写论文没有思路的时候，经常查阅一些论文范文，小编为此精心准备了《海洋论文(精选5篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。【内容提要】作为现实存在的人类公域，海洋秩序表现出明显的区域程度差别，因此海洋秩序存在与否及其水平取决于国家行为体在海上通行、划定海洋边界和处理相关海洋争端上所共同遵循的行为准则。本文以东亚海洋争端背景下不断变化的海洋秩序为研究对象，发现东亚海洋秩序表现在两个层面：一是有关海洋争端解决和海洋行为的秩序。
向海洋进军 建设海洋强国
近年来，我国海洋经济持续稳步增长，海洋经济已成为拉动我国国民经济发展的重要引擎，且未来前景无限。海洋科技是建设海洋强国的推动力，海洋生态环境是海洋强国的重要标准，海洋资源开发能力是建设海洋强国的基础，海洋综合管控能力是建设海洋强国的保证，上述五个方面相互依托，方可实现海洋强国的战略目标。
一、我国海洋建设基本情况分析
海洋经济总量逐年增长，但比例不足，结构失调。从海洋局的统计数据看，进入新世纪以来，我国的海洋经济总量每年都保持较大的增长幅度：至2012年，我国的海洋经济总量达到50087亿元。虽说总量不小，但它占我国经济总量的比例却很小，2012年的比例是9.6%，到2015年的目标也才是10%。相比海洋强国而言，这个比例实在太小。此外，我国的海洋产业结构不尽合理，第一产业偏少，多来源于滨海旅游业和海洋渔业等。海洋第一、第二、第三产业增加值占海洋生产总值的比重分别为5.3%、45.9%和48.8%。这种格局不利于海洋强国的实现，因此，必须优化海洋产业结构。
海洋开发有所作为，但规模和程度还远不够。我国对海洋的开发利用进程逐渐加快，在一定程度上带动了海洋战略资源的开发利用。第一，随着海洋油气业的快速发展，海洋石油产量日益增多，2010 年海洋油气当量已突破 5000万吨，成为我国原油增量的重要来源。第二，深海矿产资源勘探取得重要进展。继 1999 年获得夏威夷东南方7.5万平方公里的海底多金属结核调查“区域”之后，2011年又在印度洋西南部获得了1万平方公里具有专属勘探权的多金属硫化物资源矿区。近年来我国在东海和南海针对天然气水合物的调查也取得重大突破。第三，海洋资源、能源开发的技术日渐成熟。在潮汐能、波浪能等新能源方面的开发技术已基本成熟、日趋完备，并积累了丰富的建站经验，海洋生物基因技术也获得较大进展，在过去十多年中，有超过 6500 种新药物从海洋生物中产生，海水淡化技术也已成熟，在沿海一些严重缺水城市水资源问题的解决中发挥出明显作用。但是，与发达国家相比，我国海洋战略资源开发利用的规模还很有限，深度和广度也都不够，总体大约落后10～15年。统计数据表明，我国近海油气探明储量仅占资源量的1%，累计开采量仅占探明储量的5%;近海渔业资源过度开发，同时外海渔业资源又利用不足;可养殖滩涂利用率不足60%，宜盐土地和滩涂利用率只有45%，15米水深以内浅海利用率不到2%;海水和海洋能的开发程度和利用水平较低;南沙群岛附近深海区油气开采不足，国外油井已达上千座，而我国却一座也没有，等等，这些都是目前我国海洋战略资源开发面临的突出问题。
海洋科技有所突破，但离发达国家仍有一定距离。近年来，我国在海洋环境探测技术、海洋再生能源实验研究、海洋生物资源开发工程技术、海水资源利用技术、海洋矿产资源勘探开发技术以及海洋装备制造上取得较大突破。但是，与发达国家的海洋科技水平相比，我国仍有着较大差距。譬如，发达国家科技进步因素在海洋经济发展中的贡献率达到了80%左右，而我国只有30%多;我国在海洋调查科研、海洋石油勘探开发、海洋预报和信息服务、深海矿产资源勘探、海洋渔业资源开发和海洋农牧化等领域，还都需要大批引进国外技术设备;在海洋工业科技方面，尤其是在特殊船舶、材料、设备的制造上，我国存在技术瓶颈。可以说，我国在海洋科技队伍、科学研究领域、海洋技术发展结构以及海洋科技产业化的能力等方面都有待完善和提高。只有提高海洋科学技术水平，才能走出薄弱，摆脱受制于人的局面。
海洋生态环境有所恶化，引起国家高度重视。虽说《海洋环境保护法》已施行多年，但状况好转并不明显。目前，污染和损害我国海洋环境的因素主要有陆源污染物、船舶排放的污染物、海洋石油勘探开发的污染、人工倾倒废物污染以及不合理的海洋工程的兴建和海洋开发。污染物进入海洋，污染海洋环境，危害海洋生物，甚至危及人类的健康;渔民对某些海洋生物的过度捕捞，导致海洋生物资源数量减少，质量降低，也使部分物种濒临灭绝;有些海岸工程建设和围海造田缺乏科学论证，破坏了海岸环境和海岸带生态系统，致使部分滩涂荒废，滨海环境遭到损害，等等。就海区而言，渤海沿岸污染较严重，东海和黄海次之，南海较轻。据统计，我沿海各种类型的主要污染源有200多处，黄渤海沿岸有100多处，东海、南海沿岸100处左右。
海上安全总体稳定，但不确定因素增多。与周边国家海上争端和摩擦呈上升趋势，成为影响我海上安全的重要因素。我国和平发展需要良好的安全环境，特别是对于海上方向的安全。我们必须居安思危，清醒认识面临的主要海上安全威胁：国家尚未完全统一，领土有被割裂的严重危险;国家海上武装力量，特别是海军的正常活动空间受到严重挤压，军事安全利益受到侵害;随着国家经济日益向全球化方向发展，海洋运输、海洋生产和海洋环境面临着自然和人为两方面安全威胁。随着美国亚太战略的逐步调整，针对海洋权益争端，美国在背后的推波助澜角色会更加明显，有关国家联手对我的态势也日益明显，地区安全环境中的对抗因素上升;随着海洋环境的变化与科技的进步，人类对海洋的开发利用将更加广泛和深入。各国也在从关注领海、专属经济区和大陆架向深海、国际海底和极地延伸。各国为维护和拓展海洋权益的力度将会加大，其海军为谋求海上发展优势而引发的军备竞赛也将更为激烈。
二、关于推进海洋强国建设的战略思考
切实扩大海洋开发规模，优化海洋产业结构。鉴于我国海洋目前的开发状况，需要抓紧时间扩大规模，优化结构。首先，加强深海资源开发能力，脱掉深海区零油井的帽子。从目前形势来看，对我国具有重要战略意义的海洋油气、海洋生物以及海底矿产的开发在很大程度上受制于海上维权斗争的形势和深海开发能力的不足。当务之急，必须加快提高深海开发能力，及时把握形势，在国家“搁置争议，共同开发”的原则下，尽快推动我国对争议海域以油气为主的海洋资源的开发活动。其次，拓展国际海域与极地科学考察活动。随着人类对海洋开发利用的不断深入，各国关注的重点向国际海底、北极和南极延伸。我国也应该在此方向有所作为，以免因他国的蓝色圈地运动而影响我国的利益。再次，培育壮大海洋战略性新兴产业，提高海洋第一产业的比重。目前，我国已经形成了多个蓝色经济带，应充分加以利用。可通过优化空间布局，建立资源利用节约集约化程度较高的海洋工业基地。再以工业为基础，带动整个产业链发展。需要注意的是，在拓展开发深度和广度的同时，我们还应提升海洋调查评价能力，注重海洋经济发展的质量和效益。就我国的海洋事业发展而言，在2020年前后，我国应将探测海区从西太平洋扩展至印度洋、南北极;在南沙地区有能力开采油气矿产资源;在海洋生物新资源利用上取得新突破;海洋工业化程度大大提高。同时，努力实现2020年海洋经济生产总值在2010年基础上翻一番。
持续扶持海洋科技创新，提高海洋发展动能。要想实现海洋强国，科技进步必不可少，它是发展的引擎，前进的动力。真正的海洋强国应当是海洋科技自主创新能力和产业化水平很强、海洋科技创新对海洋产业发展的贡献率较高的国家。对以海洋强国为目标的我国而言，应从以往依靠扩大海洋资源开发，转为依靠技术进步，以技术创新改造传统海洋产业，实现可持续发展。具体措施有：一是推进海洋科技开发。尤其是对科技薄弱点进行攻关研究，减少核心设备或技术对国外的依赖程度。二是加大海洋科技经费投入。鼓励相关机构进行海洋科研，扶持重大海洋项目的立项、研究与投产运用。三是构建高素质的海洋科技队伍。以科研项目为牵引，以经费投入为支撑，努力形成由海洋科技创新人才、海洋业务专业人才、海洋科技产业人才及海洋科技管理人才相结合的年龄结构合理、专业结构完善、以高级科技人才为主力军的高素质海洋科技队伍，保证未来我国海洋事业发展具备强有力的海洋科技支撑。
有效开展海洋生态维护，确保海洋环境美好。建设海洋强国就必须构建美丽海洋。美丽海洋的前提是陆源污染得到有效治理，近海生态环境恶化趋势得到根本扭转，海洋生物多样性下降趋势得到基本遏制，海洋环境监管能力得到有效提升，海洋生态安全格局基本建立。要想实现海洋强国，必须要高度重视海洋生态环境，切实开展保护工作。第一，健全海洋生态环境保护领导机制，设置行使有效的海洋环境科研机构和监测机构，积极组织广大科技人员，开展对我沿海及重点港湾的污染调查监测工作，为控制和治理海洋污染提供科学依据。第二，确立正确的海洋开发政策，避免过度开发或不科学的海洋工程建设。发展不能以牺牲环境为代价，必须在保护海洋生态环境的前提下谋发展，坚持集约用海，科学用海、生态用海。第三，设置一整套科学的、严格的管理制度和方法。主要是抓好污染源的管理，限制高污染、高耗能、高生态风险的工业项目用海，减少海洋开发对近岸渔业资源和生态系统的冲击。第四，制定和健全必要的法制和规章制度，保障海洋生态环境管理的有效落实。第五，发展先进的科学技术，净化污染，应对自然灾害的破坏，提升海洋防灾减灾能力。
显著增强海洋管控能力，保障海洋秩序井然。海洋管控能力是衡量海洋国家强弱的一项重要指标。建设海洋强国就必须强化综合管理海洋、控制海洋的能力。我国目前面临的复杂而多样的海上威胁，也亟待国家拥有强大的海洋管控能力去解决、去应对。基于目前规划，至2020年，我国海洋综合管理体系应趋于完善，海洋事务统筹协调、快速应对、公共服务能力显著增强，并且，国家海洋权益、海洋安全得到有效维护和保障。要想实现这个目标，推进海洋强国事业，迫切需要做好以下几点：一是要增强海上实力，提高海上竞争力。海上实力是海上一切活动的支撑和安全保障，实力强则具有更多优势，拥有更多话语权，可更多地达成自己的意图。二是要健全海上执法体制，提高有效监管、监视监测和维权执法能力。目前，国家海洋局已经重组，海上执法力量也趋于统一，但体制调整是个复杂的过程，必须做好衔接和融合，真正做到执法体制统一、高效。三是要完善海洋法律法规，弥补海洋综合法律和相关配套法规的空白和滞后。在我周边，已有多个国家出台海洋法律，为侵占我国海洋权益披上了“合法外衣”，去年越南海洋法的颁布则再一次刺痛我们的神经。我们也应加大对海洋法律的研究，早日出台海洋基本法，为海上维权执法提供依据和法理支撑。四是要全面参与国际海洋事务。对我国来说，需要准确把握国际海洋秩序发展形势，提高参与国际海洋规则制定和海洋事务磋商能力，譬如深入参与海洋环保、海底资源开发、渔业资源管理、海事与救助等涉海国际公约、条约、规则的制定和修订工作。
努力营造和谐海洋局面，促进地区繁荣稳定。海洋强国并非一国之强，它应有更多地义务去帮助他国。我们要深化拓展与其他国家在海洋领域的合作。建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，是各国人民的共同愿望。虽然我国维护海洋权益的任务十分艰巨，但仍致力于使海洋成为沿海国家的合作之海、友谊之海。譬如，建立海洋灾害预测、应对机制，做好南海区域的海洋预报减灾工作;推动我国与南海及印度洋、太平洋周边国家在海洋环保、科技、海啸、风暴潮等领域的合作，进行技术交流，促进并带动周边地区海洋经济发展。需要强调的是，我国建设海洋强国势必会给周边国家带来顾虑，这种顾虑若被西方右翼势力所左右，则会演变成类似于“中国威胁论”的敌对心理。我国海洋强国建设的最大特点是将通过和平发展的路径，对周边国家来说并不是威胁，而是机遇，是对维护世界和平、促进共同发展的历史担当。我国一直倡导并践行“和谐海洋”的理念，遵循《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》以及其他公认的国际关系准则，积极参与国际海上安全对话与合作，愿与各国一道，共同维护海上安全，切实为地区繁荣稳定做贡献。
(朱金龙：海军指挥学院博士研究生;冯梁：海军指挥学院教授，博士生导师)
责任编辑：黄 杰
作者：朱金龙 冯梁
摘 要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，提出了关于海洋强国的一系列新观点、新论断，逐步形成了习近平海洋强国思想。这一思想以关心海洋为逻辑起点、以认识海洋为基础条件、以经略海洋为实践路径、以服务于中华民族伟大复兴为目标方向，为我们在新时代建设海洋强国指明了前进方向，提供了科学指南。
关键词：习近平;海洋强国;经略海洋
党的十八大报告提出了提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国的号召。党的十九大报告强调了坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。这是在准确把握时代发展大势，统揽党和国家事业发展全局，以深邃的历史眼光、恢宏的战略思维，做出的重大战略决策。建设海洋强国，符合我国发展规律、世界发展潮流，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。
一、习近平海洋强国思想的产生
任何思想或理论的产生都离不开其独特的时代背景和环境条件。习近平海洋强国思想的产生，亦有其特殊的现实原因、理论需要和实践基础。
海洋在当前国际竞争中战略地位的日益凸显是习近平海洋强国思想产生的现实原因。习近平指出：“21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。海洋在国家经济发展格局和对外开放中的作用更加重要，在维护国家主权、安全、发展利益中的地位更加突出，在国家生态文明建设中的角色更加显著，在国际政治、经济、军事、科技竞争中的战略地位也明显上升。”[1]目前，世界的一些沿海国家如美国、加拿大、澳大利亚等都把海洋权益保护、海洋经济发展作为本国的重大发展战略之一。历史和现实都昭示着：“海兴则国强民富，海衰则国弱民穷”。海洋对中国的可持续发展起着重要的空间保证和资源保障。
我国海洋意识亟需提升是习近平海洋强国思想产生的理论需要。在地理上，中国陆海兼备，背陆面海。但在历史上，农耕文明在中国长期占据主导地位，海洋意识淡薄，海洋知识匮乏。重陆地轻海洋、重近海轻远海、重浅海轻深海、内陆不靠海不吃海等陈旧观念和思想根深蒂固，已成为我国海洋强国建设的一大阻力。只有着力提升海洋权益意识和海洋国土意识，才能为增强全民海洋意识注入新动能、探索新路径、开辟新局面，进一步为海洋强国建设提供强有力的社会共识、舆论环境、思想基础和精神动力。
新时代中国特色社会主义建设的伟大事业是习近平海洋强国思想产生的实践基础。习近平指出：“我国既是陆地大国，也是海洋大国，拥有广泛的海洋战略利益。经过多年发展，我国海洋事业总体上进入了历史上最好的發展时期。这些成就为我们建设海洋强国打下了坚实基础。我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，统筹国内国际两个大局，坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢方式，扎实推进海洋强国建设。”[1]推进海洋强国建设，凸显了中国政治、经济、社会、文化、生态发展到一定阶段的内在要求，是新时代社会主义现代化强国建设体系中的基本维度和关键领域，是对国家“五位一体”总体布局的呼应。加快海洋强国建设，也是实现新时代中国特色大国外交总目标的需要，是构建人类命运共同体和新型国际关系的重要载体。
二、习近平海洋强国思想的主要内容
“建设海洋强国，必须进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋”。[2]关心海洋、认识海洋、经略海洋是习近平海洋强国思想的主要内容，其中关心海洋是其逻辑起点，认识海洋是其基础条件，经略海洋是其实践路径。
（一）关心海洋是习近平海洋强国思想的逻辑起点
习近平对我国海洋事业的关心，从其在地方工作开始，一直到执政中央，从未间断。习近平在福建、浙江、上海等地方工作期间，多次实践调研、指导地方部门发展海洋事业。1994年，担任福州市委书记期间，习近平提出了建设“海上福州”发展战略。他说：“福州的优势在于江海，福州的出路在于江海，福州的希望在于江海，福州的发展也在于江海”。[3]2002年底，习近平调到浙江工作。在 2003 年浙江省海洋经济工作会议上，习近平提出“实施陆海联动战略，在陆海联动中发展海洋经济，使海洋经济成为我省新的经济增长点，才能走出一条具有浙江特色的海洋经济和陆域经济联动发展的路子。”[4]2007年，习近平主政国际化大都市上海。他指出：“海洋是上海拓展城市空间的重要依托，要从上海自身实际出发，采取行之有效的举措，努力争创海洋经济发展的新优势。”[5]
2013年7月30日，十八届中共中央政治局以建设海洋强国为中心进行了集体学习。习近平强调：“21世纪，人类进入了大规模开发利用海洋的时期。推进海洋强国建设，必须提高海洋资源开发能力，保护海洋生态环境，发展海洋科学技术，维护国家海洋权益。”[1]2018年两会期间，在参加山东代表团审议时，习近平指出：“海洋是高质量发展战略要地。要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境，为海洋强国建设作出贡献。”2018年4月，习近平在海南考察时再次强调：“青山绿水、碧海蓝天是海南最强的优势和最大的本钱，是一笔既买不来也借不到的宝贵财富，要像对待生命一样对待这一片海上绿洲和这一汪湛蓝海水。”[5]
近年来，我国海洋强国建设步伐不断加快，取得了一系列可喜的成绩。《中国海洋经济发展报告2017》显示：“2016年，面对复杂的国内外发展环境，我国海洋经济运行总体平稳，海洋生产总值增速缓中趋稳。海洋经济规划指导能力进一步增强、海洋产业集聚与创新发展环境进一步优化、海洋经济运行监测评估体系不断完善、金融支持海洋经济发展力度持续加大、海洋科技与人才支撑能力显著提升、海洋资源管控力度继续加大、海洋生态文明建设深入推进、海洋经济对外合作不断深化。”[6]
（二）认识海洋是习近平海洋强国思想的基础条件
习近平在海南考察时强调，我国是一个海洋大国，海域面积十分辽阔。一定要向海洋进军，加快建设海洋强国。他深刻指出：“纵观世界经济发展的历史，一个明显的轨迹，就是由内陆走向海洋，由海洋走向世界，走向强盛。”[7]这一重要论断，既揭示了人类社会发展的规律，又阐明了当今世界发展的趋势。
1.海洋是可持续发展的资源宝库
随着现代海洋科技的发展和应用，不断有新资源被发现和开发利用，海洋在资源、环境、空间、战略等方面的优势越来越明显，越来越成为绿色可持续发展的宝贵财富。习近平在广西考察工作时强调：“写好海上丝绸之路新篇章……要立足独特区位，释放“海”的潜力，激发“江”的活力，做足“边”的文章。”[5]我们破解资源环境的制约，除了依靠对资源的集约节约利用，还要把海洋资源优势转化为经济优势、高质量发展优势、可持续发展优势，彻底改变“万里海洋千年睡”的状况。2017年，我国第一次海洋经济调查正式启动，这是合理开发海洋资源，维护国家权益和经济安全的现实需要。
2.海洋是现代科技竞争的重点领域
打造未来发展竞争新优势，必须加快向海洋进军。习近平在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调：“海洋经济、海洋科技将来是一个重要主攻方向，从陆域到海域都有我们未知的领域，有很大的潜力。”[5]当今世界，高新技术在海洋开发中的作用越来越凸显，与海洋经济的结合越来越紧密。海洋观测技术的进步，使我们对海洋的认知达到了新的高度。2012年以来，我国南北极观测网初步建成，形成了一个包括船基、岸基、空基、天基、海基、冰基、海底基的观测系统，构建了包括“雪龙”船、“雪鹰”号直升机、南极长城站、中山站、昆仑站、泰山站、北极黄河站在内的的综合考察平台。谁率先突破关键技术，谁就能掌握海洋资源开发的主动权，就能抢占未来竞争的制高点。要在新一轮发展中赢得优势、赢得主动、赢得未来，必须加快突破急需的核心技术和关键共性技术，推动海洋科技由跟跑向并跑领跑跨越、由技术支撑型向创新引领型转变，带动其他领域科技进步，为高质量发展插上科技的翅膀。
3.海洋是新兴产业的催生地
深入实施新旧动能转换重大工程，必须加快向海洋进军。习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调：“海洋是高质量发展战略要地。要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境，为海洋强国建设作出贡獻。”[5]海洋战略新兴产业体现着一个国家或地区海洋经济的发展潜力和整体水平。最近几年，海水淡化工程、海上风电、海洋生物医药等海洋科技的重大突破，既推动了传统海洋产业的变革，又催生出新的经济业态，更促进了海洋战略新兴产业爆发式增长。
4.海洋是连接五洲的“大通道”，推动形成全面开放新格局，必须加快向海洋进军
习近平在澳大利亚联邦议会的演讲中指出：“海上通道是中国对外贸易和进口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。中国政府愿同相关国家加强沟通和合作，共同维护海上航行自由和通道安全，构建和平安宁、合作共赢的海洋秩序。”[2]习近平在印度尼西亚国会的演讲中也提到：”东南亚地区自古以来就是“海上丝绸之路”的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，使用好中国政府设立的中国—东盟海上合作基金，发展好海洋合作伙伴关系，共同建设21世纪“海上丝绸之路”。中国愿通过扩大同东盟国家各领域务实合作，互通有无、优势互补，同东盟国家共享机遇、共迎挑战，实现共同发展、共同繁荣。”[2]2016年，国家海洋局与国家发展改革委员会联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，与沿线国家建立蓝色伙伴关系，打造“蓝色引擎”。我国对外开放的每一步，都意味着向海洋的挺进。进入新时代，我们要加快构建开放型经济新体制，推动形成高水平全面开放新格局，海洋仍然是重要载体。
（三）经略海洋是习近平海洋强国思想的实践路径
习近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调：“要提高海洋资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变。发达的海洋经济是建设海洋强国的重要支撑。要提高海洋开发能力，扩大海洋开发领域，让海洋经济成为新的增长点。要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变。要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变。要维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。”[1]其中的“四要”和“四个转变”明确阐释了我国海洋强国建设的践行路径。
1.提高海洋开发能力，推进海洋经济高效发展是习近平海洋强国思想的重要手段和基础
习近平在考察大连船舶重工集团海洋工程有限公司时强调：“海洋事业关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危。要顺应建设海洋强国的需要，加快培育海洋工程制造业这一战略性新兴产业，不断提高海洋开发能力，使海洋经济成为新的增长点。”[2]在山东考察时强调：“要坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃的思路，推动产业优化升级，推动创新驱动发展，推动基础设施提升，推动海洋强省建设，推动深化改革开放，推动高质量发展取得有效进展。”[5]这要求我们：第一，提升海洋开发能力，推进海洋开发的广度、深度和厚度。2016年，我国海洋经济转型升级步伐加快。海洋领域供给侧结构性改革全面推进，海洋经济发展在优化结构、增强动力、化解矛盾、补齐短板上取得突破。第二，重视海洋产业规划与指导，协调海洋产业结构。2016年，《全国海洋经济发展“十三五”规划》出台，沿海地方政府据此也纷纷编制了地方海洋经济发展“十三五”规划，指导海洋经济发展。同时，《全国海水利用“十三五”规划》等一系列涉海政策法规和产业发展专项规划，明确了有关政策和方向，引导了市场预期。第三，海洋经济是开放型经济、合作型经济，只有坚持扩大开放，才能迸发活力，形成新局面。畅通经济大通道，推出引资引智大举措，打造开放合作大平台，实施国际产能大合作。打造多层次、立体化海洋开放合作大平台，推动与各国和国际组织建立蓝色伙伴关系， 构建海洋产业联盟，共建海洋产业园区。2016年，我国与21世纪海上丝绸之路沿线国家对外贸易额接近8 900亿美元，与2011年相比增长了7.9%。亚太直达海底光缆（APG）、瓜达尔港自由区建设、巴基斯坦水电联产等多个项目逐步推动和落实。同时，推动实施了《南海及其周边海洋国际合作框架计划（2016-2020）》，围绕促进海洋经济政策对接与交流等，与斯里兰卡、泰国、马来西亚、柬埔寨等国开展了一系列高层互访交流，实施了具体务实的项目，主办了第四届亚太经合组织蓝色经济论坛等活动，积极推进有关国际组织框架下的蓝色经济相关活动。
2.发展海洋科技是习近平海洋强国思想的技术依靠，也是增强海洋开发能力的重要支柱
习近平多次强调海洋科技的重要性。在考察青岛海洋科学与技术试点国家实验室时强调：“海洋经济发展前途无量。建设海洋强国，必须进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，加快海洋科技创新步伐……建设海洋强国，我一直有这样一个信念。发展海洋经济、海洋科研是推动我们强国战略很重要的一个方面，一定要抓好。关键的技术要靠我们自主来研发，海洋经济的发展前途无量。”[5]在海南考察时指出：“南海是开展深海研发和试验的最佳天然场所，一定要把这个优势资源利用好，加强创新协作，加快打造深海研发基地，加快发展深海科技事业，推动我国海洋科技全面发展。”[5]这要求我们：第一，加快推进海洋领域科技创新，抢占海洋科技创新制高点，推动海洋科技成果转移转化，打造海洋科技人才集群。2016年，国家海洋局与科技部联合印发《全国科技兴海规划（2016-2020年）》，大力推动海洋科技成果转化，引领海洋经济提质增效。深海潜水器谱系化装备、“海翼号”深海滑翔机等系列重大科技成果不断涌现。中国地质大学等高校增设海洋科学等12个本科专业点，开展了与海洋相关学科的大学生创新创业训练，海洋经济相关专业人才培养进一步加快。第二，着力攻克关键核心技術和“杀手锏”技术，推动海洋科技由跟跑向并跑、领跑跨越，加快形成国家战略科技力量。2016年，国家发改委、国家海洋局联合印发《关于促进海洋经济发展示范区建设发展的指导意见》，开展海洋经济示范区建设。财政部、国家海洋局共同印发《关于“十三五”期间中央财政支持开展海洋经济创新发展示范工作的通知》，推进海洋经济创新发展示范城市建设。国家科技兴海产业示范基地建设不断加快，创新驱动、动能转换能力不断增强。第三，强化专业化海洋科技成果转化平台建设，承接原创性重大科技成果转移转化，打通基础研究和技术创新衔接的绿色通道，消除科技创新“孤岛现象”。必须通过改革建立与新时代海洋强国要求相适应的投融资体制机制，激励引导民间投资发挥促进海洋产业发展的主导作用，扩大直接融资比重，创新融资、发债、结算、咨询、理财等多元投融资机制，创新支持海洋战略新兴产业发展的财政制度、办法，构建稳定有序的滚动投入新机制，切实增强海洋科技成果发展的现实支撑力。
3.海洋生态环境保护是习近平海洋强国思想重要内容
党的十八大以来，我国海洋生态文明建设取得显著成效，初步形成“四大体系”：以海域和无居民海岛开发利用为主体的资源管理体系，以污染防治、生态保护、环境修复为主体的环境管理体系，以监测、预报、调查等为主体的业务体系，以专门法律和督察制度为基础的法治体系。习近平指出：“要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让我国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众吃上绿色、安全、放心的海产品，享受到碧海蓝天、洁净沙滩……我国是海洋大国，党中央作出了建设海洋强国的重大部署。海南是海洋大省，要坚定走人海和谐、合作共赢的发展道路”。[2]这要求我们做到以下四个方面：第一，推动发展绿色海洋。建构资源消耗低、环境污染少的生产方式和产业结构。第二，实施海陆污染一体化治理，严抓海洋工程建设项目的环节审批，严格控制污染物入海总量，彻底消除黑臭水体入海，彻底清理整治近岸海域养殖污染。第三，强化海洋生态红线管控意识，积极开展海洋生态整治修复。2016年11月，全国人大通过新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》。国家海洋局印发《关于在全国加快建立海洋生态红线制度的意见》，将沿海各省（区、市）管理海域总面积30%以上的海域和35%的大陆岸线纳入红线管控范围。继续推进实施了“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”工程。第四，推动海洋生态文明制度体系完善。优化生态环境监管体制，健全海洋生态环境监测体系，逐级压紧压实党政领导干部的海洋生态环境和海洋资源保护职责。用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。
4.维护国家海洋权益是习近平海洋强国思想的必要依托和保卫力量
习近平在视察海军机关时指出：“建设强大的现代化海军是建设世界一流军队的重要标志，是建设海洋强国的战略支撑，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。海军全体指战员要站在历史和时代的高度，担起建设强大的现代化海军历史重任。”[5]这要求我们：第一，贯彻总体国家安全观，坚决维护海洋权益，筑牢海防铜墙铁壁。2013年3月，我国决定重新组建国家海洋局，并以中国海警局名义开展海上维权执法。重组后的国家海洋局，整合了原相关部门的职责，结束了我国以往海上维权“九龙治海”的局面，提高了海上维权效率。第二，不断提高海洋维权能力，做好应对各种复杂局面的积极准备。海军部队要站在国家战略的高度和长远发展的角度，为建设海洋强国提供坚强力量支撑。习近平在出席南海海域海上阅兵时强调：“在新时代的征程上，在实现中华民族伟大复兴的奋斗中，建设强大的人民海军的任务从来没有像今天这样紧迫。要深入贯彻新时代党的强军思想，坚持政治建军、改革强军、科技兴军、依法治军，坚定不移加快海军现代化进程，善于创新，勇于超越，努力把人民海军全面建成世界一流海军。”[5]第三，坚持“主权属我、搁置争议、共同开发”的方针，寻求和扩大各方共同利益的汇合点。围绕海洋强国和21世纪海上丝绸之路建设，推动我国“和平、合作、共赢”海洋发展理念的国内外传播，提升全民族投身海洋建设的积极性和凝聚力，扩大和增强我国海洋发展理念的国际认同程度和吸引力。习近平在博鳌亚洲论坛2015年年会上的演讲中指出：“中方倡议加快制定东亚和亚洲互联互通规划，促进基础设施、政策规制、人员往来全面融合。要加强海上互联互通建设，推进亚洲海洋合作机制建设，促进海洋经济、环保、灾害管理、渔业等各领域合作，使海洋成为连接亚洲国家的和平、友好、合作之海。”[5]“对中国和一些东南亚国家在领土主权和海洋权益方面存在的分歧和争议，双方要始终坚持以和平方式，通过平等对话和友好协商妥善处理，维护双方关系和地区稳定大局”。[8]
三、习近平海洋强国思想的意义
习近平海洋强国思想承继了中国早期共产党人关于海洋强国探索中的一系列经验总结，拓展了新的内容和方法。在海洋权益的维护上，他秉承毛泽东同志的“海防前线”思想;在海洋的开放开发上，他沿袭了邓小平同志提出的“主权属我、搁置争议、共同开发”的解决海洋争端的基本方针，倡导和平、友好、合作的海洋建设方案。[9]习近平指出“建设海洋强国是中国特色社会主义事业的要组成部分。党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署。实施这一重大部署，对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。”[1]
习近平的海洋强国思想现实的回答了我国海洋强国建设所面临的诸多重大问题，提供了前瞻性指导。在海陆协调发展上，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路;在发展海洋经济和保护海洋生态环境上，坚持二者统一，相辅相成的发展模式;在发展海洋科技和海洋经济上，坚持海洋经济的基础作用和海洋科技的强大技术支撑;在总体国家安全观和促进海外贸易投资上，坚持通过开展友好的经贸合作，形成深度的互利交融。习近平的海洋强国思想从国家发展全局的角度，系统、全面的阐述了我国海洋强国建设的基本问题。[10]
习近平的海洋强国思想也对全面从严治党提出了新的要求。在海洋强国的建设过程中，关键在党，关键在人。必须加强党的集中统一领导，把全面从严治党引向深入，以党建引领发展、促进发展、保证发展，推动海洋强国建设行动方案落实落地，确保海洋强国建设正确工作方向。要站在事关国家根本利益和未来发展的高度，重新认识海洋、定位海洋，精准聚焦，加快推动重点改革突破，坚决把海洋领域改革的硬骨头啃下来、险滩渡过去。以时不我待、只争朝夕的紧迫感，以勇于担当、攻坚克难的使命感，坚持在大局下谋划、在大势中推进、在大事上作为，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。
参考文献：
[1] 近平在中共中央政治局第八次集体学习时强调：进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国建设不断取得新成就[N].人民日报，2013-08-01（1）.
[2] 习近平：建设海洋强国，我一直有这样一个信念[EB/OL].（2018-06-12）[2018-07-11].http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0612/c1024-30053499.htm.
[3] 刘复培.“海上福州”蓝图铺开，构建海洋经济开发新格局[EB/OL].（2012-06-04）[2018-07-11].http：//news.fznews.com.cn/fuzhou/2012-6-4/201264faXlaZfr7722421_2.shtml.
[4] 范雨婷.“八八战略”实施15周年系列综述·山海协作篇，[EB/OL].（2018-06-30）[2018-07-11].http：//www.zj.xinhuanet.com/2018-06/30/c_1123058979.htm，2018-06-30.
[5] 陈海峰.习近平的海洋情怀[EB/OL].（2018-06-05）[2018-07-11].http：//energy.chinanews.com/gn/2018/06-05/8530695.shtml.
[6] 国家发展改革委、国家海洋局联合发布《中国海洋经济发展报告2017》我国海洋经济运行总体平稳，海洋经济转型升级步伐加快，国家海洋局[EB/OL].（2017-12-16）[2018-07-13].http：//www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201712/t20171226_59745.htm.
[7] 习近平：发挥海洋资源优势建设海洋经济强省，新浪网[EB/OL].（2004-11-25）[2018-07-12].http：//news.sina.com.cn/o/2004-11-25/10414343652s.shtml.
[8] 習近平：中国愿同东盟国家共建 21 世纪“海上丝绸之路 ” [EB/OL].（2013-10-03）{2018-07-12].http：//www.xinhuanet.com/world/2013-10/03/c_125482056.htm.
[9] 张根福.魏斌.习近平海洋强国战略思想探析[J].思想理论教育导刊，2018（5）：33-39.
[10] 毛振鹏.习近平海洋强国战略思想研究[J].青岛行政学院学报，2017（2）：15-18.
责任编辑 赵文清
作者：刘小刚 张晓忠
【内容提要】作为现实存在的人类公域，海洋秩序表现出明显的区域程度差别，因此海洋秩序存在与否及其水平取决于国家行为体在海上通行、划定海洋边界和处理相关海洋争端上所共同遵循的行为准则。本文以东亚海洋争端背景下不断变化的海洋秩序为研究对象，发现东亚海洋秩序表现在两个层面：一是有关海洋争端解决和海洋行为的秩序。以《联合国海洋法公约》为代表的国际法规范和具体规则在缓解争端方面发挥的作用十分有限，争端国家长期不存在或只存在有限的共同准则，但东亚海洋秩序却长期维持。二是美国主导的东亚海洋秩序。随着中国海洋力量的不断增强，中美对海洋行为准则的分歧在地理范围和内容范畴上都大幅扩展，美国对东亚海洋争端和中国行为的认知逐渐发生变化，东亚海洋争端实际上转变为中美之间的海洋秩序之争。
【关键词】东亚海洋争端海洋秩序《联合国海洋法公约》行为准则
【作者简介】齐皓，中国社会科学院美国研究所助理研究员。
电子邮箱： qihao@cass.org.cn
引言
从2009年开始，中国与周边国家长期搁置海洋领土分歧的平静期逐渐结束，在南海和东海各种摩擦或冲突案例频发。2012年中国与菲律宾在黄岩岛附近海域发生冲突;2014年中越因“981”钻井平台事件发生冲突;2013—2016年菲律宾提起对中国南海权利主张的国际仲裁，导致中菲关系持续恶化;2012年日本政府将钓鱼岛进行所谓的“国有化”之后，中国为维护钓鱼岛主权，加强对钓鱼岛领海和专属经济区水域内的巡逻和执法，中日海上摩擦不断。除相关海洋权利声索国之外，美国以“亚太再平衡”战略为依托，逐渐提升对东亚海洋争端的介入程度，一面加强与亚太国家的军事安全合作，一面以维护“海上航行自由”为名，加强在亚太海域的军事存在，挑战中国在南海的权利主张。从2015年开始，中美舰船和军机在中国周边海域尤其是在南海的海上对峙已逐渐成为常态。
〖〗国际政治科学(2018年第3期)
东亚海洋争端与海洋秩序的演变〖〗
唐纳德·特朗普(Donald Trump)执政以后，美国开始在中国周边海域投入更多力量，有两个显著的趋势：一是提升在南海“航行自由行动”的频率和水平，明确挑战中国在南海的“过分权利主张”。2018年5月，美国两艘军舰在西沙群岛12海里内展开“航行自由行动”之后，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Norman Mattis)表示，美国军舰将继续在南海中国岛屿附近行驶。二是落实特朗普2017年11月提出的“印太构想”，2017年12月和2018年1月分别出台《美国国家安全战略报告》和《2018美国国防战略报告》。2018年5月24日，美国撤回之前2018年环太平洋军演对中国的邀请，美国国防部给出的主要理由是中国在南海的“军事化”不断加强，并表示这只是对中国行为的初步反应。5月30日，美国将太平洋司令部更名为印太司令部，这意味着美国开始从名义上重视在印太地区面临的安全挑战。
在此背景下，东亚海洋秩序成为一个明显存在的问题，这个问题可以从两个方面理解：一是东亚海洋秩序本身是否在发生变化，是哪些因素在影响东亚海洋秩序的稳定?二是东亚海洋秩序的变动是否会影响到冷战后东亚长期维持的和平局面。关于冷战后东亚何以长期维持和平状态，学界两种有代表性的观点，参见：阎学通：《东亚和平的基础》，《世界经济与政治》2004年第3期，第8—14页; Robert S.Ross， “The Geography of Peace，” International Security， Vol.23， No.4， 1999， pp.81118.从目前东亚海洋争端的发展来看，二战结束以后一直“相安无事”的东亚海域似乎重新回到了马汉描述的海洋资源和海上通道的大国竞争时代。地区和域外大国都从有利于自身利益的角度出发，相互矛盾地解读国际法，规范和规则不但没有成为秩序的保障，相反成为地区大国海洋秩序之争的主要内容。虽然大多数国家都在争端问题上保持克制，没有引发大规模的军事冲突，但与二战后的大部分时间相比，东亚海域无疑正处于极不稳定的状态。中美两国对海上利益的认知正在呈现不可调和的冲突。出于保护海外利益和海洋领土主权的需要，中国正在从陆地大国向海洋强国发展。但美国认为中国海上力量的快速发展势必损害美国在亚太的安全主导地位，必须采取全面的地区战略，阻止中国继续扩展海上势力范围。在相互冲突的逻辑下，东亚海洋争端和海洋秩序如何发展将关乎东亚的长期和平局面能否继续，这既是本文的研究重点，也是研究的意义所在。
一、 如何理解国际海洋秩序以及为何研究东亚海洋秩序
研究国际海洋秩序的前提是明确海洋秩序的定义。对于什么是海洋秩序，现有研究很少给出明确系统的答案。由于海洋是一种物理上存在的人类公域，因此现有关于海洋秩序的论述大多是关于其功能及使用规则的。有学者认为，国际海洋秩序无外乎发生于海洋上的各种行为方式。可以从海洋的三个功能性特质考察海洋秩序的变化，分别是大国控制和进行战略部署的区域、海洋资源的使用和分配、海上交通和交流。Jo Inge Bekkevold and Geoffrey Till， eds.， International Order at Sea (London： Palgrave Macmillan Publishers Ltd.， 2016)， pp.34.新的海洋大国崛起带来的海洋力量对比的变化、新的海洋资源的发现以及海盗肆虐危害海上通道安全，都会对海洋秩序构成影响。另有学者重点从霸权维系的角度认识海洋秩序，认为海洋秩序是海上霸权的副产品，首先海洋秩序是一种基于世界领导地位的海上实力安排，其次海洋秩序是一种建立在海洋贸易基础上的开放性制度安排，再次海洋秩序包括海洋国家所确定的海上势力范围以及它们所倡导的基于海事實践的海上惯例。宋德星，程芬：《世界领导者与海洋秩序——基于长周期理论的分析》，《世界经济与政治论坛》 2007年第5期，第99—105页。还有研究总结了人类利用海洋以来海洋秩序基本原则的发展，认为海洋自由原则是当代海洋秩序的最重要基础，其两个基本内涵分别是航行与海上贸易自由、海洋资源的开发与利用自由。
郑志华：《中国崛起与海洋秩序的建构——包容性海洋秩序论纲》，《上海行政学院学报》2015年第3期，第96—105页。
现有关于海洋秩序研究的一个明显特点，是将大国的海上力量对比等同于国际海洋秩序或作为海洋秩序的一部分，这类似于将决定国际格局的大国实力结构等同于国际秩序。在欧洲的海洋争霸时代将这两个概念等同并无不妥，当时大国拥有绝对的海上力量优势就意味着对海洋的控制，大国对海洋的控制能力决定了秩序的存在。但在二战结束以后，大国完全主导海洋秩序的状况开始发生变化，尽管战后国际格局经历了从两极到单极的变化，但大国因素在国际海洋规范发展过程中的作用不断弱化，国际海洋规范的建构逻辑是在海上自由通行以及海洋资源的公用性和国家主权之间达成一种平衡。例如，《联合国海洋法公约》(下称《公约》)对领海宽度的扩展大幅压缩了海上大国的行动空间在《联合国海洋法公约》生效之前，美国认同的领海宽度是3海里。卡特时期美国推出“航行自由”计划的压力来源于正在谈判中的《公约》，美国认为《公约》对领海宽度的修订使得沿海国宣称更大面积的海域为领海，而这部分海域之前被视为公海。卡特政府希望通过全球范围的“航行自由行动”，防止沿海国阻止其他国家在这些海域的自由通行。参见：David F.Winkler， Incidents at Sea (Annapolis， Maryland： Naval Institute Press， 2017)， p.158.，并且美国至今仍置身《公约》之外，这意味着海洋大国在海上的行为要受到约束，因此不能简单地将大国海上力量对比等同于海洋秩序或作为海洋秩序的一部分。
由于海洋秩序是一种特定问题领域的国际秩序，并且历来与大国竞争关系密切，因此定义海洋秩序可以参考学界对国际秩序的定义。基辛格认为，国际秩序和地区秩序都建立在两个因素之上，即一套明确规定的行为界限且各国接受的规则，以及规则受到破壞时强制各方自我克制的一种均势
亨利·基辛格：《世界秩序》，胡利平、林华、曹爱菊译，北京：中信出版社，2015年，序言
ⅩⅧ。。赫得利布尔将国际秩序定义为“维持国家或国际社会的基本或主要目标的行为模式”，他认为国际秩序由三个要素组成，分别是关于共同利益、国际规则和制度的观念Hedley Bull， The Anarchical Society： A Study of Order in World Politics (Beijing： Peking University Press， 2007)， p.63.。门洪华总结了一些中国学者对国际秩序及其要素的讨论，将他们的观点归纳为：国际秩序是国际社会中主要行为体尤其是大国的权力分配、利益分配、观念分配的结果，其主要表现形式就是全球性的国际制度的创立和运行
门洪华：《中国崛起与国际秩序变革》，《国际政治科学》2016年第1期，第60—89页。
。在这些讨论的基础上，阎学通将国际秩序定义为“国际体系中的国家依据国际规范采取非暴力方式处理冲突的状态”，国际秩序由三个要素组成，分别是国际规范、指导国际规范的主导价值观和约束国家遵守国际规范的制度安排，其中国际规范是国际秩序存在的核心要素。关于国际秩序的讨论，参见：阎学通：《无序体系中的国际秩序》，《国际政治科学》2016年第1期，第1—32页。这些学者对秩序的定义及其要素的看法虽然有所区别，但他们定义的共同或相似之处是规范、规则和制度，可以在这些共同要素的基础上讨论国际海洋秩序。
现有关于海洋秩序的研究事实上描述了构成国际海洋体系的各种要素，以及自人类利用海洋以来影响海洋秩序的各种因素，既有海洋大国兴衰更替和控制海洋的竞争对海洋秩序的影响，也有涉及海洋使用的非传统安全问题对秩序的影响，例如打击海盗和保护海洋资源和环境等。这些内容都涉及国际规范、规则和制度，但如果用这些要素定义国际海洋秩序，需要考虑两个问题：一是需要区分海洋秩序涉及的主体和内容。从人类利用海洋的历史来看，涉及海洋秩序的不仅有国家行为体，还有各种非国家行为体。国家之间的争端更多涉及领土主权和海域控制等传统安全因素，非国家行为体层面更多涉及海洋捕捞、受海盗影响的海洋通道安全和海洋环境破坏等问题，不可否认这些非传统安全因素对海洋秩序的影响。有学者认为，欧洲人已进入“后马汉”时代，海洋秩序的决定因素不再是大国竞争，即通过武装对抗决定谁统治海洋，而是谁维护海上治安。参见：Geoffrey Till， “Maritime Strategy in a Globalizing World，” Orbis， Vol.51， No.4， 2007， pp.569575.例如，渔业争端在一定程度上成为近年来中国与周边国家海洋争端中推波助澜的因素。这些争端长期存在并且频繁发生，但大多数情况下都能通过法律和外交渠道得以解决，没有从根本上改变以现有国际规范和规则为基础的海洋秩序。因此讨论海洋秩序应该首先明确研究的主体，即重点关注国家层面的海洋秩序竞争还是非国家层面的海洋利用问题，抑或两个层面相互作用对海洋秩序的影响，这类似于秩序研究中对国际秩序和世界秩序的区分，涉及两个不同范畴的秩序内容。关于国际秩序和世界秩序的区分，参见：阎学通：《无序体系中的国际秩序》，《国际政治科学》2016年第1期，第1—32页。
二是需要考虑国际海洋秩序的区域差别或程度差异。如果以“使用非暴力方式处理冲突的状态”定义海洋秩序，海洋秩序只能区分存在与否，难以用之判断海洋秩序水平或程度的变化。阎学通认为判断国际秩序的三个层次包括秩序的有无、秩序的稳定与否和秩序的公平正义性。但“非暴力状态”只是一种静态标准，无法用之衡量秩序的稳定与否，或者说无法作程度上的区分。国际海洋秩序与国际秩序类似，同样存在秩序稳定性问题，情况因地区或具体问题而异。从总体来看，国际海洋秩序始终处于一种不稳定的状态中，无论是冷战中还是冷战后，都曾出现使用武力解决海洋争端的案例，例如1982年的英阿马岛战争，1974年的西沙群岛自卫反击战以及1995年中国和菲律宾在美济礁的军事对峙。虽然在近年的南海争端中，少有国家通过武力改变南海岛礁的控制“现状”，但南海声索国之间以及涉及域外大国的安全摩擦却不断出现。如果以价值观、国际规范和规则以及制度安排等因素界定海洋秩序，通行的海洋秩序观(包括海上自由通行原则、以《公约》为代表的约束国家海上行为的国际规范和规则以及相关的争端解决机制)存在明显的边界，
缓解国家间不同类别海洋争端的能力有很大程度的差别。因此有必要将海洋秩序作水平或程度的区分，不同区域的海洋秩序水平由国家解决争端的能力所决定。
以上两个问题实际上涉及海洋秩序研究的两个维度，分别是海洋秩序的程度区分和影响海洋秩序的主体。如果从全球性海洋力量对比和海上行为规范的角度考察海洋秩序的变迁，可以发现，自二战结束以来的国际海洋秩序并没有明显的变化，美国仍然控制着全球海洋大部分关键航道和海峡，大多数国家接受并遵守海上航行自由原则和《公约》对领海、毗连区、专属经济区和公海权利的约定。关于海洋秩序的研究主体，新的因素在利用海洋的过程中不断出现，例如远洋捕捞的发展、海洋作为信息传递媒介的技术发展和海洋环境保护问题的日益突出，但这些非传统安全因素只能部分解释海洋国家之间的合作和相关国际法的发展，难以解释延续至今并在一些地区重新出现上升趋势的大国海洋竞争，大国控制海洋的“马汉”式思维没有产
生根本变化，西方对中国扩展海上力量动机的认知基础仍是马汉海权理论。关于西方对中国发展海权和拒止介入战略的认知，参见：吉原恒淑、詹姆斯·霍姆斯：《红星照耀太平洋》，钟飞腾、李志斐、黄杨海译，北京：社会科学文献出版社，2014年，第5—15页。
在现有关于国际秩序和海洋秩序的讨论基础上，本文将海洋秩序定义为相关国家行为体在海上通行、划定海洋边界和处理相关海洋争端时所共同遵循的行为准则。这个定义从两个方面弥补了现有海洋秩序定义的缺失：一是厘清海洋秩序与规范和规则之间的关系，本文认为秩序的基础不是一般性规范和规则的存在，而是相关国家对规范和规则的共识和共同遵守的程度。例如，东亚大部分国家都是《公约》的签约国，并且地区国家之间签订了不少约束海上行为的共同准则，但东亚海洋争端中经常出现的状态是“有规则、无秩序或弱秩序”。二是“共同的行为方式”说明相关国家之间的共识可能随着时间而发生变化，或者在具体问题上有不同程度的表现。近年东亚海洋争端的不断加劇说明在海洋规范和规则不但没有减少、反而逐渐完善的情况下，相关国家间的共识水平却不断下降。共识程度的下降或上升在不同的问题上表现不同，例如相关争端国家在非法捕捞、海洋边界划定以及海上通行方面的共识程度有明显差异，问题性质及国家的利益排序是决定共识程度的关键因素。
基于海洋秩序的区域和程度变化特点，本文的研究思路是分析海洋秩序的动态变化以及影响海洋秩序变化的因素，因此选取东亚海洋秩序的变化作为研究对象。2009年以来南海和东海争端的不断加剧，说明东亚海洋秩序正在经历显著的变化。虽然《公约》对涉及领海划界、沿海国对领海和专属经济区管辖权以及公海权利有比较完善的规定，但南海沿海国多年来改变南海地貌的做法使南海争端超出了国际法的解释和适用范围。一些对领土争端的研究表明，如果国际法存在漏洞或模棱两可的条款，不能明显支持争端任何一方的立场，那么领土争端将难以通过和平方式解决Paul K.Huth， Sarah E.Croco and Benjamin J.Appel， “Does International Law Promote the Peaceful Settlement of International Disputes? Evidence from the Study of Territorial Conflicts since 1945，” American Political Science Review， Vol.105， No.2， 2011， pp.415436.，这就决定东亚的海洋争端将长期存在。另外，自冷战甚至是二战结束以来，世界大多数区域的海洋领土争端都限于国家间问题，没有上升为国际或地区性问题，并未引发域外大国的特别关注。东亚的海洋争端是唯一的例外，不仅涉及大量地区国家，还成为美国调整亚太战略的重要理由。美国“海上航行自由行动”的区域分布变化可以从一个角度说明，作为长期的海上霸主，美国正在将大部分注意力集中在亚洲地区。如图1所示，从2009年开始，美国在亚洲海域的行动次数持续上升，并且大幅超过在世界其他海域的次数，其中大部分行动集中在南海及周边国家海域。数据来源于美国国防部《“航行自由行动”年度报告》[DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports]， http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/。因此，本文以不断加剧的东亚国家间海洋争端为背景，分析东亚海洋秩序是否在不断发生变化，东亚海洋争端正在通过什么方式以及在什么程度上对海洋秩序构成影响，正在呈现哪些新的特点，最后分析东亚海洋争端和海洋秩序的发展方向。
二、 规则分歧与东亚海洋争端
针对东亚的海洋争端，大多数国家都强调规范和规则对于秩序的重要性，因此在很多国家有关海洋争端的政策表述中，经常出现的一个说法是建立“基于规范或规则的秩序”。对于要遵循哪些规范和规则，大部分东亚国家存在一个基本共识，即以《公约》为代表的相关国际法和国家间协议对国家海洋行为的约束。按照本文对海洋秩序的定义，要理解东亚海洋秩序是否以及在什么程度上存在，首先需要了解东亚国家之间是否存在共同的海洋行为准则，分歧是什么，以及共识和分歧的范畴是否不断发生变化。
《公约》是迄今为止涉及海洋事务最为全面的国际法，被视为在海洋主权和海洋自由使用权之间建立平衡的最成功尝试，体现了不同国家群体的利益诉求。大部分东亚海洋国家都签署了《公约》，这意味着这些国家认同其中有关处理海洋问题的基本原则，例如通过和平方式处理海洋争端，尊重“海上航行自由”等。美国虽然不是《联合国海洋法公约》的签约国，但美国表示将遵守《公约》和其他习惯国际法对海洋行为的规定，并要求其他国家遵守《公约》。但自相矛盾的是，美国国内一直担心签署《公约》可能有损美国主权，因此关于美国是否应该签署《公约》的争论在美国国内长期存在。参见：沈雅梅：《美国与〈联合国海洋法公约〉的较量》，《美国问题研究》 2014年第1期， http：//www.ciis.org.cn/chinese/201501/21/content_7626683.htm。除基本原则外，大多数签约国家基本认同并遵守《公约》中的具体条款，例如领海、专属经济区和毗连区的宽度，外国船只在沿海国领海内和专属经济区内享有不同程度的权限等。虽然《公约》在很大程度上包括了相关国家共同遵循的规范和规则，可以作为海洋秩序的基础，但《公约》形成过程中的两种竞争性逻辑在其生效后仍然无法统一，其内在的冲突体现为具体规则方面的漏洞，使得不同国家都可以从自身利益出发，对《公约》中的具体条款作出相互矛盾的解读。
在人类利用海洋的漫长历史中，海洋主权、管辖权和自由使用权之间的矛盾始终是海洋争端的主要内容。有学者将不同国家的海洋利益划分为三类：一是美国和苏联这样的海洋大国，它们的利益在于最大限度地控制海洋通道;二是大多数发展中国家，它们希望能够自由开发海洋资源，以发展本国经济;三是海洋沿海国家，它们的利益是独自开发并保护近海资源，并使其他大国的海洋力量与本国海岸保持一定距离，防止它们危害本国安全。Mark E.Rosen， “Challenges to Public Order and the Law of the Sea，” in Jo Inge Bekkevold and Geoffrey Till， eds.， International Order at Sea (London： Palgrave Macmillan Publishers Ltd.， 2016)， pp.1538.基于东亚以及域外国家围绕海洋问题产生的各种争端，可以从两个方面考察东亚海洋秩序的发展：一是在东亚的海洋领土主权争端问题上，是否存在国家共同遵循的爭端解决原则和机制;二是在海洋边界划定、海上通行及行为等涉及海洋管辖和使用的问题上，东亚和域外国家是否拥有共同遵循的行为准则。
(一) 如何解决海洋领土争端的分歧
二战之后，美国海军实力一家独大，东亚或者说亚太海上安全秩序完全由美国主导Robert S.Ross， “The Geography of Peace，”
International Security， Vol.23， No.4， 1999.，因此东亚海洋争端在二战后很长时间内仅限于相关国家对海洋领土主权的争议，包括中国与越南、菲律宾、马来西亚和文莱等国家在南海主权归属问题上的争端，中国与日本在钓鱼岛主权问题上的争议，以及日本和韩国在独岛(日本称竹岛)主权归属问题上的争议。本文分别使用“争端”和“争议”描述东亚国家之间对海洋领土归属的分歧。“争议”意味着海洋领土的实际控制权比较稳定，例如钓鱼岛长期被日本控制，独岛长期被韩国控制，并且争议方没有为此发生较严重的安全冲突。“争端”意味着海洋领土的实际控制权有发生变化的情况，并且经常是武力冲突的结果。国家对这些海洋领土的主权争议作为历史遗留问题长期存在，中国虽然认为对南海诸岛享有历史性权利《中华人民共和国关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》，2016年7月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379491.shtml。，并且中国与南海重要声索国如越南曾达成对于南海主权的协议，但中国对周边海域的主权声索长期处于一种劣势地位。虽然西沙群岛被中国实际控制，但中国在南沙实际控制的岛礁数量和面积远远少于越南和菲律宾两个主要的南海声索国。李金明：《南海主权争端的现状》，《南洋问题研究》2002年第1期，第53—65页。在东海，钓鱼岛长期处于日本的行政管理之下，并且美国多次重申《美日安全保障条约》包括对钓鱼岛的防卫。在东亚海洋争端的长期发展过程中，相关声索国之间的争端曾短暂升级为武装冲突，例如1953年韩国使用军事力量夺取独岛控制权，1974年中越在西沙发生海战且中国夺回西沙群岛控制权，1988年中越在南沙赤瓜礁发生海战，1995年中菲在南沙美济礁发生冲突。除海洋领土争端外，越南、菲律宾、印尼和马来西亚也多次发生小规模的军事摩擦和对峙，主要原因是海洋划界不明确引发的资源纠纷。由此可见，东亚国家对有争议岛礁的实际控制构成了二战后东亚海洋争端的常态，国家在特定情况下的少数武装冲突成为相关国家打破常态和获取岛礁控制权的主要手段。
在《公约》生效之后，东亚海洋领土争端的一个显著变化是相关国家通过暴力解决争端的现象明显减少，“通过和平协商解决争端”的基本原则逐渐为大多数东亚国家所接受。尽管如此，东亚国家没有就争议海洋领土的主权归属问题达成任何的争端解决机制，迄今只有“争端搁置和协商”机制。事实上，相关争端不但没能在《公约》及相关国际法框架内得到解决，《公约》的出现反而增加了国家间解决海洋领土争端的复杂性，主要表现在两个方面。一是《公约》中关于专属经济区客观上制造了新的海洋争端。《公约》规定，每个国家有权在领海以外拥有从基线量起不超过200海里的专属经济区，沿海国的大陆架，包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，直至大陆边的外缘，最远可延伸至350海里，如不到200海里者，则可扩展至200海里。几乎所有的南海声索国都宣布了200海里专属经济区，但其中一些国家海岸之间宽度小于400海里，其结果是产生国家之间的专属经济区划界问题。例如，主要的南海声索国如越南和菲律宾的部分专属经济区都与中国在南沙的主权范围发生重叠。
参见：李金明：《南海主权争端的现状》，《南洋问题研究》2002年第1期，第53—65页。另外，菲律宾提起的所谓“南海仲裁案”中就涉及专属经济区的争议问题，菲律宾认为中国依据南海若干岛礁提出的专属经济区权利主张与《公约》不符，请求仲裁庭对南海美济礁等岛礁的特征和法律地位进行认定，要求仲裁庭认定中国在南海所主张和行使的权利，“非法”干涉了菲律宾基于《公约》所享有和行使的主权权利、管辖权利以及航行自由权利。参见：“Arbitration under Annex Ⅶ of the United Nations Convention on the Law of the Sea，” Volume Ⅰ， March 30， 2014， https：//files.pcacpa.org/pcadocs/Memorial%20of%20the%20Philippines%20Volume%20I.pdf.
二是增加了相关争端国家通过谈判解决争端的复杂性。最明显的案例是菲律宾政府在2013年提起的所谓“南海仲裁案”。《公约》针对争端解决的相关条款设定了极为复杂的限制和前提条件，但中菲双方对于菲律宾提出的仲裁内容是否符合《公约》的解释范围、菲律宾提出仲裁的程序合法性以及中国是否有权利排除第三方仲裁持完全不同的意见。例如，中国认为菲律宾单方面提出仲裁，违反了中菲两国达成并多年来一再确认的通过谈判解决南海有关争议的双边协议，以及中国与包括菲律宾在内的东盟国家在2002年《南海各方行为宣言》中作出的由直接当事国通过谈判解决有关争议的承诺。而在同一问题上，菲律宾认为，“1995年之后中菲两国就菲律宾仲裁请求中提及的事项多次交换意见，但未能解决争端;菲律宾有正当理由认为继续谈判已无意义，因而有权提起仲裁”。外交部：《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，2014年12月7日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1217143.shtml;《中华人民共和国关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》，2016年7月12日，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1379490.shtml。关于中国不参加南海仲裁的法理依据，参见：龚迎春：《〈联合国海洋法公约〉框架下争端解决程序的使用：前提、条件、限制与例外》， 2016年6月12日，https：//www.chinalaw.org.cn/Column/Column_View.aspx?ColumnID=893&InfoID=20072。南沙的主权领土争端是东亚海洋争端中最主要的问题，中菲的根本性分歧说明这类争端不能在《公约》及其他相关国际法框架内得到解决。事实上，在杜特尔特当选菲律宾总统以后，中菲关于南沙群岛及其附属海域权利的争端再次回到双边协商的轨道上，南海仲裁结果事实上处于被搁置的状态。“China Hails Dutertes Remark on South China Sea Arbitration，” December 19， 2016， http：//english.cctv.com/2016/12/19/VIDEDHdGf3FzpcnC69xldDup161219.shtml.
除菲律宾提出的所谓“南海仲裁案”之外，达成“南海行为准则”也成为一些东盟国家尝试解决海洋争端的渠道。例如，菲律宾在2012年发布的《菲律宾关于南海行为准则草案》中建议建立南海争端解决机制。2012年7月，第45届东盟外长会议通过《东盟关于南海区域性行为准则的建议要素》，希望缔约方建立一个有关准则解释和适用的“争端解决机制”，针对违反准则的行为可以采取两种争端解决机制：一是诉诸《东南亚友好合作条约》的争端解决机制;二是在东盟框架不能解决争端的情况下，争端方可诉诸国际法包括《公约》规定的争端解决机制。黄瑶：《“南海行为准则”的制定：进展、问题与前景》，2016年11月8日，http：//bianjiang.cssn.cn/bjyj/bjyj_hj/201611/t20161108_3268155.shtml。这些建议与中国的立场存在明显差异，2014年中国外长王毅在东盟地区论坛外长会上提出以“双轨思路”处理南海問题，即“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护”。王毅：《以“双轨思路”处理南海问题》，2014年8月9日，http：//world.people.com.cn/n/2014/0809/c100225435589.html。此外，中国的一个明确立场是准则只是用来管控危机，而不是争端解决机制，这一点在2017年8月中国与东盟达成的“准则”框架文件中再次得到明确。安刚：《如何理解“南海行为准则”框架文件的达成》，《世界知识》2017年第17期。
(二) 海洋行为准则分歧
影响东亚海洋秩序的另一个重要因素是沿海国与域外国家在海洋区域划定、海上通行及行为等涉及海洋管辖和使用等问题上的分歧。这些分歧主要体现在两个方面：一是东亚与域外国家主要是美国在领海划定和管辖权限问题上的分歧，二是对专属经济区内沿海国管辖权限的分歧。两项分歧的实质是沿海国与域外国家在“航行自由”问题上的不同态度。
中国、美国和大多数东亚海洋国家都对海洋秩序的重要原则之一“海上航行自由”表示支持，但对于“航行自由”的界限以及什么是“航行自由”存在明显的分歧。Edward Schwarck， “China vs.America： The ‘Freedom of Navigation Debate，” August 21， 2014， http：//nationalinterest.org/blog/thebuzz/chinavsamericathefreedomnavigationdebate11116. 1958年，中国政府就发布了《中华人民共和国政府关于领海的声明》，对领海宽度和管辖权作了详细说明。《中华人民共和国政府关于领海的声明(1958年9月4日)》，2006年2月28日，http：//www.gov.cn/test/200602/28/content_213287.htm。1992年2月，《中华人民共和国领海及毗连区法》对领土、领海、毗连区的范围和管辖权作了明确规定，正式宣布对南海所有岛屿拥有主权，规定采用直线基线法划定领海基线，领海宽度为12海里，外国军用船只进入中国领海须得到中国政府批准。中国人大网：《中华人民共和国领海及毗连区法》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/05/content_4562.htm。1998年，中国政府又发布了《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，规定“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”。中国人大网：《中华人民共和国专属经济区及大陆架法》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/200012/05/content_5004707.htm。
中国的管辖逻辑是基于《公约》对沿海国权利的相关规定，通过制定相关国内法，对包括领海、毗连区和专属经济区在内的近海实施最大程度的管辖，减少域外国家军事力量对中国安全的威胁，这些相关规定都可以从《公约》中找到解释基础。与中国的定义明显不同，美国及大部分西方国家认同的是一种最宽泛的“航行自由”定义，即别国各类船只和飞机在相关海域享有《公约》和习惯国际法所规定的“海上航行和飞越自由”。首先，美国认为中国等国家使用直线基线法划定领海边界与《公约》的规定不符，扩展了领海范围，限制了美国在海上行使“正常通过”权利的空间。关于“无害通过”与“正常通过”的区分，参见：齐皓：《美国南海“航行自由行动”的国内争论及政策逻辑》，《现代国际关系》2016年第11期。其次，对于什么是“无害通过”，美国认为其他国家的所有船只在沿海国领海内都享有“无害通过权”，并且在行使“无害通过”时没有提前通知沿海国并获得批准的义务。对于其他国家在专属经济区内的航行和飞越自由，美国和很多亚洲海洋国家的主张存在不同程度的差别，美国认为其他国家舰船和飞机在专属经济区内应享有与公海一样的“航行和飞越自由”，不应受到任何限制。在领海和专属经济区管辖权问题上，不仅中美之间的意见不同，美国与越南、菲律宾、印尼、马来西亚等南海声索国以及印度、韩国等国家都存在不同程度的分歧，这些国家都根据各自情况限制其他国家在其领海和专属经济区内的行为。
例如，越南用直线基线法划定领海边界，菲律宾将海峡水域界定为内水，印尼要求外国军舰进入领海须提前通知，马来西亚要求外国核动力船只进入领海前以及外国在专属经济区内进行军事活动前应获得批准。
美国与很多亚洲国家对“航行自由”的立场差异主要源于两个因素，分别是《公约》相关条款对涉及“航行与飞越自由”权利定义的争议性和美国基于习惯国际法对《公约》条款的选择性遵守。《公约》第十九条关于“无害通过”的定义规定：“只要(舰船)通过不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则。”对于哪些行为属于损害沿海国的和平、良好秩序或安全，《公约》给出了比较细致的说明，例如“任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为”。另外，《公约》还规定：“如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海。”《联合国海洋法公约》，第30—35页，http：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_c.pdf。然而，对于如何界定“有害”和“无害”行为，很明显沿海国家和其他国家很难达成共识，国家之间的相互认知已基本形成某种思维定式。对专属经济区权限的相关规定同样存在不可调和的分歧，例如，《公约》对其他国家在专属经济区内的权利和义务的相关规定没有明确说明是否允许任何形式的军事行为。中国国内法基于《公约》对沿海国在专属经济区内管辖权的规定，认为外国在专属经济区内的科学研究和监测属于非法行为，这是2009年“无瑕号”事件中中国给出的主要理由。而美国认为“无瑕号”是军事监测船，因此不论是根据中国国内法还是根据《公约》，中国都无权妨碍“无瑕号”在中国专属经济区内的行为。
很多亚洲国家对其他国家在其领海和专属经济区内行为的各种规定可以在《公约》相关条款中找到解释基础，但美国的实际做法是忽略《公约》中没有具体说明或难以定义的条款，挑战其他国家在对这些条款作出“过度解读”的基础上限制美国的海上行动自由。有研究认为，这些选择性遵守表明美国试图在《公约》之外塑造海洋秩序，其中一个主要方式是用习惯国际法对《公约》作出解释。在国际法中，习惯国际法是一个颇为模糊的概念，一般认为，习惯国际法的产生是由于有大量相同并重复的国际实践作为基础。付志刚：《习惯国际法构成要素的法理学思考》，《江西社会科学》2016年第6期，第213—216页。但问题是海上行为方面的习惯国际法与《公约》是否存在矛盾之处?美国如何在二者之间作出平衡?《公约》本身没有明确哪些规则属于习惯国际法，而美国认为国家长期实践是形成习惯国际法很重要的基础，因此它基于自身长期的海洋行为实践与《公约》的重合部分，界定涉及海上权利的習惯国际法，仅认为一般意义的领海无害通过、国际海峡和群岛水域的过境通行、专属经济区制度和大陆架制度等属于习惯国际法，但认为领海和专属经济
区内管辖权的一些细节规定不属于习惯国际法的范畴。关于美国对《公约》与习惯国际法的理解，参见：牟文富：《美国在〈联合国海洋法公约〉之外塑造海洋秩序的战略》， 《中国海洋法学评论》2014年第2期，第183—217页。这种逻辑意味着美国试图弱化《公约》对国家海上行为的限制。
通过分析不同国家在处理海洋问题上的共识和分歧，可以得出的结论是：在东亚海洋领土争议和海洋行为准则两个主要问题上，东亚海洋秩序处于不同的状态。在如何处理海洋领土争端问题上，相关国家之间不存在任何共同的争端解决机制。尽管大部分争端国家都逐渐遵循“和平解决争端”的基本原则，谈判协商是当事方对于解决争端的最大共识，但一些国家对相关岛礁等海洋领土的控制权之争以及域外大国的干涉程度仍是影响秩序的主要因素，这决定建立在“和平解决争端”共识基础上的秩序随时有可能被打破。
在海洋行为准则方面，东亚以及东亚与域外国家之间都认同《公约》对海洋行为的基本规定，例如沿海国和其他国家在领海、毗连区和专属经济区海域内的基本权利和义务。但在一些具体的限制条件方面，中国等东亚国家最大限度地利用《公约》相关条款，对近海管辖作出细致规定;而美国主要基于自身的长期海洋实践和对习惯国际法的理解，对《公约》所允许的海洋行为作出最宽泛的解读，并且长期通过海上“航行自由行动”挑战它所认为的“过分权利主张”。这些国家对海洋行为准则的共识仅限于《公约》的基本框架和一般性条款，主要包括非军事船只在领海及领海外的自由通行、沿海国对专属经济区内经济及相关勘测活动和海洋环境的管辖等，对于其他国家军事船只在领海及专属经济区内的无害和自由航行以及军机飞越等涉及安全的问题，基本不存在共识，《公约》自身的模糊之处及不同国家对其条款相互矛盾的解读使其在约束国家海洋行为方面具有明显的能力边界。从以上的分歧来看，东亚海洋类似于存在两种不同的交通规则，实际上处于两种海洋秩序竞争的状态。
三、 东亚海洋争端的发展： 从“规则”到“秩序和现状”分歧
尽管二战后东亚海洋争端长期存在，以《公约》为代表的海洋规范和规则的发展只能在一定程度上约束国家的海洋行为，但在2010年之前，东亚海上安全和秩序从未作为一个明显存在的问题被提出，也未得到美国等域外大国的关注。有学者发现，在1995年之前，中国与周边国家的海洋领土争议和南海问题很少成为美国关注的重点，美国仅要求南海国家维护“航行自由”和支持用和平手段解决领土争议。即使1995年中菲在美济礁发生军事对峙之后，美国对南海争端的态度也没有明确变化，认为“航行自由”才是美国在南海的核心利益，美国对领土争端的法律优劣不持立场。关于美国南海政策演变的讨论，参见：周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，《世界经济与政治》2014年第6期，第23—44页。 这说明美国并不认为其在南海的“航行自由”受到了真正的威胁。美国针对亚洲国家的“航行自由行动”频率可以说明美国对南海争端的态度长期保持一致。从1992年到2009年，如果以年份为单位，美国对中国实施了8次“航行自由行动”，对柬埔寨9次，对菲律宾14次，对越南5次，对马来西亚7次，对印尼7次;美国对中国的挑战仅限于进入领海需提前通知和对专属经济区内勘察活动的管辖，并且在其中多个年份，美国没有进行针对中国的“航行自由行动”。
数据来源于美国国防部《“航行自由行动”年度报告》[DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports]， http：//policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON/。由此可见，美国针对中国的“航行自由行动”次数与对其他南海国家大体相当，没有特别针对中国的意图，其主要目的仍在于利用“航行自由行动”维护南海的海上自由。
2009年以后，对南海的关注在很大程度上成为美国“亚太再平衡”战略的重点，由此美国开始更多地介入南海争端。傅泰林(Taylor Fravel)认为，美国从2009年开始更多地关注南海，主要有两个因素：一是2008年中国在南海警告进行石油开发的美国公司，标志中国开始挑战美国的商业利益;二是中国对美国海军“无瑕号”及其他勘探船只采取的行动，再次引发对中国如何对待公海航行自由问题的关切。参见：[美]傅泰林：《美国对南海有关争议的政策：1995—2017》，齐皓译，《当代美国评论》2017年第1期，第41—56页。2010年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿(Hilary Clinton)在参加东盟地区论坛外长会上提出“南海航行自由与安全”问题面临的严峻挑战，表示南海领土争议事关美国国家利益，这是美国首次就南海争端作出如此表述，希拉里的发言被认为是美国新南海政策的首次公开阐述。[美]傅泰林：《美国对南海有关争议的政策：1995—2017》，齐皓译，《当代美国评论》2017年第1期，第41—56页。在这之后，美国官员多次在不同场合强调南海和平稳定与美国国家利益的相关性。2012年，时任美国国务院助理国务卿的丹·拉塞尔(Dan Russel)在国会听证会上更为明确地阐述了美国的南海政策，这个政策宣示实际上是针对中国的行为作出。拉塞尔专门指责中国的行为加剧了南海地区紧张状态，是增加地区不稳定性的国家，他详细说明了所有海上权利主张都应源自对陆地主权的声索，明确表示中国的“九段线”主张不能作为南海权利主张的合法基础;在此基础上，拉塞尔还对菲律宾提起的南海仲裁表示明确支持。Daniel Russel， “Maritime Disputes in East Asia，” Testimony before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and Pacific， February 5， 2014， https：//20092017.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm.
美国从2015年开始将南海争端上升到国际秩序层面，主要关注点是中国为维护南海主权和其他权益在南沙群岛进行的岛礁扩建。
从2015年10月起，美国开始在南沙进行针对中国控制岛礁的“航行自由行动”。2015年11月，时任美国国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)表示，中国正在采取破坏南海国际秩序的举措。对此，中国外交部发言人回应，美国执意派遣军舰进入南沙有关岛礁海域，严重损害中国的主权与安全，是美国在破坏国际秩序。新浪军事：《美防长指责中国破坏南海秩序，中方搬出联合国反击》，2015年11月11日，http：//mil.news.sina.com.cn/20151111/0906843578.html?cre=newspagepc&mod=f&loc=5&r=99&doct=0&rfunc=2， 访问时间：2017年8月30日。针对美国在南海的“航行自由行动”，《人民日报》公开批评美式“航行自由”冲击国际海洋秩序。
《美式“航行自由”冲击国际海洋秩序》，2016年7月27日，http：//www.xinhuanet.com/world/201607/27/c_129181396_2.htm， 访问时间：2017年8月30日。2015年6月，中国驻美大使崔天凯在接受采访时表示，中国是在恢复和还原长久以来被破坏的南海秩序。澎湃新闻：《崔天凯：中国在南海造岛，只是恢复和还原南海秩序》，2015年6月5日，http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1338831，访问时间：2017年9月30日。
虽然美国不断强调要维护现行的海洋秩序，但对于什么是海洋秩序，美国没能在政策层面给出一致性的定义，仅强调反对使用“强制手段”改变“现状”。
在美国和大部分与中国存在海洋争端的国家看来，秩序的含义部分等同于“现状”。与海洋秩序一样，“现状”也是一个在近年东亚海洋争端中频繁出现的词。“现状”包含哪些内容，何为改变“现状”的行为，南海或东海的“现状”是什么，这些问题没有任何明确的答案关于中国在黄岩岛和钓鱼岛危机中对“现状”的改变，参见：Taylor Fravel， “Chinas Island Strategy： Redefine the Status Quo，” November 1， 2012， https：//thediplomat.com/2012/11/chinasislandstrategyredefinethestatusquo/.，但改变“现状”却成为美国及地区国家指责中国的统一说辞。2012年12月，日本外务省针对钓鱼岛问题发布一份立场文件，指责中国正在用“强制扩张”的方式挑战钓鱼岛的“现状”。“Position Paper： JapanChina Relations Surrounding the Situation of the Diaoyu Islands，” December 8， 2012， http：//www.mofa.go.jp/region/asiapaci/senkaku/position_paper2_en.html.2013年1月，美国时任国务卿希拉里发表声明，表示美国反对任何破坏日本对钓鱼岛管辖权的单边行为Andrew Chubb， “The South China Sea： Defining the ‘Status Quo，” June 11， 2015， https：//thediplomat.com/2015/06/thesouthchinaseadefiningthestatusquo/.，这被视为美国对保护钓鱼岛“现状”的承诺。同年，美国時任国防部长查克·哈格尔(Chuck Hagel)在香格里拉对话会上表示，美国反对所有用“强制性”手段改变“现状”的行为，这是美国第一次将关注重点放在“强制性”行为上，但对改变“现状”行为的关注范围扩大到所有存在争端的海域。“Remarks by Secretary Hagel a the IISS Asia Security Summit，” June 1， 2013， http：//archive.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=5251.除日本和美国外，其他一些非东亚海洋争端国家也参与到对东亚海洋“现状”的争论中。2013年10月，美日澳三国外长举行三边对话，并发布“三方联合声明”，三国外长在声明中明确表示反对任何“强制性”或单边行动改变东海“现状”Trilateral Strategic Dialogue—Joint Statement， October 4， 2013， https：//foreignminister.gov.au/releases/Pages/2013/jb_mr_131004.aspx?ministerid=4.，他们主要针对的目标是中国可能设立的东海防空识别区。
美国及其亚太盟国所指的“现状”，主要指代当前地区国家对海洋地貌的实际控制情况。但“现状”是一个十分复杂的概念，可以在什么时间范畴内讨论“现状”，以及“现状”包含哪些内容，这些问题都没有确定的答案。中国与美国及地区争端国家不存在也没有可能达成任何共识，甚至对于谁在破坏“现状”，美国也难以给出前后一致的答案。两个因素决定“现状”的说法无助于解决东亚的海洋争端。一是在东亚的海洋争端中，中国不是主动改变“现状”的国家。例如，在2012年的钓鱼岛争端中，中国宣布了自己的钓鱼岛领海基线，并且在钓鱼岛附近海域展开巡逻。对此，中国的解释是，日本将钓鱼岛进行所谓的“国有化”的做法，打破了中日在20世纪70年代关于长期搁置钓鱼岛争端的共识，因此是日本首先改变“现状”，中国后来加强对钓鱼岛附近水域的巡逻只是对日本行为的回应。2010年9月发生中国渔船在钓鱼岛附近海域与日本海岸警卫队船只相撞事件，中国船长随后被捕，但在这次事件之后，中国仍接受日本对钓鱼岛及其附近领海事实上的控制，这说明是日本将钓鱼岛进行所谓的“国有化”的决定彻底改变了中国的立场。很明显，中日对于什么是钓鱼岛“现状”有明显的分歧，中国指称的“现状”回溯到邓小平和周恩来等中国领导人对钓鱼岛问题的解决方案，即承认日本的管辖权，但同时搁置主权争议。有学者认为，中日对于什么是钓鱼岛“现状”存有明显的分歧，参见：Taylor Fravel， “Something to Talk About in the East China Sea，” September 28， 2012， https：//thediplomat.com/2012/09/somethingtotalkaboutintheeastchinasea/.虽然美国认为中国的行为事实上改变了钓鱼岛“现状”，但对于日本的决定，美国也表现出十分复杂的态度，甚至不愿支持日本政府购买钓鱼岛的决定。美国作为日本的盟国，也对日本政府将钓鱼岛“国有化”的做法表示怀疑，甚至此前警告日本不要在对后果没有确定评估之前采取行动。参见：Scott CheneyPeters， “How Japans Nationalization Move in the East China Sea Shaped the U.S.Rebalance，” October 26， 2014， http：//nationalinterest.org/feature/howjapansnationalizationmovetheeastchinaseashaped11549.
在南海黄岩岛争端中，中国同样也是采取“反应性”措施，而不是首先改变“现状”的一方。2012年4月之前，中国和菲律宾都没有对黄岩岛进行实际控制或者在其周围海域保持长期存在，中国和菲律宾的渔民都长期在黄岩岛附近进行捕捞。如果以此为“现状”，菲律宾海军试图抓捕中国渔民的行为是导致“现状”被打破的直接原因。如果从一般意义上的南海争端来看，南海的“现状”是相关国家对南海主权归属的争议长期存在，越南和菲律
宾等国家已经在中国之前实际控制了大量的岛礁。虽然中国最终实际控制了黄岩岛，但中国不是第一个改变“现状”的国家。
二是南海“现状”已经变成一个各自表述、没有任何标准的存在。在南海争端中，一个重要的问题是填海扩建是否代表对“现状”的破坏。在中国之前，越南和菲律宾长期在其实际控制的南沙地貌周围进行填海扩建，并以此为基础在这些地貌附近享有领海和专属经济区所赋予的管辖权，但不认为自己的行为改变了南海“现状”。例如，越南官员曾为在南沙岛礁的扩建行为辩护，认为越南的行为仅仅是改善岛礁上居民的生活设施。“Vietnam Defends Building in South China Sea，” May 14， 2015， https：//www.rappler.com/nation/93189vietnamconstructionsouthchinasea.中国在其实际控制的地貌进行填海扩建之后，美国及相关的南海声索国开始批评中国改变南海“现状”。美国认识到其他南海争端国，如越南和菲律宾，都在改变实际控制的海洋地貌，如果要保持美国立场的一致性，不能单独指责中国，并且仅因为中国填海扩建就批评中国改变“现状”，因此将关于“现状”的焦点转移到中国填海扩建的规模和“军事化”部署问题上Mira RappHooper and Patrick Cronin， “American Strategy in the South China Sea： Time to Define ‘Militarization and ‘Coercion’，” September 23， 2015， http：//nationalinterest.org/feature/americanstrategythesouthchinaseatimedefine13914.，这意味着改变“现状”不再代表性质变化，而成为一种程度差别。但如果将改变“现状”定义为程度差别，就涉及另外一个难以回答的问题，即在什么程度上改变“现状”的行为是可接受的，哪些是不可接受的。
四、 美国对南海争端的认知和策略转变
关于中国与其他东亚国家以及美国等域外国家的海洋争端，一个重要的问题是，导致海洋争端上升到秩序争论的驱动因素是什么。
在与其他国家的海洋争端中，中国曾使用武力夺回西沙群岛的控制权，与菲律宾发生军事对峙并实现对美济礁的实际控制，中美关于专属经济区内管辖权等海洋行为准则的分歧长期存在。為什么美国长期没有关注东亚海洋争端引发的安全问题，没有将东亚海洋争端上升到秩序层面并批评中国改变“现状”?由此延伸的问题是，美国对南海争端和中国行为的理解发生了哪些变化。
(一) 中国政策的变化与美国对南海争端的认知转变
陆伯彬(Robert Ross)的研究可以为理解美国对东亚海洋争端的态度演变提供一个视角，他认为冷战后东亚开始形成中美两极结构，分别是中国对东亚大陆的主导和美国对东亚海洋的主导。在他看来，21世纪美国能够在亚洲保持足够的海上军事存在，达到遏制大陆国家的目的;而对中国来说，发展大陆战略仍是中国的首要利益。
Robert S.Ross， “The Geography of Peace，” International Security， Vol.23， No.4， 1999.尽管他认为发展强大的海上力量不是中国的重大利益，但他在十年后的另一篇文章中认为，中国海洋民族主义的兴起开始推动中国政府发展以航母为核心的蓝水海军，中国的民族主义、对大国声望的追求和海洋雄心正在影响中国对自身利益的判断，中美可能形成海上竞争的局面。Robert Ross， “Chinas Naval NationalismSources， Prospects and the U.S.Response，” International Security， Vol.34， No.2， 2009， pp.4681.
陆伯彬对冷战后东亚和平与秩序的解释，可以部分说明为什么美国长期没有将东亚的海洋争端上升到秩序层面。美国对东亚海洋争端的态度转变说明东亚海洋秩序实际上存在两个层次：一是相关国家共同遵循的国际法秩序，主要涉及海洋争端的解决和海上行为准则;二是美国主导的东亚海洋秩序。美国虽然长期主张通过和平方式处理或解决争端，并且与东亚国家在近海管辖权方面存在分歧，但美国不认为这些争端和分歧的存在对美国主导的东亚海洋秩序构成威胁。第二种秩序问题浮现的背景是美国认为中国经济的长期发展使其有能力挑战美国二战后主导的东亚秩序，因此美国不再将东亚海洋争端仅仅视为中国与其邻国之间的矛盾，而是在更加广泛的中美战略竞争背景下理解东亚海洋秩序所受到的挑战。Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters (Switzerland： Springer International Publishing， 2016)， p.10.事实上，从上一节的分析中可以看到，中美关于海洋秩序和“现状”争论所涉及的内容与2009年之前的东亚海洋争端有明显不同，主要区别有两点：一是关于海洋准
则分歧的地理范围大大扩展，从中国近海扩展到所谓“第一岛链”的全部海域，例如在东海从钓鱼岛附近海域扩展到更大范围的防空识别区，在南海扩展到全部争端海域;二是分歧在很大程度上建立在海洋地貌发生改变的基础上，国家间海洋争议的范畴扩大。
2009年以来，中国在海洋争端问题上的政策发生了比较明显的变化。在南海主要表现在三个方面：一是2009年中国向联合国大陆架界限委员会提交“九段线”地图，这被外界视为中国政府明确公布“九段线”;二是中国在南海控制岛礁上进行军事设施建设;三是中国在南海岛礁附近海域的实质化管辖。在东海，在日本对钓鱼岛进行所谓的“国有化”之后，中国派军舰和海洋执法船只定期在其领海和专属经济区内巡航，并于2013年11月划定东海防空识别区。美国有关“东亚海洋争端与秩序”的政策表述始终包含两个要素：一是被美国视为核心利益的“海上航行自由”，二是对岛礁“现状”的维持，这两个要素被美国作为评估中国崛起及其对美国主导的东亚秩序影响的主要依据。但与2009年前不同的是，美国更加关心南海争端能否得到和平解决傅泰林认为，根据崛起国家对待领土争端的态度，可以判断这个国家是现行国际秩序的维护者还是奉行修正主义政策，在中国不断崛起的背景下，这个问题十分重要。参见：Taylor Fravel， “Regime Insecurity and International Cooperation： Explaining Chinas Compromise in Territorial Disputes，” International Security， Vol.30， No.2， 2005， pp.4683.，以及东亚国家能否在国际法框架内解决争端有学者认为，美国在东亚海洋领土归属问题上想保持中立变得愈加困难，美国坚定支持菲律宾提起的所谓“南海仲裁”以及要求中国遵守所谓“南海仲裁”结果的表态说明美国已经改变中立态度，原因是如果中国在南海的主权被承认，那么中国在南海专属经济区内的管辖将威胁美国在海上遏制中国的能力。Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters， p.11.，这说明美国已经开始从势力范围的角度看待南海争端的发展。
美国对东亚海洋争端的立场始终包括对“海上(航行)自由”的关注美国国防部对此问题的声明是：“尽管‘海上自由’这个词在《公约》中没有明确定义，国防部使用这个词指代对海洋及其上空所有的权利、自由及合法使用，包括国际法所认可的军事船只和飞机，在危机发生时，‘海上自由’对于行动不受阻碍十分重要，冲突和灾难会威胁美国及其地区盟国和伙伴的利益，国防部致力于保障自由和公开的海上通行，保护服务于所有亚太国家的稳定经济秩序，维持美国军队在必要时作出反应的能力。”参见：U.S.Department of Defense： AsiaPacific Maritime Security Strategy， August 2015， pp.12.，在
中国宣布南海“九段线”并进行大规模岛礁扩建之后，美国开始从两个方面担忧中国对美国的海上利益构成严重威胁：一是如果中国在南海的领土主张被承认，基于国际法的“海上自由”原则会被推翻，造成一个不好的先例，其他地区的大国可能会效仿中国挑战美国的“航行自由”;二是中国宣称其在南海的所有岛礁都拥有领海、大陆架和专属经济区。由于中国大幅扩建在南沙控制的七个岛礁，如果中國以扩建后的岛礁为基础，对其专属经济区内的军事活动进行实质性管辖，会影响美国在南海很大范围内的海上军事活动和保护海外利益的能力，这种影响同样具有扩散效应。根据美国海洋与大气管理局的计算，在《公约》生效之后，全球海洋面积的30.4%是专属经济区，因此美国十分重视在专属经济区内的“航行自由”，参见：http：//www.gc.noaa.gov/geil_maritime.html. 对于中国南海岛礁及军事部署的能力，美国防务专家有不同观点，但共识是中国在南海岛礁的军事部署使得其力量投射能力基本可以覆盖整个南海，在和平时期可以加强中国对周边海域的感知和监测能力。John Chen and Bonnie Glaser， “What Chinas Militarization of the South China Sea Would Actually Look Like，” November 5， 2015， https：//thediplomat.com/2015/11/whatchinasmilitarizationofthesouthchinaseawouldactuallylooklike/.由此可见，2010年前后中美关于海洋行为准则的分歧没有变化，美国仍然强调“航行自由”的重要性，但不同的是中国在南海和东海的海上力量扩展使原有的规则分歧在地理范围上扩大，美国认为中国开始在更加广泛的东亚海域威胁美国的主导地位，这是美国将南海争端上升到“现状”和秩序分歧的根本原因。
(二) 美国的策略变化
对于如何应对中国对其东亚海洋主导地位可能造成的威胁，美国国内已经形成比较一致的意见。2016年末至2017年初，美国新政府过渡时期，华盛顿一些主流智库发布了多份关于南海形势的报告，主要观点是中国在南海的岛礁扩建和军事部署已经基本完成。中国在南海的所谓“军事化”已经不可逆转，中国针对美国的反介入和拒止能力已经大幅度提升，美国必须加强在亚太和南海地区的军事部署。在南海仲裁裁决的基础上，在南海采取更高频率和水平的“航行自由行动”，以维护在南海的“航行和飞越自由”。“South China Sea Guidelines for New Administration，” January 27， 2017， https：//www.csis.org/analysis/southchinaseaguidelinesnewadministration; The South China Sea—Some Fundamental Principles”， January 25， 2017， https：//www.csis.org/analysis/southchinaseasomefundamentalstrategicprinciples.有学者认为，如果美国等西方国家不能以实际行动反对中国对南海的主权声索，会产生三个严重后果：一是中国对南海的控制会动摇整个西太平洋的安全环境;二是损害几十年来构建国际法框架的努力;三是中国在南海的成功只是开始，崛起的超级大国会利用西方大国的不作为，采取更具“进取性”的行动。Ross Barbage， “Countering Chinas Adventurism in the South China Sea，” CSBA， 2016.
2017年初开始，美军太平洋司令部多次就美国军舰在南海的活动发布消息，如2月6日发布美国“约翰·麦凯恩”号驱逐舰在南海巡航消息。2月14日，美国B1B轰炸机飞越南海以东的菲律宾海。2月18日，隶属于总部设在圣地亚哥的美国第三舰队的“卡尔·文森”号航母开始在南海巡逻。从2016年10月开始，美国第三舰队的驱逐舰就开始在南海执行任务。这些行为说明美军正在南海加强战略部署，准备在南海采取更高水平的挑战行动。2017年5月，美国太平洋舰队司令斯科特·斯威夫特(Scott H.Swift)表示，2017年美国各军舰在南海的累积航行时间将大大多于以往。另外，美军太平洋司令部开始将以往负责东太平洋防务的第三舰队日益频繁地运用于西太平洋的军事行动中，这说明美军已经在军力方面加大了对南海的投入，第三舰队协助第七舰队完成在南海的任务已经成为新的机制，成为美国在南海展开军事行动的重要力量。
对于如何在南海宣示“航行自由”以及展开行动的法律依据问题，美国的国际法专家建议针对南海岛礁作三个层次的分类。首先是存在领土争议的岛礁，这类岛礁所拥有权利的基础是主权国家。由于南海国家对这些岛礁的主权归属存在争议，美国可以将这些岛礁视为不属于任何国家的土地，因此不需要遵守这些岛礁从理论上所拥有的领海，即美国军舰不仅可以任意穿越这些岛礁周围的12海里水域，还可以将这些水域视为公海，进行任何在公海上允许的活动，包括军事演习、军机飞越上空等，不用遵守“无害通过”准则。其次是针对主权尚无定论但长期被某个国家控制的岛礁，美国可以根据南海仲裁的结果，确定具体的海洋地貌是否可以拥有12海里领海和专属经济区，如果是低潮高地，即使南海周边国家已经将其扩建为岛礁，也不能拥有12海里领海，美国可以在其周边海域自由活动。再次是针对“现
状”比较稳定、并且拥有12海里领海的岛礁，美国可以在这些岛礁附近水域“无害通过”，并且不需要提前得到南海国家的事先批准。James Kraska， “The Legal Rationale for Going Inside 12，” Asia Maritime Transparency Initiative (Center for Strategic & International Studies)， September 11， 2015; James Kraska， “The Nine Ironies of the South China Sea Mess，” The Diplomat， September 17， 2016.
美国学者认为这三种选择在法律和政策层面都可行，但它们之间存在矛盾之处。如果美国以所有的南海岛礁都存在主权争议为理由，不承认任何国家对南海岛礁拥有主权，就可以在整个南海区域内完全不顾及《公约》对“航行自由”的限制，这是美国在南海最希望实现的状态。如果是这样，其他的选择基本形同虚设。但如果美国承认南海周边国家对具体岛礁的实际控制权，并由此在一定程度上承认它们的主权，就需要根据岛礁的实际状况和《公约》的规定，约束“航行自由”的水平。至于在南海的行动遵循哪种逻辑，美国出于军事安全考虑，可以就行动细节保持沉默。
关于美国在南海挑战“过度权利声索”的行动，美国有国际法学者认为，“航行自由行动”的法律基础是针对明确的“过度权利主张”，但大部分南沙岛礁没有明确领海基线，即使不存在主权和地貌争议的岛礁，也不能自然享有12海里领海甚至专属经济区，因此不适用于“航海自由行动”的目标范畴。
针对这个问题，美国国内有学者认识到，从2015年开始，美国所有针对南海问题的政策都在围绕“航行自由行动”展开，但进行“航行自由行动”的条件限制了美国在南海的行动选择。因此美国应该将南海区分对待，针对南海国家已经明确提出的海洋权利主张，可以通过不同形式的“航行自由行动”挑战美国认为“过度的权利主张”;对于没有明确提出的海洋权利主张，美国应该根据战略和安全需求，展开一般性的日常自由巡航。Peter Dutton and Isaac Kardon， “Forget the FONOPS—Just Fly， Sail and Operate Wherever International Law Allows，” June 10， 2017， https：//www.lawfareblog.com/forgetfonops—justflysailandoperatewhereverinternationallawallows.这意味着美国将在西沙和南沙进
行不同形式的“航行自由”宣示，由于中国和越南等南海声索国都在西沙岛礁划定了领海基线，美国可以在“航行自由行动”框架内挑战这些国家的主张。在南沙，美国可以根据自身战略安全需求，随意展开日常巡航，但又可以借国际法说明其巡航的合法性。
美国国防部发布的《2017“航行自由行动”年度报告》佐证了美国正在更加明确地、全面地挑战南海周边国家，尤其是中国在南海的权利主张。与之前奥巴马时期的年度报告相比，这份报告表现出三个新特点。一是明确列出美国进行“航行自由行动”的具体海域，例如对中国的挑战开始区分西沙和南沙群岛以及南海和东海，这使得美国的行动更具有透明性和针对性。二是明确说明了奥巴马时期美国没有直接挑战也不愿公布的行动目标，即基于所谓“南海仲裁案”的裁决，明确挑战中国对美济礁等被判定为低潮高地的海洋地貌周边海域所拥有或声称拥有的任何权利。三是按地域将在南海的行动区分为三类，分别是西沙、南沙和南海。由于地理上南海包括西沙、中沙和南沙U.S.Department of Defense， Annual Freedom of Navigation Report—Fiscal Year 2017， December 31， 2017， http：//policy.defense.gov/Portals/11/FY17%20DO D%20FON%20Report.pdf?ver=20180119163418053.，這是一种看似重复分类的做法。但这种分类表明美国根据不同的水域范围挑战不同层次的“过分权利主张”，如在南海和东海层次的挑战目标是周边国家对专属经济区海域及上空的行动限制，但在西沙或南沙层次的行动目标是挑战周边国家划定的岛屿领海基线的适当性和所控制的海洋地貌周边海域的权限。这些新特点大大增强了美国在南海行动的明确性和针对性，说明美国已经放弃在南海行动方面保持模糊性的做法，希望借助“航行自由行动”向外界清晰地传达美国的态度和政策信息。
结论： 东亚海洋的两种秩序竞争
2018年5月27日，美国海军“希金斯”号和“安提坦”号导弹巡洋舰驶入中国西沙群岛岛礁12海里范围内，并在中建岛、永兴岛附近展开机动演习，中国国防部的回应是美国“希金斯”号、“安提坦”号军舰未经中国政府允许，擅自进入中国西沙群岛领海，中国派遣舰机依法对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。对此，美国国防部长马蒂斯表示，美国军舰将继续在南海有争议的岛屿附近行驶。在“航行自由”问题上的类似针锋相对已经成为中美南海争端的常态，在中国与东盟国家已经达成“南海行为准则框架协议”、中国与其他南海声索国的争端被有效控制的背景下，中美已经成为南海争端的主要当事方，中美争端代表着两种海洋秩序之争。
中美对海洋行为准则的分歧始终存在，但东亚海洋争端的历史证明，分歧并不影响秩序的存在，中美实力结构的变化才是激活分歧的根本原因。在中国崛起和中美权力转移的背景下，中美在海洋行为准则上的任何分歧都會转变为秩序的维持与变革问题。尽管中国加强海洋力量建设的动机是维护海洋领土主权和近海安全，没有挑战美国在西太平洋海上主导权的打算，但在美国看来，中国维护主权和安全的手段势必会影响美国的海上主导地位，中国在周边海域的行为就是在塑造新的“海上门罗主义”Enrico Fels and TruongMinh V， eds.， Power Politics in Asias Contested Waters (Switzerland： Springer International Publishing， 2016)， p.10.，破坏美国海上霸权赖以维系的基础，即美国在全球海域内的“航行自由”。中美虽然对海洋行为准则有巨大分歧，但这些分歧却源于基本的安全困境。作为崛起的大陆国家，中国希望减少美国在中国近海抵近侦察给中国安全带来的威胁，使美国军事力量保持在与中国海岸一定距离之外;而美国支持“航行自由”原则的基本动机是在危急时刻保护美国的海外利益和美国主导的秩序。两国对各自定义的安全的不断追求，使得中美在东亚海域的竞争或冲突不可调和。
只要中国继续发展海洋力量，美国必然加强对亚太海上军事安全的投入，未来东亚海域的秩序竞争将取决于两个因素：一是谁的秩序主张能够获得足够多的支持或认可。这是美国正在面临的挑战，美国意识到东亚大部分海洋国家之间虽然存在领土争端，但它们对海洋行为准则的共识使得它们有共同的利益挑战美国的主张。只要它们之间的矛盾可以缓和，美国的“航行自由”就是它们共同面临的问题，能否凝聚这些共识取决于中国能否成功处理海洋领土争端。二是谁能可持续地发展海洋力量，这需要在目标和能力之间实现较好的平衡。正如陆伯彬所言，中国要建立强大的海军要承担巨大的军事开支，将会受到很多问题的限制，但这取决于中国如何认识海洋战略的发展，是否会重演大陆国家过度发展海军的历史悲剧。美国面临同样的问题，在东亚海域加强部署和军事活动同样要带来巨额开支，美国一面需要确保对亚太海上力量可持续的投入，一面需要在维系亚太霸权和保护其他地区的海外利益之间作出权衡。除此之外，中美共同面临的问题是能否保持和平的秩序竞争，防止两国陷入严重的海上冲突，这一方面需要中美建立更加具体有效的海上沟通机制，另一方面需要美国在维护其信誉和防止被卷入冲突之间保持平衡。
作者：齐皓
编者按：宁波大学海洋教育研究中心成立于2016年10月，并于2018年11月入选“CETTE双一流高校教育智库”，其定位是“中国海洋教育的研究型特色智库”。除了专职研究人员以外，中心还有来自教育部、国家海洋局、北京师范大学、华中师范大学、美国哥伦比亚大学等机构的专家组成的特约研究员队伍;设有办公室、学术部、编辑部、评价部4个部门和舟山研究所1个分支机构;开设“海洋教育沙龙”，编辑《海洋教育研究通讯》，研制《中国海洋教育推进指数》《中国海洋教育年度评价报告》，建设“海洋教育研究”专栏，承担各类重点、重大项目。为探讨海洋教育的重要意义以及构建海洋教育学的必要性，本刊对宁波大学海洋教育研究中心执行主任刘训华教授进行了专访。
一、推动海洋教育发展
是中国新时代发展的需要
《世界教育信息》：尊敬的刘主任，您好!很高兴您能接受本刊的专访。首先，请您向我们简单介绍海洋教育的重要性及其对于中国的特殊意义。
刘训华：21世纪是海洋的世纪，开展海洋教育研究与实践，无论是基于对海洋的认知、对传统海洋文化的继承、对现实海洋资源的开发和保护，还是对海权意识的维护，乃至对于实现中华民族的伟大复兴，均具有极为重要的现实意义。纵观近现代世界发展史，大国崛起来自海上，认识海洋、了解海洋、通达海洋是世界大国不可或缺的战略规划。认识海洋和实施海洋教育是保护海洋的基础和前提。
十九大报告指出，“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。海洋是人类生存的重要资源，目前却面临着严重的生态危机，需要社会各界、特别是学生主动接触海洋，了解海洋常识、环保理念。我国民众的陆地意识根深蒂固，对海洋进行了解和探索的欲望不高，对于海洋活动的参与有待进一步开发。
海洋教育是世界性教育问题。联合国2017年提出“全民海洋扫盲”战略目标，海洋教育在世界大国崛起的征程中扮演着重要的地位，我国学校教育对此需有明确的回应。进入新时代，我国中小学需要有科学的海洋教育引领，加强海洋教育实践研究。
二、海洋教育学的价值、意义和研究领域
《世界教育信息》：海洋教育的发展势必需要进行深入的学术研究来正本清源。您所在的中心在这一领域形成了“海洋教育学”，请您解释一下什么是“海洋教育学”，其建构的价值和意义体现在哪些方面?
刘训华：当前我国海洋教育存在很多问题，如缺乏顶层设计、重视程度不足，即使是海洋大学的专业类学生，也常因缺乏研究海洋的兴趣，导致发展前景不大，这也影响了海洋专业人才的发展。
长期以来，海洋教育存在的重要问题是研究视野的单一性。“海洋教育学”需通过学科融合的方式，在知识结构与体系上形成具有自身特点的学科内涵。
构建“海洋教育学”，不仅是学术意义上的高等教育学科融合发展的需要，更是国家战略层面上国内外形势发展的需要。透过中外海洋发展史可以得出一个基本观点：通过海洋知识的系统传播，培养广大民众特别是学生的海洋意识，是中国从陆地走向海洋，推进海洋战略，实现民族复兴的战略基础。
海洋是人类生存的重要资源，从学科意义来说，海洋教育目前还没有被学科的视野所捕获，人们在细碎的探究中，很难探究其全貌。
什么是海洋教育?我认为，海洋教育是以人为中心的对海洋内容的传播与教授，涉及海洋知识、技术、文化、资源、意识五位一体的内容传播。广义的海洋教育是指面向普通民众的通识性海洋教育，狭义的海洋教育是指面向海洋人才培养的专业性海洋教育。需着重指出的是，从本源来说，海洋教育有实践性和研究性两大取向，这是进行海洋教育学科建设的认知前提。实践性是指海洋教育是面向全体民众实施的海洋内容的传播和影响;研究性是指海洋教育无论是知识本体、教学本体还是生活本体，都需通过学科研究的方式加以推进，海洋教育的实践性也是以其研究性为基础的。
海洋教育研究具备一个独立研究领域所必备的各种学科要素，包括知识本体和应用本体。随着中国海洋战略的不断深入，其对海洋教育形式和成果的需求将会加大。
“海洋教育学”是指以海洋教育作为研究对象的一门专门学科领域，是海洋各类型知识在教育领域的生产、探究和建构，具有海洋知识普及、海洋人才培养、海洋智力保障、海洋潜力培育等应用性功能。与其他专门学问的不同之处是，它还有比较强烈的服务于国家发展战略的功能。
“海洋教育学”从学科性质上说是教育学的分支，教育学是它的第一属性，海洋科学是第二属性。同时它也是跨学科的，历史学、文学、社会学、经济学、传播学、地图学等都是它的学科视野。
在新时代形势下，构建“海洋教育学”，是由时代实践的紧迫性和学术研究的深入性两个要素决定的。从时代实践的紧迫性而言，当前全国各地的海洋教育实践，存在顶层设计不足，海洋教育活动、内容和形式不够深入等问题;从学术研究的深入性而言，尽管海洋教育研究已有一定基础，但在研究范围的宽广性、研究层次的精深性、研究内容的精准性、服务实践的有效性等方面，均存在一定薄弱环节，迫切需要从学科建设的顶层进行设计。
《世界教育信息》：“海洋教育学”的主要研究领域有哪些?
刘训华：“海洋教育学”主要有教育学和海洋学两大学科内容，其研究领域可以分为以下十大领域。
一是海洋教育学科理论研究。理论研究是一门学科成长发展的必经之路，海洋教育学科建设需要有一定的理论基础作为基础和必备条件，包括学科架构、理论体系、研究方法等一系列学理阐释。
二是海洋教育史与海洋教育比较研究。海洋教育史可以分为中国海洋教育史和外国海洋教育史兩个方面。中国海洋教育史既可以按照年代分为先秦、秦汉魏晋南北朝、隋唐五代、宋元、明清、中华民国、中华人民共和国等时期，也可以按照专题，分为航海、造船、政策、学校教育、人才培养、社会培训等专题类型。外国海洋教育史主要研究欧美日等国家在海洋教育上的相关举措。可以从古代到当代，进行中外海洋教育的比较研究。
三是海洋知识本体研究。从各类型学校及社会教育的教学实践出发，涵盖历史、地理、人文、资源、生态等内容，建立海洋知识体系结构，这是基于知识基础上的应用性本体研究。该领域需要人文社科与自然科学的有机融合，是海洋教育进学校、进社区的知识本体。
四是海洋基础教育研究。海洋基础教育研究主要面向幼儿园及中小学，需制定幼儿园及中小学分层的海洋教育大纲，开展海洋教育课程资源建设。具体涉及课程设计、课程开发、教学设计、海洋教育内容研究、教育思想和海洋主题研究等。
五是海洋高等教育研究。海洋高等教育研究主要针对高校大学生的海洋常识普及，包括制定高等学校海洋教育大纲，开发海洋高等教育课程资源。具体涉及海洋课程设计和开发、大学生海洋教育实施途径与效果研究、大学生海洋教育教学研究等。
六是海洋专业教育研究。在培养理工科综合人才时，应关注到海洋人才培养的模式问题、教学方法问题、人才结构不平衡问题、就业问题等，这些专业教育的失衡需要相关研究的深入和严谨规划的制定。
七是海洋社会教育研究。包括内容、形式的研究，也包括成人教育培训等。海洋社会教育是难点，因为目前大部分国人的视野还是在陆地，面向海洋的原动力不足。
八是海洋资源保护和开发研究。该研究针对海洋教育领域海洋资源的重要性和特殊性而设，该领域是从教育学、人与大海和谐共存的角度，探讨如何树立人们开发和保护海洋资源的意识。
九是海洋意识、海洋政治与海洋安全研究。该领域侧重于海洋的社会属性研究，是海洋教育研究的重点领域。培养海洋意识是实施海洋教育的效果维度，海洋政治和海洋安全是实施海洋教育的目标维度。
十是“一带一路”等专项海洋教育研究。在中国继承传统、走向世界的进程中，海洋教育如何更好地为“一带一路”倡议等提供理论支撑、智力支撑，如何更好地通过实施海洋教育来促进“一带一路”的实践，需要不断通过教育实践来解决。
以上十个研究领域又可以分为三大类型：一是海洋教育的基础性研究，主要包括海洋教育学科理论构建、海洋教育史与海洋教育比较研究、海洋知识本体研究;二是海洋教育的学校性研究，主要包括海洋基础教育研究、海洋高等教育研究、海洋专业教育研究和海洋社会教育研究;三是海洋教育的应用性研究，主要是海洋教育面向政府社会的智库职能，包括海洋资源保护和开发研究，海洋意识、海洋政治与海洋安全研究，“一带一路”等专项海洋教育研究。
三、当前海洋教育的优先发展领域
《世界教育信息》：请问当前海洋教育的优先发展领域有那些?
刘训华：海洋教育研究的思路是总体布局和重点突破。总体布局就是从上述十个方面构建系统;重点突破，就是具体探究方法论，从当前急需破题的领域着手，着力做好相关事项。
海洋教育既有老现象，又有新问题。老现象是指海洋教育古已有之，只是各个历史时期的表现形式和方法不一。新问题是指随着国家总体海洋战略的深入，目前开展的海洋教育及学术研究，已不能适应发展的需要，迫切需要学科式的转型升级。
如今的海洋教育学术研究，只有通过学科建设的系统性思维，才能解决海洋教育研究和实践中的若干问题，才能站在全域而非一隅的视角看待海洋教育研究及海洋教育实践过程中存在的问题。目前，国家层面、省级层面较少考虑顶层设计。海洋教育研究不仅是针对学科发展、学术研究提出新的命题，同时应为国家实施海洋教育提供智力支持。
在学科建设之初，“海洋教育学”需要进一步吸引和扩大教育学、海洋科学、历史学、文学、政治学等领域学者的积极参与，在几个优先发展的研究方向形成突破。逐步建立海洋教育相关研究平台，做好海洋教育基础文献整理工作，出版一系列海洋教育基础丛书，形成海洋教育学科的初步架构。从科学性和可行性出发，近期海洋教育可以着重关注以下四大领域。
第一，开展海洋教育基本理论、海洋教育史和比较教育研究。形成“海洋教育学”的初步学科架构，从逻辑上明确海洋教育作为一个明确的独立学科的科学性、合理性，初步形成对海洋教育合理诠释的理论框架体系。在海洋教育史的研究上，大力挖掘相关史料，为海洋教育实践夯实基础。例如，对海洋常识的了解;在比较教育领域，注重对联合国海洋教育内容标准的研究，并重点对欧美日等国家在学校海洋教育方面的具体实践及其经验教训进行呈现和分析。
第二，梳理海洋知识本体，探索海洋基础教育大纲。海洋知识面广量大，包括海洋史、海洋地理、海洋生物、海洋资源、海洋生态、海洋开发和保护等。海洋知识本体需要有一批学者的积极投入，从整体视角，形成海洋知识本体的框架体系，这是海洋教育的重点和需率先推动的区域。在知识体系基础上，结合地方海洋教育实践经验，制定从幼儿园到大学的海洋教育教育大纲，为学校实施海洋教育提供学术支撑和学科依据。靠近海洋的一些学校先行先试，推动海洋教育课程资源开发，并对教育实践形成具体的影响。
第三，开展学校海洋教育的实践探索。学校是实施海洋教育的主阵地，全民海洋扫盲的起点就是学校教育，而学校教育的起点在于师资培养，加强对海洋教育师资培养的研究，是推进学校海洋教育的重要抓手。师范类专业海洋教育课程为海洋强国战略夯实教育基础，为中小学推进海洋教育奠定师资基础。广大公众特别是年轻人对海洋和沿海问题的兴趣至关重要，需要教师的知识引领。同时，研究海洋教育的学校模式，从国际视野出发，参照海洋教育的国际标准，结合我国沿海地区已有的海洋教育实践，建构富有中国特色的学校海洋教育运作体系，助推我国海洋教育研究从理论向实践的方向发展。
第四，探究发挥海洋教育研究的智库功能。重视推动政府层面海洋教育顶层设计，中宣部、教育部、国家海洋局等相关部委开展海洋教育的顶层设计，沿海、内陆可以根据不同情况落实。在海洋教育的智库功能中，笔者主张全层级、分类递进式推进海洋教育在社会中的开展。所谓全层级，是指从中央到市县的广泛参与，分类推进是指中央和省级出台宏观政策，地市级和县市区则从具体落实层面进行推进。同时，从学前教育、基础教育、高等教育、成人教育、社会教育等層面分类实施。适度规划海洋社会教育的内容和形式，传播相关海洋知识，将人们对于国土的概念从陆地逐渐延伸到海洋。在内容上，形成海洋教育内容的顶层设计，树立全民海洋意识、海洋安全意识;在形式上，造就适合中国社会的生动活泼、喜闻乐见的教育载体和教育方法。同时，探索海洋社会教育体系，还需要在教育环境设计和培养民众习惯养成方面多做努力。
四、海洋教育需要跨学科联合研究
《世界教育信息》：海洋教育研究需要哪些跨学科知识的融合?
刘训华：海洋教育是跨学科的体系构成。历史学文献的整理和分析，是海洋发展史及海洋教育比较研究的基础理论方法，对海洋史、航海史、地图史等诸多分支领域的研究，可以很好地体现其文献价值。例如，中国早期对于“木兰舟”的记载，“浮南海而南，舟如巨室，帆若垂天之云，柂长数丈，一舟数百人，中积一年粮，豢豕酿酒其中，置死生于度外”，如此巨型航船，除缺少現代化的动力、武器及装备外，体量上与今天的航母很相近;2008年被重新发现的塞尔登地图的中心并不是中国，而是南海，它描绘了当时中国人所知的那片世界：西抵印度洋，东接香料群岛，南邻爪哇，北望日本。
社会学及人类学为海洋教育提供以社会与人作为观察对象的丰富视野和思维方法。例如，哥伦布在日记中对于印第安人的描述，可见海陆未分世界里的原居民的朴素，“世上没有任何地方能找到比这里更优秀、更顺从的人了。毋须时日，这些人定会皈依基督并学会陛下臣民的风俗习惯，二位陛下当为此感到欣慰。这里人地两好，世间无双，且人烟稠密，臣实不知如何描写才好”。考察海洋史上人物的游历及精神风貌，有利于更好地理解航海先驱的生活与精神世界。
海洋学及生态学则从自然科学角度，提供海洋资源保护所需的素材。一位科学家发现，“即便是渔业生态学家，或者是海洋保护人士之类的专业人士，也很少有人真正明白海洋从过去未受人类干扰的状态到现在发生了多大的改变。因为很少会有人翻阅古籍和报告，对于我们身边环境的变化，只要超过十年，大家就会‘集体失忆’。人们最信任的是自己的亲眼所见，这常常导致人们认为很久或不久前记录中提到的大鱼或是充满生命的海洋不过是一些牵强附会的现象”。这习以为常而又教育深刻。
政治学和军事学的视野，是民族国家发展所需关注的重要视域。海洋是政治和军事的舞台，海上军事力量是决定大国发展的重要因素。英国在世界的崛起，离不开其皇家海军的巨大贡献，“皇家海军成功地保护不列颠诸岛未遭入侵，也为其贸易和帝国事业保驾护航。但是它对世界和大英帝国的影响远甚于此，它是世界力量中的翘楚，更是不列颠民主的缔造者和禁卫军”。海上军事力量建设，尤需对政治和军事进行研究。
当然，观念史的研究也有新的趣味。从中国人对海洋观念的改变来说，要走的路还很长。“大海，在中国传统文化中即使不是一个完全陌生的领域，至少也是‘旁门左道’。从某种意义上说，当一个王朝鼎盛之时，根本不会‘面朝大海’。只有像南宋，这样偏安一隅的朝廷，或者像元朝，这样来自草原的统治者，才会对航海产生兴趣。”
总体而言，海洋教育学是一座尚待有效深挖的学术富矿和实践平台。从学科视角开展海洋教育研究，能够改善目前学校和社会海洋教育出现的零散、无力的状态，也是解决目前海洋教育遇到的各种问题的有效解决途径。
五、构建具备“全球视野”的
中国海洋教育实践体系
《世界教育信息》：全球化时代，国际视野尤为重要，您认为国际视野对海洋教育实践发展有何作用?
刘训华：我们应该从“国际视野”出发，参照海洋教育的国际标准，结合我国沿海地区已有的海洋教育实践，从“全球视野、中国立场”的学术角度出发，建构我国中小学海洋教育的实践体系。这样有助于学科资源融合，实施文理学科交叉、融合发展，建构学校海洋教育知识体系;有利于从中国立场建构富有中国特色的学校海洋教育运作体系，助推我国海洋教育研究从理论向实践的方向发展。
学校海洋教育为海洋强国战略夯实教育基础，为中小学开展海洋教育提供智力支持和方法保障;建构基于“全球视野”的中国海洋教育实践体系研究，是具体落实海洋教育中国立场的重要步骤;国外海洋教育成果可对我国中小学校推进海洋教育提供一定的借鉴。
六、应积极建成我国学校海洋教育模式
运作方案，开展学校海洋教育的实践探索
《世界教育信息》：您认为应该怎样在中小学实施海洋教育?
刘训华：推进学校海洋教育实践研究是教育领域贯彻习近平总书记十九大报告中关于建设海洋强国、实施“一带一路”倡议的重要举措。
海洋教育是世界性的教育内容，研究欧美国家的学校实践及联合国等国际组织的海洋教育相关准则，有利于我国的学校海洋教育具备全球视野，同时结合我国沿海地区已有的海洋教育实践，构建富有中国特色的中小学海洋教育实践体系。
学校是实施海洋教育的主阵地，全民海洋扫盲的起点是学校教育。学校教育的起点在于师资培养，加强对海洋教育师资培养的研究，是推进学校海洋教育的重要抓手。此外，广大公众特别是年轻人对海洋和沿海问题的兴趣至关重要，需要教师进一步的引领。
编辑 朱婷婷 校对 王亭亭
作者：郭瑞
近年来，随着沿海开发战略深入推进，江苏港口物流条件大为改善，综合开发全面推进，海洋经济加速发展，沿海地区正在成为全省发展快、活力强的新经济增长极。江苏应抢抓海洋经济发展新机遇，在深化沿海开发基础上，实施陆海统筹并进、江海联动发展，拓展新的增长空间，再创区域竞争新优势。
一、江苏海洋经济步入后发快进关键阶段
江苏海洋资源丰富，海洋资源综合指数位居全国第四。随着沿海开发战略推进，江苏海洋经济发展提速、成效显著，呈现以下四个特点：
海洋经济总体实力加快提升。“十一五”期间，江苏海洋生产总值年均增长28.9%(按现价计算)，远高于同期全省地区生产总值增速，对区域经济发展贡献率明显提高，在全省经济中的比重由5.9%提高到8.6%。2012年，海洋生产总值超过4800亿元，同比增长13%，占全省GDP比重为8.9%。
沿海基础设施明显改善。连云港港“一体两翼”组合港初具规模，30万吨级航道一期工程完工，主港区25万吨级船舶通航。盐城港大丰港区二期工程建成通航，三期工程和疏港航道加快建设;滨海港区10万吨级航道防波堤工程完工，并通过引港定位。南通港洋口港区10万吨级航道、10万吨级LNG专用码头建成投入使用，吕四港区10万吨级挖入式港池建设稳步推进。区域综合交通网络不断完善，东陇海铁路复线及电气化改造顺利完工，临海高等级公路今年将基本建成通车，长江口12.5米深水航道已延伸至太仓。所有这些基础设施，对加快发展海洋经济起到了强有力的支撑保障作用。
海洋产业发展势头迅猛。近年来，江苏海洋交通运输、海洋船舶、海洋渔业、滨海旅游业加快发展，优势实力与经济效益同步提升。2012年，全省沿海沿江港口货物吞吐量达14.96亿吨(其中沿海2.5亿吨)，同比增长10.7%;集装箱运量达1591万标箱，同比增长13.0%。尽管受国际金融危机影响，全省造船完工量、新船承接订单量、手持订单量三大指标近五年来一直稳居全国榜首。尤其是依靠科技创新驱动，海洋新兴产业发展突飞猛进。目前，江苏海洋工程装备产品数量与增加值约占全国的1/3，均居全国首位。江苏沿海地区被列为国家首个千万千瓦级海上风电建设基地，沿海风电装机容量和发电量均居全国前列，风力发电机、高速齿轮箱等关键部件产量约占全国的50%。通过突破海洋生物活性物质提取技术，形成了一批发展前景好的新型海洋复合药物和保健品。2012年，江苏海洋生物医药产业增长20.8%，大丰海洋生物产业园被国家海洋局批准为“国家科技兴海产业示范基地”。
海洋生态环境保护力度持续加大。江苏先后制定了一系列地方性法规和规划，为沿海开发划定了生态“红线”。按照科学合理可持续开发的原则，将围区农业、生态、建设用地比例控制在6：2：2，有序推进沿海滩涂围垦。严格执行海洋伏季休渔制度，海洋渔业资源养护和海洋生态保护得到加强。
江苏海洋经济发展也面临一些突出矛盾和问题。一是海洋经济总量相对落后。目前居全国第六，列广东、山东、上海、浙江、福建之后，无论是总量规模，还是发展水平，都与江苏经济发展和海洋资源地位不相称。2012年，广东海洋生产总值突破万亿元大关，达1.1万亿，同比增长12.3%，占全省GDP的19.3%;山东海洋生产总值达9460亿元，同比增长15%，占全省GDP的18.9%;江苏海洋生产总值仅4800亿元，占全省GDP的8.9%，低于广东、山东等发达省份占比，也低于全国占比9.6%的水平。二是省级统筹协调力度亟需加大。沿海发展规划层次不高，沿海产业空间布局不够合理，缺少对港产城联动发展统筹考虑，产业结构雷同单一，未能形成陆海统筹发展格局。沿海21个区块偏重于滩涂围垦，偏重于置换用地指标，缺少三次产业统筹发展的立体式开发规划，围填滩涂开发利用程度不高。从2009年以来已围垦48万亩滩涂，其中建设用地真正开发利用的不到20%，产出率低于全国平均水平。规划到2020年可围垦270万亩滩涂，还有很大的围垦空间和开发潜力。三是沿海开发水平有待提升。近年来引进的产业项目层次不高，百亿元级以上的基地龙头型大项目偏少，海洋新兴产业比重不到10%。四是海洋生态环境问题日益突出。由于海洋资源开发利用方式比较粗放，沿海工业园区特别是化工园区企业达标排放率低，近岸海域污染加重。
二、加快建设海洋强省刻不容缓
开发利用海洋是大国崛起和地区振兴的必由之路。现在世界上75%的大城市、70%的工业资本和人口集中在距海岸100公里内的海岸带地区。面对国际国内海洋开发竞争新趋势，江苏推进海洋强省建设具有重大而深远的战略意义。
加快推进海洋强省建设，是深入贯彻党的十八大精神、落实海洋强国战略的必然要求。20世纪90年代以来，世界海洋经济年均增长11%，远高于同期全球经济3%～4%的增速。美国、日本海洋经济对GDP贡献都超过50%，欧洲涉海产业占到欧盟GNP的40%以上。近年来，国际上对海洋资源的争夺愈演愈烈，欧、美、日、澳大利亚等国家和地区海洋战略纷纷升级，我国也将海洋问题提升到前所未有的战略高度。党的十八大做出了建设海洋强国的重大决策部署，实施这一战略部署，对推动经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标、进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。江苏作为东部沿海发达省份，大力实施沿海开发战略，条件和基础都已具备，应当走在前列。
加快推进海洋强省建设，是赶超海洋经济发达地区、提升区域竞争力的迫切需要。国务院先后批复了山东、浙江、广东、福建等四个海洋经济发展试点地区，天津也即将获批试点，并在战略规划、重大政策、项目安排等方面得到了重点支持。“十二五”期间中央财政每年安排各试点地区6～8亿元专项资金，并在用海政策上予以倾斜。广东、山东分别作出关于建设海洋经济强省的决定，浙江、福建分别出台了关于加快发展海洋经济的若干意见，并专门召开海洋工作会议，在组织领导、财政资金、产业规划、项目建设等方面进行全面部署，加大工作推进力度。同时，正在高起点规划、大力度推进国家级新区建设，如广东的深圳前海、广州南沙和珠海横琴，福建的平潭，浙江的舟山群岛等，上海自由贸易试验区获国务院正式批准设立。这些沿海新区、试验区改革创新步子大，国家政策支持多，必将对区域经济发展产生重大影响。江苏只有学习借鉴先进经验，集全省之力推进海洋强省战略，才能推动海洋经济跨越发展，在新一轮区域竞争中争先进位、赢得优势。
加快推进海洋强省建设，是发挥江苏沿海开发优势、培育新经济增长极的战略选择。江苏沿海具有连接南北、沟通东西的重要战略地位，江海交汇提供了独特的区位条件。江苏广袤的海域滩涂提供了宝贵的土地后备资源，丰富的海洋资源为发展新兴产业提供了物质基础，发达的苏南经济与科教人才优势为沿海发展提供了有力支撑。海洋是战略资源的重要基地，在经济发展格局和对外开放中的地位更加重要，在生态文明建设中的角色更加显著，在综合实力竞争中的战略地位显著上升。江苏只有扬长避短，面向海洋要空间、要资源，把发展海洋经济作为经济转型升级的新引擎，才能突破人多地少、陆域资源要素的瓶颈制约，形成新的增长空间和新的经济增长极。
三、推进海洋强省建设的总体思路与重点举措
今后一个时期，江苏推进海洋强省建设的总体思路是，坚持陆海统筹、江海联动，以优化沿海产业空间布局为引领，以提升海洋经济综合竞争力为核心，以海洋科技创新为动力，以构建现代海洋产业体系为重点，以体制机制创新为保障，实施海洋经济倍增计划，努力建设海洋经济示范区。主要目标是，保持海洋经济年均增长高于全省经济增长速度，到2020年，海洋生产总值突破1.5万亿元，占全省地区生产总值比重达13%以上，力争海洋经济总量在全国“保五争四”，初步建成全国海洋经济示范区、海洋科技人才集聚区、海洋生态宜居区和海洋综合管理体制机制创新先行区，基本实现海洋强省战略目标。围绕海洋强省的总体思路与目标，确立六大战略重点：
以优化海洋开发空间布局为引领，重点建设“L”型海洋经济集聚区。统筹规划沿海、沿江两大区域发展，促进沿海、沿江区域产业配套和联动发展。以沿海中心城市为核心，以主要交通轴线为纽带，促进岸线开发向纵深拓展，产业项目向园区集聚，城市建设向沿海推进。利用长江下游深水岸线和深水航道的独特优势，建设具有世界竞争力的船舶及海工装备产业集聚区和区域性国际航运物流枢纽。坚持错位发展、合理分工、良性竞争的原则，规划建设临海工业园区，重点开发盐城条子泥滩涂综合开发试验区与大丰港经济开发区、南通通州湾滨海园区、连云港徐圩东中西合作示范区，在此基础上打造以沿海沿江为两轴的“L”型海洋经济集聚区，形成江海联动、陆海统筹的开发新格局。
以培育优势产业集群为突破，加快构建特色鲜明、国内领先的现代海洋产业体系。针对江苏沿海产业结构趋同和布局不合理等问题，加强海洋产业规划和指导，优化海洋产业结构，加快发展低消耗、低污染、高效益的海洋产业，促进沿海地区产业结构优化升级。以临海、临江产业园区为载体，大力发展海洋工程装备、海洋交通运输及港口物流、海洋船舶修造、滨海旅游、海洋新能源等海洋优势产业，做大做强一批海洋产业龙头企业。以建设国家级海洋生物产业示范基地为重点，大力发展远洋渔业，积极发展水产品精深加工，加快研发海洋新药物和生物制品，着力推进海洋生物质能源、海洋生物化工、海洋生物材料发展，积极打造海洋生物产业链。改造升级传统海洋产业，加快发展现代海洋服务业，培育壮大临海先进制造业。
以完善基础设施为支撑，促进陆海统筹、港产城共同发展。提升港口、交通、水利、能源等基础设施水平，促进基础设施网络化、立体化发展。充分发挥港口的龙头带动作用，整合港口岸线资源，加快重点港口建设，完善集疏运通道、口岸通关、仓储物流等各种设施，实现“点—线—网”的有机衔接。加快沿海中心城市建设，增强城市的产业集聚、人口承载、现代服务等功能，发展壮大临海、临港新兴城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，加快培育辐射带动力强的沿海城市带，为海洋经济发展提供载体支撑。
以加快海洋科技创新为驱动，打造海洋资源开发与人才集聚新高地。加大海洋科技投入力度，争取国家重大海洋科技专项，推进海洋核心技术攻关，力争在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破。深入开展政产学研合作，加快建设海洋科技创新载体，建设一批海洋科研中试基地和孵化器，积极打造海洋科技示范园区。整合省内涉海科研、教育资源，加强海洋科教服务，打造国内领先的海洋科技人才创新高地。
以坚持绿色低碳发展为指导，推动海洋开发方式向循环利用型转变。坚持开发和保护并重、污染防治和生态修复并举，将海洋生态文明建设纳入海洋开发总体布局，维护海洋自然再生产能力。科学合理开发利用海洋资源，以海洋环境容量确定产业布局和基础设施建设，严格控制入海排污总量，提高陆源污染排放标准。建立海洋环境分级责任制，强化海洋环保跨区域跨部门的协调和合作，完善海洋环境监测技术体系，努力营造碧海蓝天的生态家园。
以强化体制机制创新为保障，不断提升海洋综合管控服务能力。健全海洋法规体系，完善海上执法体制，加强海域和海岛使用审批管理，建立海洋污染控制和生态环境保护新机制，提高海洋综合监管水平。创新陆海统筹管理模式，重点支持南通市争创国家陆海统筹发展综合配套改革试验区，鼓励其在统筹江海资源开发、促进港产城融合发展等方面先行先试;支持连云港市东中西合作示范区建设，探索建立跨区域联动合作机制。
四、海洋强省建设需要的政策保障
为确保海洋强省建设顺利推进，需要进一步深化认识，加强组织领导，制定切实有效的政策保障措施。
提升海洋强省战略地位，适时召开全省海洋经济工作会议进行部署。中央已经把海洋经济发展放到前所未有的高度，江苏也应从战略全局的高度充分认识海洋经济发展的重要性和紧迫性，统一思想，增强认识。建议省委、省政府择时召开全省海洋经济工作会议，把推进海洋强省建设作为落实中央战略决策的重大举措，加以全面部署。加强海洋强省战略研究，搞好海洋发展规划工作，促进重大决策科学化、民主化。
强化协调领导机制，建议组建海洋与渔业厅。按照国家与省机构改革总体部署要求，对应国家海洋局机构设置与管理职能，建议对相关涉海管理部门进行整合，组建省海洋与渔业厅。为更好地统筹协调、综合管理涉海事务，提高海洋管理行政效能，建议借鉴沿海发达省市的做法，成立由省政府领导挂帅的省海洋委员会，下设办公室，主要负责海洋经济的规划管理、政策研究、重大项目推进，统筹协调海洋经济发展中遇到的重大问题。
适当调整行政区划，优化沿海生产力布局。为适应产业空间布局需要，推动海洋经济加快发展，需要对现有行政区划作适当调整。建议：一是将沿海地区若干县城、乡镇撤县、镇设区，并入省辖市，以做大新的区域经济中心，增强对沿海地区发展的辐射带动力。二是选择2～3个经济实力强、区位条件重要的省级开发区，报批升格为国家级新区或经济开发区，争取国家海洋经济示范区试点政策支持。三是扩大省直管县改革试点，选取1～2个沿海县(市)，赋予其更大的经济社会管理权限，为促进沿海地区城乡一体化发展探索改革新经验、走出发展新路子。
加大政策支持力度，促进海洋经济加快发展。产业政策方面，抓紧制定海洋产业发展指导目录，研究出台相关支持政策，加快建设一批省级海洋产业示范园区。财税政策方面，设立海洋经济发展专项资金，加大对海洋产业、海洋生态和资源保护等项目的支持力度，落实国家支持海洋工程装备、海洋渔业、风力发电等发展的优惠政策。鼓励苏州、无锡等到沿海滩涂大县兴办或共建开发园区，财政、税收收入享受省支持苏北的政策。金融政策方面，组建沿海发展银行，探索组建服务海洋经济发展的大型金融集团。加快建设区域性投融资平台，积极争取国内政策性贷款和国际贷款，引导银行业金融机构加大对海洋经济信贷支持力度。支持符合条件的涉海企业发行债券和上市融资，鼓励开展海洋产业保险业务。
责任编辑：黄 杰
