社会公共管理论文

今天小编给大家找来了《社会公共管理论文(精选5篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：“枫桥经验”是中国特色社会主义在浙江的生动实践，是习近平同志在浙江主政期间非常重视总结和推广的经验。近十年来，“枫桥经验”致力于基层社会管理创新，成为全国综治领域的一面旗帜，积累了具有重要示范意义与参考价值的经验。

第一篇：社会公共管理论文

基于社会政策与社会组织理解社会管理

摘 要：在现代社会快速发展的过程中，社会管理被社会各界所关注，很多学者都选择其作为研究课题。当前社会管理方面存在的各种问题，要求人们从社会政策和社会组织方面展开分析，探究解决问题的办法。社会政策的实现需要依赖有效的社会管理，除了政府部门之外，社会组织在社会管理中的作用也逐步显现出来。针对当前的社会需求开展社会管理体制改革是非常有必要的，有助于实现现代化的社会管理目标。在本文中，笔者从当前社会管理中的各种问题入手，运用社会政策与社会组织的视角对其展开分析，并提出在多层面构建社会管理体制的具体策略，为我国社会管理体制改革工作提供有价值的参考资料。

关键词：社会政策;社会组织;社会管理

自2008年，我国人均GDP突破3000美金后，人们的关注重点由温饱方面开始转移到生活品质方面，有关社会管理方面的各种问题也被社会各界所关注。虽然我国经济体制改革工作已经卓有成效，但社会管理体制改革方面的各项工作还没有全面展开，相关的路线与方针还没有明确。随着我国经济水平的提升，社会管理体制方面所暴露的问题也日益突出，严重阻碍了我国社会发展的进程。当前的社会管理体制已经难以满足社会发展的需求，该方面的改革工作势在必行。到底什么是社会管理呢?怎样来提升社会管理效率呢?如何对社会管理进行评估呢?到目前为止，社会各界还没有给出统一而正确的答案。在本文中，笔者将对这些问题展开分析，进一步梳理社会管理体制改革方面的有关内容。

一、当前社会管理体制方面存在的问题

长久以来，我国学术界并没有将社会管理作为独立的研究方向，有关该方面的认识多局限于经济体制之下。在计划经济体制下，我国实行“单位-街居”的社会管理模式，在城市里通过单位来管辖职工，再辅助街道来管理其他社会成员，进而在城市中实行社会管理的全面覆盖。这种模式在计划经济体制下能够有效地控制社会成员，有利于社会的稳定与发展。此模式的出现和当时的计划经济体制相吻合，将政治、经济与社会管理有效地融合在一起，但是也留下了制度方面的隐患。单位制的实行使得社会出现过度依赖性。而街道制的实行主要是靠街道办事处与居民委员会，这两机构在长期的发展过程中多扮演着政府部门的执行者，被动地按照政府的指示开展工作，工作效果并不理想。所以，长期以来人们往往认识不深入，只是把社会管理简单地理解成社会福利事业管理。

在全面推进经济体制改革的过程中，整个社会的结构发生了变化，社会成员的流动性加强，在现实中，单位制已经难以维持。但是很多政府部门受以往思维方式的影响，还没有对社会改革方面做出相应的调整。在经济体制发展变化后，运用街居制来单方面地推进社会管理工作，难以满足复杂而多样化的社会需求。在单位制逐步消亡，而街居制难以全面实现功能的状态下，社会管理出现主体缺乏的情况，管理能力非常差，在环境、治安、娱乐、卫生与教育等多个方面都难以完全覆盖。这样下去很容易出现社会管理的空白区域，对社会的发展与稳定都带来负面应用。这种情况下，构建新的社会管理体制尤为迫切，非常有必要针对当前社会管理的内涵展开研究，归纳出合理的路径。

二、社会政策与社会组织视角下的社会管理改革

在以往计划经济体制下，社会各界普遍对社会管理缺乏关注，对其认知非常浅薄。当前经济社会下，在深刻理解社会管理的过程中要综合考虑多方面因素，如政策执行情况和社会组织状况等。社会管理、社会组织和社会政策三方面应有效地融合在一起，共同构建成社会管理体系。

一是以社会政策的视角来了解社会管理。尽管政府以外的机构也能够有政策，然而社会政策这种一般性的表达方式多是用来界定和公民福利相关的国家所起到的作用。这也说明，社会政策的制定与推行主要依赖国家公共权力。从西方国家的经验来看，社会政策涵盖扶贫、就业、教育、住房、卫生等多个方面。从这个角度来讲，社会管理就是社会政策的有效执行，是相关主体在社会政策的要求下，依照社会政策的有关内容协调社会成员在各个方面的社会事务，为社会成员提供社会性的公共服务，有助于提升社会成员的生活品质。社会管理应从全民整体的需求出发，推进社会公平，解决多种社会问题，促进社会的稳定发展。社会管理的核心工作在于有效执行各种社会政策，而社会政策多是由政府等部门制定的，与社会管理的手法与方式关系密切。

所以，在理解社会管理的过程中，应明确社会政策的界定范围，借助多种专业化的工具与方法，使得社会政策能够落实成为社会公共服务，有效地解决多种社会问题。社会管理不同于公共事业管理，其需要依照既定的行政程序来进行。针对社会成员的需求，有针对性地开发社会服务，有助于实现社会资源的整合，从而达到社会政策的根本目标。

二是从社会组织的角度来了解社会管理。政府是国家权力的核心，对公共资源的分配起到了决定性的作用。在当前社会中，除了政府之外，社会组织成为了最大的社会管理主体，其在社会管理的各个方面都发挥着重要作用。一般来说社会组织的成熟度与社会管理水平成正比例关系。在构建社会组织的过程中，可以借鉴西方国家的相关经验，以美国为例，该国有一半以上的社会服务是由非盈利组织提供的。政府应积极为社会组织的发展构建法制环境，并出台有效的政策鼓励与引导其发展。英国通过构建制度化伙伴的关系来鼓励和引导社会组织参与到社会管理中。政府与社会组织的关系应呈现出制度化与法制化的特点，其应积极引进那些成熟度非常高的团体组织参与到社会管理中。

三、从多层次构建社会管理体制

在我国，社会管理应及时根据社会需求的变化而进行调整，始终坚持社会需求导向。政府与社会组织应建立合作关系，共同推进社会管理水平的提升。社会管理体制方面的改革工作应从管理方式、投资渠道与评估方法等多方面共同推进。

一是在兼顾公平与效率的原则下，实现分类管理体制。一方面针对各种社会事务建立有针对性的社会管理政策与制度;另一方面针对不同的社会组织，施行不同的鼓励政策。社会组织一般包括民间公益组织和民办非盈利企业，前者会面向整个社会开展各种公益性的慈善活动，所以应实行全面的免税优惠政策，相关部门还要给予一定的资金补贴，后者应带有互利性质，所以应从政策方面入手，鼓励其参与到市场竞争中，并给予一定的优惠政策。

二是确立社会管理目标，实现管理效率。针对管理目标，政府部门应积极选择多种评估指标，使得社会管理效果能够被量化，从而为政府的相关决策提供客观依据。在当前，这些指标应包括城镇基尼系数、社保覆盖率、教育普及率、失业率与犯罪率等。

三是加强社会慈善资本的管理。长期以来，人们角色社会管理方面的各项投入是不追求经济价值的。多种资金汇总成为非常庞大的社会慈善资本，針对这一资本做好管理与投资工作是非常必要的。相关主体应构建科学的投资体系，在创新与效率的理念下，来提升资金的经济价值与利用程度。这方面可以引入专业的投资管理公司。在加强社会慈善资本管理的过程中，还应该积极构建社会经济部门。随着我国经济水平的提升，人们对于生活品质方面的要求越来越高，社会经济部门的成本非常低，却能够向人民群众提供高水平的生活性服务，既提升了社会管理水平，也缓解了社会就业压力。除了这些以外，鼓励和引导社会服务领域的投资活动也是非常有必要的，其不仅能够满足社会需求，还能够实现经济与社会两方面的共同发展。(作者单位：华侨大学)

参考文献：

[1] 谢宇，安建增.论社会政策比较研究的三重维度[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2015(02).

[2] 陈婧雯.基于社会管理与服务对新农村建设保障研究[J].商，2014(10).

作者：汪锡坡

第二篇：社会管理绩效考评与社会管理创新

[摘 要]作为一种新型管理模式，社会管理绩效考评是提高政府社会管理效能的有效工具，是推进社会管理创新的战略性手段，是优化政府形象的重要途径，对整个社会管理创新全局起到方向性、引领性的作用。阜新市对社会管理绩效考评进行了积极的探索和实践，成效显著。但其在发展运行的进程中也存在着诸多问题，需要从广泛汲取多方精华、完善社会指标体系、培育多元考评主体、优化绩效考评流程、有效运用考评成果、建立健全法律体系等几个方面去寻求解决之法。

[关键词]社会管理;绩效考评;创新

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社会管理创新是一个庞大的系统工程，需要多方共进、多措并举。作为社会管理重要主体之一的政府尽管已经不再承担“全能”的重荷，但其在整个社会管理格局当中的主导作用必须被重视。时代发展的要求、社会转型的大势、现代政治的需要及社会大众的愿望需要政府以较高的社会管理绩效来承载与实现。“有什么样的考核评价制度，就有什么样的政府行为”，社会管理绩效考评是提高政府社会管理效能的有效工具，是优化政府形象的重要途径。同时，作为推动社会管理领域其他创新产生的制度性前因，社会管理绩效考评的创新是推进社会管理创新的战略性手段。社会管理绩效考评作为一种“以绩效为核心、以科学测评为手段、以服务对象的满意为最终标准”的新型管理模式，重点解决社会管理格局中的“政府负责”究竟“负责什么”，“怎么负责”的问题。由于其对整个社会管理创新的全局起着方向性、引领性的重要作用，所以必须经过理论与实践的反复探索，使之成为中国特色社会主义社会管理体系的宏大框架的重要组成部分。

在大力推进社会建设、创新社会管理的过程中，阜新市政府顺势而为、谋定后动，逐步建立了社会管理的督查考评机制，笔者对此进行了深入的调查与思考，以期为政府加强和创新社会管理提供有益的参考。

一、阜新市对社会管理绩效考评的探索与实践

阜新市注重将对国内外先进经验的学习借鉴与本地实践相结合，把以人为本的价值理念、公平正义的道德原则、民生至上的指标内容、服务为重的核心目标、营造和谐的工作宗旨……具体量化到社会管理的考核评价体系中去，以此推动社会管理工作的优质高效，其主要做法和突出特点是：

1.考评内容重点突出。科学制定绩效考核体系，将社会管理绩效考评内容分为对县区考评和对市直各部门、中省直单位考评两类设置，《中共阜新市委 阜新市人民政府关于加强和创新社会管理的意见》中提纲挈领地将全市加强和创新社会管理的重点任务进行分解，并对工作要求、责任单位、分管领导作了明确的规定。在重点、权责明确的工作机制得以建立的前提下，注意抓大放小、因地制宜，针对各级政府及不同的部门机构的主要职责、发展情况、工作基础突出其特色和个性，由各单位和部门具体制定年度重点工作目标和常规业务工作目标。

2.组织流程灵活有序。为切实加强对社会管理工作的组织领导，阜新市社会治安综合治理委员会更名为阜新市社会管理综合治理委员会，“委员会下设市绩效考核评估办公室(简称“市绩效办”)，负责社会管理绩效考核评估工作的组织协调、综合分析和方案的制定与实施”。考评分为工作责任目标(占整个考评的50%)，日常专项考评(占整个考评的20%)，公众评议(占整个考评的15%)，领导评价(占整个考评的15%)4部分，实行日常考核与年终考核相结合、定量考核与定性考核相结合、公众评议与领导评价相结合的办法。各部门(单位)对照工作目标内容和达成标准，逐项检查完成情况，进行自评和打分，并撰写自评报告。工作目标如果没有按照年度计划完成，要逐项列出，并作出情况说明。

3.重视考评结果的运用。依据社会管理考核指标，公布考核结果，并将其作为干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，严格制度约束，营造组织氛围。社会管理绩效考评分为“优秀”(得分在85分以上)、“良好”(得分在84分—75分之间)、“一般”(得分在74分-60分之间)、“较差”(得分在60分以下)四个等级。对绩效考评结果为“优秀”等级的部门，市政府予以表彰，授予“市政府绩效考核评估工作先进单位”称号，给予部门一定数额的奖金(根据部门公务员编制情况分别确定不同数额的奖金)，其主要领导年度考核建议定为优秀等次，部门工作人员年度公务员考核优秀等次比例增加到20%。对绩效考评结果为“较差”等级的部门，“市政府予以通报批评，建议主要领导当年不得提拔、重用”，取消部门领导班子成员年度评先评优资格及其公务员奖励工资，部门工作人员年度考核优秀等次比例降至5%。

总体而言，阜新市社会管理绩效评估的实践蕴含了种种改革与创新的因素，由规则至上到过程与结果并重，由只对上负责，到上级与服务对象并重，由主观粗线条评估到细化量化考评，由运动式的检查到制度化评估，由低效沟通到精确、即时现代资讯的运用，这对增强加强和和创新社会管理的紧迫感和责任感及政府社会管理效率和公共服务质量的提升无疑作用极大。

二、阜新市社会管理绩效考评机制存在的主要问题

作为社会管理创新的生动实践，阜新市社会管理考评体系建设取得了一定的成绩，但是当我们更以为理性的目光对其进行审视时，发现还存在着一些亟待解决的问题制约着考评水平的提高。

1.理论基础薄弱。政府绩效管理被一致认为是个世界性的难题。我国引入绩效管理的时间较短，理论研究缺乏系统性，成熟的实践经验亦是乏善可陈，尤其在政府管理领域的运用仍处于初级层次。在社会管理创新的实践中，绩效考评还处于自发状态，一些政府部门甚至有的主要领导对绩效考评的重要性和必要性认识严重不足，导致对绩效考评消极抵触情绪的产生;再因符合中国特点的绩效管理理论体系仍未形成，国外及企业的绩效管理理论，在政府社会管理创新的现实中缺乏适用性，仅仅简单的照搬和挪用，必然产生扭曲与变形，难以操作;先进的思想理念是优秀制度得以产生、固化和持续的前提，由于理论准备不足，缺乏统一的思想基础、科学的规范和标准，理论对实践的引领作用难以发挥，也会造成实践上的盲目甚至是错误。当前，关于社会管理绩效考评的许多理念、指标、方法、工具、步骤还未能达成共识，造成实践与初衷的背离。

2.考评指标失准。考评内容设计有局限性、覆盖不全，没有突出重点。比如，对县区的社会发展指标的设定，主要体现为就业与再就业、社会保障、教育重点工作、卫生重点工作、人口与计划生育、安全生产、突发公共事件应急等10项指标，而对“协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险”等方面体现得不明显。其原因有二：第一是政府自身的特殊性造成绩效指标设计困难，著名公共行政学家詹姆斯威尔逊说：“要度量一个机关的输出量常常是很困难的，实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头晕目眩”;第二是政府机构缺乏明确的使命描述和法律规定，再加之现有条块分割体制造成部门职能交叉，界限不清，给社会管理绩效考评造成很大障碍。按照要求“各部门行政主要领导作为第一责任人，要认真研究谋划本部门绩效考核评估工作，细化考评内容和指标，力求做到科学合理，切实可行”，而在实际考评中，考评指标的设定或从领导讲话、政府文件中获得，或靠领导者自身的知识结构和认识偏好来引领本单位或部门的绩效考评的方向，难免偏颇。

3.考评主体失偏。考评主体的构成不尽合理，在社会管理绩效考评构成中，工作责任目标占50%，日常专项考评占20%，社会评价占15%，领导评价占15%。由各方权重可见政府占考评的主导地位，社会参与处于有限状态，第三方评估则是难见身影。政府既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份就使绩效的公正性与合法性难以保证，其信度难逃瓜田李下的质疑，其评估结果很难获得社会大众的认同。“价值取向是地方政府绩效评估的深层结构”，当体现政治权力的管制性的“政府本位”与“内部取向”代替“以民为本”、“服务至上”的价值判断就会使“社会公众和专业机构很难参与进来，特别是由专家、学者和媒体组成的第三方评估更是难以开展”。而且“政府管制是以维护公共利益的名义走入我们的政治生活。然而在一个多元化竞争的社会，政府管制往往成了各利益集团争相狙击猎袭的对象，并最终成为利益集团的俘虏”。另外，社会参与的方式也仅限于网上评估极少的途径，但由于网络技术不够成熟、网民的代表性局限、民众作为评价主体能力不足等诸多原因也降低了评估的信度。

4.考评流程失规。主要表现为：其一，缺乏科学方法，例如，在“工作责任目标”，各单位、部门的工作目标主要以自报为主，“考评办的工作人员不可能熟悉每个部门的工作标准，这样目标考核的主动权实际掌握在被考核部门手中”。其二，缺乏有效工具，比如公众评价和领导评价均以定性评估为主，公众评价分为“满意”、“较好”、“一般”、“不满意”四个等级，领导评价分为“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”四个等级，主观性较大;其三，缺乏制度供给，无法律框架的支撑，缺乏严密的制度安排，往往会造成考评过程中主观性与随意性强的弊端。其四，缺乏信息对称。信息畅通是有效考评的前提和基础，信息的封闭性、神秘性会大大降低考评的权威性。社会或第三方缺乏对政府社会管理运行机制的了解，当然也就难以作出准确而客观的评估。

结果运用不足。社会管理绩效考评的意义并非为了考核而考核，并非简单的打分排队，也不能止于奖优罚劣，而应将其结果与目标相互对照，充分发挥其纠偏的功能。但实际上，这一点经常被忽视，一方面因为考评结果的封闭性，或公布时间的延迟性降低了民众监督的有效性，另一方面，只注意考评结果对个人的进退升降的影响，而忽视了管理与服务质量的提高及政府公共形象的改善，违背了社会管理绩效考评的真正目的。

三、完善社会管理绩效考评机制

社会管理绩效考评在社会管理创新中起着诊断、修正和导向的作用，以阜新市为个案，我们看到其作为政府社会管理创新的基本路径依赖当前仍面临着发展和完善的任务。

1.广泛汲取多方精华。西方发达国家经过长期的探索和实践，在政府绩效考评方面积累了诸多宝贵的经验，积极引进国际先进的思想理念、技术方法为我所用将极大地开拓理论视野，提升社会管理绩效评估的科学化水平;同时国内各地社会管理绩效考评的试验与创新尽管还处于自发与零散的状态，但其毕竟是诞生于中国特有的政治与社会生态之中，注意加以总结积累与升华;汲取国内外理论与实践精华的同时，坚决避免照抄照搬，结合本地的具体情况，创造性地优化运用，从而建立起具有中国特色的社会管理绩效考评体系，这无论在理论上还是实践中都意义重大。

2.完善社会指标体系。指标是绩效考评的依据，是衡量社会管理总体状况的量化工具，“运用多指标综合评价来进行系统分析，就可以反映各地区不同时期的社会发展状况，发展的协调性、可持续性及发展的潜力大小，以此为社会管理策略提供决策依据”。第一，完善的考评指标体系的建立是以政府职能的明确合理界定为前提的。社会管理绩效评估的内容当然是“政府应该做的事”，即是政府各职能部门、单位在社会管理领域应该承担的职责，所以清晰的角色认知、正确的使命承担、明确的行为边界是指标体系运行方向正确的保证。根据各自职责范围，厘清主次轻重，确定关键指标方能建设一个合理的指标体系;第二，完善的考评指标体系的建立是以正确的价值取向为基础的。价值取向是绩效考评标准背后的决定性因素，社会管理绩效考评是一个“以价值理性抗衡工具理性的过度膨胀”的过程，几种核心的价值理念必须在社会管理考评指标中得以体现。其一是“以人为本”的价值取向，它强调把“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为考评的出发点和落脚点，把能否着力“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”作为考评的基本准则，它将促使政府在社会管理领域实现从管理向服务的转变。其二是“公平正义”的价值取向，考评指标要能“真正反映出财富分配、机会获得、社会保障的公平程度”，使全体人民共享改革发展成果，这是合乎公共精神，体现社会制度合法性、优越性的前提。

3.培育多元考评主体。社会管理绩效考评主体的多元化是革除政府主导的自利性弊端，实现政府与社会的有效交流，凝聚社会主流价值，保障考评结果公正、客观的重要条件。多元主体综合考评从不同的视角出发，进行优势整合，从而保证考评功效与目标和初衷保持一致。实现考评主体的多元化，第一，要增加社会公众的考评权重。政府社会管理绩效最终如何如果仅仅由其自身评判则难免会因考评结果失真而流于形式，政府必须为社会公众表达自己最直接、最真实的感受提供发言平台，政绩只有通过社会大众实际需要的满足程度来检验才具有公信力。值得注意的是，社会公众参与考评必须从技术上加以改进，由于专业评估技术的缺乏，信息的不对称，许多民众对一些政府部门的工作缺乏了解，所以要对参与考评的人群进行细分，公众代表不能仅限于“两代表一委员”等特定群体，要选择其主要服务对象和行政受体方能使考评具有科学性和准确性;第二，积极引进第三方评价。第三方独立于政府部门之外承担“裁判员”之责，利益关联度低，过程公开透明增加了考评的可信度。与社会公众相比，第三方大多由专业人士组成，拥有理论、工具上的优势条件，使考评结果的客观性、科学性、准确性得以保证。只有形成各方有序参加的考评主体构成，才能实现社会管理绩效的持续改进。

4.优化绩效考评流程。社会管理考评以“有序、畅通、整合为特点”，以“更好地为政府顾客提供服务是其价值追求”的活动。优化考评流程首先明确考评目的，并以此为出发点，确定考评的对象范围、方案计划、指标内容、权重设置，杜绝各单位、部门避重就轻的选择性和随意性;在考评方法上，注意将定量分析与定性分析相结合的同时，使“静态分析和动态考核相结合”，同时注意借鉴国际先进经验，因地制宜灵活选择运用“360度评分法”、“标杆管理”、“平衡计分卡”等评估工具;在评估方法与手段上，应努力“采用先进的现代信息技术、分析技术等作为技术支持，并大力培养专业的评估人才，并注重专家独立评估的作用”。再有非常重要的方面是完善政务公开制度。社会管理绩效评估是以信息的充分交流和有效的沟通为基础的，信息对流机制不仅可以有效避免考评结果的盲目、被动、无效，而且也可使政府充分地了解社会公众对社会管理的需求与愿望，从而为其提供所需服务。而现实的情况是因公开性和透明性不足，导致政务公开难以实至名归，各考评主体尤其是社会大众缺乏对重要信息的把握而造成认识上的偏差，最后的结果也将误入歧途。政府必须将有关社会管理绩效考评方面的信息(依法保密的除外)积极向社会传递，鼓励公众参与监督。作为一种基本的民主训练，政务公开对政府和社会大众都意味着民主素质的不断提升，社会和谐进步的真正实现。整个考评流程坚决克服和避免形式主义、口号式、运动式的推进模式，使社会管理绩效评估真正成为加强与创新社会管理的有效手段和工具。

5.有效运用考评成果。有效的结果运用是社会管理绩效考评科学化水平的重要体现。社会管理绩效考评作为加强和创新社会管理，营造和谐稳定、繁荣有序社会环境的一种工具和手段而存在，而并非最终目的。为考评而考评在理论与现实语境中均无意义。在考评实践中经常出现的目的与手段的本末倒置导致对考评结果的或错误运用或运用不到位。考评结果不仅仅是责任目标完成情况，工作成果质量如何的一种证明，更重要的是“对预设目标偏离行为进行修正和调整，以期向更高的层次推进”。绩效考评的奖惩作用在实践中经常被更多地强调，虽然能够对绩效的改进与提高具有一定的积极作用，但是由此因急功近利所引发的负面影响也不能被忽视。比如，不分情况地推行“一票否决”、“末位淘汰”。国际经验表明，“评估结果的利用着眼于处罚会导致破坏性竞争”，强大的压力下，一些单位部门可能会有信息造假现象。为防止此现象的产生，可对单纯的考核作一些突破，建立一种“考、评、议”相结合的机制，在绩效考评中引入更多的评和议的成分，多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，会更合乎绩效考评的目的。

6.建立健全法律体系。转型期多种矛盾累积的复杂局面使建设和谐社会的历史任务不可能毕其功于一役，社会管理绩效的提高也不可能一蹴而就，其必然是个持续改进的过程。而且由于这种考评是以政府自身行为作为对象的，所以建立成熟的法律框架是社会管理绩效考评得以持续化、规范化、制度化、科学化的重要的保障。第一，社会管理是政府的一项重要职能，通过立法明确对其绩效进行考评是政府总体绩效考核的重要组成部分，是一项常规工作，从而保证连续性;第二，从法律上明确考评主体、考评内容、考评方式等内容，避免“领导意志”和随意性。当然，社会管理绩效考评必须经过摸索、提炼、升华、调整在比较成熟的时候才可上升到法律，可考虑以地方立法推动国家立法的方式，而且国家与地方侧重应有所不同，国家立法主要解决“共性层面评估体系中评估原则、评估价值、指标体系设置的原则，确保评估的公正与公平”，地方立法主要解决“地方绩效评估实践中指标的选取与权重、评估结果的运用，推动区域科学发展、社会和谐”，从而有效地保证社会管理绩效考评的可操作性和实用性。

参考文献：

[1]臧乃康.和谐社会建设过程中政府绩效评估体系与制度安排[J].政治与法律，2008，(12).

[2]王蔚臆.行政执法绩效评估制度研究[D].山西大学，2007.

[3]王颖.重庆市机关干部绩效考核研究——对重庆市各区县(市)党政机关干部绩效考核的实证分析[D].重庆大学，2005.

[4]边瑞栋.论地方政府绩效评估法律制度[D].河北大学，2008.

[5]李磊.地方政府绩效评估指标体系的构建及其应用研究[D].郑州大学，2007.

[6]陈雪莲.地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案[J].理论与改革，2010，(1).

[7]唐兴霖等.中国政府绩效评估研究综述[J].学术研究，2010，(11).

[8]郑杭生等.提高社会管理科学化水平的社会学解读[J] .思想战线，2011，(4).

[9]周志忍.公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思[J].兰州大学学报：社会科学版，2007，(1).

责任编辑 宋桂祝

作者：孙学敏 王雪梅

第三篇：从“社会管理”走向“社会治理”

摘要：“枫桥经验”是中国特色社会主义在浙江的生动实践，是习近平同志在浙江主政期间非常重视总结和推广的经验。近十年来，“枫桥经验”致力于基层社会管理创新，成为全国综治领域的一面旗帜，积累了具有重要示范意义与参考价值的经验。然而，随着社会转型加剧和社会管理体制弊端的凸显，“枫桥经验”也面临着问题与挑战。新时期，在加强基层治理现代化、法治化的背景下，“枫桥经验”需要与时俱进，及时转型，积极探索从“社会管理”走向“社会治理”的新思路、新机制和新路径。展望“枫桥经验”的未来，它将从 “碎片治理”走向“系统治理”、从“凭人治理”走向“依法治理”、从“单一治理”走向“综合治理”、从“末梢治理”走向“源头治理”。

关键词：枫桥经验;群众路线;社会管理;社会治理;

“枫桥经验”是起源于20世纪60年代浙江诸暨枫桥区在社会主义教育运动中的大胆创新与实践，其基本精神是“发动和依靠群众，矛盾不上交，就地解决”，因被毛泽东亲笔批示而闻名全国。作为发源地，浙江省一直重视传承和创新“枫桥经验”，尤其2002年至2007年习近平同志在浙江主政期间非常重视这项工作，不断在实际工作中总结和推广“枫桥经验”。习近平同志离任浙江后，仍然关注和重视“枫桥经验”。2013年，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年时，号召全国学习和推广“枫桥经验”，要求“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。近十年来，“枫桥经验”致力于基层社会管理，成为全国综治领域的一面旗帜，积累了许多成功的经验。但是，不可否认，随着社会转型加剧和基层社会矛盾变化，“枫桥经验”作为传统经验，近年来也逐渐显露出不适性和滞后性。

在新的历史时期，“枫桥经验”面临着新的发展机遇。党的十八届三中全会强调要“创新社会治理体制”，十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”。在这样的宏观背景下，“枫桥经验”抓住机遇，逐步转型，探索从“社会管理”走向“社会治理”的新思路、新机制和新路径。历史积淀的“枫桥经验”及其走向社会治理的转型发展，对于当前我国基层社会治理有着示范意义与参考价值，尤其对于解决全面建成小康社会过程中面临的各类社会矛盾具有重要意义，有助于实现中华民族伟大复兴的中国梦。马力宏：《“枫桥经验”与中国梦的实现》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》，2013年第3期(枫桥经验50周年纪念专刊)。

一、社会治理模式变革：从“管理”到“治理”

毫无疑问，“国家治理现代化”将在很长时间内成为我国全面深化改革的重点内容，也将引领着我国治理模式的革新。有学者指出，“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动，再到致力于合作共赢善治的思想革命。”江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年11月15日第1版。

(一)社会管理与社会治理的概念厘析

社会管理并不是发源于西方的词汇，国外与社会管理最接近的，只有“社会行政”或“社会政策”。而在国内，许多学者对“社会管理”这一富有中国特色的名词作了详尽的阐释。如，杨建顺认为，“作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”杨建顺：《行政法视野中的社会管理创新》，《中国人民大学学报》，2011年第1期。马怀德认为，“社会管理是政府行政管理职能的一种，社会管理是为了保证社会的正常运行所实施的各种管理活动，是维护社会秩序的必要行政手段。” 马怀德接受法制日报采访时对社会管理概念有所界定。详见杜晓、任雪、游垠：《社会建设与社会管理创新需突破哪些瓶颈》，《法制日报》，2010年7月2日第4版。李培林认为，“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”李培林：《创新社会管理是我国改革的新任务》，《人民日报》，2011年2月18日第7版。同时，龚维斌龚维斌接受法制日报采访时对社会管理概念有所界定。详见杜晓、任雪、游垠：《社会建设与社会管理创新需突破哪些瓶颈》，《法制日报》，2010年7月2日第4版。

、何增科何增科：《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》，2007年第8期。也都对社会管理概念作了界定。但是，学者们对“社会管理”的概念界定也有差异，前两位学者主要从政府行政管理职能视角来界定，后三位学者则把“社会管理”的内涵扩大化，接近于现在的“社会治理”。

“治理”一词首次出现于1989 年世界银行报告之中。当时世界银行在概括非洲的情形时，使用了“治理危机”一词，并提出“良好治理”的制度框架。此后，“治理”一词被广泛引入政治学、社会学、经济学和管理学等学科。我国自20世纪90年代中后期开始引入治理理论，以俞可平俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页;俞可平主编：《全球化与全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第1-13页;俞可平：《从统治到治理》，《学习时报》，2001年1月22日第3版。、毛寿龙毛寿龙：《现代治道与治道变革》，《江苏行政学院学报》，2003年第2期。、陈振明陈振明主编：《公共管理学》，中国人民大学出版社2003年版，第82页。、徐勇徐勇：《Governance：治理的阐释》，《政治学研究》，1997年第1期。教授为代表的学者，结合国情，从不同的角度研究治理理论，探讨治理理论中国化的适用条件和范围。另外，陈家刚专门对社会治理的概念进行界定，提出“社会治理就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。”陈家刚：《从社会管理走向社会治理》，《学习时报》，2012年10月22日第6版。

(二)社会管理与社会治理的区别

第一，理念不同。从社会管理到社会治理，虽然只是一个字的变化，但这不单是术语的变化，更代表着理念的变化创新。俞可平：《从管理到治理代表理念创新》，《南方日报》，2014年2月20日第A02版。社会管理秉承的是刚性管理、静态维稳的理念，而社会治理强调的是合作、自治、服务的理念。

第二，目的不同。社会管理的根本目的是维护社会稳定、促进社会和谐，保障人民安居乐业，侧重于打造一个良好的社会治安环境。而社会治理的目的是实现利益均衡、政治参与和社会公正等，营造最大限度实现公共利益的社会环境。

第三，主体不同。社会管理的主体主要是公共权力部门，而社会治理的主体是多元的，还包括社会组织、村居自治组织乃至个人。在社会治理中，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年11月15日第1版。第四，方式不同。社会管理的方式主要是单向的、强制的、刚性的，主要依靠政府的权力，依靠发号施令。社会治理的方式主要是复合的、合作的、柔性的，形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。陈家刚：《从社会管理走向社会治理》，《学习时报》，2012年10月22日第6版。

(二)从社会管理到社会治理的发展历程

“社会治理”一词虽很早被我国学术界使用，却一直没在中央文件中出现，中央文件一直表述为“社会管理”。2013年，“社会治理”首次在党的十八届三中全会公报中出现。系统梳理十年间中央文件从使用“社会管理”到“社会治理”的变化历程，有助于我们历史性、逻辑性地审视“社会治理”，并更好地贯彻落实到理论研究与实践之中。

进入新世纪以来，我国开始向中等收入国家迈进，这既让我们迎来了发展的黄金时期，又隐藏着更大的治理风险。为确保经济持续发展和国家稳定，2002年11月，党的十六大强调“坚持稳定压倒一切的方针”，并首次把社会管理作为政府的四大职能之一。可见，当时所指的社会管理，主要指政府的刚性管理，侧重于维护社会治安。2004年9月，党的十六届四中全会从提高党的执政能力的角度，第一次明确提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”2006年10月，十六届六中全会又从构建社会主义和谐社会的高度，提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。”2007年10月，党的十七大把安定作为六大基本民生之一，同时强调要“完善社会管理，维护社会安定团结。”2010年8月，中央政法委、中央综治委开展社会管理创新综合试点，全国有35个市、县(市、区)启动了试点工作。从这个阶段开始，我国社会管理的职能开始泛化。2011年2月，社会管理工作升格，时任党和国家最高领导人胡锦涛同志亲自在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调要“加强和创新社会管理”。2011年8月，中央综治委更名，从“社会治安综合治理委员会”改为“社会管理综合治理委员会”，社会管理的职能进一步宽泛化。

2013年11月，党的十八届三中全会首次改“管理”为“治理”，并将治理提升到“国家治理”的高度，并强调“创新社会治理体制”，要求重点从“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系”四方面创新社会治理体制。据统计，党的十八届三中全会《决定》高频提及“治理”，共达24处。2014年10月，党的十八届四中全会则进一步深化，专门部署法治工作，并强调要“推进多层次多领域依法治理”、“推进基层治理法治化”。据统计，党的十八届四中全会《决定》有10处提及“治理”，有82处强调“法治”。

综上可见，我国社会治理模式已经抛弃管控、维稳的思维，进而强调治理、维权的思路。“治理”、“法治”已经成为我国社会领域的新常态，这能有效助推“国家治理体系和治理能力现代化”的进程，也能促使“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”的按时实现。

二、基层社会管理典范：新世纪以来的浙江“枫桥经验”

过去十多年间，浙江“枫桥经验”紧密结合中央关于加强和创新社会管理的要求，倾重于维护社会稳定，致力于实现社会和谐，成为全国基层社会管理创新的典范。

(一)“枫桥经验”十年基层社会管理工作回顾

进入新世纪后，浙江作为沿海经济发达地区，提前遇到“成长中的烦恼”，产生了一些新的矛盾和问题，如城乡居民收入差距加大、生产要素供给日趋紧张、生态环境问题比较突出、社会发展相对滞后、安全生产和公共安全形势严峻、市场经济秩序不够规范、以及就业、人口和社会保障等压力加大等。习近平：《干在实处 走在前列—推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第234-235页。这对浙江经济持续发展和社会稳定造成了威胁。富则思安，浙江人民迫切要求拥有一个更加和谐稳定的生产生活环境。2002年，“枫桥经验”发源地枫桥镇率先开展平安枫桥建设，打造“治安秩序良好、矛盾不上交”的平安乡镇。2003年，为纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年，诸暨市枫桥镇、余杭区乔司镇率先在全国创立乡镇综治工作中心，把综治办、司法所、信访办、调解委、警务室、流动人口管理办等多个部门集合在一起办公，整合资源、协调指挥。随后，全省逐步推广乡镇街道综治工作中心，综治中心成为浙江创新发展“枫桥经验”和加强社会管理的重要载体。

2004年，浙江省率先在全国提出平安浙江建设，“枫桥经验”被作为平安浙江建设的重要内容。在深入开展平安创建活动过程中，“枫桥经验”致力于加强和创新社会管理工作。发源地诸暨市启动了“八创八进”平安创建工作、综治网格化等机制创新工作，绍兴市推广“枫桥式平安乡镇(街道)”创建活动。舟山市创新发展“枫桥经验”，形成“网格化管理、组团式服务”的经验。2009年全省推广“网格化管理、组团式服务”，形成了横向到边、纵向到底的社会管理网络，这成为具有浙江特色的“一张网”，也成为浙江创新和发展“枫桥经验”的典型做法。

2010年，浙江省宁波市、诸暨市被中央综治委确立为“全国社会管理创新综合试点单位”。浙江“枫桥经验”开始以社会管理创新为着力点，探索和推进“网格化管理、组团式服务”、矛盾纠纷“大调解”机制、信访工作、综治信息平台建设等工作。2012年，浙江省统一把“社会治安综合治理委员会”更名为“社会管理综合治理委员会”，具有“枫桥经验”特色的乡镇街道综治工作中心随即也更名为社会服务管理中心，实行“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷，从而确保了各类矛盾纠纷早发现、早调处。

(二)“枫桥经验”管理基层社会的运行模式与辉煌成就

近十年来，作为全省基层社会管理创新的领头羊，“枫桥经验”在社会治安维护、基层矛盾调解、政法队伍建设、群众路线贯彻等方面形成了良好的运行模式与工作机制：一是形成了独具一格的“社会管理综合治理”模式。通过开创乡镇综治中心、率先探索社会管理工作项目化、首创县级调解总会等工作，形成广受全国关注的“社会管理综合治理”模式。二是形成了“就地化解矛盾”的调解机制。依靠基层党组织村两委会、治保调解组织化解基层矛盾，探索“立足于早、立足于小、立足于激化前”的矛盾解决模式，就地化解一般矛盾;通过“人民调解、行政调解、司法调解”等相互衔接的“大调解”机制就地化解复杂社会矛盾。三是形成了“维稳能力很强”的政法队伍。“枫桥经验”主要是政法战线的一面旗帜，因而非常重视政法队伍建设，通过打造“枫桥式”派出所、“枫桥式”司法所、“枫桥式”法庭、“枫桥式”检察室，大大增强了整支政法队伍的维稳能力。四是形成了“群防群治”的公众参与局面。通过发动大量村干部、农村党员、村民代表以及普通群众以综治信息员、调解员、义务巡防员和消防员、平安志愿者等不同身份参与社会管理，达到了“群防群治”的共同参与局面。

正是基于多年的实践与探索，社会管理创新的“枫桥经验”日益规范化、程序化和现代化。与此同时，“枫桥经验”也获得了一系列荣誉，2011年，荣获浙江省首届公共管理创新“特别贡献奖”。2013年，发源地枫桥镇第五次被评为全国综治先进集体，并第二次捧得代表全国综治工作最高荣誉的“长安杯”。浙江省在创新和发展“枫桥经验”、推进平安建设的十年间，也取得了令人瞩目的成效：刑事发案、生产安全事故、信访总量持续下降，人民群众安全感满意率始终在95%以上，连续十年走在全国前列，被公认为全国最安全的省份之一。

三、新问题与新挑战：浙江“枫桥经验”面临的困惑

随着浙江改革开放的深入和城市化的加快推进，基层社会管理体制在转型中不但积累了许多旧问题与矛盾，同时还不断凸显出大量新问题与矛盾。这对基层社会治理形成了巨大的挑战，也直接冲击了传统社会管理方式的有效性。

(一)前一轮社会管理创新模式存在的共性问题

第一，社会管理目标“维稳化”。维稳本来只是途径，维权才是最终目标。但近年来基层政府却跳不出“刚性维稳”的窠臼，甚至错误把维稳作为社会管理的目标。第二，社会管理成本“高昂化”。忽视效率原则，只算政治账不算经济账，投入大量维稳成本而管理成效不明显。社会管理走向精细化、规范化的同时，组织快速膨胀，投入持续增加，维稳压力日益增长，边际成本不断攀升，效率优势正在下降。姚先国：《社会管理的效率原则——“枫桥经验”的经济学视角》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》，2013年第3期(迎接毛泽东批示“枫桥经验”50周年特刊号)。第三，社会管理运行“内卷化”。侧重方式创新而非体制改革，治标不治本，产生“内卷化”现象。蔡辉明：《警惕社会管理中的“内卷化”现象》，《理论学习》，2011年第10期。社会管理出现怪圈，不断加强人力物力配备，仍然不断出现更多信访和上访事件，似乎陷入一种不断内卷、愈加复杂却难以突破的局面。第四，社会管理策略“短期化”。侧重于加强事后化解环节，甚至为一时摆平而偏离法治轨道。基层政府在“上访一票否决制”、“维稳末位问责制”等压力性考核机制的推动下，为求“自保”，普遍采用“围堵截”或“哄骗拖”等事后化解手段，不但无法从源头加强治理，而且与法治渐行渐远。第五，社会管理职能“宽泛化”。社会管理体制的异化，导致政府职能的泛化，偏离主业，有些“耕了别人的田，荒了自己的地” ;有些“将社会管理等同于社会服务，弱化了正当性的社会管制” ;孙柏英、杜振悦：《地方政府社会管理创新中的观念误区》，《行政管理改革》，2013年第7期。有些“基于考核压力，采用泛化服务讨好于民的策略”。上述种种问题，折射出我国近十年基层社会管理中普遍存在的共性问题和难点问题。

(二)浙江“枫桥经验”同样面临治理困惑

一是群众的诉求呈现多元化、个性化趋势，政府包揽模式不再适用。当前群众诉求多元化、个性化，尤其维护自身利益的意识进一步觉醒，利益诉求成为主体诉求。而利益诉求的切身相关性，决定群众维护利益的坚定性。但由于社会管理格局下政府包揽现象严重，导致群众的利益诉求都直冲政府。“枫桥经验”同样也出现了这种问题，从原来“政府依靠群众解决矛盾”变成现在“政府解决群众提出的矛盾”，逐步偏离了“枫桥经验”的精神。二是群众反映问题的渠道畅通化、新颖化，对解决问题提出了新挑战。近年来出现了信访、举报的“井喷现象”，甚至从“逐级到越级”、从“信访到上访”、从“书面到网络”发展。但是，政府解决问题的能力没有相应提升，导致基层矛盾的投诉畅通程度与问题解决能力不匹配，因此小矛盾演变为大问题的风险不断增大。三是基层矛盾呈现复杂化、关联化、组织化等特征，解决矛盾的难度日益加大。整个浙江省的城镇化、工业化进程走在全国前列，经济先发导致矛盾早发多发。基层矛盾已经从传统的“家庭琐事”、“邻里纠纷”等小事演变为当前的“征地拆迁矛盾”、“劳资冲突”、“环境污染”等大事，群体性事件变得越来越频繁，这使基层干部的应对危机能力倍受考验。针对上述新问题和新挑战，“枫桥经验”作为传统的社会管理模式，一度也陷入了治理困境，但又囿于宏观体制和自身能力，一时难以创新有效应对机制。

四、走向社会治理：浙江“枫桥经验”转型与展望

党的十八大以来，尤其是三中全会和四中全会召开后，我国对社会治理现代化、法治化的要求日益提高，“枫桥经验”作为社会管理的老先进，贯彻中央的精神，紧扣时代要求，不断转型发展。展望未来，“枫桥经验”将形成升级版，再次引领全省基层社会治理新走向。

(一)“枫桥经验”在社会治理领域的转型

新时期，“枫桥经验”加快转型，围绕基层社会治理重点推进以下工作：第一，推进基层社会治理“标准化”建设。诸暨市申报了全国首批社会管理和公共服务综合标准化试点项目，开展基层社会治理标准体系建设，对传统“枫桥经验”中摸索出的快速整合各种社会力量作出反应、促使民众以合理合法的方式解决矛盾的协同机制进行标准化，并导入基层社会治理过程中。第二，探索基层社会治理“一张网”工程。提高社会治理的信息化水平，枫桥镇将镇、村、自然村三级网格层次作为“一张网”的经线，将社会矛盾类、公共安全类、违法监管类和公共服务类四大类功能涵盖的19项职能作为“一张网”的纬线，纵横编织了28张二级网，89张三级网，形成了村村有张网，全镇“一张网”，人在网内、事能网住的基层治理新网络。第三，发挥社会组织的“协同治理”作用。全省大力培育和发展社会组织，激发社会组织活力，促使社会组织协同治理基层社会。尤其不少地方逐步探索通过社会组织化解社会矛盾，如金华市在行业协会、商会等社会组织大力推动建立矛盾纠纷化解机制，改变了政府包揽一切的做法，切实发挥社会组织自治功能。最典型的是，义乌市较早地在各类商会建立调解组织，还建立了一支外国客商调解队伍。第四，突出民主法治的“基础性”治理作用。在全省村级组织换届选举时加大对“贿选”的打击力度，基本杜绝“贿选”现象，从而为村级民主法治奠定了重要基础;全省继续深化“民主法治村”创建，把“民主法治”作为社会治理的目标;全省推广“杭兰英”治村模式，学习其作为“全国民主法治村”的经验，并倡导由过去单纯引导农民致富的“能人治村”向全面治理的“贤人治村”模式转变。第五，发挥乡规民约的“软法”之治作用。党的十八届四中全会提出要发挥乡规民约在社会治理中的积极作用。2015年3月，浙江省出台了《关于全面开展制定修订村规民约社区公约活动的通知》，并把村规民约作为创新发展“枫桥经验”、推进基层治理法治化的重要途径。目前全省各地都启动了新一轮制订与实施乡规民约这项工作，乡规民约已经在环境治理、矛盾治理、村庄治理等各方面逐步发挥作用，体现出“软法”之治的有效性。

(二)“枫桥经验”的未来走向与展望

展望未来，“枫桥经验”又将与时俱进，实现从“社会管理”到“社会治理”的嬗变，形成新的四个走向卢芳霞：《“枫桥经验”：走向社会治理》，《学习时报》，2014年9月15日第4版。：第一，从“碎片治理”走向“系统治理”。习近平同志在浙江主政期间，强调“创新发展‘枫桥经验’，推进系统平安建设”，并指出浙江要创建的是“大平安建设”而非“小平安建设”。十八届三中全会又强调系统治理，要求“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“枫桥经验”是党政主导、发动群众的经验，不能“碎片化”依靠单一主体进行治理，必须调动各界积极参与，尤其是要培育和发展社会组织，形成系统共治格局。第二，从“凭人治理”走向“依法治理”。习近平同志在浙江主政期间，强调“把学习推广‘枫桥经验’与贯彻依法治国基本方略、推进依法治省各项工作、加强基层民主政治建设有机结合起来”，并率先在全国推进“法治浙江”建设。十八届四中全会则全面部署法治建设，强调基层治理法治化。“枫桥经验”作为浙江典型，应该率先走出基层社会治理法治化的新模式，尤其在村治法治化、调解法治化、信访法治化等方面形成具有建树性的做法。第三，从“单一治理”走向“综合治理”。习近平同志在浙江任职期间，多次强调“创新发展‘枫桥经验’，必须坚持专群结合，群防群治。”十八届三中全会又明确规定“社会治理不能采取单一行政手段，需要进一步强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”“枫桥经验”作为综合治理的经验，更加应该重视综合运用多种手段加强治理。例如，“枫桥经验”本身具有文明风尚的道德和良好的文化底蕴，所以应特别注重用道德约束公众行为规范;又如，“枫桥经验”主要是乡村治理的经验，所以应该强调通过基层民主协商、乡规民约等方式加强乡村治理。第四，从“末梢治理”走向“源头治理”。习近平同志在浙江任职期间，多次强调“创新发展‘枫桥经验’，必须坚持统筹兼顾，治本抓源。”“枫桥经验”作为“立足于早、立足于小、立足于激化前”的经验，更加应该注重通过基层党建创新、政府权力规范、民生事业改善、劳资关系和谐等源头性、基础性工作，有效防止和减少社会矛盾的产生，掌握社会治理的主动权。□

(责任编辑：王宁)

作者：卢芳霞

第四篇：风险社会时代的社会管理

[摘要]德国社会学家乌尔里希·贝克提出的“风险社会”理论，不仅对处于风险旋涡中的世界进行了客观分析，而且对于风险的复杂性、无国界性给国家和个体造成威胁的化解提供了一种解决路径，对我国社会转型时期潜在及迸发的风险危机具有极大启示性。转型时期的中国社会面临诸多风险，突出表现在：需求不足产生的经济风险，“仇富”与“价值观动摇”形成的社会风险，“心理脆弱”与“心理漠视”造成的心理风险以及全球化浪潮促成的世界性风险。本文旨在从“风险社会”的“现代性”背景入手进行反思，从“现代性”思维模式、决策体制、社会保障制度、推进全球性协作机制等方面，阐述提高风险防范与管理的能力。

2011年3月，日本福岛核电站因地震而产生爆炸，核泄漏、核污染一时间成为了舆论焦点，也使核危机重新进入人们的视野。除了核能污染，当今社会其他危机也频繁发生。从含有三聚氰胺的毒奶粉、含有致癌苏丹红的咸鸭蛋，到含有“瘦肉精”的知名企业的肉制品，以及被化学制剂染色的馒头;从信息的全球化到“躲猫猫”事件等网络时代信息快速传播引发的信息危机;从全球每年消失森林近千万公顷，到世界珍稀物种大幅骤减……经济危机、环境危机、社会危机、文化危机等无处不在、形式层出不穷。可以说，“我们正生活在文明的火山上”[1]，在这个充满风险的社会里，如何才能找到一条能有效应对威胁、实现可持续发展的道路?政府又如何面对现实提出的种种挑战?德国著名社会学者乌尔里希·贝克所提出的“风险社会”理论已愈加受到关注，并为我国的社会治理提供了新思路。

一、风险社会理论

我们正处在这样一个充满风险的社会，我们的生存环境正成长在“现代化”这一必经阶段中。根据马格纳雷拉的定义，现代化是发展中的社会为了达到工业文明的水平，而经历的军事、经济、政治、思想、文化与社会各领域变迁的包容一切的全球性过程。诸如：驱动力、享乐主义、价值观丧失、民主化……成为了现代化社会的形容词。从定义及这些语汇中，我们可以感知：现代化自身即包含着动态的、开放的、多元发展的以及不稳定的种种内质。这些内质折射出现代化的冷酷面。例如：在军事领域，广岛、长崎还未从原子弹的阴霾中振作，各国的核武竞赛却如火如荼;病毒变体在抗生素的滥用中“张牙舞爪”，生物科技正在创造未知的危险。可见，现代化为各领域的兴起、发展提供了生长背景和土壤的同时，其土壤中也滋生着各种难测的风险“细菌”。这些“细菌”一旦有了适宜的生长条件就有可能成几何倍数般疯长，甚至引起突发的社会危机及震荡。而我们现在所要理解的“风险社会”恰恰处在这种危机四伏的“现代化”背景中，它作为与一种持续进步的、合目的性的、不可逆转的文明一同发展的现代性概念正疾步迈入我们的视野。

(一)“风险”概念

1.最初的“风险”——环境危机

在《风险社会》一书中，贝克首先把“风险”具体为环境污染问题及其对人类社会产生的负面影响。“我说风险，首先是指完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。”[2]例如，1952年发生在英国伦敦的烟雾事件，即由于大量耗煤使尘粒浓度达到平时的10倍，二氧化硫浓度最高时达平时的六倍并最终形成酸雾，致使大量人群突患呼吸系统疾病，死亡的人数较平时成倍增长。还有印度博帕尔事件，1984年美国联合碳化公司在印度博帕尔市的农药厂，因操作不当，致使地下储罐内剧毒的甲基异氰酸酯因压力升高而爆炸外泄，造成人畜大量死亡，受害面积达40平方公里。可以说，贝克最初将“风险”狭窄地置于环境的单一层次。

2.“风险”升级——发展制造危机

但现实问题显然不仅局限于最初“风险”含义中的环境危机，除此之外，我们还面临着诸如价值观丧失、诚信滑坡、贫富分化加剧等心理与道德、社会与文明等领域的危机。在此背后更深层的思考在于，较之工业社会之前人类面临的多种威胁，与现在所讨论的“风险”又有何不同?对此，贝克指明，产生于晚期现代性的风险，其基础是工业的过度生产，并不等同于以前多由外因造成的自然威胁。“风险是人类活动和疏忽的反映，是生产力高度发展的表现。这意味着危险的来源不再是无知而是知识;不再是因为对自然缺乏控制而是控制太完善了;不是那些脱离了人的把握的东西，而是工业时代建立起来的规范和体系。”[1]也就是说，贝克提出的“风险”是人为的，其原因并不是发展不够而是发展过度，它不是我们急于进一步推进现代化的原因而是现代化本身的结果。可见，始终存在于人类社会发展过程中的风险至此已经升级。

3.“风险”之巅——一种新社会

到此，对“风险”概念的理解就涉及反思性的现代性理论，“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。风险,与早期的危险相对,是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。它们在政治上是反思性的。”[2]“風险概念是一个很现代的概念,风险概念表明了人们创造了一种文明”[3]也就是说，风险文明已经被提升到了与工业文明同等的高度、并列的“身份”。所以，在工业文明达到一定程度后，风险不再是可被具体化的问题(例如，贝克最初提到的环境污染问题)，也不再仅仅是社会的一种特征，而是社会的本质。全世界正处在这样的“风险社会”的内部，抑或可以说，我们的全球社会已经可以更名为“风险社会”。

(二)风险社会

在1992年出版的《风险社会》一书中，贝克最初把“风险社会”定义为一系列特殊的社会、经济、政治和文化的因素。这些因素具有普遍的人为不确定性原则的特征，它们承担着现存社会结构、体制和社会关系向着更加复杂、更加偶然和更易分裂的社团组织转型的重任。[4]“作为一种社会理论和文化诊断,风险社会的概念指现代性(注释1：“现代性” 具三方面特征：一是市场体系方面，表现为新的资本主义世界体系形成，世界性市场、商品和劳动力在世界范围合理流动;二是制度体系方面，随着世俗化社会与民族国家形成，建构起相应的现代公平正义的行政组织和法律体系;三是思想体系方面，在启蒙主义理性原则指导下形成对社会历史和人自身的反思性认知体系。同时，教育体系及大规模知识创造和传播，促使各种思想流派持续产生，从而推动社会向着既定理想目标发展。) 的一个阶段，在这个阶段，工业化社会道路上所产生的威胁开始占主导地位”[5]由于某些局部或是突发事件可能导致或引发的社会灾难致使社会进步的阴暗面，越来越支配社会和政治。因此，萨缪尔·亨廷顿的一句名言，“现代性产生稳定，而现代化却产生不稳定”，[6]即是对处于现代化过程中的风险社会之概括。由此可见，风险社会是现代化消解工业社会的结果，是一种社会转型。在这一阶段，人造危险成为了社会所面临的主要威胁，现代化的另一面开始显现，人们要为之前过度的发展买单。

“风险社会”的概念是在与现实社会、和谐社会的区分中呈现自己的意义的，它体现了未来已经开始的信念。这是一个为未来而生存的时代，一个向未来的新敞开的时代。这种进化的、进步或退步的、不可逆转的发展涡轮不仅为给予我们重新审视自身发展是否合理的紧迫感，在提供了一个看待未来发展之路的契机的同时，也以无形的推手把我们拉入对生存与奋斗的意义严肃思考的时间的轨道、时代的位置和未来的目标之中。在“风险社会”中，怀疑与信任、安全与风险无法达成长期平衡，二者永远处于一种紧张状态，需要通过持续不断的反思进行调适 。

二、当前中国社会风险分析

贝克的“风险社会”理论是在工业文明高度发展的西方社会的环境下孕育而生的，而与发达国家相比，当前中国所面临的风险种类更为复杂。(注释2：根据贝克的理论，风险社会是在工业社会的基础上产生的，现代性的风险是生产力水平高度发展的表现。而我国仍然是一个发展中国家，发达国家通过现代化已经能较好应对的一些风险，如贫困等，在我国依然存在。其次，随着现代化进程的推进，我国和发达国家一样面临着发展带来的新问题(如工业废水、废气排放造成的环境污染)，但是由于经济的快速发展，社会在短时间内经历了巨大的变迁，致使一系列社会问题以一种压缩式的方式集中地呈现出来。最后，全球化为风险提供了迅捷的传播渠道，使我国更容易受到外来风险的影响。)所以，这一理论并不能完全适用于中国的情况。为了更好地应对风险，我们有必要对我国的当前的社会风险作一下简要分析：

首先，由于发展不够引起的经济风险依然存在。2010年，中国的全年GDP(5.88万亿美元)超过了日本(5.44万亿美元)，经济总量跃居世界第二位，但这并不意味着我国已经迈入发达国家的行列。根据国际货币基金组织公布的预测数据，2010年我国的人均GDP大约4283美元，排名世界95位，与卢森堡(人均GDP10.44万美元，世界排名第一)、挪威(人均GDP8.45万美元，世界排名第二)等国相去甚远，说明我国的发展程度还远远不够，生产力水平还不足以应对一些发达国家利用现代化已经能较好解决的经济风险，贫困就是其中具有代表性的例子。

按照我国自己的贫困线标准(2008年确定的农村贫困标准为人均纯收入1196元)，2008年农村贫困人口还有4007万人，2009年为3597万人。(在“十二五”规划的第一年，这一贫困标准上调到了人均纯收入1500元)而且这里要注意的是，我国官方确立的收入贫困线在世界范围内属于低标准的贫困线。之前所规定的人均纯收入1196元的贫困标准，按照购买力平价测算，只相当于每天0.89美元的水平，低于人均每天消费1.25美元的全球标准。根据联合国公布的2010年度多维贫困指数(每天收入不足1.25美元，即可划为穷人行列)，中国目前仍有1.5亿人生活在贫困线以下。如果再运用牛津贫困和人类发展研究中心提出的“三维+10个指标”(注释3：三维分别是健康、教育以及生活标准，10个指標包括营养、儿童死亡率、入学年限、儿童入学率、烹饪燃料、卫生间、水、电、地板以及资产等。10个指标中，缺少三个以上即可被列入贫困行列。) 的方法来衡量我国的贫困水平，这一数字还要增加。

除了农村，城市的贫困问题也日益严重。对于城镇贫困人口的估计，基本可以通过对城镇低保人数的统计来进行。在民政部的官方网站上，我们可以看到：1997年我国开始建立城镇居民最低生活保障制度，在当年实施该制度的地级市中，有89.2万生活水平在最低生活保障线以下的城镇居民得到了救助。到了2000年，全国共有402.6万城市居民得到了最低生活保障，2005年这一数字为2234.2万。截至2011年2月，我国共有2308.4万人进入城市居民最低生活保障范围。当然，由于2002年政府采取了力度较大的“应保尽保”的政策，因而使得低保人数迅速增加。但更深层次的原因是，随着上世纪90年代以来，我国国有企业改革的深化和经济社会体制的转型，城市下岗、失业工人大量增加，使得城市贫困人口呈现不断增加的趋势，对最低生活保障制度的覆盖率有了更高的要求。

总之，无论是农村贫困还是城市贫困问题，归根到底都是由落后的生产力造成的。虽然三十多年的改革开放推动我国的经济建设取得了巨大成就，但发展水平仍远远不够，生存仍然是中国人最迫切和最切实的问题，还需要通过发展来解决。这是我国与发达国家在面临的经济风险问题上的不同点之一。

其次，经济的高增长引发了快速、巨大的社会变迁，进而产生与加剧各种矛盾，成为我国社会风险的一大根源。三十多年的改革开放取得了巨大成果，我们用几十年的时间走完了西方国家上百年才走完的道路。经济的高速发展让国人备感自豪的同时，也让中国的社会转型以一种“压缩饼干”式的方式进行，也就是说，这种变化是急速而深刻的。“我国的社会体制和社会结构的改革是同步启动的，即在实现以工业化、城市化为标志的现代化的同时，还要完成从以计划经济为特征的总体性社会向以市场经济为特征的多元化社会的转变”。[1]并且在三十多年的时间里就取得了初步成果，建成了中国特色社会主义市场经济，加入了世界贸易组织，市场经济体制在一定程度上得到了国际认可。然而，这种浓缩型、剧烈式的社会转型使得旧有社会体系迅速趋于解体，新的体制虽已建立但尚未完善。这就诱发了一系列社会问题，并使之在短期内集中呈现出来，让人措手不及：

1.贫富差距扩大，两极分化严重

根据统计资料显示，我国的基尼系数(这里的全国城乡居民收入差别的基尼系数，即城乡混合基尼系数)由1978年的0.2797扩大到2000年的0.3974，之后一直位于国际公认的0.4的警戒线之上，并且逐年上升。社科院社会学研究所副所长陈光金向媒体表示，2010年中国的基尼系数应该是接近0.5。这种贫富悬殊、收入差距扩大反映在城乡之间、地区之间、阶层之间和行业之间。今年国家统计局公布的资料显示，2010年中国农村居民人均纯收入5919元，城镇居民全年人均可支配收入为1.91万元。二者在绝对数量上相距甚远。而根据《2009年中国统计年鉴》，在各地区按行业分职工工资总额一项上，东部最高的广东(2847.5元)是西部最低的西藏(84.8元)的33倍。在阶层差距上，我国收入最高10%群体和收入最低10%群体的收入差距，从1988年的7.3倍已经上升到23倍。此外，诸如“蚁族”的大量出现等事例也证明了当今社会阶层分化的严重。所谓“蚁族”，指的是那些聚居于城乡结合部，收入不高、工作不稳定的高校毕业生低收入群体。这一群体具有的数量庞大、弱势、不被人关注、聚居等特点与蚁群有着诸多相似之处。中国社科院出版的《中国人才蓝皮书(2010)》称，初步估计全国范围内的“蚁族”数量在百万以上。他们的年龄主要集中在22—29岁之间，大都受过良好的教育，但多数从事餐饮服务等临时性工作，甚至长期处于失业半失业状态，属于低收入人群，生存环境堪忧。与之形成鲜明对比的是，根据《2010胡润财富报告》，截至2009年底，除香港、澳门、台湾之外的全国31个省、市、自治区中，千万富豪人数已达87.5万人，相比前一年增长6.1%。其中包括了5.5万位亿万富豪，比去年增长了7.8%。再从行业差距上分析，根据去年统计局公布的数据，中国证券业的工资水平比职工平均工资高六倍左右，收入最高和最低行业的差距达11倍。人力资源和社会保障部工资研究所发布的最新数据，又将这一差距扩大到15倍。这些数据表明贫富差距的扩大，两极分化趋向严重，对社会风险管理提出了挑战。

2.社会心理失衡，“仇富”心态出现

近年来，仇富现象频频发生，例如有人对停在小区或者停车场的好车，毫无缘由就去砸;看到别人比自己富裕就妒忌，一提到富人就痛骂泄愤;甚至是抢劫富人钱财、诽谤绑架富人等。这使得仇富心理越来越受到学界的关注。有学者将仇富心理划分为两大类型：“一是道德义愤型的仇视。主要是指对于以非法或不道德方式致富者、致富之后“为富不仁”者所表现出的轻蔑或不满，这种出于道德义愤的仇富心理可称为正当的仇富心理。二是个人情绪型的仇视。主要是指出于个人心理不平衡或情绪反应而对于一切富人所表现出的轻蔑或不满态度、甚至行为倾向上的偏激反应。”[1]无论是哪种类型的仇富心理，其产生最根本的原因在于社会不公平程度已超出了民众的心理负荷，社会资源、财富等过多地集中于少部分人手中，利益分配的不公使普通人产生了相对剥夺感，再加上某些人的炫富等不当行为，普通人和富人间的矛盾日益加剧。可以说，民众仇的不是“富”，而是社会的不公平。

3.传统价值观信念动摇

随着市场经济体制的确立，以集体主义为核心、追求理想和高尚道德的传统主流价值观念开始受到强烈的冲击，个人主义、实利思想、拜金主义迅速萌生，整个社会的世俗化、功利化倾向明显增强，风气日益浮躁。“当你40岁时，没有4000万身价(家)不要来见我，也别说是我学生。”2011年4月4日，北师大教授董藩发微博称，高学历者的贫穷意味着耻辱和失败。此言一出，立刻引起网友热议，这位北师大的教授也被调侃为“4000万教授”。由此可见“以财富论英雄”的思想蔓延之烈，连昔日的“象牙塔”也未能幸免。这种“一切向钱看”的功利主义思想促使人们不断追名逐利，甚至为达目的不择手段。如今频频见诸报端的各类食品安全问题就是一个很好的例子。染色馒头、猪肉变牛肉、双汇瘦肉精丑闻……这些事件让我们不禁怀疑质量检查等政府部门不作为的同时，也不得不感叹社会道德的滑坡。

再次，激进式发展带来的“患得患失”、“恐惧”、“心态浮华”、“心态冷漠”、“心理矛盾”等心理及观念意识上的“疾病”正在社会民众之间汹涌传播，形成严重的个体危机。经济的不平衡发展，导致物质层次上的贫富分化，同时在受教育层面上也形成了“高材生”与“文盲”的知识贫富。不同的学识背景在很大程度上造成了群体对同一事物不同的心理反馈及意识思考。当面临社会危机时，高知识群体往往会有高度的危机意识，但这反而给他们带来更多的心理压力与不安情绪，甚至产生过激的反应和陷入思维的恐慌。如：在三聚氰胺的阴魂不散之时，皮革奶粉死灰复燃，高学历高收入阶层的反应高度一致——洋奶粉才是安全的，于是想方设法奔赴国外抢购奶粉。再如，工作、房价的高压使人们形成了药物依赖。然而，低学历层次的民众往往“无知，所以无畏”，完全没有风险意识，处于一种对风险的漠然态度。第三类群体最为消极，由于自身财力、能力的局限在面对压力时，内心的无助与恐惧转化成为一种危害社会的暴力行动、过激行为。例如，药家鑫事件表明我们的制度和社会，出现了某种“神经症性紊乱”。再有，“盐”一跃成为2011年3月时最为热门的关键词。中国这场充满戏剧性的、非理性的“抢盐潮”，折射出中国民众爆发的集体性的轰轰烈烈的心理核爆，恐慌弥漫。可见当下焦虑、怨恨、冷漠、恐惧、不安全感、不确定性等心理风险正弥漫于中国社会。最为可怕的是全社会对风险没有一致性的认识，心理防线脆弱不堪，这种个体的“心理风险”加剧了社会的不稳定。

最后，全球化浪潮下的世界性风险的影响加剧。世界性风险像空气一样包围中国，使我国受到来自国际上的金融、文化、政治、战争等风险的冲击。风险的分配虽然在一定程度上可以说是按照阶级而定的方式进行，但如果以长远眼光来看，“风险在其范围内以及它所影响的那些人中间，表现为平等的影响”[1]，现代化风险拥有一种全球化的内在倾向。随着全球化的一步步推进，现代风险不再局限于民族国家内部，其影响往往是世界性的。中国积极融入全球化的同时，也进入了世界性的风险社会。例如，日本福岛核电站核泄漏造成的污染就不可避免地影响到了我国，对我国沿海城市的渔业经济造成巨大冲击。日本附近海域和我国近海的水域生态环境、资源状况以及捕捞作业，都存在一定的不确定性和潜在风险。经济的全球化将各国捆绑在一起，可谓“一荣俱荣，一损俱损”，2009年次贷危机的爆发，给中国的实体经济带来了巨大的冲击。

然而，更应引起我们警惕的威胁在于全球化的文化冲击。当今世界已進入了一个多元共生的时代，且中国社会正处于一个大变革的社会转型时期，世界各种文化如基督教文化，伊斯兰文化等通过互联网、人口流动对我国的文化产生了深远的影响。还有诸多负面的糟粕文化如：资本主义腐朽的生活方式，享乐主义的人生观，极端个人主义，无政府主义和拜金主义的价值观，对于中国社会也产生了煽动性的消极影响，成为引发“拜金”、“纵欲”、“势力”等社会问题的思想“毒品”。同时，各种不同性质、色调的主义、理论、学说、思想和主张，都在顽强地表现自己，争夺和占领阵地，尽力扩大自己的影响，我们必须要以清醒头脑、理性的判断来应对外来文化所暗含的风险。

三、风险社会，我们何为

在思考如何应对“风险社会”的严峻挑战之前，我们有必要对现代化进行反思。现代化本身是一把双刃剑，它在帮助我们解决问题的同时，也在制造威胁，虽然这种威胁多是属于未来的，或者发生几率很低的，可一旦真正发生，后果将极其严重。例如，1986年发生的前苏联核泄漏及爆炸事故，二十多年后的今天仍有因被放射影响而导致畸形的胎儿出生。而在当年，切尔诺贝利被认为是最安全、最可靠的核电站。可见，对于现代化带来的风险切不可抱着侥幸心理，不可过于乐观。同时，我们也不能将其简单视为某些具体问题(例如环境污染问题)，否则极易“头疼医头，脚疼医脚”，无法从整体上把握其根源。对现代化的反思并不意味着对已有成就的否定，更不是因为有风险就不发展，而是要跳出一味追求发展的思维，重新理解发展的目的。“发展可以看做是扩展人们享有自由的一个过程”[2]，可见，人类不是为了发展而发展，现代化只是一个工具，而非最终目的。可以说，人类孜孜不倦追求的是能够更好地生存于这个环境，人的发展才是第一位的。因此，我国在现代化的进程中，要用“风险”的视角看待社会的走向，让未来决定现在，避免在发展的道路上一叶障目。风险的倍增促使世界社会组成了一个危险社区。[3]在各种各样的利益后面，风险的现实增长着，根本不管社会的和国家的区别。在独立的围墙后面，危险肆无忌惮。[4]当然，这并不意味着宏伟的和谐将在不断增长的文明风险面前崩溃。也并不意味着我们面对威胁将“无可奈何”的被动接受。针对以上提出的经济、社会、心理、全球化方面的风险，我们应以主动的、具有可为性的方法来避免、减弱、改造或者疏导。

(一)坚持发展主轴，创新发展观念

对当前的中国来说，发展仍然是第一要务：贫困等现实问题必须要依靠生产力水平的提高来解决;相对于经济发展稍显滞后的政治、文化、社会建设需要迎头赶上，实现国家的全面发展;日益激烈的国际竞争需要提高综合国力来获取竞争优势。所以说“发展才是硬道理”。但是，我们也必须清楚认识到发展所带来的风险，必须不断反思发展的道路与方式，改变发展的旧有观念，避免在风险发生后才亡羊补牢。

1.完善衡量发展指标体系，将其纳入政府考核指标。

在我国衡量发展的指标主要是GDP，考察项的单一化使得各地方不顾资源消耗，盲目攀比增长速度，只注重经济建设，忽视政治文明、精神文明尤其是社会公平的问题，甚至走入如“经济发展必然会减少人造风险”等误区。因此，有必要改进、增加衡量发展水平的指标。绿色GDP就是一个很好的例子。绿色GDP，国际上名为“综合环境与经济核算”，在我国又称为“绿色国民经济核算”，是指从传统GDP中扣除自然资源耗减成本和环境退化成本的核算体系，它能够更为真实地衡量经济发展成果。

其实，公众对于绿色GDP并不陌生，早在2005年，原国家环保总局和国家统计局就在我国10个省市启动了以环境核算和污染经济损失调查为内容的绿色GDP试点工作;学界也掀起了探讨“绿色GDP热”，并在其核算内容、估价方法、核算公式等方面取得了一定成果。但是，由于绿色GDP的敏感性，一些参与试点的省市相继退出，目前，我国已经暂停与之有关的核算工作，着实让人遗憾。

改革开放以来，无论是社会还是个人都习惯了我国经济以接近甚至超过两位数的速度增长，而核算绿色GDP会使经济增长数据大大降低，这无疑对传统GDP的认识造成强烈冲击，人们一时接受不了也情有可原。但传统GDP毕竟不能真实、准确反映国民财富的增加状况，它隐藏了社会经济繁荣背后对自然资源和环境的破坏与耗竭，使人们忽视了以掠夺为代价进行高速发展的风险。绿色GDP意味着观念的深刻转变，它建立在以人为本、协调统筹、可持续发展的观念之上，是一种全新的发展观，也是对过去发展方式的一种反思。其实施过程虽然艰难，但势在必行。从目前来看，我国的绿色GDP实证研究还存在着一些问题，例如各学者使用的模型和统计口径各异，使其核算结果不具可比性，进而影响到了各地区的横向比较;专业统计覆盖面不全，核算的资料来源存在较大缺口;还有缺乏对整个国家进行综合的绿色GDP核算研究等。因此，“应加强绿色GDP核算的协调性研究，建立基于信息技术的会计、统计、绿色GDP核算一体化的整合体系。应考虑建立一个统一的、完整的区域绿色GDP核算指标体系以及纳入国民经济核算的计量模型。”[1]

除了绿色GDP，对于发展水平的衡量还要考虑到政治、文化特别是社会公平等方面。政治、文化的量化比较困难，但对于社会公平，我们还是有现成的数据可以利用，例如我国每年都会统计的城乡收入差距、地区收入差距等，只是对于这些远未如GDP那样重视。因此，必须将它们加入考量发展的指标体系中，尤其是要纳入政府部门、官员的政绩考核范围内。因为在我国政府掌握了大量的社会资源，发展的道路和方式很大程度上是由政府决定的，其态度直接影响到风险防范和治理的效果，因此，这些指标必须纳入政绩考核范围，以此督促政府部门和官员正视发展带来的风险。

2.统一科学理性和社会理性，避免对科技的盲目崇拜

在我国一直流行这样一句话：“学好数理化，走遍天下都不怕”，对科学技术，尤其是自然科学的推崇显露无遗，而社会理性在长时期内没有得到应有的重视。回顾历史，工业文明进程无疑是在科学技术革命的带动下推进的，我们能享受到现代化的福祉在很大程度上要归功于科技的日新月异。但与现代化一样，对科学也存在反思的问题。水利工程的发展使得人类能够通过修建水坝治理水患、缓解能源危机，但是处理不当也会产生负面作用。例如埃及的阿斯旺大坝就严重破坏了尼罗河流域的生态，造成附近土壤盐碱化，致使埃及成为世界上最依赖化肥的国家;大坝还阻挡了富有营养的泥沙沃土沿着尼罗河冲进地中海，导致赖此生存的沙丁鱼现已绝迹。正如贝克所说：“科学不仅被当做一种处理问题的源泉，而且是一种造成问题的原因。”[2]

科学最终是为人服务的，为有效控制可能带来的风险，其发展走向必须受到社会期望和价值判断，即社会理性的约束，不能脱离以人为本这个主旨。在发展的过程中，一方面要坚持科学技术是第一生产力，另一方面也要避免对科技的盲目崇拜，“所有经济和环境的科技决策都应该考虑未来人们的福利，为他们保存最大可能的选择范围”。[3]

(二)改革社会制度体系，维护社会正义

1.改进决策体制，使经济、科技决策受到必要制约

贝克认为，今天的风险来自内在的决策。人们在市场经济逐利的过程中进行科学和技术研究，这些活动的结果往往改变了整个日常生活的状况。也就是说，社会面貌的改变通常不是人们主观选择的结果，而是随着经济活动、科技进步(这两者会在“发展”的保护伞下以合法化的形式摆脱公众的监督)被动进行的。“塑造社会的决策能力只有一部分被汇集在政治体系里并服从于代议制民主的原则。另一部分则摆脱了公共监督和证明的规则，并被转移给企业投资的自由和科学研究的自由。”[4]同时，随着现代社会复杂性的不断增加，科学专家的意见越来越受到重视，成为决策的重要参考。但这也造成了“议会权力的丧失”，政府很多时候只是去執行科学专家的建议，政府决策极易受到利益团体的左右(这在经济政策上表现得尤为明显)。

因此，改变社会的决策应该在政治体制内作出，对现代风险的防范与管理最终也应在政治的维度内进行。由此，必须对经济投资、科技决策进行必要的约束，在某些科学技术研究开始之前就必须对其风险进行充分的讨论和研究，对企业的经济活动政府也要评估其影响，不能为了技术进步和社会发展就可以将一切责任免去。

2.加强政府二次分配功能，缩小收入差距，维护社会公平

针对我国目前因社会利益分配不公而产生的种种问题，有学者提出“重返福利国家”的建议 ，效仿西方国家，通过适度的社会福利调节国民收入的分配与再分配，缓解社会贫富不均的矛盾，使社会成员获得一定的安全感和幸福感，增加社会稳定因素。(注释4：我国也曾实行过高福利的政策，尽管这种高福利是对城市而言。建国后，我国在城市通过“高就业、低工资、高福利”的方式，以就业为依托，保障职工及其家属的福利。但上世纪80年代后，随着市场经济建设以及自我负责理念的盛行，国家的社会保障责任得到了极大程度的消减，城市居民也和农民一样，直接面对着个体难以承受的自然风险、市场风险和政策风险。所以这里称为“重返福利国家”。)在我国，社会福利是社会保障体系的一部分，此外还有社会保险、社会救济等，因此，不仅是要提高社会福利的水平，还必须完善整个社会保障体系。例如，要建成覆盖全体城镇劳动者的社会保险制度和覆盖全体国民的最低生活保障制度，特别是建立“流动人口最低生活保障制度”[5];要加快《促进就业法》、《社会救助法》等社会保障基本法律的立法进程，对于已经实施的《社会保险法》要监督其落实情况，避免开空头支票;要发展慈善事业、商业保险作为社会保障的补充，满足公众的不同需要;要健全廉租住房制度、新型农村合作医疗制度以及城镇居民基本医疗保险制度，让低收入阶层在医疗、住房等方便享受到更好的保障。中国社会保障制度改革应关注以下几方面：

第一，社保资金放入个人账户，明确资金流向。目前，我国对社保资金的管理实行的主要是社会统筹，企业、个人所交纳的养老保险等资金由省、市或县社保部门统一管理，对外一般只公布资金总数，具体流向、明细账等，公众则无法得知。这使得社保资金的利用缺乏有效监督，为挪用社保资金提供了方便。对此，我国可以效仿香港，建立个人的社保账户，将社保资金放入其中，由公民自己选择投资方式，具体管理则交由专业机构负责，并定期将资金流向、具体数目等信息反馈给个人，让参保的每个公民都能确切掌握账户资金数额的变化情况，增加人们对社会保障的信心。

第二，对管理社保资金的工作进行分工，并交由不同机构负责。目前我国社保资金的征收、管理、支出工作全部由社保部门负责，这一方面增加了社保部门的工作量，扩大了行政成本;另一方面，也使外界对社保部门的工作无法进行监督。针对这一问题，我们可以将社保资金的征收交由税务部门负责，利用现有的征税系统降低社保工作的成本;对于社保资金的投资经营则可由专业的基金公司负责;而社保部门的任务就是制定、实施社会保障的相关政策，并聘请专门的审计人员审查社保资金利用情况，对负责该项目的投资公司进行监督。

第三，降低转保难度，建立全国统一的社保平台，打破各地的制度壁垒。目前我国社保的地方统筹主体被分割成2000多个，彼此割裂，手续繁琐，再加上地方利益的影响，致使社会保险的转移十分困难，不少人干脆退保，社会保障失去了其应有的意义。以养老保险为例，据调查，2007年深圳共有493.97万人参加了基本养老保险，成功转保的人数只有9672人。也就是说，2007年深圳的养老保险成功转保率仅为0.19%。转保的困难直接导致了退保潮的掀起，同样是深圳，2007年退保率约为16.8%，人数有83万之多。因此，为简化转保手续，可以建立全国统一的社保电子平台，打破各统筹主体互相割裂的现状，充分利用现代信息技术提高工作效率。此外，为了避免地方政府利用转保侵吞个人社保资金，应改革现行办法，使个人和企业所缴纳的社保资金能够共同被转移，或者将两部分资金全部纳入个人账户中进行管理。(注释5：个人和企业所缴纳的养老保险金被分别记入个人账户和共济基金，对应的是养老金中的个人账户养老金和基础养老金，因此养老金的总金额都会远高于个人账户中存入的钱。按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人账户的部分。)

除了社会保障体系，政府还应通过税收、财政转移支付等方式强化二次分配的职能。新的个税修正案将个人所得税的起征点由2000元提高至3500元，同时，原来九级税级减少到七级，取消了15%和40%两档税率，最低的5%、10%和最高的45%税率对应的覆盖范围也扩大。这说明我国政府正力图通过向高收入群体多征税、低收入者少征税来缩小日益严重的贫富差距问题。但是这一修正案仍存在不少缺陷，除了很多人尤其是网民反映的起征点依然偏低的问题，现有草案还会“误伤”中等收入者。从变化后的税率表来看，原先收入达到2.2万元才用25%的税率，而今收入达到1.2万元就已经用25%的税率。从绝对收入来看，月收入1.9万元及以上的劳动者，调整后反而负担加重。还有我国的个税因设计上的弊病而变成了“工资税”，對资本所得基本不征税，如房租所得税率仅为5%，这对真正的富人阶层并没有起到调节收入的实际效果，结果是恶化了收入分配。

对于个税改革的问题，有学者提出实行“混合所有税制”的建议，即把一个人的各种收入加在一起，然后再考虑各种具体情况，规定具体的扣除额，年终汇总计算纳税，这样就避免了工资成为个税的主要来源，对于主要依靠资本获得大量收益的高收入群体能真正起到调节收入的作用。除了个人所得税，政府还可通过遗产税等主要针对富裕阶层的税种来强化逆补偿机制，与社会保障等对弱势群体的直接补偿互为补充，对国民收入进行更注重公平的再分配，从根本上解决日益严重的社会贫富差距问题。

(三)提高风险意识，巩固心理防线

由于现代风险的复杂性与影响的广泛性，风险的应对不可能只倚重政府来包揽，我们作为面对风险的个体同时也是风险预警的主体。在当下自然风险频发、社会危险也一触即发的“风险社会”，我们更应该加强构建相应的风险意识强化与风险心理疏导的机制。

首先，我们作为社会成员应树立“居安思危”的风险意识。所谓“居安思危”就是面对风险一种很健康的心态，既不过激恐惧危机的“突袭”，也不冷漠消极的被动等待风险的侵袭。由于风险意识本身已成为一种风险。风险意识的分布趋于均匀，许多风险被广大公众所了解，却熟视无睹。[1]因此，加强民众对风险意识的树立与强化十分必要。通过网络、电视等媒体增加对风险的科学了解，掌握一定的防范知识。

其次，民众应锻炼自身的风险承受力，加固心理防线。在风险来临时，不恐慌不盲从，根据自身的判断沉着冷静地应对以及积极配合政府、专家的指导。同时还应以正确的心态给予“他环境”以正面的影响。例如：采取合理的方式处理危机而不使用偏激、极端的方式;理智地看待未知的风险及风险造成的后果而不煽动、不造谣，不引发不安的情绪。尽最大的力量降低社会恐慌，这在一定程度上会大大降低风险的危害。

第三，在政府进行有效动员的基础上，我们还应自发的积极参与到风险控制行列中，借助网络与媒体的强大力量，构筑政府与民间互动的“抗风险联盟”。在此平台上，共享风险知识、风险管理、风险控制等资源，以此来加强官民互动，增强民众的心理安全感与共同应对风险的使命感。

(四)积极参与、推进全球协作

风险的全球化就好像发生在贫民区的疫病不会绕过富人区那样，社会上层群体并不能依靠财富完全规避风险，发达国家也无法通过转移高污染工业的方式来避免其负面影响，“飞去来器效应”最终会使风险的生产者受到反戈一击。此外，现代风险往往突破了民族国家的范畴，仅靠一国的力量根本无法解决。例如源于蒙古和中国北部的沙尘暴，使得日本和韩国也受到了影响;森林覆盖率较高的挪威等国也得承受世界性环境污染问题的后果。“各人自扫门前雪”的行为方式无益于应对风险。正因如此，全球性的协作成为可能和必要。中国在扮演“责任大国”角色的同时应该从以下几方面着手应对风险的全球化。

首先，向各国学习防范风险的经验。“三人行必有我师”，不同的国家在应对不同的风险时有各自的经验长处，我们应该加强与国际间的风险合作交流，引进先进的治理理念及方法，再结合我国具体国情的基础上探寻出适合自己的一套应对风险的机制方法。例如，日本政府在防震抗震方面所做的工作十分值得我们借鉴：日本的各个大公司，员工桌下都有免费配置的防灾应急箱。在日本，对灾难“有备无患”的意识已经贯穿到对民众从小到大的教育之中，深入人心。

其次，积极与国际合作，建立抗击全球化风险的战略联盟。“与经济全球化相对的，像开放和自由化过程，像环境问题和挑战，像许多我们所观察到的现象，由此正提供一种最强劲的向着文化、社会和政治全球化发展的动力。其中包括全球化运动、全球化论坛，全球化意识，全球化框架，与全球化范围紧密相关的个性和跨国机制与谈判体系。”[2]，在这些国际互动中积极寻求组织扩大和加强区域性伙伴关系、联盟和网络，从而形成强有力的统一体共对挑战。

第三，注重民意，形成全社会参与的机制。例如在环境领域，有《京都议定书》等国际协议，在共同应对环境危机方面起到一定作用。集多国之力形成战略联盟，可以在资源共享、风险分摊方面得到多赢的局面。特别是建立经济、政治各方面的网络联动平台，将各国都串联起来形成全球性的协作机制。再如在艾滋病防治过程中，政府十分重视民间社会的力量。国际经验已经表明，非政府组织参与艾滋病防治的力量和作用是巨大的和不可替代的。因为来自基层的这些组织更容易深入地接触一些政府和一般公众难以触及的特殊社会群体，易取得感染者和易感人群的信任。同时，因为直接面对基层，非政府组织工作方式灵活、运作成本低、效率高，实际工作效果显著。动员全社会的力量，鼓励NPO充分发挥组织及凝聚民间的智慧、能量，形成良好的公民参与机制。由此，形成自下而上的风险防御管道，与政府主导的自上而下的管理路线协调结合，构建成政府——公众双向联动体系，在应对全球化风险会更显从容有序。

结语

风险社会理论是西方学者关于晚期现代性社会问题的一种思考，其不仅为我们提供一种解读风险社会的理论视角，而且也促使我们对转型社会的问题加以反思。我国在积极借鉴的同时，也应注意到当今中国所面临的经济风险、社会风险、心理风险以及全球性风险的特殊性，通过国家、社会、公民个人三者间的互动创建国家安全网，最终形成富有中国特色的风险社会治理理论与方略。

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37、http://news.qq.com/a/20110210/000340.htm?pgv_ref=aio

作者：沈瑞英 王佳 杨彦

第五篇：创新社会管理 提高社会管理科学化水平

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝1月24日下午前往国家信访局，与来访群众进行面对面交流，了解他们的困难和要求，并就政府工作听取意见。总理情真意切的话语，让在场的人们深受感动，会场上响起经久不息的热烈掌声……（据新华社电）

国务院总理，总理全国，日理万机，却亲临信访局，亲自接访，系史上首次，引起各方特别关注。我们要特别关注总理接访这个热点新闻，跟进了解上访群众反映的问题调查得怎样，解决得如何，但我们更要透过这个热点新闻想到更多的东西。

一是总理为什么要去接访？温家宝总理亲自接访体现了对信访工作的重视，对信访干部的关怀，对上访群众的关心。据统计，在过去的五年内，各级信访局平均每年受理的信访事项约一千万件次。国家信访局信访大厅可能是北京城里最繁忙的办公场所，每天都有几百名群众早早等候在门外，为的是能进入信访大厅提出诉求。信访局就俨然是一张社情民意的晴雨表，从中直接就能读出政府工作的好坏。为什么我国信访总量一直在“高位运行”？为什么许多地方政府愿意花力气去“堵访”、“拦访”、“截访”、“劫访”，而不是下去化解矛盾？为什么有的地方甚至视上访为非法？信访工作暴露出的现实问题已到了非常严重的程度。当前我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。我们必须重视信访工作，并通过做好信访工作，努力化解矛盾，把消极因素变为积极因素，团结一切可以团结的力量，调动各方面的积极因素。

二是总理接访对信访干部和信访工作提出了什么新要求？温家宝总理接访时亲切看望了国家信访局干部职工，代表党中央、国务院向全国从事信访工作的干部职工致以新春的祝福，对信访工作进一步提出了“热情”、“依法”、“负责”、“奉献”等具体要求。信访工作关系到千家万户，关系到社会和谐稳定，信访干部要热爱信访工作，要认识到群众利益无小事，要切实增强责任感、使命感。各级党委要重用信访干部。对信访部门的干部要优先配备，将有发展前途的干部多放到信访岗位上锻炼，将业绩突出的信访干部及时选拔重用。要强化部门职能，按照权责一致的原则，对信访部门和信访干部合理授权，充分发挥他们的协调、督办作用。还要建立信访解决机制，无论领导接访或是信访部门转来的群众意见和建议，有关部门都要认真研究加以解决，使问题解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。

三是总理接访对政府工作有什么促进作用？温家宝总理强调，要拓宽人民群众向政府提出意见和建议的渠道，创造条件让人民群众批评和监督政府。我们的政府是人民的政府，我们的权力是人民赋予的。只有善于倾听群众的呼声，勇于面对群众的批评，政府工作才能更加符合人民的意愿。政府应该为人民谋利益，负责地解决人民群众的困难和问题。各类行政程序都要向社会公开，所有行政行为都要接受社会监督，确保一切行政权力在阳光下运行。各级领导干部要切实负起责任，认真履行职责，转变工作作风，密切同人民群众的血肉联系，让政府的工作更加符合人民的意愿。要紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，不断协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会稳定，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

作者：本刊评论员