安全制度论文

今天小编给大家找来了《安全制度论文(精选5篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!随着全球化和农业对外开放不断深入，农业产业安全成为越来越重要的问题，中央对此也高度重视。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制”。

第一篇：安全制度论文

严格安全管理制度 提高安全管理水平

摘 要：该文分析了安全管理制度在企业安全管理中的作用，安全管理制度在企业安全生产活动中的重要地位，安全管理制度是安全管理活动的重要手段。分析了如何制定完善的安全管理制度，如何落实好安全管理制度，如何提高企业安全管理水平。分析了安全管理制度在建立过程中存在的问题，进而分析了问题存在的原因，提出了解决问题的方法。论证了企业只有严格安全管理制度，企业才能实现安全生产，获得持续、稳定的生产经营业绩，走上一条良性循环的发展道路。

关键词：安全管理 制度 提高 管理水平

1 安全管理制度的作用

1.1 安全管理及安全管理制度概述

常言道：没有规矩，不成方圆。安全管理在企业生产经营活动中处于非常重要的地位，是生产经营活动不可或缺的一项管理，为生产经营保驾护航。可以说，只要安全管理做到了位，企业就不会发生安全生产事故，不仅为生产经营活动立下了赫赫战功，更是为树立和提高企业的外部形象，有着十分重要的意义。

安全管理重在人、机、环、管四个要素，人又是非常核心的要素。据资料显示，近年来所发生的事故，有90%以上是由于人的不安全行为造成的。因此要实现安全管理，管好人是重中之重。要管好人，安全管理制度是核心，安全生产责任制更是核心中的核心。安全责任制是根据我国的安全生产方针“安全第一，预防为主、综合治理”和安全生产法规等，建立的各级领导、职能部门、各级人员在生产过程中对安全生产层层负责的制度，充分体现“横向到边、纵向到底”的原则。安全责任制是企业岗位责任制的主要组成部分，是企业中最基本的安全制度。实践证明，凡是建立、健全了安全生产责任制，并切实严格执行的企业，发生工伤事故和职业性疾病的几率就会减少。反之，会出现职责不清，相互推委，安全生产工作就会出现无人负责，无法顺利开展的被动局面。

随着生产的发展、科技水平的提高、人们安全意识的提高，安全责任制在不断地进行修订和完善，从而达到科学化、合理化和规范化。要使安全工作得到提升，就要对安全工作的各个环节加强控制，运用精细管理的思想，细化每个工作步骤。通过事前制定标准，事中控制过程，事后评价考核，实行对安全生产的全天候、全过程、全要素、全方位的管理与控制。

1.2 安全管理制度的分类

安全体现全员、全过程的管理，体现设备、工艺、电气、土建等各专业的管理。其安全管理制度主要包括：综合管理制度和技术管理制度，如：安全生产责任制、安全教育制度、建设项目安全“三同时”制度、安全检查制度、安全奖惩制度、安全检维修制度、事故隐患与排查制度、工艺安全管理、设备安全管理、承包商安全管理制度、人员行为安全管理、作业过程安全管理、特种作业管理制度、重大危险源管理制度、厂区交通安全管理、消防管理制度和安全操作规程等等。安全管理不但要从手段和技术上，使物处于安全状态，更是要通过制度来规范人的不安全行为，从而在人、机、环、管四个方面采取措施，斩断事故发生的各个链条，进而杜绝生产安全事故的发生。

1.3 安全管理制度在安全管理中的作用

安全管理制度是安全管理過程的法宝，在安全管理过程中起着不可替代的作用，主要包括以下几个方面。

(1)明确安全生产职责。以制度的形式，明确企业各级各类人员、各级部门的安全生产职责，使全体从业人员知道“干什么”和“怎么干”，以及“由谁来干”，有利于避免相互推诿，有利于实现各在其位、各司其职、各负其责。

(2)规范人员的安全行为。企业的安全生产规章和操作规程，规定了生产操作时应“怎样干”，有利于提高操作水平和技能，避免因不安全行为而导致事故的发生。

(3)建立和维护安全生产秩序。企业明确规定了贯彻执行国家安全生产法规的具体方法、生产的工艺规程和安全操作规程等安全生产规章制度，使企业能建立起安全生产的秩序。企业建立的安全管理制度、安全生产制药机制，能有效制止违章和违纪行为，激励员工自觉、严格地遵守国家安全生产法律法规和该企业的安全生产规章制度，有利于企业完善安全生产条件，维护安全生产秩序。

2 安全管理制度可能存在的问题

2.1 安全管理制度本身存在缺陷

(1)安全管理制度针对性不强。

安全管理制度是安全管理的行为规范和准则，目的是要让员工学会、读懂，并严格执行。但是，企业的安全管理制度有一个明显的问题，就是针对性不强，洋洋洒洒几万字甚至几十万字、几百万字，作为企业的员工真的会去熟记于心吗。国家安监总局危化司王浩水司长曾经讲过一个案例：他曾经到一个企业进行安全检查，企业负责人拿出一大本安全管理制度，但一尘不染，当即问他，这么厚的管理制度，大家都熟记于心了吗，都能熟记于心吗，我看这么新，估计束之高阁很长时间没有看吧，说得这位企业负责人“无地自容”，连忙承认确实没有熟记在心，将在以后的工作中进行认真整改。

(2)安全管理制度注重形式，内容空洞。

“安全第一、预防为主、综合治理”是国家安全生产工作的方针，近年来上至国家，下到各企业集团、个体企业都把安全工作放在非常重要的位置。企业为搞好本单位安全工作，在消化吸收国家、部委下发相关安全文件、安全条例、规章的基础上，制定发布了大量安全文件和管理制度，但在实际的安全生产工作中，安全事故还时有发生。追根求源，就是在制定制度时重形式、轻内容，重制定、轻操作。

(3)安全管理制度面面俱到，操作性差。

现在企业的安全管理制度可谓是面面俱到，国家安全法律、法规、文件、标准等要求的要一个不漏的制定，别家企业有的也要仿照制定，唯恐差缺。其实制度不在于多，而在于精炼，在于实用、在于有用。当然国家要求的基本制度，适合企业自身的其他制度，必须制定，且应当具有较强的操作性。

(4)安全管理制度来源于上级，吸收不好，转化不细。

近年来，国家安全生产工作总体稳定，事故指标连续趋好，这与国家高度重视安全生产工作分不开。在事故发生后，从国家层面连续不断地出台安全文件、安全标准，无疑为提高安全生产工作水平起到了积极的作用。为此，企业在这些制度、标准出台后，往往根据自身特点，进行消化吸收，并进而转化为企业的安全管理制度。从初衷看，肯定是非常好的，也是必要的，但从实际来看，企业在吸收和再制定过程中，存在吸收不好、转化不到位的现象。这样一来，企业职工就对安全管理制度有一定的抵触情绪，可能造成适得其反的后果。

(5)安全管理制度仿照其他企业，照搬照抄，不切合实际。

企业的安全管理制度，一般不是“闭门造车”而来的，往往会到其他企业进行考察和学习，初衷是“它山之石、可以攻玉”。但实际上，可能没有认真地分析企业间的时间、空间差异，就盲目照搬照抄，存在不切合企业自身实际的可能性。

2.2 安全管理制度在宣传贯彻上存在问题

(1)宣传、教育力度不够。

制度制定的再好，若没有人知道，没有人理解，也就无法落到实处，无法顺利执行。因此，安全管理制度若要得到员工的认同、理解，教育和培训显得格外的重要。但实际情况，往往不令人满意。制度发布后，没有进行必要的宣传和教育，或宣传的力度不够，有的只是在报纸上走走形式，没有得到广大干部职工真正的理解和认同，员工知之甚少，或根本就不知道，在这种情况下，能不折不扣的执行吗?答案是明确的，不可能实现不折不扣的执行，这是安全管理的大忌，出现安全生产事故有必然的趋势。

(2)宣传、教育形式单一。

制度出来后，要得到广大职工的遵守，除了要强化教育力度外，教育培训方式也必须多样化，简单的形式得不到较好的学习效果。目前，随着社会的进步，信息传输便捷，可供宣传教育的手段非常多，不仅要利用好传统的宣传手段，更要利用好现代的宣传方式。形式多样化，更能得到广大员工的认同，能让员工在不经意中获得相关信息，且记忆深刻，员工也才可能在日常的生产活动中严格执行安全管理制度。

(3)宣传、教育针对性不强。

安全制度“只对事，不对人”，也就是说安全制度人人平等。但是，安全制度的培训教育一定要有强烈的针对性。在进行安全教育的时候，一定要分清受教育和培训的对象，针对不同的对象，采取不同的方式进行。且在分清对象的基础上，分重点进行教育和培训，不能“眉毛胡子一把抓”。如：分管理层、技术层和操作层进行分期分批地宣贯和教育，做到有的放矢、各取所需。

(4)宣传、教育形式主义严重。

制度要深入人心，只注重形式是远远不够的。在宣传教育和培训过程中，不能只就制度而制度，一定要从制度制定的背景、来源，以及结合没有执行这些制度而发生的生产安全事故，进行宣传和贯彻，还可以辅以必要的考试来检查和督促宣贯的效果。只注重形式而輕视内容的教育和培训，一定达不到良好的效果，且容易使人产生厌倦和疲惫，甚至产生抵触情绪，“费力不讨好”，后患无穷。

2.3 安全管理制度在安全管理活动中执行不力的原因分析

(1)领导没有以身作则，带头模仿作用未充分体现。

对于各项制度，首先应得到领导的大力支持，才能顺利实施和推进。安全管理制度的执行，更是离不开领导层的“以身作则”。这里指的领导，不仅包括高层，更包括中层和基层领导，甚至班组长。实际情况，往往不容乐观。领导的带头和模仿作用十分见效，但不“以身作则”造成的负面影响更是不可估量，因此，领导一定要以身作则，率先垂范地严格遵守安全管理制度，为广大员工树立榜样。

(2)学习、宣传不够，员工对安全管理制度不理解、不知情。

制度是规范人的行为，是防止发生安全事故的法宝。但是由于宣传教育培训不到位，安全管理制度没有得到广大职工的理解和认同，往往是发生安全生产事故的罪魁祸首，这是安全管理的大忌，因此，制度不在于多，在于精，在于职工理解和认同。只有职工学懂了安全管理制度，知道了安全管理制度的作用，才会主动去遵守和执行，才会有效地避免事故，有效地为生产经营活动“保驾护航”。

(3)责任心问题，认为不严格执行也不会带来不良后果。

责任心是做好安全生产工作的基本前提，没有了责任心，任何事情都做不好，在安全生产上会无穷后患。责任心注重细节，安全管理、安全生产也必须注重细节，细节是做好安全生产工作的必要条件，那些“大而华之”“差不多”思想的泛滥，必将对安全生产工作造成不良后果。责任心的养成，在于平时的积累，在于做事的态度，在于素质的提高，一个国家、一个企业集团、一个个体企业，一定要重视教育，注重责任心的培养，只有这样国家才能发达、企业的生产经营才能经久不衰。

(4)由于人的经验、懒惰、逆反、侥幸等心理，故意不严格执行。

人是自然的人，更是社会的人，有着千差万别的性格和千差万别的习惯，对事、对物、对制度的理解和执行也会千差万别。管理制度对于个体的人来讲，由于经验、懒惰、逆反、侥幸心理的影响，确实存在对制度执行的差异，认为过去的经验、不严格按照制度也没有发生事故，在这种心态的支配下，忽视了安全管理制度的严格执行。虽然，事故的发生存在一定的偶然因素，但是一旦事故链条被全部接通，事故的发生肯定就是必然的，因此一定不能报有侥幸心理，认为这次未发生，下一次也一定不会发生，那就大错特错了。

(5)人的素质较低，无法完全落实制度。

人的素质有高有低，素质的高低决定了工作能力的大小，但不应是不严格执行安全制度的借口。但人员素质的低下，确实有可能导致安全管理制度的不严格执行，尤其是企业承包商外聘的相关人员，由于文化水平较低、物质精神需求较低，在工作的过程中往往认识不到危险的存在，认识不到危险有害因素，工作常常是我行我素，不按照有关的规定和制度办事，无法完全落实相关的制度。在实际工作中，对安全管理带来了很大的隐患，务必针对这些实际情况，不厌其烦地讲解制度、规定，让他们真正懂得安全管理制度、规定的内容，并严格执行。

3 如何制定完善的安全管理制度，提高安全管理水平

3.1 安全管理制度在设计上要充分体现“安全第一”“以人为本”的思想

(1)安全管理制度应精炼，且具有可操作性。

安全管理制度是为了约束人的安全行为，规范办事的程序，因此务必做到精炼、精简，容易理解，利于操作。制度要有层次，要分类别，既要顾及全面，也要分清主次。安全生产责任制是安全管理制度的核心，在制定过程中，一定要“横向到边、纵向到底”，不留真空，不留死角，力求做到不交叉、不重叠，责任明晰，职责分明。注重岗位职责，不管个人喜好，只要你是这个岗位，就应当履行这个职责。务必实现制度面前人人平等，考核过程一视同仁。

(2)安全管理制度要切合企业实际，不能照搬照抄。

不同行业、不同企业有着不同的背景和特点。企业务必根据装置要求、工艺要求、人员结构、原料性质、产品性质等自身特点，制定出切合自身实际的安全管理制度，绝不能生搬硬套、照搬照抄。

(3)安全管理制度应严谨，决不能模棱两可。

制度既然是约束人的安全行为，规范做事的程序，务必要做到科学、严谨，经得住推敲，经得住考验，决不能这样也可，那样也行，这是制度能严格执行的前提条件，否则既不能约束人的安全行为，也不能规范做事的程序，还会适得其反。

(4)安全管理制度發布前应充分征求意见。

安全管理制度在发布前，应向各部门、各级各类人员征求意见，并在收集意见的基础上，进行认真讨论、研究，把符合的意见写进制度。制度正式发布后，需一段时间的试运行，一旦正式实行后，就应当不折不扣的执行。

3.2 安全管理制度的贯彻要有的放矢，形式多样，注重形式和内容的统一

制度已然制定，决不能束之高阁，一定得让职工学习、理解，并在此基础上不折不扣的执行。为了让广大职工理解和认同，制度的宣传贯彻就显得非常重要和迫切。为了达到事半功倍的效果，宣传贯彻的方法和形式就显得特别重要。如在时间和空间上进行强化，注重内容的同时，注重外在形式，采用寓教于乐、案例结合等方式，有的放矢地开展教育和宣贯工作。

3.3 领导要“以身作则”，带头严格执行安全管理制度

安全管理是一项系统工程，领导必须重视，才能形成一种高压态势，使各级管理人员不敢有丝毫懈怠。领导是企业的决策层和管理层，要搞好安全生产管理工作，务必齐抓共管，照章办事，坚持原则，做严格执行制度的典范，给员工树立榜样，做到上行下效，才能有影响力和说服力。

3.4 安全奖惩制度应做到奖罚分明、奖罚及时

安全绩效考核一定要奖罚分明、奖罚及时，严禁奖罚失衡、时效滞后、避重就轻、考核不公和尺度不一。企业务必按照奖惩的相关条款，进行及时有效的奖罚。

3.5 安全管理制度的执行必须持续、持久、固化

制度一旦发布，务必持续、持久执行，决不能“三天打鱼、两天晒网”，今天严格，明天松懈，这边严格，那边松懈，更不能“搞运动”，一定把制度进行固化，在执行上一视同仁，并逐步形成企业的安全文化。

3.6 安全管理制度应与时俱进，进行适时修订和完善

随着时间的推移，相关情况发生了变化，制度也会存在过时或不适应企业发展的状况，因此，制度一定要与时俱进，适应企业的发展需要。一旦存在不适应企业发展需要，一旦与国家新的制度相抵触时，务必进行及时的修订和完善。

4 结论

总而言之，安全管理制度在企业安全生产活动中处于非常重要的地位，是安全管理活动的重要手段。一个企业安全制度的好坏以及安全制度执行的好坏，直接关系到企业的安全管理水平，进而关系到企业的整个管理水平。只要安全管理制度得到了严格执行，控制了物的不安全状态，杜绝了人的不安全行为，企业必定能实现安全生产，获得持续、稳定的生产经营业绩，走上一条良性循环的发展道路。

参考文献

[1] 毛海峰.现代安全管理理论与实务[M].首都经济贸易大学出版社，2000.

[2] 田水承，景国勋.安全管理学[M].机械工业出版社，2009.

[3] 张景林，林柏泉.安全学原理[M].中国劳动社会保障出版社，2009.

作者：张澄民

第二篇：粮食安全的制度基础——“恒产恒心”的土地制度

摘要：粮食安全不仅涉及生产技术问题，也涉及生产激励问题，恒产恒心的土地制度就是激励生产者保障粮食安全的制度基础。协调的利益关系是确保粮食安全的核心，粮食安全是土地制度安排的优先目标，粮食安全是土地资源分配的主要准则。

关键词：粮食安全;制度基础;土地制度

确保粮食安全是一国农业的基本使命。要确保粮食安全，一靠资源和技术保障，二靠农民种粮积极性，一硬一软是保障粮食安全的两个基石。资源和技术属于硬件因素，政府易于直接把控。但种粮积极性属于软件因素，种粮决策权掌握在农民手里，只有通过适当的激励机制才能将农民的积极性引导到粮食种植上来。什么时候挫伤农民的种粮积极性，什么时候就会埋下粮食安全的隐患。激励农民种粮积极性的主要机制是土地制度，因此土地制度是激发农民持久种粮积极性，保障粮食安全的制度基础，正所谓“有恒产者有恒心”。

一、恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石

恒产恒心的土地制度有利于激发农民保护土地、种植粮食、建设农业基础设施的积极性。恒产恒心的土地制度是保障粮食安全的基石。产权制度的一个重要功能就是为行为人提供预期，从而规范人们的经济行为，避免机会主义行为。稳定的土地产权制度有助于规范各利益相关者的行为，从而为粮食安全提供稳定的制度保障。有恒产者有恒心的含义具体表现在：一是稳定的产权制度有利于人们对土地的可持续利用;二是稳定的产权制度有利于农民的农业生产积极性;三是稳定的产权制度有利于明晰国家、集体与农民的权益关系并规范各类行为，明确各方的粮食安全责任。

(一)恒产恒心的土地制度有利于保护土地，提高土地利用率和生产率

首先，只有强化农民保护土地的主体地位，才能有效防止侵犯农业用地的各种不良行为。在工业化进程中，为工业化服务是农业的基本目标。农业是国家资本积累的主要源泉。一方面，在特定的发展阶段，政府不断从农业中吸取剩余，积累资本，推动工业化发展。另一方面，随着城市化的发展，土地非农用途的经济价值不断凸显，土地农转非的压力不断加大。政府垄断了土地非农用途的权利，地方政府获得巨大的级差地租，补偿给农民的却是土地承包权的损失，农民集体不再能够作为土地所有者分享土地非农用途收益的权利。在这种利益驱动下，以目前的相关政策法规，指望地方政府保护耕地的企图事实上是很难实现，各地难以杜绝的土地乱征乱占频发即说明这一点。保护耕地，保障粮食安全，要以保护农民土地权益为前提，让农民成为保护土地的主体。

其次，只有确立农民土地所有权和使用权，确保农民权益，才能激励农民珍惜、保护和投资耕地，有效防止耕地减少、地力下降。人多地少是我国的基本国情，精耕细作是我国利用土地的主要传统。在土地制度未能提供稳定预期的情况下，市场机制所引发的短期行为很严重，大量使用化肥农药，耗竭式地土地利用，污染环境的现象尤为突出。农民是土地的具体使用者，也是土地利用实际状况的知情者，只有政府帮助农民充分实现作为土地所有权人和使用权人的利益，才能激励农民珍惜土地和保护地力;只有让农民从土地增值中获益，农民才有依法造田和改良土地的积极性。奖励农民、农民集体、企业依法造田和改良土地，使用税收政策惩罚随意撂荒和非法休耕行为的政策才能有效。

(二)恒产恒心的土地制度有利于提高农民种粮积极性

农民种粮积极性是保障粮食安全的基石，也是土地制度处理国家与农民的利益关系需要妥善解决的问题。粮食生产能力已经告别绝对短缺的时代，但是相对短缺对社会稳定和发展影响依然巨大。农民从事农业生产的主要目标也将由温饱而走向小康。在此背景下，恒产恒心意味着只有让农民从粮食种植中获得稳定的比较利益，种粮积极性才能得到保持，粮食安全才有保障。

在劳动力不断外流的背景下，如果种植粮食得不到合理的比较收益，即使保住耕地红线，也无法保证耕地用于种植粮食，粮食种植面积无法保证。因此，获得农业生产中的经济作物种植或外出就业的平均收益就成为保证种粮积极性的一个基本约束。突破约束有两条可供选择的路径：其一，提高粮食种植的效率，使其收益水平与非农就业收益水平相当。其二，通过农业政策的利益调整，使种粮农民获得平均的收益水平。效益农业呼唤规模经营，农业现代化，提高了国际竞争力，这为资本进入农业领域提供了动力。资本下乡改造小规模农业，“公司+农户”成为效益农业经营的主要形式之一。然而，农民家庭经营与公司大规模经营相比，虽然劳动生产率和效益无法比拟，但是在土地产出率上具有优势。为了粮食安全和亿万农户的可持续生计，中国必须坚持农民的经营主体地位，逐步加大对农民合作的扶持，才能避免资本大规模兼并土地，有效保障粮食安全。这些都是以恒产恒心的土地制度为基础。

二、协调的利益关系是确保粮食安全的核心

保障粮食安全，资源、技术保障和以产权为核心的激励机制两个支柱必不可少。土地是保障粮食安全最为重要的物质条件。但是缺乏有效的激励，即使国家划有耕地红线，也只能在制度上保障耕地数量安全，要保障粮食安全还需要解决种粮积极性的问题。“民以食为天”，粮食安全是天大的事。当人民连生存都成为问题时，政权的合法性将受到挑战，粮食安全必然导致国家与农民利益关系的调整，这种利益关系的根本体现就是土地制度。

(一)粮食安全是土地制度安排的优先目标

粮食安全虽然是一项必须由国家提供的公共产品，但是如何提供这种公共产品，不同的国家有不同的农业制度特别是土地制度，其实现方式有所不同。建国几十年以来土地制度变化的经历表明，粮食安全是土地制度安排考虑的一个关键变量。建国以后，我国确立了优先发展重工业的国家战略，为了尽可能有效地从农业中抽取剩余为国家工业化的资本积累服务，国家直接介入土地产权。周其仁(2004)认为，建国后形成的土地产权关系与建国前农民获得的部分土地是通过“土改”革命运动分得的有关，因此农民的分地之中蕴含着国家的权益。我国土地产权介于国有化和私有化两端之间，此中共同蕴含着国家、集体和农民的权益。诺思的制度变迁理论认为，初始条件对后期制度变迁的路径有影响，也就是存在“路径依赖”。基于这种产权来源的继承关系，当国家出于保障粮食安全的需要时，就有了介入土地产权或多或少地的理由，而集体和农民也就多承担了一份保障粮食安全的责任。

土地制度承载了国家粮食安全与农民提高收入的双重目标，公共目标与私人目标的冲突在所难免，表现为政府的粮食总产量目标与农民的种粮收入目标之间的冲突。粮食安全由此成为国家与其他利益相关者博弈的一条底线。随着中国进入工业化中后期，国家从农业中抽取剩余的必要性逐渐淡化，干预农业的目的也日趋集中于粮食安全这一基本目标上。粮食安全一旦受到威胁，中央政府将萌发加大控制力度的意图，以求保粮食安全。但是，如果这种企图以损害农民利益为代价，那么作为一方利益相关者的策略行为将影响粮食安全，从而迫使国家让步，这正是人民公社时期所经历的。现在，市场经济体制下，除了种粮，农民或从事非粮食作物的生产，或外出务工从事非农产业，有了更多的选择自由，使以往通过牺牲农民利益保障粮食安全的政策操作空间越来越狭小。作为另一方利益相关者——对基层政府来说，粮食生产更多的是一种政治任务，缺乏经济动力。产粮大县往往是工业弱县、财政穷县，粮食生产不仅需要投入大量资金，而且制约工业发展空间，难以带动GDP和税收的增加，远远没有工业项目和招商引资来得快，形成越抓粮食越穷的怪圈。在目前绩效考核体系下，基层政府种粮抓粮的积极性受到严重影响。上述博弈格局意味着只有“中央政府-地方政府-农村集体-农户”之间关于粮食生产意图达成一致时，粮食生产的安全才有制度保障。

由于历史原因形成的这种土地产权关系，农民并不拥有土地的完全产权。作为土地承包者，农民承包土地负有粮食安全责任。但需要注意的是，粮食安全是为全民提供粮食安全保障服务的公共产品，所有社会成员都对粮食安全负有责任。因此，将粮食安全责任与土地挂钩是不太妥当的，应由社会共同承担责任，由政府购买而提供。“以工补农”就是指非农产业应对粮食安全负起责任，免除农业税、粮食直补等政策举措标志着粮食安全政策的转向。

(二)粮食安全是土地资源分配的主要准则

从我国的基本国情来看，人地关系高度紧张是我国土地制度安排的一个基本约束条件。回顾土地制度演变的历史，可以发现粮食威胁始终是推动土地制度改革的一大动力，也是观察土地制度变革的一条重要线索。温铁军(2000)认为，由于人地关系高度紧张，土地作为中国农民基本的生存资料，公平原则优先于效率原则成为土地制度中的首要原则，土地趋于按人口进行相对平均的分配。因此，难以形成完整意义上的、完全排他的“私有”产权。这是中国农业社会稳定的内在原因，同时也意味着中国没有纯粹的农业经济问题，而是农民问题、农村问题和农业问题混合的“三农问题”。解决“吃饭问题”是粮食生产的头等大事，从建国初期的土地改革，互助组、初级社、高级社到人民公社制度，再到家庭承包经营，吃饭问题有了保障。在9亿农民解决13亿人的吃饭问题时，公平原则激发了9亿农民的生产积极性，9亿农民的吃饭问题解决了，其他4亿人的吃饭问题也就迎刃而解。在这种情况下，为自己生产和为社会生产是统一的，因而具有保障粮食安全的内在激励机制。但是，城市化以后，形势倒过来，4亿农民解决13亿人吃饭问题时，激励4亿农民为其他9亿人提供粮食成为主要问题，效益原则将成为首要原则。然而，由于高度紧张的人地关系，农村土地不仅承载着农业的生产功能，也承载着农村社会保障的福利功能。在福利功能从土地中剥离出来之前，效益原则难以主导土地资源的分配。在这种情况下，农业的市场化将加剧糊口目标与效益目标之间的冲突从而危及粮食安全。

农产品贸易国际化，特别是加入WTO使上述冲突变成严酷的现实。置身于国际农产品的竞争之下，效益成为农业生存发展的第一原则，糊口农业必须向效益农业转变。世界各国粮食生产的经验表明，种粮比较收益主要取决于土地的规模经济。然而，目前的土地制度还有很多不利的因素阻碍土地流转，适度规模经营难以实现。在其他产业相对较高的比较效益吸引下，即使不改变土地的农用性质，也无法保证农民将耕地用于种植粮食。不难看出，在日益市场化的今天，中国的农业正在被纳入到世界经济体系中去，而两头在外的家庭农业独力难支，很难在世界市场中获得比较利益。在全球资本扩张的浪潮下，资本下乡投资农业，大公司农业挤压无组织、分散的原子式家庭经营的生存空间。在市场化农业下构筑保障粮食安全的内在机制成为土地制度未来需要解决的命题。

参考文献：

1.周其仁.产权与制度变迁:中国改革的经验研究[M].北京大学出版社,2004.

2.道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海人民出版社,1994.

3.温铁军.中国农村基本经济制度研究:三农问题世纪反思[M].中国经济出版社,2000.

*本文属国家社科基金资助项目：“新形势下粮食安全问题研究——云南的探索与实践”(编号：09XJY020)。

(作者单位：云南农业大学经济管理学院)

作者：普雁翔 赵鸭桥 宋丽华

第三篇：农业产业安全法律制度探析

随着全球化和农业对外开放不断深入，农业产业安全成为越来越重要的问题，中央对此也高度重视。十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要“健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制”。2010年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出要加快建立外资并购安全审查制度。2010年4月，国务院出台了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出坚持以我为主、择优选资，促进“引资”与“引智”相结合，不断提高利用外资质量。“十二五”规划提出加快转变外贸发展方式，推动外贸发展从规模扩张向质量效益提高转变、从成本优势向综合竞争优势转变;要提高利用外资水平，做好外资并购安全审查。2011年，国务院办公厅印发了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，标志着我国国家安全审查制度开始建立。在现有的条件下，从我国农业产业面临的形势出发，急需在研究现有法律制度的基础上，学习借鉴国外有益经验，完善我国的农业产业安全法律制度，应对开放条件下我国农业产业安全问题。

一、当前外资管理法律制度存在的问题

我国现行对外资的管理制度主要分为三大类：一类是外资准入制度，农业产业外资进入包括直接投资与间接投资形式。无论是哪一种投资形式，其准入必须符合我国有关产业政策的规定，目前主要受《指导外商投资方向规定》、《外商投资产业指导目录(2007年修订)》调整。第二类是反垄断制度，其中主要涉及的是经营者集中审查机制，目前主要受《反垄断法》及其配套规章调整。第三类是国家安全审查制度，主要包括《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》、《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》等法律法规。反垄断审查并不进行内外资的区分，因此，专门针对外资的监管主要是外资准入和国家安全审查制度。这些制度对于促进我国农业领域利用外资，提高外资利用质量，优化我国产业结构起着关键作用，但也存在着一些问题。

(一)立法方面

1.外资管理法律政策缺乏统一性。当前，涉及外资管理的法律地方性立法的量大大超过国家立法，各地方立法权限不一致，导致地区间的不公平现象。同时，从中央到地方，多层次、多方面地制定优惠政策，在财政政策、税收减免、审批权限、土地政策、资金和利润的汇出等方面形成了地区差别。

由于法律法规及政策的层级、时限、效力各不相同，导致冲突，总体上对产业安全缺乏战略性的考虑。

2.相关规定过于简单，缺乏可操作性，存在法律空白。主要表现在：第一，对农业产业分类不清晰，如在《外商投资产业指导目录》限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产(中方控股)”，而在鼓励类中又规定“糖料、果树、牧草等农作物新技术开发、生产”，容易产生理解上的歧义，不利于约束行政机关的裁量权。第二，一些条款较模糊，不好操作，难以实现立法目的。如在2007年修订的《外商投资产业指导目录》的限制类中规定“农作物新品种选育和种子开发生产”中方控股，设置中方控股的意图在于保证中方对企业的控制权进而保证中方的利益最大化。但在实际中，由于外资处于技术及销售的强势地位，外资获得了事实上的控制权，中方利益无法保证。2007年目录中有一部分标明为中方控股或限于合资、合作，但绝大部分并未标注，其模糊、缺乏可操作性。三是准入目录未及时根据形势变化而调整。2007年修订的《外商投资产业指导目录》是在金融危机之前颁布的，有一些已经不适应当前农业产业的发展要求。比如，2004年将粮食加工业列入鼓励类目录，有其历史背景，但去年以来粮食加工和流通领域四大跨国粮商的进入对我国粮食加工业造成了一定的威胁，需要重新进行评估。

(二)执法方面

1.政府对外资准入的审批执法不严。地方政府受干部考核机制中外资引资额这一考核指标影响，引资心切，只要投资者提交的申请资料形式符合要求，审批机关一般不审查资料的具体内容是否真实或是否有恶意规避法律之嫌、外资准入后是否有可能危及社会公共利益等实质内容。

2.对执法缺乏监督。外资准入审批程序缺乏透明和便民性，监督机关偶尔对行政许可程序的规范性作些检查。在农业领域表现也很明显，如新修订的《外商投资产业指导目录》对外资在农业领域的投资进行了调整：要求在作物品种、棉籽加工上中方控股，在转基因高科技及生物安全方面一定要由中方控股;同时加强了对粮食相关领域的控制力，包括化肥、农药、粮食的零售、批发及物流领域等外资只能参股。但在实际操作过程中，许多地方政府在招商引资的时候饥不择食，出于政绩冲动，违背法律规定，给外资低成本进入创造了极大的便利。

3.外商投资项目管理只注重核准，而不重后期监管。对外商投资企业成立后的跟踪监督和后期管理不够重视，我国对外资的虚假出资缺乏监管，一些外资注册资本出逃、未缴足，或是外商投资企业长期“亏损”，但又不断增资，或是有些外商投资企业建成后，不向行业主管部门上报统计报告，不参加行业协调组织。据国家税务总局公布，尽管各地引进外资的活动越来越多，但近三年来外资企业纳税增长率长期为“零”增长。(张经：《引进外资的12大误区》，《中国商贸》2007年2月6日)近几年四大跨国粮商进入粮食加工企业，但相关部门缺乏相应的监管措施。

(三)外资并购的国家安全审查机制不完善

我国对于外资管理重在事前控制，对准入制度有较详细的规定，但重“准入”的产业安全法律制度已经不能适应当前外资发展形势的需要，国务院办公厅于2011年2月出台了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，商务部于3月颁布了《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》，初步建立了我国的国家安全审查制度。但是，由于国家安全审查制度涉及内容非常广泛，从现有的法律制度看，仍存在着一定的问题。

1.法律层级太低。对国家安全审查制度予以规定的《外国投资者并购境内企业的规定》仅是部门规章，其效力过低。国务院办公厅2010年2月颁布的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》和商务部2011年2月出台的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》也只是规范性文件，《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》也都只是部门规章，法律层级低，难以全面地规定规制和处罚措施，特别是难以从整个国家全局性、战略性的高度构建国家产业安全制度。

2.规定过于原则，存在法律空白。这些部门规章和规范性文件对国家安全审查制度的规定，指导性和方向性的规定较多，具体性、可操作性的

规定缺乏。如没有说明哪些算是“重点行业”，“影响国家经济安全”的因素规定得较为抽象概括。

外资并购国家安全审查对于外资通过金融工具等方式间接控制我国农业企业的情形未予以规定。近年来，随着农业领域的高额利润回报，政策的放开，国外资本通过私募基金等金融工具开始大量进入农业领域，使得外资通过金融工具等手段间接控制我国农业企业的方式得以加强。(屈丽丽：《提防外资?农业产业急需“补牢”》，载于《中国经营报》)外资通过控制农产品原料价格，控制农副产品加工业、食品制造业等以农副产品为原料的工业行业的命脉，还通过控制化肥、农药、种子等上游产品价格的方式，对我国的粮食安全战略会有一定影响，而目前我国对外资利用间接融资的方式进入农业领域政策上存在空白。

3.执行机构层级过低，执行机构职责有交叉，协调机制不畅通。国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》确立了联席会议制度，并规定了联席会议在国务院领导下，由发改委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。商务部2011年3月颁布《实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》，以商务部为主建立此种联席会议机制，这使得部际联席会议的形式较为松散，不利于长期从事国家安全审查工作，同时，各部门可能仅从自身工作来考虑有关问题，难以从国家战略、全局的角度来看待外资并购中涉及的国家经济安全问题。

4.工作机制有待完善。在国务院办公厅的《通知》中对于国家安全审查程序的启动规定了两种程序，一种是自愿申报，一种是强制申报，前一种程序的提起主体为“国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业”，但当前一些部委对此认识高度不够，同时对于行业内部掌握的数据与信息仍不全面，对于安全形势的分析仍不到位，同时，行业协会对行业的管理与协调职能没有充分发挥。我国至今无一例安全审查案例，说明有关工作机制有待完善。

二、完善我国农业产业安全法律制度的相关建议

对外资实施管理，是国际法公认的一项国家经济权利，是东道国行使国家主权的重要体现，也不违反WTO的规定。WTO协议并不直接调整投资，而是通过对贸易关系的调整间接涉及跨国投资。

(一)完善外资准入的相关立法

1.为解决当前立法的统一性，应制定一部《外资管理法》代替现行的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》。对外资准入的领域与条件、外资待遇、外资保护、外资鼓励、国有化和征收、外资管理、投资争议解决等涉及利用外资的基本问题作出统一规定，不再区分内资与外资，消除各种外资法律文件重复和冲突。

2.立法内容上，细化和调整农业产业指导目录。2007年的《外商投资产业指导目录》有些已经不适应现实需要，应结合农业领域的特点，对农业产业指导目录予以细化，并根据形势的发展需要进行适当调整，确定外商投资农业产业的开放重点和次序，进一步细化农业类鼓励、禁止和限制的产业指导目录。

一是国家鼓励外资进入的农业生产经营领域，主要包括对于蔬菜、甜菜、花卉等国内研发能力较弱、不影响粮食安全的作物品种研发和种子生产经营、生态农业、观光旅游农业等领域，并提出相应的鼓励措施。

二是国家限制外资进入的农业生产经营领域，对影响到粮食安全的领域，如关系到我国粮食安全的粮食作物的品种研发、种子生产经营要限制外资的发展速度和规模，要求由中方控股，防止因中方股东分散而造成外资相对控股的局面出现或是外资通过间接控股或是利用人才、技术、资源等优势间接控制企业，因此，应针对中方控股出台专门规定，对控股的具体情形进行细化。修改农业部等六部委《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，细化其中对粮食作物种子企业中方控股的具体规定，不仅从股权比例上作要求，而且要从实质控制角度来进行规定。

三是国家禁止外资进入的农业生产经营领域，这主要对关涉国家粮食安全与产业结构安全的领域而言，国家应加强监督和管理。尽快制定农业领域战略性行业、重点行业的目录。主要包括：对起源于我国的种质资源研发、杂交水稻育种技术、转基因研发等领域要禁止外资进入，对粮食等关系国计民生和国家经济安全的农业领域中水稻、玉米、大豆、肉制品的重点加工行业应修改目录，至少应对外资有所限制，而不是列入鼓励目录中。粮食加工业是连接种植与消费的关键粮食产业环节，其制成品大米、面粉、饲料等价格变动对消费者价格指数有重要作用，产品价格需求弹性低，外部性较强，直接影响国家粮食安全，具有一定的战略产业属性，是特殊的竞争性行业。我国2007年修订的《外商投资产业指导目录》将棉花(籽棉)加工、大豆或油菜籽食用油脂加工不仅列入限制类，而且要求中方控股，将玉米深加工列入限制类，今后在修改时还应加大对粮食领域的限制范围，不仅包括玉米还应将其他粮食作物如大米、小麦等列入。对于不符合国家农业产业政策的项目，应从立项、注册、审批等方面进行限制和禁止，从而引导外资的投向符合农业产业政策，保障农业产业安全。

另外，我国还应限制农业领域的独资化，对涉及传统知识和优质资源的，应多规定合资、合作方式，尽量减少独资企业的设立。我国还应在涉及我国特色、优质资源的投资上也规定合资合作，如优质优良种畜种禽、水产苗种繁育、名特优水产品养殖等。

(二)加大外资准入制度的执行力度

1.理顺审批制度，统一审批权限。对地方外资管理审批权限的下放文件进行清理，统一审批权限。

2.加大涉外法规的执行力度。依法加强对外商投资农业企业监督管理。在执法环境上，我国应当在全国统一对涉外法规的执法，建立部际联动机制，加强行业的管理。除了个别经国家批准的经济特区，如西部大开发中规定的特区外，全国应当对外资执行同一待遇标准，国家法律在全国统一实施，不允许地方实施与国家外资法相抵触的地方性法规，改变利用外资数量与政府负责人政绩挂钩的做法，坚决杜绝各地的“优惠政策竞争”，政府不得直接参与“招商引资”。

3.强化对外资后期经营活动的监管，杜绝虚假外资。创新外资监管的形式，如可采取政府委派独立董事的方式。受现行法律法规约束，粮食行政管理部门无法了解外资和民营粮食加工企业的重大生产经营活动。因此，针对年加工能力达到一定规模、可能影响公共利益的内外资行业龙头企业，粮食行政管理部门有权委派独立董事，完善独立董事制度，强化独立董事的内部监督权，建立独立董事被公司收买的预防机制。并探索建立信息化的实时监测办法。对具有行业影响力的农业领域外资企业可利用现代监测设备和互联网，对企业的原料采购、制成仓储和销售等重要生产经营环节动态监测。

(三)继续完善外资并购国家安全审查制度

1.提升外资并购法律的层级。涉及外资并购

的规定如《外国投资者并购境内企业的规定》、《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》都只是部门规章，法律层级低，难以规定全面的强制和处罚措施，行政措施有限，因此，应借鉴美国、德国等国家制定专门的《国家安全审查法》或者将《外国投资者并购境内企业的规定》等涉及国家安全审查的规定上升为法律。

对于农业的基础性和支柱性战略产业目录，可采取动态确定的方式，在每年产业国际竞争力调查和评价结果的基础上确定。

2.弥补法律空白，对外资通过金融工具等间接手段控制农业领域进行研究，提出对策。

3.提升外资并购国家安全审查机构的层级。借鉴美国、俄罗斯等国家的做法，在部际联席会议的基础上成立高级别、跨部门的外国投资审查委员会，将其设为常设机构，对外资并购进行国家安全审查。成立外资并购国家安全审查机构的重点应在于国家安全审查的统一性。应当制定外资投资国家安全审查细则。基于农业在我国的特殊重要地位，农业部应当作国家安全审查委员会的成员参加，以确保有关农业产业安全的关注得到有效表达。

在当前“部际联席会议”模式下，应强化各部门的行政首长责任制;明确要求各部门信息、行政资源共享;强制规定各相关部门对牵头部门的协助义务;建立外商投资联合审查委员会领导下的决策程序;由外商投资联合审查委员会主席根据调查报告决定是否批准该并购交易;确立外商投资联合审查委员会对国务院事后汇报的程序。

4.建立健全外资并购国家安全审查的工作机制。国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，将与农业有关的审查范围明确为“外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、关键技术等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得”，审查范围中有两个条件，一个是必须是关系国家安全的重要农产品，二是并购将导致实际控制权可能被外国投资者取得。因此，在农业领域区分出重要农产品，区分出具有战略性地位、基础性地位的农业产业，同时，对于该产业领域的投资结构要有一个相对清晰的认识。如此，需要对于重要农产品、重要能源、资源、关键技术等做到心中有数，加强部门间的协调，引导国内农业企业利用这一机制保护自己的权益。

(本文系农业部软科学课题《国际化背景下农业产业安全法律问题研究》(课题编号：201010)的成果)

(作者：农业部管理干部学院农业法律研究中心(农业部法律服务中心)主任;中国政法大学法学博士)

作者：杨东霞 贺利云

第四篇：网络安全管理与网络安全等级保护制度探究

摘 要：随着互联网在社会各领域的普及和应用，其所发挥的作用也越来越重要。网络在为人们提供便利和服务的同时，也存在巨大的安全隐患，因此，在网络技术不断发展的同时，网络安全管理也必须要优化和升级。建立网络安全等级保护制度，从制度上明确网络安全管理的重要地位，是现阶段我国网络管理的关键。本文就以网络安全管理以及网络安全等级保护制度为内容进行几方面探究。

关键词：网络安全管理;网络安全等级保护制度;信息安全

0 引 言

在网络安全等级保护制度的规范和引导下开展网络安全管理工作，可以规范网络安全管理行为，强化网络安全管理实效。通过从严格的等级划分、工作原则、监督管理、法律责任等方面入手，确保网络安全管理的全面贯彻和开展，促进和推动我国网络安全工作的升级、优化，营造和谐、稳定、安全网络环境。

1 等级保护制度的主要内容

1.1 等级划分

通常情况下针对计算机信息系统安全保护等级进行划分时，可以将其分为五级，进行划分的依据是，在计算机的信息系统受到破坏后，所带来的后果严重性程度，如果对国家安全、公共利益带来的损伤伤害程度越大，那么其具有的级别就越高。比如：某一事业单位的计算机网络信息系统受到伤害之后，对社会公共利益造成非常严重的损坏，会被定级在三级以上，但是这种等级划分的标准是不能进行量化的。

1.2 工作原则

我国针对计算机信息安全等级的保护工作，坚持自主定级、自主保护的原则。各个单位的计算机信息系统在完成构建之后，根据其信息系统的安全性、与公共利益和其他组织的相关权益的关联程度，进行自主定级，自主保护，能够遵守各个等级的保护制度要求。

1.3 监督管理

我国的法律对计算机网络安全管理有相关的规定，国家的网信部门等是负责网络安全管理和监督工作的，这几个部門也是对等级制度进行监督管理的部门。

1.4 法律责任

虽然我国各单位针对网络安全管理实行的等级保护制度，主要是坚持自主定级、自主保护的原则，然而其还是具有一定法律责任。《中华人民共和国网络安全法》中有明确规定，如果网络运营者没有履行等级保护制度的一些义务，其会受到相关单位的行政处罚。《中华人民共和国刑法修正案九》中规定，如果网络服务提供者没有遵守相关的网络安全管理义务，那么对于相关的监管部门进行纠正却不改正的单位或者个人，将追究其相应的刑事责任。

2 构建等级安全管理系统模型

2.1 安全计算环境的具体实施

安全计算环境主要是对计算机网络安全等级系统所开展详细的管理，利用对信息的处理以及采取安全策略等的实施之后，对整个信息系统的核心情况进行整理掌握。计算机网络在安全计算环境的防护范围内，可以对外界的一些攻击以及非授权访问进行拒绝。所以，安全计算机环境是对计算机网络的安全防范工作进行整体系统的改造，避免网络自身因存在一些安全漏洞等问题被攻击。针对计算机网络进行安全计算环境保护工作的开展，可以对系统自身的一些攻击和非授权访问行为进行有效的控制和防范，避免因为内部人员的错误数据和信息处理造成一些破坏行为的出现。

2.2 安全网络环境的具体实施

信息能够被用户获得，主要是其在计算机端传递到用户端，而信息主要是通过网络实现的对接，网络是各个系统之间进行信息传输的主要承载通道。网络的作用可以在系统内发挥也可以在系统外进行发挥，网络中会有一些数据信息流在传递时，经过一些不稳定的环境进行传输。所以，在对网络安全防护工作进行操作时，应该确保整个网络设备的安全，应该对这些网络设备进度进行定期的维护，还要避免其受到一些攻击，提高其对信息流的安全传递，然后再对其实用性以及保密性进行提高。由于网络自身具有一定的保密要求，所以应该对其进行加密，使其可以和计算机本身进行较好的融合，实现三级保护的要求。网络安全域首先应该能够对自身安全范围进行确定，然后对一些具体的访问操作进行控制，避免被攻击，实现对网络设备的高效防护和信息保护。

2.3 安全区域边界的具体实施

信息安全系统的边界区域保护是指对信息业务的各个流程进行划分，然后确定出安全的边界，其和数据的安全域有较大的区别。通常情况下，信息系统的边界安全防护，主要是依据隔离设备以及防护技术进行完成，然后对信息系统进行安全保护，边界防护的工作主要是实现网络隔离和控制访问。其针对边界周围的一些攻击做检测，然后将检测信息传递给边界防御体系，这样可以避免内部使用人员，进行恶意或者无意的跨界行为，造成信息的泄露或者对网络安全的攻击。信息网络安全的负责人在对一些网络日志进行审核时，如果发现一些违规的事件，需要对其进行审核追踪，如未发现不良结果，则要继续做仔细关注，如果发现不良结果，需要向相关责任人进行报告。

2.4 安全管理中心的具体实施

网络信息安全系统中的核心是安全管理中心，安全管理中心会对整个系统的安全管理产生较大的作用，安全管理中心也是整个信息安全管理系统中的一个核心平台，其可以实现对信息的有效管理，保证信息可以安全的传递，安全管理中心能够将原本分散的一些安全机制进行整理，使其可以变成整体，能够更好的进行管理，提高管理的效能。安全管理中心能够和整个网络信息体系的安全计算域以及用户安全域等流程进行统筹管理和分析记录，可以对整个系统的安全行为进行统一调度，实现所有用户之间能够便于访问、用户可以实现操作和访问，进而对其中可能存在的风险进行较好的控制，对整个通信架构的运行情况进行了解，可以充分发挥安全系统的作用。

3 基于信息等级安全系统的网络安全管理对策

3.1 系统定级实现

针对网络系统安全进行定级时，主要的操作有系统识别和相关描述，在针对网络信息安全风险进行评估之后，针对一些评估标准要求，对网络信息安全系统的等级进行确定，之后向相关部门提交定级报告，进而实现对网络信息系统的等级划分，实现其最终的定级。

3.2 总体的安全建设规划

总体的安全建设规划是以相关的网络信息系统作为基础，对其业务情况进行分析，结合一些风险评估的数据，来对其具体的结构进行确定，根据实践中出现的一些安全风险因素，再和系统的安全要求进行结合，制定出一个有针对性的具体的安全实施的管理计划，这个计划可以为之后的信息系统安全建设提供一定的指导和参考。如果是展开的信息系统，还要针对其所特有的需求进行分析，然后来对其整体的情况进行确定，进而在明确其差距之后，有针对性地开展操作工作。

3.3 安全实施

安全实施工作，是在信息系统的安全设计方案的基础要求上，对各项安全措施进行分别落實，进而实现综合信息系统建设目的。同时再根据网络信息安全的等级要求，制定出相应的等级需求方案，来对整个网络系统做安全评估，针对评估的结果，确定出不同等级的保护需求，进而可以制定出有针对性的等级保护措施。

3.4 运行与维护工作

在整个网络系统进行的时候，还要对整个系统运行存在的安全风险情况进行监控，针对其出现的变化做分析，然后针对网络信息系统的安全运行情况做整体的评估和分析。在这个评估结果基础上，来对系统中存在的安全问题进行不断的优化和改造，可以制定出针对性的安全措施。

4 结 论

网络安全等级保护制度与网络安全管理相辅相成，网络安全等级保护制度能够为网络安全管理提供指导和依据，同时也能够保障网络安全管理工作的有效落实;网络安全管理是网络安全等级制度得以贯彻的手段和途径，是提高国家网络整体安全环境的关键。

参考文献：

[1] 徐慧姣.网络安全等级保护与其实施策略 [J].通讯世界，2019，26(3)：86.

[2] 任智敏.基于等级保护的网络安全技术的应用 [J].科技创新导报，2018，15(25)：172-173.

[3] 李欣，厚佳琪.网络安全等级保护工作的创新发展 [J].中国信息安全，2018(8)：33-34.

作者简介：张建刚(1980.07-)，男，汉族，河南濮阳人，中级职称，本科，研究方向：互联网安全管理。

作者：张建刚

第五篇：论当代交易安全保护制度

摘要：随着交易安全保护制度在当代逐步走向成熟，交易安全保护方法日趋多样化。现代交易安全制度不仅要保障履行利益的取得与实现，还要保障信赖利益的安全，包括缔约中的信赖保护和信息公开领域的信赖保护。在保护外观信赖时，或者按照当事人信赖的外观确认交易有效，或者直接要求当事人承担信赖利益赔偿责任；而对交易过程的保护，也实现了连贯与周密。我国应借鉴并尽快建立交易安全的成熟理论与制度。

关键词：交易安全；保护；发展

文献标识码：A

交易安全得到人们的重视始于19世纪末20世纪初，之后随着资本主义自由经济的衰落，社会本位立法思想的兴起，各种保护交易安全的制度相继在各国立法中建立。经过一个世纪的发展，交易安全保护制度在试图解决各种问题的尝试中得以不断完善，当代交易安全保护制度已与其诞生之初大为不同。我国交易安全保护制度建立较晚，对交易安全保护制度各种变化的深入研究更是尚付阙如。因此，笔者撰文探讨当代交易安全保护的成熟理论，包括交易安全的含义、交易安全的保护对象、交易安全的保护手段等在当代的发展，并求教于方家，以期促进我国交易安全保护制度的健全。

一、当代交易安全的合理界定

尽管交易安全保护早已成为各国的立法目标之一，然而至今学者对交易安全含义却仍是仁者见仁、智者见智。往常学者在论述交易安全时，常常援引的是三种代表性观点：第一，概括安全说，认为交易安全泛指一切与交易有关的安全，包括交易形式安全，交易履行安全以及交易人在交易中本身生命财产的安全。第二，动的安全说，认为交易安全为与财产静态安全相对应的动态安全。第三，善意人利益说，认为交易安全的实质是保护交易中善意信赖人之利益。有学者即将交易安全与善意无过失者之保护相提并论。

第一种观点将法上动的安全与静的安全未能予以区分，过于宽泛，不足采。第三种观点重在强调交易安全的直接保护对象是交易中善意人的利益，然而其未能进一步界定善意人之利益为何种利益，同样失之宽泛，况且有的交易安全保护制度已不再考虑相对人主观上是否善意，如我国《合同法司法解释(一)》第10条有关当事人超越经营范围订立合同不再因此认定合同无效的规定，就不考虑当事人的主观善意问题。由于对交易安全的深入研究始于人们将法的安全区分为动的安全与静的安全，所以大多数学者赞成将动的安全视为交易安全。然而，动的安全指新利益取得的安全，由于一方面经济运行中有些新利益的取得是基于赠与、主体合并、继承等非交易行为，虽为“动”的一面，但却缺乏交易性质，难谓交易安全的领域；另一方面，动的安全主要着眼于经济角度，未能在法学上进一步揭示交易安全之本质。故有学者在动的安全说的基础上，对交易安全进行了更细致的界定，“交易安全实质是确认交易行为有效，交易安全最终是保障预期利益实现”。此种观点概括出了传统的交易安全保护制度，如表见代理、公示公信原则的本质，殊值赞同。然而随着时代的发展，实践中的一些交易安全保护制度如缔约过失责任制度，并不涉及交易行为的效力，也不保护预期利益的实现，所以此种观点也有其无法弥补的局限性，当代交易安全保护的含义有待拓展。

其实，无论是追求概念自身的严谨与合理，还是要适应经济生活对交易安全制度提出的要求，对交易安全的界定，都要以在法学上对交易进行清晰界定为前提。对交易的本质，有学者将其界定为“交易是指转移财产权利和履行财产义务的双方有偿法律行为”，这种观点指出了交易的特征是有偿性，然而一切法律关系都由权利与义务构成，用转移财产权利、履行财产义务这样宽泛的概念来界定交易，意义不大。有学者认为，交易行为在法律上表现为有偿合同，而合同关系的成立，旨在达到一定的法律目的，即将债权变为物权或与物权有同等价值或相似价值的权利。这指出了交易行为——合同的目的，然而“与物权有同等价值或相似价值的权利”其所指却不够精确，况且用权利转换来描述交易，概括不够严谨，因为有些利益交换无法还原为权利转换，如有偿的劳务供给。

不论如何表述，在经济上交易的本质是利益交换，在法律上交易过程表现为合同的订立与履行。笔者主张用法学上的固有利益、履行利益来对交易进行分析。“履行利益是债权人基于债务履行所期待取得的利益”，“固有利益，又称维护利益，是指任何人对债权人权利或法益的不可侵犯性”。固有利益是当事人的现存利益，履行利益是当事人在将来实现的利益，是可得利益。当事人在交易中，合同的成立有效是为取得履行利益做准备，合同履行的结果即是履行利益的实现，表现为获得新的固有利益。交易的本质就是通过履行利益的取得与实现来实现固有利益的转换。其转换模式为固有利益一履行利益一固有利益，此模式可涵盖所有交易。另外，法上的安全一般指人身财产的不受侵犯性，即生活的安定性和行为的可预期性，而交易安全应是指交易行为结果的可预测性及交易结果实现的确定性。为保障交易行为结果的可预测性和交易结果实现的确定性，就要保障交易过程的通畅，即利益转换的通畅与确定。所以交易安全是保障履行利益的取得和实现，至于当事人是否在利益转换过程中增加了自己的固有利益则在所不问，这与前述“交易安全实质是确认交易行为有效，交易安全最终是保障预期利益实现”的观点是一致的。

然而，任何交易都有交易成本，交易成本是新制度经济学提出的一个基本概念。交易成本是为达成交易和完成交易所付出的代价，如获取信息费用、谈判费用、合同签订、履行和监督费用。交易成本在正常情况下会从交易履行中得到补偿。若一方违约时，对方的交易成本就得不到补偿了，但此时违约方要承担违约责任，守約方的交易成本损失以履行利益的形式得到赔偿。然而，有的交易成本损失却不能如此赔偿。比如为签订合同，在缔约中，当事人要支出一定的缔约费用、准备履约费用等，若一方当事人在缔约中违反诚信义务，对方又信赖了其行为，最后致使合同不成立、无效或被撤销时(如一方恶意磋商)，或者合同虽有效成立但致使当事人支出了在正常情况下无需支出的额外费用，当事人支出的这些交易成本得不到补偿，并且在前一种情况还会错过与他人的缔约机会。这种交易成本损失不能以履行利益形式赔偿，而是所谓的信赖利益损失，当事人要承担缔约过失责任。信赖利益是存在于固有利益与履行利益转换过程中的一种利益，信赖利益也应受到交易安全制度的保障。

由此，在现代，交易安全不仅要保障履行利益的取得与实现，还要保障信赖利益的安全，这是交易安全应有的合理界定。

二、当代交易安全制度的保护对象

由上述对交易安全的界定可知，传统交易安全保护制度保护的是履行利益的取得(即交易的达成、合同的成立)和履行利益的实现(即履行利益向

固有利益的成功转换、合同的履行)，而当代交易安全制度还要保障信赖利益的安全。对于履行利益学者论述较多，也易于理解，但对信赖利益学者的论述却不够深入，大多仅仅从缔约过失责任保护对象的角度予以讨论，所以此处主要论述信赖利益。

如前所述，保护信赖利益的目的是减少交易过程中的交易成本损失。现代法律不仅仅保护缔约中的信赖利益，还保护缔约活动之外的信赖利益。

(一)缔约中的信赖利益

在缔约过程中，当事人通过意思表示即缔约行为，进行交流以达成交易。若交易当事人信赖了对方的意思表示，并基于这种信赖进行缔约时，围绕其缔约活动的各种利益，如缔约费用、准备履约费用的支出及交易机会等，可能会因对方违背诚信而受损，如无代理权却做代理表示、标的物不存在却表示出卖于对方、错误通知对方缔约地点等，最终导致合同不成立、无效或被撤销，以致支出的缔约费用不能从合同履行中得到补偿、丧失交易机会或者合同有效成立却额外支出缔约费用。此种利益，是从固有利益里支出的期望以完成交易来补偿的利益，即所谓的信赖利益。缔约中的信赖利益，基于对缔约行为的信赖而发生，因信赖落空而受损，保护这种信赖利益其实是保护缔约中当事人间的信赖。

(二)缔约领域之外的信赖利益

缔约领域之外的信赖利益，主要涉及信息公开领域的信赖保护。在现代交易中，由于市场范围的扩大和复杂化，给交易者获取充分信息带来难度，所以为保护交易安全，现代法律要求交易主体公开其与交易有关的信息，如公司法、证券法的信息公开制度，要求交易主体公开注册资本、经营状况、财务状况等信息。另外，一些中介机构、证券承销商也要担保公开信息的真实、准确与完整。当事人是基于对公开信息的信赖进行交易或投资，便产生了受法律保护的信赖利益。若信息公开义务人未如实履行信息公开义务，如发行人虚假陈述导致信赖人利益受损，在发行人与信赖人存在直接缔约关系阶段，发行人要承担缔约过失责任；在发行人与信赖人无直接合同关系时，如二级市场上的证券交易人为信赖人时，发行人就要承担信息公开领域的信赖利益赔偿责任。若信息公开担保人违背担保义务，如验资机构提供了虚假报告或不实文件，公司债权人信赖了此种信息而从事交易导致受损时，信息公开担保人如验资机构也要承担信赖利益赔偿责任。若信息公开担保人与信息公开义务人串通提供虚假证明文件，信息公开担保人要承担连带赔偿责任。除此以外，信息公开担保人要承担信赖利益赔偿的补充责任，如根据我国最高人民法院有关虚假验资的司法解释，在作为债务人、债务人的出资人不能清偿债务时，才由中介机构在虚假验资所涉金额内承担赔偿责任。

三、交易安全保护方法的当代发展

(一)交易安全保护方法日趋多样化

由于现代市场经济的发展和经济的全球化，使交易在空间、时间及范围上得以拓展，同时交易风险却加大了。与此相应，也促进了各国市场经济法律体系的不断健全完善和防范交易风险的交易安全保护制度的完善，表现之一就是交易安全保护方法在当代日趋周全与多样化。

根据交易安全保护制度所着眼的对象，交易安全保护制度可分为规范交易主体的交易安全制度、规范交易行为的交易安全制度和规范交易对象的交易安全制度。规范交易主体的交易安全制度有市场准入、准出制度，交易资格公示制度，法人格否认制度，以及自然人行为能力制度。现代法律规定欠缺行为能力的自然人独立实施其不能实施的交易行为不再一律无效，而是效力待定；另外为维护交易安全，现代法律废除了越权规则，不再认为法人超越经营范围实施的交易行为当然无效。规范交易行为的交易安全制度有法律行为解释制度、法律行为效力制度以及其他保护信赖的表见代理制度、善意取得制度、缔约过失责任制度、物权变动的公信原则和保障交易结果实现的债权人代位权、撤销权制度等。现代法律行为解释原则上不再去探究表意人的内心真意，而是按照对表示行为的客观合理理解进行解释；而真意保留、动机错误也在原则上不影响法律行为的效力。规范交易对象的交易安全制度主要是权利公示制度，如物权公示制度、知识产权公示制度。

从交易安全所保护的交易过程看，保护交易安全制度对交易安全的保护从交易前到交易中以及交易后，实现了连贯与周密。这些制度可分为交易达成前的交易安全保护制度、确认交易有效的交易安全保护制度和确保交易目的实现的交易安全保护制度。交易达成前的交易安全保护制度有主体资格公示制度、信息公开制度、先合同义务制度等；确认交易有效的交易安全保护制度有物权变动公信制度等；确保交易目的实现的交易安全制度有债权保全制度、后合同义务制度等。

(二)外观理论的当代发展

在保护交易安全的理论体系中，外观理论是最为重要的理论之一，许多交易安全保护制度都是在外观理论的指导下构建的。外观理论是指在交易中，若交易当事人信赖了交易对方的意思表示或权利外观、交易资格等外观事实，而其信赖又具有合理性时，法律即保护这种信赖不使其落空。

然而，怎么保护当事人的信赖?传统法律认为若当事人信赖的外观与事实不符，便让外观事实发生如同真实一样的效力，即不影响交易效力，确认交易行为有效。例如在表见代理场合，当事人无代理权却具有有权代理的外观且相对人主观上为善意时，使其发生如同有权代理一样的效果，使代理交易行为有效。可是，在另外一些場合，比如若当事人无标的物却表示出卖于对方，相对人信赖此种意思表示予以缔约时，如何保护相对人的信赖?此时，无法确认交易有效，只能承认交易无效而赔偿相对人的损失。可见在当代保护外观信赖的方法，一是按照当事人信赖的外观确认交易有效，以履行利益的取得避免信赖落空；二是直接要求当事人承担赔偿责任，以赔偿信赖利益损失来保护信赖。这两种情况下，对信赖人主观上的要求稍有区别，前者一般要求当事人主观上为善意，后者要求当事人主观上为信赖。对于善意，虽有“积极观念说”与“消极观念说”之争，但一般认为善意是指当事人主观上不知外观事实与真实不符且无重大过失。如对善意取得中受让人善意的认定，梁慧星负责的物权法草案建议稿第145条和王利明负责的物权法草案建议稿第75条用同样的条文规定：“受让人在受让动产时不知让与人无处分权且无重大过失，为善意。”而信赖却比善意的要求高，不仅要求当事人不知外观事实为虚假事实且无重大过失，而且当事人要信任此外观，基于对外观事实的信任与对方为一定的相互行为。善意可以是单方主观上的状态，如善意占有，而信赖必表现在双方行为中。另一问题是，既然保护外观信赖的方法，一是按照当事人信赖的外观确认交易有效，一是赔偿信赖利益损失，那么保护信赖时，如何在这两个方法中作出选择?首先，在一些场合可由当事人自己选择。信赖人可依对自己最为有利的方式请求赔偿信赖利益损失或请求保护履行利益。比如在表见代理场合，“相对人可以基于表见代理对被代理人主张代理的效果。但也不是非如此不可。相对人也可依狭义无权代理的规定，撤销其为的代理行为”，转而要求无权代理人赔偿损失。其次，在大多数情况下，法律效果是由法律直接规定。但法律确认交易行为有效以保护履行利益时，须具备：(1)当事人有成立合同的意思表示，只是因外观事实为虚假事实而影响了合同效力，若当事人无成立合同的意思，则法律不能代替当事人订立合同。(2)履行利益具有实现的可能性，若当事人的意思表示无实际履行可能，确认合同有效无任何意义。(3)履行利益履行具有合法性，这是说当事人的意思表示虽有瑕疵，但其内容本身并不违法。若当事人的意思表示内容违反法律强制性规定或损害了社会公益，法律不可能确认交易行为有效，当事人只能要求赔偿信赖利益损失。

保护交易安全是市场经济正常运行的重要前提。然而，由于众所周知的原因，我国市场经济体制的建立较晚，可这并不表明我国市场经济对交易安全的需求不强烈，由于市场经济体制的不健全，各种人为风险、体制风险在我国市场上无处不在。不过，我国可以发挥后发优势，建立健全当代成熟的交易安全保护制度，这也是本文研究的初衷。

作者：王爱琳