。基本公共服务质量管理的内容与职能之间具有紧密的内在联系，各职能之间是一套相辅相成、依序递进、循环往复的有机系统。
[关键词]基本公共服务;质量管理;“复合型”基本公共服务质量管理体系
一、问题提出
实施基本公共服务质量管理，提高基本公共服务质量，是目前我国切实改善民生的着力点，也是促进国家基本公共服务体系建设的努力方向。一方面，党的十九大报告提出：“决胜全面建成小康社会”“满足人民日益增长的美好生活需要”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[1]，其着力点就是向人民群众提供高质量的基本公共服务。为保障和提升基本公共服务质量水平，2018年1月国务院印发《关于加强质量认证体系建设促进全面质量管理的意见》，明确要求导入质量认证体系，加强政府公共服务质量管理。另一方面，21世纪以来，我国基本公共服务体系建设始终把“有没有”“够不够”“全面不全面”“公平不公平”等作为解决的优先问题和重心问题，很大程度上忽视了或者说还没来得及解决“好不好”的问题，导致“质量不高”成为我国基本公共服务供给的突出短板。随着我国从“十二五”转向“十三五”，基本公共服务体系建设既要继续处理好普惠性与公平性问题，更要及时将高质量发展确立为工作的中心与重点。这就迫切需要各级政府加快构建基本公共服务质量管理体系，加强开展基本公共服务质量管理，推动基本公共服务优质化发展。由此可见，构建基本公共服务质量管理体系是“十三五”乃至更长一段时期我国需重点开展的一项研究课题，对于服务政府部门科学决策、助力保障改善民生、推动基本公共服务发展转型具有十分重要的意义。
公共服务质量是当今公共行政学科中方兴未艾的一项前沿研究议题。学术界对该议题的研究呈现三个显著特征。一是国外研究已取得长足进展，而国内研究尚处于起步和兴起阶段。二是公共服务质量研究与公共部门质量、行政服务质量、公共服务绩效、公共服务满意度等议题研究紧密交织，直接关于公共服务质量的研究总体不多。三是公共服务与基本公共服务(也称狭义的公共服务)二者并未得到确切区分，直接关于基本公共服务质量的研究成果很少。由公共服务质量管理的研究文献可知，学者们对公共服务质量管理中的控制、评价、改进等单一环节的研究相对较多，而对公共服务质量管理的整体研究明显偏少，至于公共服务质量管理体系的研究则更少。其中，从理论层面构建的公共服务质量管理体系框架主要有三个：一是将私人部门中的顾客导向原则引入公共部门构建的顾客导向服务增强系统[2];二是借鉴ISO9000∶2000标准质量管理体系构建的政府公共服务ISO质量管理体系[3];三是基于西方国家公共服务质量管理与改进实践构建的公共服务质量管理“推动—反馈”框架[4]。这三个理论框架虽然对本文构建基本公共服务质量管理体系具有重要参考价值，但由于它们在主体上未直接聚焦基本公共服务、在内容上未完整反映公共服务质量管理的内容与职能体系、在结构上未有效关联公共服务质量管理体系的内在要素，因而还存在改进和完善的空间。
鉴于以上分析，本文拟聚焦基本公共服务质量管理体系构建这一命题，不仅实现从广义公共服务向狭义公共服务(即基本公共服务)的主体转换，而且深入挖掘工商领域中质量管理体系构建的理论知识，最终期望通过构建基本公共服务质量管理体系的理论框架为实务部门提供决策参考和推进本领域研究进展。
二、基本公共服务质量管理体系：概念与要素
(一)基本公共服务质量管理体系的概念与内涵
一般认为，基本公共服务与广义公共服务(包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等)相区别[5]，仅指狭义的“政府主导提供，旨在构筑保障全体公民生存和发展基本需求的民生基线”[6]一类公共服务。质量管理体系的概念在ISO9000∶2000标准中得到权威界定，指“在质量方面指挥和控制组织的管理体系”[7]。该定义中的“管理体系”和“体系”还被ISO9000∶2000标准具体界定为建立方针和目标并实现这些目标的体系和相互关联或相互作用的一组要素。
综上，基本公共服务质量管理体系是指基本公共服务提供组织为实现基本公共服务质量目标而开展或涉及的一系列相关活动、过程、资源、制度等要素的总和，其内涵包括三个方面。第一，中心任务是建立基本公共服务质量目标，并围绕基本公共服务质量目标来安排和确定相关活动、过程、资源、制度等要素;第二，作用对象与方式是对基本公共服务提供组织施以指挥和控制;第三，形式特征体现为由基本公共服务质量管理相关的过程、活动、资源、制度等要素有机联系而成的“总和”，而非其中单一或部分要素，也非各要素的简单相加。
(二)基本公共服务质量管理体系的构成要素
有学者指出，一种活动(或过程、行为)的体系的构成要素一般包括该活动(或过程、行为)的环境、主体、客体、内容、动力、目标、手段、结果等[8]。据此，作为一种活动(或过程、行为)的体系，基本公共服务质量管理体系的构成要素包括八个方面。第一，基本公共服务质量管理主体(指基本公共服务质量管理的实施组织);第二，基本公共服务质量管理目标(指基本公共服务质量管理拟达到的目的与效果);第三，基本公共服务质量管理内容(指基本公共服务质量管理涉及的各种要素，如组织、政策、资金、流程、设施、信息、关系等);第四，基本公共服务质量管理手段(指基本公共服务质量管理的方法与工具);第五，基本公共服务质量管理职能(指开展基本公共服务质量管理所进行的策划、控制、评价、改进等活动);第六，基本公共服务质量管理环境(指基本公共服务质量管理的背景与条件因素);第七，基本公共服务质量管理动机(指驱动基本公共服务质量管理活动发生与进行的动力);第八，基本公共服务质量管理绩效(指基本公共服务质量管理活动的效果与影响)，等等。
以上基本公共服务质量管理体系的要素依次回答了“谁开展质量管理”“质量管理‘管理什么’”“为什么开展质量管理”“依靠什么開展质量管理”“怎么开展质量管理”“在什么环境下开展质量管理”“质量管理效果怎么样”等一系列与基本公共服务质量管理相关的问题。从问题重要性的角度看，“管理什么”和“怎么管理”是基本公共服务质量管理问题中相对更重要的两个问题。正是在此意义上，基本公共服务质量管理的内容和职能可视作基本公共服务质量管理体系的两个核心要素(见图1)。
三、基本公共服务质量管理体系框架：构建依据与过程
(一)工商领域中质量管理体系的构建依据及其借鉴意义
质量管理体系在工商领域中得到比较成熟的发展与应用。我们考察工商领域中已经形成的质量管理体系的构建依据，可以为公共领域中基本公共服务质量管理体系的构建提供借鉴。
以质量管理体系的构成要素为标准，工商领域中的质量管理体系可分为三类。第一类是以质量管理内容为构建依据，可称为“质量管理内容型”质量管理体系。其依据质量管理内容(体现为质量形成的过程、环节、要素或因素)构建，回答质量管理“管理什么”的问题。如质量螺旋曲线、服务质量差距模型等。第二类是以质量管理职能为构建依据，可称为“质量管理职能型”质量管理体系。其依据质量管理职能(体现为相关质量管理职能的有机组合)构建，回答质量管理“怎么管理”的问题。如质量管理三部曲、PDCA循环等。第三类是以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可称为“复合型”质量管理体系。其依据质量管理内容和质量管理职能(体现为质量形成的过程、环节、要素或因素与相关质量管理职能的复合)构建，回答质量管理“管理什么”和“怎么管理”两个问题。如服务质量环、ISO以过程为基础的质量管理体系模式等(见表1)[9]。
工商领域中质量管理体系的构建依据为构建基本公共服务质量管理体系提供了重要借鉴。第一，选择质量管理体系的核心要素作为构建依据。同工商领域中的质量管理体系一样，基本公共服务质量管理体系的构建依据可选择质量管理内容、质量管理职能或质量管理内容和质量管理职能的复合。具体选择何种，取决于拟构建的基本公共服务质量管理体系所回答的问题。第二，通过解析质量形成和确定质量管理职能来呈现构建依据。基本公共服务质量管理体系在选择质量管理体系的核心要素——质量管理内容和质量管理职能作为构建依据后，呈现方式可为解析基本公共服务质量形成和确定基本公共服务质量管理职能。
(二)基本公共服务质量管理体系的构建依据选择
本文选择质量管理内容和质量管理职能的复合作为基本公共服务质量管理体系的构建依据，原因有两点。第一，以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可兼顾基本公共服务质量管理体系的两个核心要素(即基本公共服务质量管理的内容和职能)。单独以质量管理内容作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，仅能回应基本公共服务质量内容单一核心要素。同样，单独以质量管理职能作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，也仅能回应基本公共服务质量管理职能单一核心要素。第二，以质量管理内容和质量管理职能的复合为构建依据，可同时回答基本公共服务质量管理的两个核心问题(即基本公共服务质量管理“管理什么”和“怎么管理”)。单独以质量管理内容作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，仅能回答基本公共服务质量管理“管理什么”单一核心问题。同样，单独以质量质量职能作为依据构建的基本公共服务质量管理体系，也仅能回答基本公共服务质量管理“怎么管理”单一核心问题。综上，选择质量管理内容和质量管理职能的复合作为构建依据，所构建的基本公共服务质量管理体系才更为完整和更具解释力。
(三)基本公共服务质量管理体系的构建过程
在选择以质量管理内容和质量管理职能的复合作为构建依据后，需分别确定基本公共服务质量管理的内容和职能，并将二者进行复合，从而完成基本公共服务质量管理体系的构建。
首先，确定基本公共服务质量管理内容。基本公共服务质量管理以基本公共服务质量为对象和内容。按照“质量要求——质量特性——满足要求程度”的“质量”内在框架，基本公共服务质量分为基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度[10]。由此，基本公共服务质量管理的内容可确定为基本公共服务的质量要求、质量特性、质量特性满足质量要求的程度。
其次，确定基本公共服务质量管理职能。根据质量管理的基础理论知识，质量管理包括质量策划与组织、质量领导与协调、质量控制与保证、质量评价与质量改进等职能类型[11]。据此，可将基本公共服务质量管理职能确定为质量要求获取、质量政策制定、质量目标策划、质量标准制定、质量系统设计、质量特性生成、质量评价、质量奖励与问责、质量改进等。为有效整合基本公共服务质量管理职能的多种类型，有必要将基本公共服务质量管理职能类型划分为整体职能和细分职能。整体职能包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测。各整体职能包含的细分职能具体为：基本公共服务质量决策，包括质量要求获取、质量政策制定和质量目标策划;基本公共服务质量控制，包括质量标准制定、质量系统设计、质量特性生成;基本公共服务质量监测，包括质量评价、质量奖励、质量问责与质量改进。
最后，将基本公共服务质量管理的内容和职能进行复合。笔者深入分析发现，基本公共服务质量管理的内容与职能之间具有紧密内在关系：基本公共服务质量决策整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量要求为中心展开的;基本公共服务质量控制整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量特性为中心展开的;基本公共服务质量监测整体职能及其细分职能，是以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心展开的。
至此，笔者构建出基本公共服务质量管理体系，由于其构建依据为质量管理内容和质量管理职能的复合，本文称之为“复合型”基本公共服务质量管理体系(见图2)，图中“BPS”是“基本公共服务”的英文首字母缩写，“BPS满足程度”指基本公共服务质量特性满足质量要求的程度。
四、“复合型”基本公共服务质量管理体系：构成与价值
(一)“复合型”基本公共服务质量管理體系的内在构成
“复合型”基本公共服务质量管理体系由两部分构成。一是中心部分，包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度。这三者作为基本公共服务质量内在分解的结果，形成了互相依存、缺一不可的关系，对应基本公共服务质量管理内容这一要素，回答了基本公共服务质量管理“管理什么”的问题。二是外围部分，包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其细分职能，对应基本公共服务质量管理职能这一要素，回答了基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题。
基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测是“复合型”基本公共服务质量管理体系的三大关键环节，我们有必要进一步深入分析。
首先，基本公共服务质量决策是指根据基本公共服务质量要求并通过公共政策的方式来决定提供基本公共服务质量特性的过程。以基本公共服务质量要求为中心，基本公共服务质量决策包括质量要求获取、质量政策制定和质量目标策划三个环节。其中，质量要求获取环节旨在尽可能准确和全面地获取社会公众的基本公共服务质量要求，从而为公共政策制定提供依据;质量政策制定环节旨在通过公共政策的方式决定提供哪些以及何种水平的基本公共服务质量特性，以回应社会公众表达和提出的基本公共服务质量要求;质量目标策划环节旨在确定基本公共服务质量目标及实现该目标的具体过程与资源。
其次，基本公共服务质量控制是指依据相关规定要求对基本公共服务质量特性生成过程进行控制的过程。基本公共服务质量控制以基本公共服务质量特性为中心，依据的相关规定要求包括政策法规、制度规范、技术标准等，目标是使基本公共服务质量特性的水平达到质量要求，内容要素包括公共政策、服务标准、服务流程、服务需求、服务人员、组织文化等[12]，实施环节包括制定质量控制操作规程、编制质量控制计划、开展质量巡视与评审、分析质量问题、提出质量问题和解决方案、存档质量控制信息等。
最后，基本公共服务质量监测是指运用一定的方法、工具和技术手段对基本公共服务质量特性满足质量要求的程度进行多次、持续性和长期性的测评，进而加以监视的过程。基本公共服务质量监测以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心，其功能定位为测评基本公共服务质量特性满足质量要求的程度，掌控基本公共服务质量的变化情况与趋势，为基本公共服务质量奖励、问责、分析与改进提供可靠依据。
(二)“复合型”基本公共服务质量管理体系的创新价值
“复合型”基本公共服务质量管理体系实现了质量管理一般理论与基本公共服务的有机结合，主要具有三方面的创新价值。
首先，较为系统、完整地回答了基本公共服务质量管理“管理什么”和“怎么管理”两个核心问题。“复合型”基本公共服务质量管理体系表明，对于基本公共服务质量管理“管理什么”的问题，主要是围绕基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度三个方面进行管理。对于基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题，主要是通过基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其各自包含的细分职能来实现。
其次，创造性地建立起基本公共服务质量管理职能与基本公共服务质量管理内容之间的横向逻辑对应关联。基本公共服务质量管理的三大整体职能(基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测)与基本公共服务质量管理的三方面内容(基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度)形成了一一对应的关系，即基本公共服务质量决策与基本公共服务质量要求对应，基本公共服务质量控制与基本公共服务质量特性对应，基本公共服务质量监测与基本公共服务质量特性满足质量要求的程度对应。这就有利于明确基本公共服务质量管理内容在整个基本公共服务质量管理中所处的位置与环节，也有利于基本公共服务质量管理职能聚焦作用对象、定位功能目标和提升执行效果。
最后，比较清晰地显现出基本公共服务质量管理职能及职能构成环节之间的纵向递进及动态运作过程。“复合型”基本公共服务质量管理体系不仅直观呈现了基本公共服务质量管理的若干整体职能与细分职能，而且表明基本公共服务质量管理的若干整体职能与细分职能之间存在一种内在的依序递进关系，并从总体上呈现出各整体职能与细分职能之间的动态运作过程。具体讲，对于基本公共服务质量管理的整体职能，基本公共服务质量决策为基本公共服务质量控制提供基础，基本公共服务质量控制为基本公共服务质量监测提供基础，基本公共服务质量监测为基本公共服务质量决策提供基础。对于基本公共服务质量管理整体职能中的细分职能，在基本公共服务质量决策中，基本公共服务质量要求获取为基本公共服务质量政策制定提供基础，基本公共服务质量政策制定为基本公共服务质量目标策划提供基础;在基本公共服务质量控制中，基本公共服务质量标准制定为基本公共服务质量系统设计提供基础，基本公共服务质量系统设计为基本公共服务质量特性生成提供基础;在基本公共服务质量监测中，基本公共服务质量评价为基本公共服务质量奖励与问责提供基础，基本公共服务质量奖励与问责为基本公共服务质量改进提供基础。
五、基本公共服务质量管理体系的实证：以成都市为例
成都市是2007年国家发改委批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，近十余年来围绕城乡一体化和基本公共服务均等化作出了大量实践探索。其中，作为成都市农村工作“四大基础工程”之一的村级公共服务和社会管理改革[13]，探索构建了颇具创新价值和鲜明特色的村级基本公共服务质量管理体系，在全国范围内均具有典型性。为此，本文选取成都市村级基本公共服务质量管理体系作为个案，对“复合型”基本公共服务质量管理体系进行叙事性解释和说明。
(一)成都市构建村级基本公共服务质量管理体系的背景与过程
作为我国西部的特大城市，成都市具有典型的大城市带大农村的城乡格局。从2003年起，成都市开启了统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化和基本公共服务均等化的改革探索实践进程，先后开展了以“三个集中”“六个一体化”“四大基础工程”为主要内容的统筹城乡综合改革工作。成都市构建村级基本公共服务质量管理体系正是在这一改革背景之下推进的。
成都市实施村级公共服务改革，构建村级基本公共服务质量管理体系的过程大致分三个阶段。一是奠定基础阶段。成都市根据相关政策安排，对每个行政村(涉农社区)的村级公共服务和社会管理专项资金在2009年和2010年两年均按20万元标准实施，2011年上调至25万元以上，目前已提高至40万元。通过“财政下乡”的方式设立村级公共服务和社会管理专项资金，成都市得以在较短时间加强了农村基础设施建设和公共服务供给的力度。二是巩固保障阶段。成都市将村级公共服务改革与农村基层治理机制相结合，做到村级公共服务项目由村级自治组织自主实施，村民(代表)会议依据民主决策、自主建设、严格监督的原则决定公共服务专项资金的使用、管理和监督，创新性地提出村级公共服务项目的民主化运作模式。三是长效运行阶段。成都市沿着民生与民主相结合的思路，一方面，不断完善村级公共服务和社会管理的相关政策和制度体系，确保村级公共服务和社会管理专项资金足额、及时投入到每一个村(涉农社区)，同时使村级公共服务和社会管理专项资金的使用和村级公共服务项目的运作按照民意进行。另一方面，依托新型村级治理机制，不断健全村级公共服务项目民主化运作机制，确保村级公共服务项目运作的过程充分彰显村民的主体性和自主性，运作的结果最大化满足农村居民的实际需求。
(二)成都市“复合型”村级基本公共服务质量管理体系的关键环节
成都市村级基本公共服务质量管理体系涉及农村居民公共服务需求、农村公共服务供给内容、农村公共服务项目满足规定要求和村民需求的程度，以及农村公共服务供给决策、农村公共服务过程监督、农村公共服务结果评价等，不仅回答了农村基本公共服务质量管理“管理什么”的问题，而且回答了农村基本公共服务质量管理“怎么管理”的问题，因而总体上是一种“复合型”村级基本公共服务质量管理体系。
首先，村级基本公共服务质量决策，主要体现为村级基本公共服务质量要求获取和村级基本公共服务质量民主决策。在政策层面，《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》要求，为农民提供的公共服务要充分征求农民的意愿，让农民充分参与和决策。《村级公共服务和社会管理改革工作手册》《村级公共服务和社会管理专项资金管理办法(修订)》提出了“六步工作法”，其中宣传动员、收集民意、梳理讨论、议决公示这四步均是围绕村级基本公共服务质量要求获取和村级基本公共服务质量民主决策展开的。在实践层面，村级基本公共服务质量要求获取一般由村民议事会成员或村“两委”干部通过问卷调查、入户走访的方式调查、收集和获取村民对基本公共服务的质量需求和意见。比如，成都市大邑县晋原镇按照如下流程收集居民公共服务需求和意见：首先，召开村、社区“两委”及议事会成员会议，提出年度拟实施公共服务项目建议;其次，编制民意调查表，一户一表，采取实名制填表方式收集民意;再次，由议事会成员负责走访联系农户，将民意调查表发放到每一户，进行民意调查，充分征求群众意见;最后，组织召开以社区为单位的群众会、林盘会等，在充分宣传动员基础上，广泛听取群众意见，收回一户一表的民意调查表[14]。在收集居民公共服务需求的基础上，成都市构建的基本公共服务质量民主决策机制要求通过召开村民议事会或村民代表大会的方式，按照一定的规则对各村民小组上报的项目进行逐项讨论、商议，最终形成表决意见。比如，成都市温江区探索建立了村级公共服务和社会管理项目“四程序法”民主决策机制：第一步，深入全村调查和全面了解村民需求，确定公共服务和社会管理项目;第二步，组织各方代表开展民主议事，提出项目初步方案;第三步，将项目初步方案提交村民代表大会讨论表决;第四步，公示确认并实施项目方案[15]。通过以上村级基本公共服务质量民主决策机制，成都市农村居民能够在表达自身对基本公共服务质量的需求、意见和期望的基础上，进一步切实参与到村级基本公共服务质量决策过程中，从而保证了村级基本公共服务质量供给范围、供给标准、供给方式等事项的民主决定。
其次，村级基本公共服务质量控制，主要体现为村级基本公共服务质量标准的建立、村级基本公共服务资源的统籌配置和村级基本公共服务体制机制的改革创新。在村级基本公共服务质量标准建立方面，成都市重视开展村级基本公共服务质量标准建立实践，制定了一系列村级基本公共服务质量标准政策文件。比如，《关于重点镇公共服务和社会管理配置标准的指导意见(试行)》和《关于村(社区)及新居工程公共服务和社会管理配置标准的指导意见(试行)》确定了重点镇“1+17”、村(社区)“1+13”、新居工程“1+11”的配置标准。又如，《成都市农村中小学标准化建设标准(试行)》《成都市公共文化服务机构服务标准》和《关于构建基层公益性医疗卫生服务体系的意见(试行)》等设定了公共教育、公共文化、基本医疗等领域的相关质量标准。通过村级基本公共服务质量标准建设，成都市村级基本公共服务质量控制工作变得有据可依，基本公共服务客观质量水平的保障也有了基本遵循。在村级基本公共服务资源统筹配置方面，成都市把统筹资源配置作为村级基本公共服务管理和改革的重点。从村级公共服务和社会管理改革来看，至少包括组织机构、基础设施、公共财政、人员队伍、管理制度、体制机制等在内的基本公共服务资源得到统筹配置。以公共财政资源统筹配置为例。2009年以来成都市村级公共服务和社会管理专项资金计划拨付总额呈逐年增长趋势，从2009年的69094.9万元增加至2014年的124334万元[16]。具体到各个领域，2009年～2012年成都市向各村(涉农社区)投入的1.2820亿元专项资金的分布情况为：基础设施占59.3%，环境建设类占9.8%，社会管理类占16%，文体类占8.2%[17]。通过统筹配置村级基本公共服务资源，成都市村级基本公共服务质量系统设计得到强化，进而为基本公共服务质量特性的生成奠定了坚实基础。在村级基本公共服务体制机制改革创新方面，成都市从城乡基本公共服务体制改革的角度出发，主要开展了建立城乡一体的行政管理体制、创新公共服务管理体制、改革基层行政管理体制、改革公共财政体制等工作。同时，成都市围绕村级基本公共服务供给机制，创造性地提出了分类供给机制、经费保障机制、统筹建设机制、民主管理机制和人才队伍建设机制五类机制，并在相关政策文件中加以确立。通过上述基本公共服务体制机制改革与创新活动，成都市不仅促进了基本公共服务质量特性的生成，同时保障了基本公共服务质量特性的水平。
最后，村级基本公共服务质量监测，主要体现为村级基本公共服务质量监督、考核和评价的制度设计和工作开展。在制度设计层面，成都市制定了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》等政策文件，建立了适应村级公共服务和社会管理改革的民主评议制度、民主管理制度和民主监督制度，确保村级公共服务和社会管理项目处于受监控状态。在具体实践过程中，成都市各区县积极探索出基本公共服务质量监督和评价的多种模式。按照监测内容的不同，我们可把成都市村级基本公共服务质量监测划分为村级公共服务专项资金监督和村级公共服务项目评价两类。其中，村级公共服务专项资金监督的实践模式主要包括邛崃市油榨乡马岩村“五人监督章”模式、崇州市纪委全程参与模式、邛崃市台账监督模式和青白江区“四维”举措;村级基本公共服务项目监督与评价的实践模式主要包括双流县“服务效果‘由群众说了算’”模式、浦江县民主监督的“三上三下”模式、大邑县项目评议验收办法和青白江区红阳街道红峰村联动式督查管理模式。这些模式在实现村级公共服务的监督与评价上各具特色(见表2)。通过开展村级基本公共服务质量监督与评价，成都市村级基本公共服务质量的实际情况及其发展趋势得以把握，从而为下一阶段村级基本公共服务质量的改进提供了依据。
六、结论与讨论
改进和提升基本公共服务质量是公共行政学科中的前沿研究课题，也是当前我国政府改革与创新的目标任务。本研究将质量管理理论与基本公共服务相结合，借鉴工商领域中的质量管理体系构建依据，从质量管理内容和质量管理职能两个维度出发，构建了“复合型”基本公共服务质量管理体系，并运用成都市村级基本公共服务质量管理体系个案予以实证。第一，基本公共服务质量管理体系是指在基本公共服务质量方面指挥和控制基本公共服务提供组织的，旨在实现基本公共服务质量目标的一系列相关过程、活动、资源、制度等要素的总和。第二，基本公共服务质量管理体系的构成要素包括基本公共服务质量管理的主体、目标、内容、手段、职能、环境、动机、绩效等。其中，基本公共服务质量管理的内容和职能是基本公共服务质量管理体系的两大核心要素。第三，借鉴工商领域中质量管理体系的构建依据——质量管理内容和质量管理职能的复合，并结合基本公共服务的特质属性，可构建“复合型”基本公共服务质量管理体系。第四，“复合型”基本公共服务质量管理体系由中心部分和外围部分构成。中心部分包括基本公共服务的质量要求、质量特性和质量特性满足质量要求的程度，外围部分包括基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大关键环节。第五，基本公共服务质量决策以基本公共服务质量要求为中心，旨在根据基本公共服务质量要求，通过公共政策的方式来决定提供哪些及何种水平的基本公共服务质量特性。第六，基本公共服务质量控制以基本公共服务质量特性为中心，旨在根据基本公共服务质量的相关规定要求，通过控制基本公共服务质量特性的生成过程，以使实际生成的基本公共服务质量特性水平符合质量要求。第七，基本公共服务质量监测以基本公共服务质量特性满足质量要求的程度为中心，旨在对基本公共服务质量特性满足质量要求的程度加以测评和监视，从而为基本公共服务质量的奖励、问责与改进提供依据。
本研究尚存在一定的局限与不足。一方面，由于基本公共服务质量管理体系涉及的内容庞杂繁多，这在很大程度上制约了本研究的深度。另一方面，本研究选取成都市村级基本公共服务质量管理体系作为实证个案，由于案例数据收集难度较大，一定程度影响了本研究的实证效果。就未来研究而言，基本公共服务质量管理体系这一议题可从四个方面深化和拓展。一是基本公共服务的质量特性管理、质量要求管理和质量特性满足质量要求的程度管理;二是基本公共服务质量管理的主体、目标、手段、环境、动机、绩效等基本公共服务质量管理体系的一般要素及其关系;三是基本公共服务的质量决策、质量控制和质量监测三大整体职能及其细分职能的落地;四是基本公共服务各领域(如公共教育、勞动就业服务、公共文化、基本医疗)的质量管理体系问题。
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责任编辑：王 篆
The Construction and Empirical Research on Quality Management System of Basic Public Service
Chen Chaobing
The construction of basic public service quality management system is not only the practical need to promote the high-quality development of basic public service in China， but also a frontier research topic in the discipline of public administration. Referring to the idea of building quality management system in the field of industry and commerce， and focusing on the content and function of basic public service quality management， we can build a “compound” basic public service quality management system， which includes the central part and the peripheral part. The central part includes the quality requirements， quality characteristics and the degree to which the quality characteristics meet the quality requirements of basic public service， answering the question of “what to manage” in the basic public service quality management; the peripheral part includes the quality decision-making， quality control and quality monitoring of basic public service， answering the question of “how to manage” in the quality management of basic public services. The “compound” basic public service quality management system shows that not only the contents and functions of basic public service quality management have close internal relations， but also the basic public service quality management functions are a set of complementary， progressive and cyclic organic system.
Key words：
basic public service， quality management， “compound” basic public service quality management system
收稿日期：2019-12-19
作者簡介：
陈朝兵(1990-)，男，四川泸州人，西南财经大学公共管理学院副教授，博士，四川成都 611130
本文为国家社会科学基金青年项目“我国基本公共服务质量监测体系构建研究”(批准号18CZZ034)的阶段性研究成果。
作者：陈朝兵
所谓售后服务，就是在商品出售以后所提供的各种服务活动。从推销工作来看，售后服务本身同时也是一种促销手段。在追踪跟进阶段，推销人员要采取各种形式的配合步骤，通过售后服务来提高企业的信誉，扩大产品的市场占有率，提高推销工作的效率及效益。售后服务的原则
1.礼尚往来的原则
人们的潜意识中，最有威力、影响力的就是一种礼尚往来原则。比如当我们到水果摊买水果时，我们看到很好吃的橘子或苹果，这时卖水果的老板会剥一个橘子，或者是切一片苹果让你尝一尝。你因为尝了他的水果，一不小心就会买它一斤或是两斤。你到百货公司购物时有些促销员会请你尝一瓶牛奶，你会觉得很不错，你会买上一大瓶的牛奶，这就是礼尚往来原则。别人对我们所做的事情使得我们也很想替对方做点事。这种心理状况，通常称之为互惠原则，你对我好，我也要对你更好，这是一种社会与文化的规范，当别人给我们帮忙的时候，我们就希望也能够为别人做点什么来予以回报。同样，我们在和顾客达成交易的关系时，也别忘了在适当的时机，带一些有纪念性的用品，或者说有一些小东西送给顾客，顾客会觉得，你在重视他。当你需要一些信息时，我相信这个顾客也会告诉你，买了你的产品以后，用得怎么样，他也会把一些信息全都告诉给你，同时他也会把你的竞争对手的一些信息告诉给你。所以每次当你帮顾客的忙，那位顾客就会感觉到自己也应该替你做些什么似的，每当你对顾客要求做个什么让步，顾客内心就会感到对你好像有种亏欠，增进你俩的关系，就有了做成下一次生意的可能。这叫做礼尚往来原则。
2.承诺与惯性原则
在心理学上，影响人们动机与说服力的一个最重要的因素叫做承诺惯性原则。它是指人们对过去做过的事情有一种强烈连贯性的需求，希望维持一切旧有的形式，使用承诺来扩充观念。顾客有一种什么样的习惯，或者说他有什么样的旧的做法，做事的方法或处理事物的一些态度，你要掌握这种惯性的原则。这个承诺惯性的原则就是我们怎么样更进一步地与我们的顾客相处，以及找到顾客内心里一种需要层次的提升。
3.社会认同原则
威力无穷的潜意识影响称之为社会认同原则。购买某个产品和服务的人数深深地影响着客户的购买决策。如果你与顾客关系处理得很好，这时公司又开发了一个新的产品，当你到顾客那里时，也可以用这种方法告诉顾客，“你看我们的产品还没有上市就已经有很多顾客向我们订了单子，你看这是某某报纸对我们这个商品的报道，社会对我们的评价都不错„„”当他看到这样的一个东西或者一个信息时，他会觉得，“嗯，不错，人家都买了，我也应该买”，这叫做社会认同原则。也就是购买某产品或者服务的人数深深地影响客户的购买决策。
4.同类认同
假如你今天的顾客是个医生，都在使用这个产品，或接受这样的服务，那你给护士推销，护士也可以接受。假如律师都用这种产品，那你向其他的律师再推销这种产品时，其他律师也会接受，这就叫社会认同。
5.使用者的证言
这也是促使顾客购买产品的一种因素，利用曾经买过我们的产品的人，或使用我们产品的人，用他们的一些见证，告诉我们的顾客，这也是影响顾客购买决定的一种方法。当然你必须要
取得一份现有顾客的名单，他们用了我们的产品以后，看看他们的一些感觉。
6.喜爱原则
比如一种化妆品，某某明星在用，所以我也想去用它，因为我喜欢那个明星;那个明星穿什么样的衣服，我也想买什么样的衣服，目前很多促销广告，都找一些名人，也就是在运用这种喜爱原则，去激发顾客采取购买行动。
7.友谊原则
客户介绍的潜在客户比全新的顾客更为有利，因为它的成功几率是全新顾客的15倍，一个拔尖的销售人员，他永远知道在培养他的老顾客，同时他也不断地开发他的新顾客，而新顾客的开发来源，最好的方法就是由老顾客介绍。而这种老顾客的介绍，就是人们在运用友谊的原则。
今天的售后服务并不是顾客已经买了你的东西，你去给他做服务，而是在建立一种和谐的人际关系。顾客还没有买你的东西之前，你可以用这些原则，是在促进顾客更相信你的产品，更相信你。而买过产品的人，你也要让他更进一步地跟你维持一种更信赖的关系。
恰当时机的感谢函
1.初次访问的顾客反应不错时
我们要在适当的时期致以感谢函，一个顾客无论有没有做购买的决定，有没有买你的东西都不重要，重要的是要在访问的时候顾客反映不错，这就需要你在拜访过后马上要发感谢函给他，现在的感谢函的方法都很简便，电子邮件几分钟就过去了，可以省下你很多的时间。
2.签订契约的时候
当你与顾客见面或顾客买了东西以后，你一定要心存感恩的心态，感谢顾客。客户的第一印象来自于销售人员。你的服装仪容是不是很好，甚至于当你和顾客寒喧的时候，你是否谦恭有礼，是否让人感觉到你很专业，都会影响印象分。所以要记住，你今天在做销售：①首先在推销你自己;②在销售商品的效用，也就是在替顾客解决问题。
销售商品的效用或价值时，下一个阶段是销售商品、销售你的服务，所以你在写感谢函的时候，一定要把这种心存感恩的心境告诉你的顾客，因为每个人都有一种感觉，当你写了一封信给他，或者说是寄一张贺卡给他时，他通常是不太容易把它忘掉的，这样可以加深顾客对你的一种信任。
3.承蒙顾客帮忙时
还有一种需要写感谢函的情形是承蒙顾客帮忙时，去拜访顾客，不管他是否买过你的产品，但是他会在礼尚往来的触动之下，虽然他没有买你的东西，就是因为你一点小小的礼物送给他，他会觉得心里有点内疚，所以他一定会帮你的忙，虽然说他买过了，或者说并没有买你的公司的产品，但是他也会帮你忙，你还是不要忘记，永远心存感恩，致以感谢函。
4.从旅游地向平日惠顾的顾客致谢
你可以告诉你的顾客，什么地方休闲不错，可以提供给顾客;什么地方有一场足球赛，你有票，会在什么时候叫快递给他送过去„„这样顾客就觉得，有这么一个人，时时在关心着他，
他一定很感动。同时，你也会收到很多回馈、很多关心。你去玩的时候，你别忘了带回一些小纪念品送给你的顾客，这样可以增加你和顾客之间一种信赖的关系。
视察销售后的状况
对于购买你的商品的客户，你要经常做回访，直到顾客使用熟练为止。在还没有熟练之前，顾客总会遇到许多问题，特别是那些机械一类的东西，使用一段时间之后需要更换零部件，所以你要做经常性的售后访问。对于消费型产品，有必要调查顾客的使用情况，这些都是比较重要的问题。
提供最新的情报
为顾客提供经营情报，介绍公司的新产品、新服务项目，都需要在做售后服务时去做，这等于不断地与客户建立良好的关系。要善于运用礼尚往来、承诺友谊等种原则，在为顾客提供公司新产品、新服务的经营情报的同时，还可以从顾客那里以得到很多有关其它公司的情报。
将顾客组织化
人际关系的好坏会直接影响到我们的销售，如果今天我们没有把顾客的关系处理得很好的话，我们将会失掉很多生意。上一讲讲过，通过顾客介绍的客户的成交率是普通顾客的15倍，所以如何将顾客组织化将成为一个重要的问题。
1.建立影响力中心
每个顾客都有很多的朋友，我们都希望顾客介绍给我们更多他周边的一些人，有时候相处很好的顾客会把他的一些亲戚和朋友也介绍过来购买产品，这样就建立了影响力中心。
2.举办研讨会
选择一个适当的时机，将使用过你的产品的顾客请来参加研讨会，请他们为公司提合理化建议，同时也可以让这些顾客去认识更多的人，这是一项利人利己的工作。举办研讨会最主要的目的，就是让这些顾客相互认识，同时也是你对顾客真诚的一种展现。
诚恳的作为商讨对象
1.从头到尾
对顾客所说的话要从头到尾耐心地听。一般人如果听到对方重复话题，不免都想阻止对方，于是就说“我知道了”，不想让对方再说下去。但是请你一定把这些反复的话当作重要的环节来耐心地听完。
2.听出真意
在与顾客谈话的过程中或者是了解、商讨对策的过程中，你要注意地去听，听出顾客真正的用意在哪里，看他们有什么不满或者抱怨的情形。如果你遇到的顾客表达可能不是特别好，或他讲话方面可能有一些结巴，但是你一定要有耐心，让顾客把他的问题说出来，听出真意。出说不便或不敢说的话才是重要的。
3.让顾客想出对策
如果商品问题实在没有办法解决，也可以让顾客帮你想出对策。当你用心去为顾客服务，用心地关心顾客，顾客会谢谢你，还会做出更大、更好的回馈，为你想出最好的解决烦恼的对策来。
处理不满的要诀
◆要耐心倾听
◆不要辩解，只需认错
◆了解顾客不满的原因
1.要耐心倾听
顾客购买你的东西，总是有不满意的时候，所以常常会打电话到公司告诉我们他对这个事情不满。无论是打电话还是当面跟你说，永远记住，不要争辩，要耐心地倾听，尽量地学会多听别人的，然后在适当时机才表达你的观点。
2.不要辩解，只需认错
千万不要和你的顾客发脾气，要学会控制情绪，做一个高EQ的销售人员。顾客可能很生气，但是你一定要耐心地接受，不要做过分地辩解，只需要认错。“我非常了解您的情形，同时我可以感受到您对我们的服务的关心，因为您希望我们好，所以您才会告诉我们。”尊重顾客是一个称职的销售人员必须具备的素质，即使你知道这个顾客的误会，或者是平白无故地被这个顾客给骂了，你仍然要静静倾听顾客吐苦水，有时在你耐心地倾听之中，顾客的怒气就消了，对顾客的不满也就不知不觉解决了。许多人在顾客尚未表露不满时，就很焦急地想找借口应付他，如果你一再地辩解，顾客会情绪性地产生反感。他的不满一旦严重表现出来，就会带走更多的顾客。
3.了解不满的原因
由于商品本身的问题而引来的不满，只要直接替顾客解决了就没事了。
表现不满型就是发牢骚的那种类型，在不满的情绪中产生情感对立，就会有这种情形发生。所以你要静下心来，倾听顾客吐苦水是最好的方法。
自我表现型就是利用问题发生的机会，夸耀自己的立场是一种不满的做法。你只要让他感觉到被尊重，一切就OK。
撒娇依赖型，这一种顾客说，“哎呀，你们都是这样。”就好像很希望销售人员再对他好一点。这种顾客不是不满，他只是想找机会跟你接近。
提高自己的口才
提高你的口才，提高感性原则很重要，要学会观察人，要学习别人的长处。你的顾客也是你的老师。要学会善于思考，思考的简单方式就是自问自答，“我这样做对吗、可以满足别人、有没有要改进的地方?”平时要多观察、多探听、多阅读、多交谈，锻炼自己的口才，然后把这些零碎的片断组合起来，经分析后提炼一些更有品质的内容。提高应对的能力就需要模仿那些有经验的人，看看他们是怎么做的，你同时要反复地练习，才能提高自己的口才。
磨练自己
①请教别人，说出你自己的缺点
②努力使缺点改变成优点
“有志者，事竟成”。在销售的过程中，接近了客户，认识了客户，给顾客介绍产品，让顾客购买产品，让顾客付款，与顾客建立良好的关系„„在每一次与顾客的接触中有意识地磨练自己，不断学习别人的长处，努力克服自己的缺点。今天的每一次经验积累，都是为了明天更好的起点。
本讲总结
售后服务本身同时也是一种促销手段，通过售后服务可以提高企业的信誉，扩大产品的市场占有率，提高推销工作的效率与效益。掌握售后服务原则，并且在适当的时机向顾客致以感谢函，可以增加你与顾客之间的一种信赖的关系，有利于销售工作的进一步开展。掌握售后服务的要点，提高自身素质，努力做好售后服务，使售后服务成为再次销售的开端。
课程意义
在竞争激烈的销售市场上，精确掌握销售循环前、中、后的销售技巧与全方位的客户服务，是赢得最佳商机的关键。本课程由台湾著名行销大师刘敏兴主讲，从销售的基本理论方法、实战技巧到销售的十大步骤、销售人员的自我管理，为销售人员专业技能训练提供了一整套的解决方案。如果你要掌握销售人员应具备的正确与基础的技巧，并吸收专家和成功者的经验与智慧，以资借鉴，减少自己摸索的时间、精力和犯错的机会，那就快走近我们的课程，唯有行动才能解决问题
国务院印发规划
确定44类80个基本公共服务项目
《 人民日报 》( 2012年07月19日 02 版)
本报北京7月18日电 (记者朱剑红)国务院近日正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《规划》)。《规划》提出，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，要按照“以人为本，保障基本;政府主导，坚持公益;统筹城乡，强化基层;改革创新，提高效率”的基本要求，着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。“十二五”时期的主要目标取向是：供给有效扩大;发展较为均衡;服务方便可及;群众比较满意。
《规划》较为全面系统勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。《规划》主要内容有七个方面。
一是明确“十二五”时期基本公共服务的范围和项目。在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。
二是按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。所有标准的内容均依据现行法律法规和有关政策提出。
三是实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务基础设施条件，健全服务网络。
四是要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。
五是建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，明确政府间事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。
六是加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。
七是切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，加强评估、监督和问责。
加快实现人人享有基本公共服务
本报评论员
《 人民日报 》( 2012年07月19日 02 版)
国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《规划》)，提出了加快基本公共服务体系建设的指导思想、战略目标、总体部署和重大举措。这是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。《规划》的提出集中体现了我们党以人为本、执政为民的理念，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，加快经济发展方式转变以及扩大内需，都具有十分重要的意义。
《规划》是新中国成立以来基本公共服务领域的首部国家级专项规划，对基本公共服务体系建设进行了顶层设计和整体规划，不仅是我国“十二五”时期乃至更长一段时期基本公共服务体系发展建设的行动纲领和综合性、基础性、指导性文件，也是政府履行公共服务职责的重要依据。
人人享有基本公共服务，既是人民群众基本权益的重要内容，也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。经过30多年的改革开放和发展建设，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善。特别是“十一五”以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效，基本公共服务制度框架初步形成，为颁布和实施《规划》奠定了良好基础。但相对于经济发展，社会发展尚为滞后，特别是基本公共服务供给不足、发展失衡、可及性差的矛盾十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战，需要多方面探索和实践。
《规划》明确了“十二五”时期，要实现“供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意”的主要目标。实现这个目标，关键在于解放思想、改革创新，确立基本公共服务体系建设在经济社会发展中的战略布局。着力创新基本公共服务供给机制、管理运行机制，完善财政保障机制、监督评价机制，健全基本公共服务标准体系，通过推进城乡基本公共服务规划一体化、推动城乡基本公共服务制度衔接、加强农村基本公共服务投入、实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展等实施路径，使基本公共服务项目真正惠及广大人民群众，使公共服务质量和水平可衡量、可评价，切实解决好社会发展领域长期存在的突出问题和矛盾，顺应各族人民过上更好生活的新期盼。
“十二五”时期是我国改革发展的关键阶段，必须加快完善基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度。贯彻好落实好《规划》，是各级党委、政府的一项重要职责和重大任务。要深刻认识颁布实施《规划》的重大意义，切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，完善监测督促机制，抓好进度落实。各省级人民政府要在国务院有关部门指导下，紧密结合实际，编制实施省级基本公共服务专项规划或行动计划。加强绩效评价和监督问责，全力确保规划完成。
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完善农村基本公共服务体系
一、完善农村基本公共服务体系的必要性
(一)当前农民最需要的基本公共服务
2006年10月11日,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上,处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素,其中公共服务的非均等化,尤其是城乡公共服务的非均等化现象,已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下,《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后,党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。
其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素, 是新阶段农村反贫困的关键所在, 是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来, 在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项, 这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失, 农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上, 公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的 70%, 但是国家80%的公共卫生资源投放在城市; 义务教育人口的 60%在农村, 却只有不到 25%的资源用在农村。从短期来看, 这使得农民“因病返贫”, 因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看, 基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高, 不仅会影响农民未来收入的提高, 还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景, 财政与金融资金难及农村地区是一个原因, 但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段, 随着农村潜在公共需求的逐步释放, 农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化, 为广大农民提供基本而有保障的公共服务, 已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。
中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400 份，回收问卷216 份，有效问卷214 份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。
当前农民最需要哪些基本公共服务
选 项 频数 所占比例(%) 基本医疗卫生 211 98.6 义务教育 199 93.0
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选 项 频数 所占比例(%) 公共基础设施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 农技支持 135 63.1 就业服务 117 54.7 生态环境 101 47.2 社会治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事业 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市场监管与服务 27 12.6 突发事件与公共危机的处理 24 11.2 其他 6 2.8
此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。
学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务,落实多予少取惠农支农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续;34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变;只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。
(二)农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害
公共服务在城乡方面的不均等,对我们社会的统一稳定有着很大的影响,不论是从理论上还是从实践上说,都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。
1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感
由于医疗体制改革已经成为千夫所指,在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院,不重视乡镇卫生院,使得卫生院的作用不能得到有效的发挥,人们对卫生院的期望也不是太高,这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑,减少人们对社会的信任,这对于长久的社会稳定会产生不
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利的影响。
2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等
随着我们国家经济的发展,我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步,但正是如前文所述,差异的消除和形成都将是一个长期的过程,如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑,那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义,不再要求结果平等,但我们应该提供的是机会的均等,义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善,那在市民和农民之间,将会产生一个人为的阶级鸿沟,这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。
3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会
基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题,尤其是现在经济的发展要求有资金的支持,而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区,没有便利的交通和良好的生活环境,我国农村的发展就会跟城市的差距变大,跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。
4.社保差异可能会影响社会稳定
我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小,保障水平低。虽然在近几年内,我们的社会保障有着巨大的发展,但是目前的这种社会保障局面,对于我国几亿农民来说,他们心中还是没有安全感,绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下,这可能不会对社会造成多大的影响,但是天有不测风云,对于农民来说,他们就是在凭着运气生活,灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的,这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说,他们在城里干着最有风险的工作,却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇,享受不到应有的保障,这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。
5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等
就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提:在农村的就是要种庄稼的,在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合,会产生明显的地区“马太效应”,有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会,而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫,这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展,这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。
二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状
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(一)基本医疗卫生上存在的城乡差异
“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计,医疗卫生资源约有80%集中在城市,其中2/3又集中在大医院,用于农村卫生经费的比例,从1991年的20%降到2000年的10%,其中专项的农村卫生经费只有1.3%,农民人均卫生事业费只有12元,仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数,农村只有0.85人,仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点,新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上,卫生副部长说,近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%,其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫,中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”
(二)义务教育上存在的城乡差异
长期以来,国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况,这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低,降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同,致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量,城镇都要优于农村。近年来,由于“三农”问题的严重,农村教育问题也日益引起国家的重视,但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计,表现出来城乡投资的差距。
2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计表
教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费
全 国1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 广 西1.67 1.52 1.54 1.24 广 东1.89 1.53 2.20 1.67 重 庆1.57 1.70 1.35 1.31 江 苏1.63 1.68 1.47 1.56 贵 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 东1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 宁 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42
由上表可以看出来,城镇学校投资多,农村学校投资少,全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍,其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别,就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比,可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异,也是城乡差异。“河北生均固定资产,小学只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的
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教育问题,这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利,2004年2月,国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。
(三)公共基础设施上存在的城乡差异
就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。当然,城市同乡村的不同特征,我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等,但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面,也显示出了巨大的差距:2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度,全年完成城市建设固定资产投资2352亿元,比上年增长24.4%,而同年,有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元,而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元,加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元,这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。
(四)社会保障上存在的城乡差异
我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面;对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据,当前,我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成,进入完善发展阶段,截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人,参加失业保险的人数达10584万人,医疗保险人数达12404万人,各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比,农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗,并且参保水平相当低,“到2002年底,全国有31个省(区、市)1955县不同程度地开展了农村社会保险工作,参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年,按照每人年均627元的贫困线标准,我国共有贫困人口2820万人,当年,我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人,占农村贫困人口的81%„„农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中,传统救济1880.8万人,占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小,只有407.8万人,占17.8%。”“调查资料显示,全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%,其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%,更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗,而87%的农民是完全自费医疗。”
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(五)就业服务上存在的城乡差异
按照我们中国官方的标准,“就业”和前面所谈的“社会保障”一样,本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上,城镇登记失业率中,作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口,作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此,国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制,他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业,带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓,并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全国共清理拖欠农民工工资318亿元,其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元,全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元,已累计偿付156亿元。”另外,农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络,就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸,大多数贫困地区没有规范的就业服务机构,没有经费保障,没有现代化的信息网络,没有专门的职业培训机构,对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善,对职业培训机构投入不足,培训实用性不强,培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比,城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。
三、城乡基本公共服务非均等化的原因
基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显, 这并不是一个暂时性的问题, 而是经过几十年形成的刚性的问题, 在这里既有政策和制度的原因, 也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。
(一)中国的二元经济结构
二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象, 即在国民经济中, 现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中, 农业还处在较落后的情况下, 超前进行工业化, 优先建设现代化部门。从我国情况看来, 虽然工业结构高度已经达到本世纪 70 年代西方发达国家的水平, 但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪 20 年代的水平相近, 工业化、城市化水平较低, 而且, 与发达国家经济成长与社会发展相异的是, 中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性, 从而形成两个不同质的利益群体。
(二)户籍制度
户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式, 本质上是一种“社会屏蔽”制度, 将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度, 一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口, 限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策, 完成工业发展的原始积累; 二是对城镇非农业户口的人, 提供包括就业、粮油供应, 提供住房
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和医疗、养老保险等待遇, 而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异, 造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用, 使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要, 仍然居于城市社会分层的最低层。
四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议
(一)科学界定各种公共服务提供者的责任
公共服务是从提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英国经济学家休谟在 1773 年提出的, 后由萨谬尔森 1954 年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965 年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便, 不加区别, 我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授 2004 年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系, 建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由: 各级政府、非政府组织或个人供给。
1. 纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治( 包括艾滋病防治)、垃圾无害化处理( 包括废品回收)、环境保护这些传统意义上公共物品外; 还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助( 包括难民安置)、社会救济( 包括收容所)、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。
2. 科学理清两类准公共产品的供给问题。
(1)只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题: 像农村俱乐部( 健身房)、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗, 在发达地区农村可以实行保本收费管理, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。
(2) 有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题: 像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅, 共同保本管理的模式。
3. 关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括: 民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等, 它们在消费上可以排他, 在生产上也可以有竞争,由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性, 决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性, 就它们的性质讲, 天生容易形成垄断, 政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费,用者付费, 但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待, 如饮用水供应系
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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用, 应采取中央政府投资建设, 村民共同维护的模式; 再如生活燃料沼气改进, 因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用, 应采取地方政府出资建设, 农民自行维护的模式。
(二)转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上
提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中, 除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途, 需要地方额外增加配套资金, 不能缓解基层政府可支配财力的不足, 直接影响了基本公共服务水平的提高, 致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转, 往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金, 严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此, 未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度, 保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后, 往往没有相应的运营费用加以配套支持, 特别是人头费严重不足, 使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障,大量工作岗位无人承担, 公共设施资源闲置浪费。因此, 要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高, 需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助, 从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补, 保障公共服务的有效供给。
(三)明确政府的均等化财政支出的方向
笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。
农村义务教育当前最重要的问题
选 项 频率 百分比(%) 建立农村义务教育稳定投入机制 185 88.5 加强师资培训，提高教学质量 135 64.6 确保教师工资，稳定教师队伍 126 60.3 巩固义务教育对象的入学率 52 24.9 加大硬件投入，改善办学条件 98 24.9 其他 9 4.3
从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制;加强师资培训，提高教学质量;确保教师工资，稳定教师队伍;巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。
这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制;加强师资培训，提高教学质量;确保教师工资，稳定
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教师队伍;巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。
农民在公共基础设施方面最为迫切的需求
选 项 频数 百分比(%) 选 项 频数 百分比(%) 公共交通设施 189 90.9 环保基础设施 120 57.7 农田水利设施 188 90.4 文化体育设施 110 52.9 人畜饮水工程 179 86.1 其他 8 3.8 电力基础设施 143 68.8
公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。
政府农村生态环境服务的重点
选 项 频 数 百分比(%) 选 项 频 数 百分比(%) 村容村貌的整治 166 81.8 三废处理 148 72.9 空气污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清洁能源的推广 150 73.9
农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。
对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重;72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施;67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制;55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治;51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有 34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院
关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低;72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低;58.4%
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的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大;33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县(市)的分担比例。23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题(80.8%);二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题(78.8%);三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题(79.3%)。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系;38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性;而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题
改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益;90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训;75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度;73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助;43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。
根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。
(四)建立财政监督机制
全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。
二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统
一、规范、透明的转移支付制度。
三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展
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绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。
坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高。
在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能的交叉重复，提高整体监督效能。
完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质,建立和完善政府(中央、省、县、乡)、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。
翟子斌
11月28日
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坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。
第三十章 提升基本公共服务水平
坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距。
第一节 建立健全基本公共服务体系
明确基本公共服务范围和标准，加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责。合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。
图表：专栏17 “十二五”时期基本公共服务范围和重点新华社发 第二节 创新公共服务供给方式
改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。
第三十一章 实施就业优先战略
坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业。
第一节 实施更加积极的就业政策
大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，千方百计扩大就业创业规模。完善税费减免、岗位补贴、培训补贴、社会保险补贴、技能鉴定补贴等政策，促进高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业。完善和落实小额担保贷款、财政贴息、场地安排等鼓励自主创业政策，促进各类群体创业带动就业。建立健全政府投资和重大项目建设带动就业机制。完善就业援助政策，多渠道开发公益性岗位。鼓励开展对外劳务合作。
第二节 加强公共就业服务
健全统一规范灵活的人力资源市场，完善城乡公共就业服务体系，推动就业信息全国联网，为劳动者提供优质高效的就业服务。健全面向全体劳动者的职业培训制度，加强职业技能培训能力建设。对未能升学的应届初高中毕业生等新成长劳动力普遍实行劳动预备制培训。足额提取并合理使用企业职工教育培训经费，鼓励企业开展职工岗位技能培训。加强创业培训，将有创业愿望和培训需求的人员纳入培训范围。完善城镇调查失业率统计，健全失业监测预警制度，开展就业需求预测。
第三节 构建和谐劳动关系
健全协调劳动关系三方机制，发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。全面推行劳动合同制度，不断扩大集体合同覆盖面。全面推进劳动用工备案制度。规范劳务派遣用工。改善劳动条件，加快劳动标准体系建设，加强劳动定额标准管理。完善劳动争议处理机制，加强劳动争议调解仲裁，加大劳动保障监察执法力度，切实维护劳动者权益。
第三十二章合理调整收入分配关系
坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，加快形成合理有序的收入分配格局，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，尽快扭转收入差距扩大趋势。
第一节深化工资制度改革
按照市场机制调节、企业自主分配、平等协商确定、政府监督指导的原则，形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定机制和增长机制。健全工资支付保障机制。完善最低工资和工资指导线制度，逐步提高最低工资标准，建立企业薪酬调查和信息发布制度，积极稳妥扩大工资集体协商覆盖范围。改革国有企业工资总额管理办法，加强对部分行业工资总额和工资水平的双重调控，缩小行业间工资水平差距。完善公务员工资制度。完善符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度。
第二节健全资本、技术、管理等要素参与分配制度
完善公开、公平、公正的公共资源出让制度，建立国有土地、海域、森林、矿产等公共资源出让收益全民共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。扩大国有资本收益上交范围，提高上交比例，统一纳入公共财政。完善股份制企业特别是上市公司分红制度。创造条件增加城乡居民财产性收入。保障技术成果在收入分配中的应得份额。建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，严格规范国有企业、国有控股金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入，严格控制职务消费。
第三节加快完善再分配调节机制
加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。合理调整个人所得税税基和税率结构，提高工资薪金所得费用扣除标准，减轻中低收入者税收负担，加大对高收入者的税收调节力度。逐步建立健全财产税制度。调整财政支出结构，提高公共服务支出比重，加大社会保障投入，较大幅度提高居民转移性收入。
第四节整顿和规范收入分配秩序
健全法律法规，强化政府监管，加大执法力度，加快形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。保护合法收入，坚决取缔非法收入。清理规范国有企业和机关事业单位工资外收入、非货币性福利等。加强政府非税收入管理，清理规范各种行政事业性收费和政府性基金。加快收入信息监测系统建设。建立收入分配统筹协调机制。
第三十三章健全覆盖城乡居民的社会保障体系
坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。
第一节加快完善社会保险制度
实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。完善实施城镇职工和居民养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。推动机关事业单位养老保险制度改革。发展企业年金和职业年金。扩大工伤保险覆盖面，提高保障水平，健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度。完善失业、生育保险制度。发挥商业保险补充性作用。继续通过划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，积极稳妥推进养老基金投资运营。
第二节加强社会救助体系建设
完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保。健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。提高农村五保供养水平。做好自然灾害救助工作。完善临时救助制度，保障低保边缘群体的基本生活。
第三节积极发展社会福利和慈善事业
以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，推动社会福利服务社会化。加强残疾人、孤儿福利服务。加强优抚安置工作。加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。
第三十四章 完善基本医疗卫生制度
按照保基本、强基层、建机制的要求，增加财政投入，深化医药卫生体制改革，建立健全基本医疗卫生制度，加快医疗卫生事业发展，优先满足群众基本医疗卫生需求。
第一节 加强公共卫生服务体系建设
完善重大疾病防控等专业公共卫生服务网络。逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，扩大国家基本公共卫生服务项目，实施重大公共卫生服务专项，积极预防重大传染病、慢性病、职业病、地方病和精神疾病，提高重大突发公共卫生事件处置能力。逐步建立农村医疗急救网络。普及健康教育，实施国民健康行动计划。全面推行公共场所禁烟。70%以上的城乡居民建立电子健康档案。孕产妇死亡率降到22/10万，婴儿死亡率降到12‰。
第二节 加强城乡医疗服务体系建设
加强以县医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络建设，完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜。大力推进基层医疗卫生机构综合改革，建立多渠道补偿机制，形成新的运行机制。加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，完善鼓励全科医生长期在基层服务政策，每万人口全科医师数达到2人。加快推行分级诊疗、双向转诊制度，形成各类城市医院和基层医疗机构分工协作格局。完善区域卫生规划，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，放宽社会资本和外资举办医疗机构的准入范围，形成多元办医格局。
第三节 健全医疗保障体系 健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平并缩小差距。提高城镇职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，整合经办资源，逐步提高统筹层次，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度。
第四节 完善药品供应保障体系
建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系。基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，其他医疗卫生机构逐步实现全面配备、优先使用基本药物。建立基本药物目录动态调整机制，完善价格形成机制和动态调整机制。提高基本药物实际报销水平。加强药品生产管理，整顿药品流通秩序，规范药品集中采购和医疗机构合理用药。
第五节 积极稳妥推进公立医院改革
坚持公立医院的公益性质，积极探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的有效形式。推进现代医院管理制度，建立科学合理的用人机制和分配制度。改革公立医院补偿机制，积极推进支付方式改革。以病人为中心大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，改善医患关系，方便群众就医。推进注册医师多点执业，建立住院医师规范化培训制度。注重调动医务人员积极性。
第六节 支持中医药事业发展
坚持中西医并重，发展中医医疗和预防保健服务，推进中医药继承与创新，重视民族医药发展。发展中医药教育，加强中医医疗机构和中医药人才队伍建设。加强中药资源保护、研究开发和合理利用，推进质量认证和标准建设。医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用。
图表：专栏18 医疗卫生重点工程新华社发
第三十五章 提高住房保障水平
坚持政府调控和市场调节相结合，加快完善符合国情的住房体制机制和政策体系，逐步形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，实现广大群众住有所居。
第一节 健全住房供应体系
立足保障基本需求、引导合理消费，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。对城镇低收入住房困难家庭，实行廉租住房制度。对中等偏下收入住房困难家庭，实行公共租赁住房保障。对中高收入家庭，实行租赁与购买商品住房相结合的制度。建立健全经济、适用、环保和节约资源的住房标准体系，倡导符合国情的住房消费模式。
第二节 加大保障性住房供给
强化各级政府责任，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。多渠道筹集廉租房房源，完善租赁补贴制度。重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。加快各类棚户区改造，规范发展经济适用住房。建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引导社会力量参与保障性住房建设运营。加强保障性住房管理，制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格规范准入、退出管理和租费标准。
第三节 改善房地产市场调控
进一步落实地方政府责任和问责机制，把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发展的工作目标，由省级人民政府负总责，市、县级人民政府负直接责任。完善土地供应政策，增加住房用地供应总量，优先安排保障性住房用地，有效扩大普通商品住房供给。健全差别化住房信贷、税收政策，合理引导自住和改善性住房需求，有效遏制投机投资性购房。加快制定基本住房保障法，修订完善城市房地产管理法等相关法律法规。完善住房公积金制度，加强管理和扩大覆盖范围。加强市场监管，规范房地产市场秩序。加快住房信息系统建设，完善信息发布制度。
第三十六章 全面做好人口工作
控制人口总量，提高人口素质，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。
第一节 加强计划生育服务
坚持计划生育基本国策，逐步完善政策。完善计划生育家庭优先优惠政策体系，提高家庭发展能力。提高计划生育家庭奖励扶助金、“少生快富”工程奖励金和特别扶助金的标准，扩大范围并建立动态调整机制。继续推进人口和计划生育服务体系建设，拓展服务范围。综合治理出生人口性别比偏高问题。加大出生缺陷预防力度，做好健康教育、优生咨询、高危人群指导、孕前筛查、营养素补充等服务工作，降低出生缺陷发生率和农村5岁以下儿童生长迟缓率。加强流动人口计划生育服务管理。
第二节 促进妇女全面发展
落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，全面开发妇女人力资源，切实保障妇女合法权益，促进妇女就业创业，提高妇女参与经济发展和社会管理能力。加强妇女劳动保护、社会福利、卫生保健、扶贫减贫及法律援助等工作，完善性别统计制度，改善妇女发展环境。严厉打击暴力侵害妇女、拐卖妇女等违法犯罪行为。
第三节 保障儿童优先发展
坚持儿童优先原则，实施儿童发展纲要，依法保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权。改善儿童成长环境，提升儿童福利水平，消除对女童的歧视，促进儿童身心健康发展。加强婴幼儿早期启蒙教育和独生子女社会行为教育。切实解决留守儿童教育、孤残儿童、艾滋病孤儿和流浪未成年人救助等问题。严厉打击拐卖儿童、弃婴等违法犯罪行为。
第四节 积极应对人口老龄化
建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构，每千名老人拥有养老床位数达到30张。拓展养老服务领域，实现养老服务从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。增加社区老年活动场所和便利化设施。开发利用老年人力资源。
第五节 加快残疾人事业发展
健全残疾人社会保障体系和服务体系，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。实施重点康复和托养工程、0-6岁残疾儿童抢救性康复工程和“阳光家园”计划，推进残疾人“人人享有康复服务”。大力开展残疾人就业服务和职业培训。加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度。丰富残疾人文化体育生活。构建辅助器具适配体系，推进无障碍建设。制定和实施国家残疾预防行动计划，有效控制残疾的发生和发展。
图表：专栏19 改善民生行动计划新华社发
完善基本公共服务体系，保障和改善民生 何 平
国家人力资源和社会保障部社会保障研究所原所长 前言
我主要介绍一下理论、目标、模式还有下一步发展的趋势。我们在北京研究一些政策、走向给高层决策层提供下一步发展的建议，但是也不一定完全符合下面发展的实际，因为每个地方的情况不一样，我也想借这个机会跟大家互相沟通一下，讲的不到的地方希望大家能给我一些提示，使我们在这个领域的政策研究能够更加贴近实际。
我想介绍一下什么是社会保障，以及它的内涵、它的一些思想流派和世界发展趋势，因为影响到了“十二五”以及今后长期的发展。
一、关于社会保障的定义
我个人认为，社会保障有四个要点，要明确社会保障的责任主体、社会保障的对象、社会保障的水平以及具体保障的方式。
(一)责任主体
责任主体就是国家和政府，而且随着由管理型政府向服务型政府转变，政府过去做的很多事情慢慢的要转向民生、转向为公民服务，所以社会保障越来越重要。在这些问题上，大家的认识已经比较一致了。如果往前推十年八年，认识还不一致。在专家层也还有人提出来，说政府应该远离社会保障，政府背上社会保障这个包袱，将来就会陷进去，拔不出来。认为搞社会保障为时过早，学界曾经经过一些大讨论。
(二)社会保障的对象
社会保障的对象就是全体公民，这是公民的基本权利。人大已经通过了《社会保险法》，从2011年6月1日开始执行。尽管法律有很多地方还不是特别明确，就是授权国务院来履行规定。但是毕竟对公民在老年的时候、生病的时候、遇到伤害的时候，生活发生困难的时候，要给予保障，公民的基本权利是明确的。
以前特别是偏远落后的地区，财政能力不足，通常以资金不足，对有些事情会往后拖延。《社会保险法》出台以后，相应的还有一些配套的法规，以后再拖延，老百姓就会对这些事情进行追究。随着社会的发展，传统的领导说了算的社会管理方式，慢慢要有所改变。公民对国家的法律、对自己权利的保护意识越来越强，可以通过《行政诉讼法》，可以通过各种各样的法律援助，各种各样的渠道反映他的利益，而且会对簿公堂。这个对各级领导来说，在这方面一定要树立公民有享受社会保障基本权利的法律意识。
(三)社会保障的水平
社会保障的水平就是基本生活。基本生活很抽象，难以度量，就是不能太高了，太高了就不可持续，承受不了。也不能太低了，太低了过不去。具体怎么把握，我们现在缺少一些量化的东西。
总而言之，我个人觉得现在应该防止两种倾向： 1. 防止水平搞得太高，过度福利化的倾向。
比如说在有的省市、有的县，有的领导就超越了中央政府层面的政策，可能提出来全民免费医疗等等。以前的地方领导比的是gdp增长，现在大有比老百姓的福利越高，越能够出政绩，越能够怎么怎么样这种倾向。。当然他最终还是要把成本摊进来，如果一旦某一个地、市级政府套进去以后，到那个时候它再来开价，那就没有办法了，可能损失会更大。
所以对社会保障水平说明几点，针对性是很强的，因为最近有明显的这样的讨论和趋势，有领导批示，也有很多专家的一些讨论，现在把我们的观点声明。
(四)社会保障的保障方式
保障方式应该以缴费型的社会保险为主，国家、单位、个人责任共担，这个一定要坚持。因为现在把保险从在职职工扩大到城乡居民的时候，往往财政出大头，农村新型养老保险、农村居民医疗保险，出资的大头都是财政出，个人只负担很少一部分。
我们就担心由于这个制度的发展，保障水平的提高，个人缴费的豁免，会有越来越多的人朝这方面挤，城镇职工缴费型的、单位和个人缴费型的保险慢慢就变成无源之水了。在这里我们一定要强调，还是以保险为主，是单位和个人缴费为主，财政补贴为辅是这样的主体的制度。
应该强调国家、单位、个人的责任，我们是社会保障，社会保险，应该是社会各个方面共同参与，尽管政府是责任主体，但是政府在这里面起组织、制定政策、监管、制定运行的责任，并不是政府承担无限责任，所有的出资都是政府出资，所有的责任都是政府的无限责任。
二、理论流派
影响社会保障制度的定位和走向有三种主要思想流派：
(一)民主社会主义的国家福利论
国家福利论就是社会民主党那一套，它的目标跟共产党应该也是一致的，就是“均贫富”实现社会大同。它的差距就是共产党主张“枪杆子里夺政权，暴力夺取革命”，社会民主党主张通过议会、民主选举争取选票而执政。所以它的主张就是高税利、再分配、收入均等化，能够获得更多老百姓的拥护和支持，基本上是从摇篮到坟墓、无所不包的社会福利体系，就是福利化国家。比较典型的地表是北欧的丹麦、瑞典、英国的医疗、加拿大、澳大利亚等等英联邦国家。
现在社会民主党这一套东西还是很有市场的，法国的福利其实比其他欧洲国家还好，为什么法国人忍受不了要大罢工呢?德国、甚至英国说延长就延长退休年龄了，没有闹事，为什么他们闹事呢?长期以来法国就养成了悠闲自在的工作，他们不愿意努力去工作，一年休假的时间跟工作的时间差不多，已经长期养成了“休闲俱乐部”的这样一种生活方式，所以他忍受不了这些，而且在这里面起决定作用的就是社会民主党。南美的巴西、阿根廷这些国家也是，工人被惯得不像样了，从来就不努力工作，也没有办法炒他，一炒他，所有的赔偿可能会导致企业垮台，工会力量太强大了。去南美考察的时候，他那里没有空调，用我们扔出的破空调修修就在市场上卖，还卖得很贵，后来我们海尔集团建了厂，开了不到两年关张了，就是因为工会太厉害了，你这个利润还没有增加，工资要求增加就很高了，然后不给增加就开始罢工，就陷入到这种状态，最后没有办法这个厂子就关闭了。凡是社会民主党执政的地方都是这样的，但是导致的结果就是这个国家经济发展的竞争力不足。 当然各有各的追求，他们的老百姓中国的老百姓就不一样，中国的老百姓有很强的奋斗精神，努力工作存钱买房，他们是有钱就花，他们追求及时享乐的生活态度比较多。我说这个意思是给大家开拓一个思路，就是福利国家、社会民主党的潮流一般是这样的一种走势。
国内有相当一部分专家没有说社会民主党，但是有这种趋势，就是不停地挑政府的毛病，不停地忽悠老百姓。你做了一件事本来是好事，但是他忽悠得更高，本来老百姓满意的，最后让他忽悠得不满意了。比如说养老金，我们连续七年在调整，“十一五”期间养老金基本增加了50%，这个数字是我们这一代领导花了很大的代价，用财政的钱，中央转移支付来增加的养老金。但是有的人就说这个、说那个，最后这些退休人员又不高兴了。比如说农民原来祖祖辈辈都没有养老金，我们政府从前年开始出台了农村养老保险制度，60岁以上的老人坐在那里一人一月给55元，农民都非常感动，感动的掉眼泪。但是有的专家又出来忽悠了，说不平等，为什么城里的人一个月发1300元，农民就发55元，有这么大的差距，这是极其不平等的?农民又不高兴了。这就是社会民主党的这一套。就是他总是不停地给你制造麻烦。 我们各级领导对这件事一定要非常清醒，我们要从正面的说，我们不是凭空在编这些东西，我们是从历史的发展来看这个问题，城乡差距、机关、事业、企业的差距那是多少年形成的，矛盾在慢慢的缓解和解决。
(二)新自由主义的市场化论 这是以美国经济学家为首的代表，他们认为：国家福利太多会导致效率低下，限制个人自由，限制竞争力，而且政府管社会事务太多会导致政府的权力扩张，会导致政府在这一过程中间的寻租。所以他们主张把政府的责任转化为个人的责任，政府在社会事务中只扮演最后出台的角色，能市场解决的都市场解决，市场解决不了的问题，政府再出场。所以上个世纪80年代开始已经有了福利的市场化、私有化，这个影响也很大。
养老保险个人账户制度就是在这种思想下产生的，说养老不要依赖年轻人缴税养老年人，而是年轻的时候就要存点钱为老年的时候使用，把社会保险、社会养老转化为部分的个人保障、个人养老。我经历了我们国家制度走向的全过程，90年代初期的大讨论，中央写进去了养老保险实行了社会统筹和个人账户相结合，那个时候什么解释都有，其实当时统账结合的这种方式，就是受新自由主义流派的影响。
这个也是一个问题，就是纯自由经济，这次金融危机已经验证了，自由市场力量大到一定程度的时候，政府就无能为力了。美国华尔街绑架政府，大的银行大到不能垮台的时候，政府就必须给它出钱，政府给它出钱的时候，他一点都不感到惭愧，还是照样年薪拿几千万美元，还到海边去度假，因为这个行业在他手里，这个行业就在无偿的剥夺其他行业的利益。马克思说过，资本的最高层就是金融资本，它绑架政府。特别在全球化经济的背景下，政府在这些大财团、大的行业利益面前更加束手无策。美国的汽车要垮台，要关闭，没有办法政府也得出钱让它活过来。
完全靠市场的配置来解决社会发展问题肯定是不行的。
(三)中间道路
就是前面两个道路的折衷，它认为资本主义仍然是最有效的制度，但是资本主义肯定会产生贫富、职业和社会不平等，政府的行为就是最大可能的解决不平等问题。所以它主张国家责任和个人责任并重。英国的布莱尔、美国的克林顿这些政治上代表人物是属于第三条道路的代表。相对来说，他们处理社会事务就相对温和一点，兼顾社会各方面的利益。
世界各国社会保障制度各种各样，有北欧福利型国家，英联邦国家的福利型国家，也有美国纯粹市场经济的，奥巴马要实行医疗制度改革的时候，美国的所有社会保险事务是由商业保险公司来经办的，所以成本非常高。前面为什么说医疗费个人支出8000多美元，医疗费用的支出占到gdp的比重15%，但是还有4000多万人没有任何医疗保险，花了很多钱，但是保障的效果依然不好。它的矛盾，成本高就是在于用商业保险的管理方式解决社会保险问题。当然美国的核心价值观就是个人最大限度的自由，政府管得越少越少，就是共和党纯粹市场经济的那一套。金融危机的时候，他们选择了民主党的奥巴马，奥巴马金融危机解决得不好，公选的时候又偏向于共和党。共和党说你看你管了那么多，政府花了那么多钱，但是并没有解决失业问题，失业率还从6.8%增加到9.8%。 中间道路相对来说在我们国家有比较深的基础，这几届发展都是最稳当的，左的和右的不行，用最稳当的来执政，来把握方向大家都能接受。
这是从理论流派上来看，我国的社会保障制度为什么定位于国家、企业、个人、社会共同参与的社会保障制度，也是基于这样一种理论基础，就是大家共同参与，共同来解决这件事。
三、世界社会保障发展的作用和影响
从世界发展的概况来看，全球有225个国家和地区，其中有172个建立了社会保障制度，但是分布很不平均。发达的工业化国家一般覆盖率都接近了100%，非洲尤其南部发展非常缓慢，基本上没有，只有少数有，东南亚和拉美有的有，有的没有，基本上是这种态势。
(一)社会保障发展的作用
根据世界社会保障发展的概况，社会保障的发展有以下这些积极作用： 1. 保障基本生活，提高国民素质。 2. 维护社会稳定，化解社会冲突。
老百姓如果在基本生活上没有逼他一定要去干坏事的这种状态，一般不会去犯罪的。可能从小没有条件好好念书，最后被社会边缘化，没有正当的职业，但是即使没有正当职业，也应该有一个基本生存的权利，政府要给他一个基本生存权利，生活过得去，他就不会去犯罪了。维护社会稳定是两条道，就是“胡萝卜加大棒”，一个是养警察、监狱，养国家机器，管制的这条系统，这个成本也是很高的，就是通常说的法治。还有一个通过安抚，通过社会保障、通过基本生活保障，通过人治让这些人能过得去。两个都需要，都不可偏废。
维护社会稳定，化解社会冲突，我们更加倾向于用社会保障和社会政策，用积极的保障政策来使越来越多的人收入稳定。
3. 稳定消费预期，促进经济发展。
调查时间：2012.7.9-2012.7.30
调研地点：
调查对象：农村村民
调查主题：基本公共服务体系建设
调查人员：导读本次调查报告显示建设社会主义新农村，体现了社会主义制度的优越性和我国改革开放二十多年来的发展实力，又是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设和先进性建设等理念在农村工作中的集中体现，关系社会主义现代化建设全局、社会稳定和党的执政地位。
(一)、**村概况
**乡位于内乡县城南，距县城7公里素有内乡南大门之称，豫249省道纵穿其境，总面积58平方公里，耕地面积27081亩。辖15个行政村，176个村民小组，总人口3.26万人。其中农业人口3.12万人，人口自然增长率保持在5%以下，是一个经济、文化、通讯、交通都比较发达的郊区型乡镇。近年来，党政府越来越关注新农村建设，**村在此新农村建设之风下取得了优异成绩。
(二)、基本公共服务建设的主要做法
1精心策划，科学制定基本公共服务体系建设规划
**村坚持按照“因地制宜，突出特色，群众参与，科学编制，
坚持标准，逐步到位”的原则来做好基本公共服务体系建设的规划，努力做好群众新农村建设思想工作，在全村经济文化建设中不断向前跨越。
2 基本公共服务设施建设
道路是居民居住地的血管，是经济发展的必要条件，是新农村的进步的关键所在。**村道路建设从来没有停止，如今**村的道路四通八达，正在给这所不断发展的新农村以不竭的动力。全村道路不但实现了的硬化，还实现了道路的绿化美化。在科学发展观的指导下，新农村建设并没有出现人们之前关于新农村是否可持续发展的担忧。**村街道整齐划一，街道路面是崭新的水泥路面。各个街道相连相通，给予村民出行很大的便利。**村的河道由过去的臭水沟到如今的灌溉主干道，村民都说这是新农村建设的变废为宝。新农村建设也包括农村精神文明建设，如今健身广场建设起来了，村民文化娱乐生活在健身广场尽情演绎。健身广场的设立极大地丰富了农民的精神生活，为建设和谐新农村做出了卓越贡献。新农村建设在于农村居住环境的科学合理化，公共基础设施的改善和建设不仅给农民带来了利益，而且彻底的刷新了农民的生活风貌。
( 三)、科学发展农村经济的主要做法
1 将新时代的元素注入传统农业
农民，农业，农村是小康社会进步的关键所在，也是关系全党工作的根本问题。我国长期以来实行传统的农业税收制度，2006年起国家废止农业税收条例，改革农业税费制度，是一种短期效果很大的
突破措施。这种农民种田国家不但不收钱，还定期给农民提供补贴的制度，极大的带动了农民种田的积极性，粮食产量逐年提高，为我国农业的发展取得了良好的效应。过去，村里常常有人因为种地得不到很好的经济收益而将良田弃置，如今农村鲜少有这种现象。农村里农田兴旺了，老百姓的笑脸也多了起来。不但农田肥了，**村的养殖种植业也红了。村里成立了养殖种植业帮扶中心，定期的给个体户做培训教管理，村民们时常打趣：“农民也上课堂了!”。村里的养殖业主要以养殖家禽为主，各个养殖户联合养殖形成统一的规模，家禽购进，养殖，销售形成统一体系，彻底地解决了农民养殖的后顾之忧，从根本上解决了农民养殖业发展的问题。**村种植业发展红红火火，果园逐年丰收。**村结合当地气候条件，指导农民种植各种果树，给农民提供及时的帮助和支持，如今的果园也成为村里一道亮丽的风景。走出家门，新农村一片欣欣向荣之景!
2 慧眼独具，发展潜在“农业”
全球经济日益多元化，多元化的经济发展思想日益深入民心。如今，多元化也开始进入新农村的建设过程中。不断开发利用农村资源，不断学习新农村建设的标杆榜样，**村经济正在翻开崭新的一页。当下，城市生活越来越快的节奏给城市居民带来心灵上的各种压力，人们在这种生活状态下多渴望回归自然，而如今新农村生活已不再使他们望而生畏。任何经济的发展都不是一枝独秀的，新兴经济产业不能脱离传统农业。**村把传统农业融入到新兴经济产业发展的潮流中，新兴经济产业正在把自己新鲜活力的经济元素注入传统农业，届时我们将
看到一个新农村的新兴经济发展体系不断地壮大兴旺!
(四)继续深入建设政治文明的主要做法
1 正确认识和把握政治文明与社会主义新农村建设的关系
社会主义新农村的政治建设，主要指在加强农民民主素质教育的基础上，切实加强农村基层民主制度建设和农村法制建设，引导农民依法实行自己的民主权利。社会主义新农村建设的本质体现在统筹物质文明、精神文明、生态文明和政治文明建设上,其中物质文明是基础、精神文明是关键、生态文明是核心、政治文明是保障。因此,正确认识和把握政治文明与社会主义新农村建设的关系,以全新的视野和举措,大力推进社会主义政治文明建设,是当前农村经济社会发展的内在要求,其对社会主义新农村建设的实践无疑具有重要的现实意义。政治文明建设对社会主义新农村建设的重大意义政治文明建设作为社会主义新农村建设的重要内容,其在为农民当家作主提供制度性平台,在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域发挥基础性作用,它可以更好的团结和凝聚广大农民的智慧和力量,共同为建设新农村而奋斗。以村民参与管理,实现民主权利为内容的政治文明的实现,能够为农村经济可持续发展提供持续与深层的支撑,是社会主义新农村建设得以实现的重要保证。
2强化农民思想政治工作，向社会主义新型农村迈进
建设社会主义新农村,离不开有理想、有文化、有道德、有纪律、懂科学、会经营的新型农民。社会主义新农村要实现生产发展、生活宽裕,必须以相对完善的生产条件和物质装备为基础,能够有效运用
现代化的生产手段、科学知识和管理方式来组织生产,这就不仅需要生产的组织者和劳动者具备多方面的知识和技能,更需要热爱农村、奉献农村,知荣辱、明是非,有较高思想政治素质的农民。**村在建设社会主义新农村的过程中通过板报宣传、开展集体学习活动等方法不断强化农民的思想政治工作，村民的思想政治素质较过去有了很大的提高。
3 农民观念的不断现代化
众所周知,没有农民的现代化,就没有农村的现代化;没有农村的现代化,就没有整个国家的现代化。为了实现我国农村现代化,必须促进农民的现代化。农民现代化与新农村建设的关系农民的现代化是农村现代化至关重要的方面,更是农村现代化的目的和归宿。观念是行动的先导,观念决定思路,思路决定出路。农民观念的现代化是农民现代化的灵魂和核心。为了更好地理解农民现代化和观念现代化的内涵和特征,首先必须明白人的现代化和观念现代化的内涵及其与国家现代化的关系。**村农民观念不断现代化，一些传统的带有弊端的观念，例如男尊女卑，母以子贵等逐渐被农民所摒弃。
社会主义新农村建设的成果在**村处处可见，社会主义新农村建设的脚步在**村继续前进。我所看到的**村新农村建设还有很多方面，在这里，我虽然不能用语言描述所有新农村的新气象，但是新农村的新生活已经融入到我的生命中。通过这次深刻的调查，我更加认识到社会主义建设的伟大目标，更加坚定了自己投身社会主义建设的立场和决心。建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的重点任务。
我们正在建设的小康社会，是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，其重点在农村，难点也在农村。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起病、喝不上干净水、农民子女上不起学。这种状况如果不能有效扭转，全面建设小康社会就会成为空话。因此，我们要通过建设社会主义新农村，加快农村全面建设小康的进程。建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动力。扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。社会和谐离不开广阔农村的社会和谐。当前，我国农村社会关系总体是健康、稳定的，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题。通过推进社会主义新农村建设，加快农村经济社会发展，有利于更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减少农村不稳定因素，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。
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