乡镇行政组织文化探讨论文

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097)摘要：无论在学理上还是在实践中，大学组织、制度与管理之间都紧密相关。论文选择组织内与组织间的双重视角，通过对组织、制度与管理三个概念内在相关性的深入探讨，从理论层面上揭示了大学组织、制度与管理之间的相关性。今天小编为大家推荐《乡镇行政组织文化探讨论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

乡镇行政组织文化探讨论文 篇1：

乡镇政府公共政策执行力问题研究

【摘要】乡镇政府在执行公共政策上存在执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面的问题。公共政策与乡镇实际需要的冲突，乡镇政府权威和能力的弱化，沉重的财政负担，滞后的人文社会环境是最直接的制约。提升乡镇政府公共政策执行能力的途径主要有：提升公共政策质量，理顺县一乡一村之间的关系，革新乡镇政权的权力运行机制，完善公务员队伍建设以及优化执行环境。

[关键词】乡镇政府；公共政策；执行力

【作者简介]许才明，江西财经大学财税与公共管理学院，副教授，博士，硕士生导师，江西 南昌330013

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调指出，要“继续推进农村综合改革，二○一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。乡镇政府作为我国最基层的一级政府组织，如何正确有力地执行公共决策成为乡镇政府管理的最重要职责，也是实现乡镇改革目标的—个重要内容和途径。

一、乡镇政府公共政策执行力内涵的理解

在深入探讨乡镇政府公共政策执行力其他问题之前，我们必须围绕论述的主题对其中的几对重要关系和概念作出必要的分析。

1、政府执行力与公共政策的关系。“执行力”是—个在西方管理界频繁使用的词汇，被企业界广泛推崇的理念，如今正向经济、政治、社会、文化等领域渗透，并被不断赋予新的内涵。站在公共管理学角度来看，简单地说，执行力就是指以政府为主体的公共组织执行公共政策的一种综合能力，政府执行力与公共政策有着极其密切的关系，政府执行力主要就是通过对公共政策的执行来得到体现。行政学家古德诺早在20世纪初就指出了政治与行政，即政策与执行之间的关系，他指出，“政治与指导和影响政府的政策有关，而行政则与这一政策的执行有关”。美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占10％，而其余的90％取决于有效的执行”。我国著名学者竹立家也认为，政府执行力就是政府在公共精神的指导下，按照公共政策实现公共利益、提供公共产品和公共服务的能力。有效执行政策是政府的重要职能之一，基层政府尤为如此，“其工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”。

2、乡镇政府与公共政策的关系。关于什么是公共政策，国内外的公共政策研究者并没有形成一致的看法。按照中国人民大学谢明教授在《公共政策导论》一书中的观点来看，公共政策是“社会公共权威在特定情景中，为了达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党，又涵盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够制定公共政策的政治实体”。从这一概念来分析，对于乡镇政府来说，它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行同级乡镇党委的指示；既要执行上级国家行政机关的命令，又要执行同级甚至下级有关政治实体的决定。“决策少、执行多”是乡镇政府管理的突出特性。根据我们对众多乡镇政府的实地调查以及我国行政管理体制的基本特点，就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：80％来源于上级政府、15％来源于同级政权(乡镇党委、人大和政府)、5％来源于其他公共组织或政治实体，当然，这种比例只是一个概数，会因乡镇不同或因乡镇在各时期的任务不同而出现变化。其所执行公共政策的内容以“三农”为主，特别是近期社会主义新农村建设成为核心内容。

根据以上分析，我们可以给乡镇政府公共政策执行力作出这样一个定义，即乡镇政府公共政策执行力就是指乡镇政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策，通过对自身所拥有的各种资源进行有效整合和利用，制定并实施政策方案，从而实现政府管理目标的一种综合能力。这种综合能力既包括对公共政策的理解能力、实施能力、评估能力和反馈能力，也包括对自身资源及其他社会资源的汲取、整合和有效利用的能力，等等。

二、乡镇政府公共政策执行力存在的主要问题

政府执行力要求“政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻国家法律法规和中央政策决定”。但由于受到主客观因素的影响，乡镇政府在执行公共政策的过程中往往会出现以下四种偏差。

(一)执行无力，其实质是表面上执行，背地里不执行或者根本就不执行。表面上执行即表里不一、阳奉阴违地执行，一旦出现执行的政策对自身权益有损害时，为了应付上级检查，就会制定在文字上与上级政策一致的实施方案，而实际上却把它束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰的事。执行无力的另外一种表现就是逃避执行甚至抗令执行，要么是以各种理由或借口，推诿扯皮，寻找困难，逃避执行，要么是对公共决策视而不见，充耳不闻。

(二)执行不力，其实质是执行不到位或断章取义地执行。比如歪曲执行，就是改变政策的实质，曲解其义地执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，结果导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果。再如，选择性执行，一些乡镇政府和干部为了自身和个人的权益，蓄意寻找政策的“漏洞”，对上级政策进行过滤，选择对自己有利的政策加以执行，从而严重损害了政策的统一性和完整性。

(三)执行过力，其实质是超越乡镇政府自身的职权范围或突破上级政策规定的一种执行。乡镇政府一旦执行了本不属于自身权限范围内的事务，往往容易出现对权力的滥用，导致对公共利益的侵害。在实践当中，乡镇政府更愿意制定各项“土政策”，但是这种“土政策”往往又是打着“因地制宜、灵活实施”的幌子的，这种违背上级精神、不切实际的规定和做法，结果是损害大局，上级政策得不到贯彻落实，造成地方保护主义或小团体利益。

(四)执行费力，其实质是一种“只有苦劳。没有功劳”的执行。即付出了大量的人力、物力和财力却无法取得任何效果的一种执行。由于深受计划经济体制的影响，无论上级的政策准确与否，是否符合本地实际，政府只管执行，既不注重过程也不注重结果，看重的只是“行动”。还有的领导干部抱着“不求有功，但求无过”的想法，对上级的指示和决定照本宣科地执行，在政策执行中缺乏应有的积极性和主动性。当然，给公共利益带来最大损失的就是错误执行，这种现象并不鲜见，有主观因素也有客观因素；有官僚主义在作怪，也有利益在驱动；不一而足，但根本在于他们素质不高，能力平庸，无法执行上级政策。

三、影响乡镇政府公共政策执行力的基本因素

乡镇政府公共政策执行力与其他层级的政府

执行力相比，从影响因素来看，既有相同的内容，也有其特别之处，本部分主要就是围绕乡镇政府本身来探讨影响其执行力的几个主要因素。

(一)公共政策与乡镇实际存在冲突。根据公共政策学者戴维·伊斯顿的观点，影响公共政策的因素是多种多样的，主要包括决策制度、决策者与决策研究组织、决策方法、决策环境。出现公共政策难以适应乡镇实际发展需要的表现主要有以下两个方面：一是政策本身存在问题，也即政策的内容缺乏科学性，政策的制定过程缺乏民主参与，从而导致政策在执行之前就表现出了短暂的生命力；二是政策本身没有问题，只是难以满足不同乡镇的实际发展需要，因为政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益，而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益，这种局部利益和整体利益的差别性，往往制约着乡镇政府政策的执行力。

(二)乡镇政府权威和管理能力的弱化。除了历史遗留的因素和县乡条块分割的体制外，造成乡镇政府权威和管理能力弱化还存在以下两个重要因素：一是我国的宪政制度设计，形成了“县实乡虚”的局面。县乡虽然分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的宪法制度设计使得县政权能够约束和控制乡镇政权，使得“乡镇政权名为一级政权，实际是一个空架子”，难以充分领导和管理本区域内政治、经济、教育、科技、文化和各项社会事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。另外就是在“乡政村治”格局下，由于村民自治制度并不健全，也阻碍了乡镇政府管理本身的效能。正如学者贺雪峰所说“村级组织为了自己特殊的利益，他们可能有意识地强化乡镇行政与村民之间的矛盾。当村级组织维护村民利益的功能不足，村民对他们不满时，他们可以以乡镇的代言人出现，声称是乡镇行政干预损害了村民利益。而当村级组织协助行政功能不足，乡镇行政对他们不满时，他们又以村民意志的代表出现，声称是村民对乡镇意志的不满”。

(三)以“人情”为核心的行政环境。一个乡镇从某种意义上来看，就是一个“熟人”，至少也是一个“半熟人”社会，官与官熟、官与民熟、民与民也熟。在一个“熟人或半熟人”的社会中，特别是在民主法制还不健全，公民素质还不高的情况下，“以情代法”的现象也就成为一种普遍。以官民之间的关系来看，“乡镇干部基本上是本县域选拔出来的，他们与当地的群众有一种天然的乡土亲情和故乡情节。在一般情况下，他们的利益倾向更多地是当地老百姓。因此，他们与当地人民群众也最为密切，这也无可厚非”。然而，任何事情都有它的两面性，当他们在为群众考虑办实事的同时，这种土生土长的干部也为“人情行政”提供了土壤，影响着公共政策的公正、客观执行。

(四)沉重的乡镇财政负担。据国务院发展研究中心研究员魏加宁介绍，国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行的一次初步摸底显示，目前我国乡镇政府的负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。造成乡镇债务负担沉重的原因是多方面的，有乡镇本身行政开支和浪费，有农村财路来源的减少，也有财政体制设计上的因素。按照美国公共选择理论家詹姆斯·布坎南的观点，政府工作人员也是“经济人”，有着追求个人利益的私欲，会按照个人面临的私欲行事，而不得不采取有利于自身的政策来执行，或者在执行中改变政策原有的内容。马克思也认为，“人们奋斗所争取的一切，都与自己的利益有关”。因此，为了生存或者获取更多的利益，在政策的执行中乡镇政府利用自身的权力采取“趋利避害”的做法也就不足为奇了。

(五)缺乏对执行主体“软硬”机制的约束。我国乡镇政府工作人员处在农村改革和建设的第一线，肩负着大多数的行政执行任务，但由于历史及现实的原因，乡镇干部综合素质普遍不高是一个无法否认的事实。比如公共精神的缺失，所谓公共精神是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人功利直接目的，关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度。公共精神的缺失使某些乡镇政府领导干部偏离了公共利益的轨道，喜欢采取“实用主义”的态度，甚至用自身利益来取代公共利益，弱化了对最终意义的价值追求。另外就是政策执行监控机制的缺失。当前有效的执行机制和执行威慑机制、行政问责制和绩效评估机制等都还没有很好地建立起来，政府缺乏与执行制度配套的执行监控制度，致使政策执行的主观随意性大，暗箱操作性明显，致使公共政策的执行缺乏公正性，滋长了政策执行中权力的腐败。

四、提高我国乡镇政府公共政策执行力的根本途径

(一)提升公共决策的质量，增强执行对象的可操作性和适应性。对于乡镇政府来说，其执行的政策主要来源于上级政府，而且执行的内容也主要是涉及“三农”方面。因此，无论是对于上级政府，还是同级人大、党委或者是其他政治团体来说，在努力提高决策者自身的决策水平之外，还需要特别注意做好以下两个方面的工作：一是要建立完善的决策体制，包括科学民主决策的程序制度、科学民主决策的组织结构制度、科学民主的决策咨询结构制度、科学民主的最终拍板制度、科学民主的评估制度以及决策纠偏和决策责任制度。当前，特别要重视建立“谁决策，谁负责”的责任追究制度，实现决策权力和决策责任相统一。二是在决策内容上，一定要尊重我国农村的实际，甚至要区分经济社会发展水平不同的农村来制定以“三农”为中心的公共政策，千万不能搞“一刀切”，也不能采取不顾实际的“赶超”或“滞后”战略。

(二)理顺“县一乡—村”关系，增强乡镇政府执行权威和能力。上级在给政策、给任务的同时，要注意给予相应的资源，如加大乡镇政府的权威、拨给充足的经费、提供政策指导和培训等，使乡镇政府执行公共政策时有能力、有动力、有保障。要增强县级政府对乡镇政府的资源投入，当务之急是要改变目前的压力型体制：一是改革县乡条块分割的管理体制，要通过县级机构综合改革来促进条块分割矛盾的解决，实行简政放权，把属于乡镇的权力切切实实下放给乡镇，改变县里权力过分集中的状况，以重新激活乡镇政府的应有功能。二是要改变现行的政府绩效考核体制和领导干部任免制度，实现民主合作型体制。在政府绩效考核体系中要特别突出群众对领导干部的评价这一要素以及这一指标所占的权重。在干部任免上有条件的乡镇应采取乡镇长的直选来实现，至少也要把上级任免与下级推选有机结合起来。在协调“乡政村治”关系上，从乡镇政府的角度来看，就是要转变传统的管理方式，实现由领导向指导、协调和帮助村组织工作方式的转变；作为群众性自治组织的村民委员会，既要履行代表村民利益和意志的角色，同时也要接受村党组织的领导和乡镇政府的指导，只有这样才能有机协调好乡村关系，既增强村组织的自治功能，也有利于进一步提升乡镇政府的执行能力。

(三)革新“乡政”权力运行体系，增强乡镇政

府执行的独立性。“‘乡政’权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对广大农村基层政权而言，“‘乡政’权力是一个以党委为核心，以乡镇党委书记为‘当家人’，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。为了提升政府的执行能力，我们就不得不正视并改变目前党委与政府、人大的关系，按照党的十七大提出的要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，充分发挥乡镇党委的决策功能、人大的监督功能和政府的执行功能。同时，就乡镇政府本身而言，各种弊端也日趋明显，如何精简机构、转变职能、分流人员、增强财政实力都成为影响乡镇自身生存和发展的重要因素。

(四)建立现代公务员制度。提升执行主体的执行理念和素质。首先要严把“进口”关，合理配置适合解决“三农”问题的人才。在录取过程中，要严格遵循“公平、公正、择优”的原则。同时，要科学配置具有不同专业知识背景，包括管理、教育、农林牧渔业、科技、卫生等人才。其次，搞好人力资源管理，优化公务员“成长”和“出口”机制。在改善物质待遇和办公条件等硬环境之外，特别要建设好公务员工作的软环境。引入竞争激励机制，建立人才能上能下、能进能出的畅通渠道，形成尊重人才的风气。再次，就是要设立专项培训资金。大力提高公务员的整体素质。通过各种短期培训、学历教育、岗位专业培训和在职业余学习等形式来提高公务员的综合素质。最后，就是完善公务员的监督机制。对乡镇公务员队伍的监督除了要完善并落实常规的监督机制外，我们认为重要的一点就是要建立顺畅的渠道来充分发挥“社会精英”(就我们所调查和分析，在农村的社会精英主要是指正直的知识分子、富裕起来的个体户、家族或宗教中的头面人物等)在监督政府官员行为方面的作用。

(五)优化执行环境。完善公共政策执行的保障基础。一是要重塑行政组织文化。行政组织文化是指行政组织在一定的环境中，逐步形成的全体公务人员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。这种文化不仅仅具有价值导向，为行政人员提供精神动力，而且还成为政府管理的基础和灵魂。要求行政机关和行政人员在面对利益冲突和各种压力面前竭尽行政职责，做一个负责任的政府和负责任的公务人员就是现代行政文化的一个重要组成部分。二是建立完整的政策执行配套机制。要建立和实施严格的目标管理责任制，明确每个机构和人员的执行责任；建立并完善公共政策执行绩效评估体系，特别要注意克服社会公众“评价主体缺位”的弊端，建立多元评估体系。要“引进政府管理和服务对象及社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重”。三是化解乡镇债务，增强财政实力。“财为庶政之母”，政府作为一种高级形态的政治组织，财政能力是政府管理能力的重要组成部分，也是衡量政府能力强弱的重要指标。对于目前乡镇沉重债务的化解，除了乡镇本身要加强增源节流工作之外，上级政府应该好好把握“十一五”期间大力推进民生工程建设和新农村建设之契机，加大财政补助和转移力度，切实帮助乡镇政府走出财政困境。四是要提升老百姓的综合素质，所有的公共政策最终都要落实到广大群众之中，在一定意义上，群众既是公共政策执行的最终主体，也是公共政策的最大受惠者。因此，进一步提高群众的文化、道德、民主、政治素质也成为提升乡镇政府公共政策执行能力提升的一个重要因素。

乡镇政府公共政策执行力深受多种因素的影响，只有在综合推力的作用下才能进一步促进这种执行能力的提升。

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[18]扬红明，政府绩效评估的现状及在我国的发展

[责任编辑：周志华]

作者：许才明

乡镇行政组织文化探讨论文 篇2：

试论大学组织、制度与管理的相关性

(南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097)

摘要：无论在学理上还是在实践中，大学组织、制度与管理之间都紧密相关。论文选择组织内与组织间的双重视角，通过对组织、制度与管理三个概念内在相关性的深入探讨，从理论层面上揭示了大学组织、制度与管理之间的相关性。一般而言，组织是人有目的的集合，制度是约束人或组织的规则，而管理则是人在一定制度的约束下，通过分工与协调以实现组织目标的过程。大学组织、制度与管理之间的相关性同样符合上述逻辑。

关键词：大学组织；大学制度；大学管理；相关性

作为本研究的基础，在论述大学组织、制度与管理的相关性之前，有必要首先对组织、制度与管理进行简单界定。笔者以为，作为个体的人是定义组织的基础。人是组织的最基本元素，人也是组织的灵魂与核心。没有人无所谓组织，但单个的人并不构成组织。基于此，关于组织的一个最简单的定义就是，组织是人的有目的的集合。与之相应，规则是定义制度的基础。规则是定义制度的核心特征。没有规则就无所谓制度，但这样讲并不等于说，规则就是制度。规则不是制度，规则只是定义制度的一个基本元素。规则之外，制度主体是定义制度的另一基本元素。在今天，制度的主体不外乎人与组织两种。基于人、组织与规则这三个基本要素，关于制度的一个比较简单的定义就是，制度是约束人或组织的规则。在对组织与制度做如是理解的基础上，对于管理的定义可以考虑以组织与制度为基础，并加上人的因素。将这三者结合起来，管理可以简单地定义为，人在一定制度的约束下，通过分工与协调以实现组织目标的过程。概括起来，本研究中组织的定义以人为基础；制度的定义以人与组织二者为基础；而管理的定义则以人、组织与制度三者为基础。

在此界定的基础上，本研究对于大学组织、制度与管理相关性的分析主要通过两种路径进行实施，即组织间分析（对不同类型组织的比较与分析）与组织内分析（同一类型组织内部的比较与分析）。就本文而言，所谓组织间的相关性分析就是把大学自身作为一个组织群体，探讨大学作为一类组织，与其他组织如政府、企业等相比较，通过对组织间的组织与制度、组织与管理、制度与管理相关性的分析，以揭示出大学组织、制度与管理方面的独特性及其内在相关性。所谓组织内的相关性分析将主要是在大学这一组织群体内部，着重探讨大学的不同组织定位、不同制度安排与不同管理方式之间的相关性。当然这种划分有时只是相对的，所谓组织间、组织内在分析时可能会有重叠。之所以这样划分只是为了便于理解，便于叙述，并不意味着组织间分析就不能适用于组织内或组织内分析必然不适用于组织间。在有些问题上组织间分析与组织内分析存在一致性。

一、 大学组织与大学制度的相关性

无论是在学理上还是实践中，组织与制度都紧密相关。没有组织就无所谓制度，没有制度也就无所谓组织。随着组织制度化的迅速推进，组织本身即意味着一种制度。所谓“组织（organization）即是一个制度化的组织（institution）。”^［1］70也有学者直接指出：“大学是一种制度。”^［2］240那么，我们应如何认识大学组织与制度之间的相关性呢？

第一，组织性质与制度安排：所谓组织性质，接近于组织的宗旨或由组织的宗旨所决定，即一个组织存在的合法性是什么？目前社会科学界倾向于将整个社会组织在性质上分为三类，即政府组织、营利性组织与非营利组织。所谓政府组织，其合法性在于权力的最大化，在于对某种统治的维持与政权的维系。与之相比，营利性组织的合法性在于利润的最大化，而非营利组织的合法性则在于某项使命的达成。组织性质与制度安排紧密相关。

在组织间的层面上，以营利性组织与非营利性组织为例。作为营利性组织的代表，企业在制度安排上采用股份制是实践证明了的一项成功的制度安排。相比之下，那些作为非营利组织的大学无论如何是不被允许也不适合实行股份制的。因为股份制的制度安排与它们的组织性质在根本上是相冲突的。在组织内的层面上，二者之间同样存在内在的相关性。同样是大学，不同的组织定位往往决定着不同的制度安排。这方面公立大学和私立大学之间由于组织性质不同而导致的制度差异就是一个最好的例证。

第二，组织文化与制度安排。所谓组织文化，可被定义为一个组织的主导价值体系。当一个组织的基本价值观和信仰被其成员内部化后，将带来这些好处：文化能促进交流，有利于组织的决策和控制，且可能提高合作水平和责任感。简言之，组织文化通过向成员灌输团结意识和共同目标意识，有助于克服大型官僚机构的离心倾向^［3］382。严格意义，任何一个组织都有不同于其他组织的组织文化，正是这些不同的组织文化造成了同一类组织间往往采取不同的制度安排，而采用一种制度安排的同类组织往往绩效差异较大。在大学的协作参与型组织文化中和在政府机关的官僚主义组织文化中，制度安排不可能相同。如果制度安排相同了，不可能同样取得成功。同样，在大学组织群体内部，组织文化也不尽相同。有的保守，有的激进；有的崇尚科学，有的喜欢人文；有的开放，有的封闭；有的喜欢大，有的喜欢小；有的比较传统，有的比较现代；有的比较民主，有的比较专制；有的喜欢集权，有的喜欢分权。而这些组织文化的差异也终将在不同大学制度设计的细节中体现出来。

第三，组织结构与制度安排。组织结构也可以称之为组织形式。常见的组织结构形式有直线制、直线职能制、事业部制与矩阵制等基本形式。所谓直线制的组织结构，就是强调各级行政人员都不配备职能机构和相应的职能管理人员。所谓直线职能制则强调各级行政人员都配有一定的职能机构和相应的职能人员。但是各级职能人员对下级直线人员只有专业指导或参谋作用，没有行政指挥的权力。事业制也称为联邦分权制，主要强调按产品或地区把企业的业务活动分为若干个事业部；各事业部“集中决策、分散经营”或决策与执行职能分开的原则设立；有相对独立的自主权和相对独立的经济利益。矩阵制的组织结构也称规划——目标结构。强调按职能和按产品或项目组合业务活动两种方式来设计组织的结构，在同一组织内部既设置具有纵向报告关系的若干职能部门，又建立具有横向报告关系的若干产品部门，从而形成纵向与横向管理系统相结合的形如矩阵的组织结构形式^［4］5357。由此观之，组织结构本身就是一种微观的制度安排。而且这种微观的制度安排会影响甚至直接决定着更高一层的制度安排。可以说，不同的组织结构往往导致或要求不同的制度安排。无论在组织间还是在组织内，制度安排与组织结构必须相适应。大学组织结构的改变必然导致也必然要求相应的制度调整或制度创新。如果只是将大学的组织结构进行了调整，原有制度安排丝毫不动，那么，这种改革注定要失败。

第四，组织的成长阶段与制度安排。组织理论的研究表明，任何一个组织或者一类组织都有一个兴起、发展、壮大、成熟、死亡的过程。没有长生不老的组织，只不过不同组织的生命周期不同而已，有的长，有的短。在组织成长的不同阶段，同一个组织或同一类组织的制度安排也不尽相同。在一个组织的兴起阶段，各种制度可能是相对宽松的。这种宽松的制度环境为组织的发展提供了各种发展可能性。当组织发展壮大以后，有关组织的各种规章制度必然增多，对组织的约束也必然日益增多。这时的组织更规范了，但巨大的创造性也将逐渐消失。同一类组织中处于不同发展阶段的不同个体也有着不同的制度安排。比如同样是私立大学，中国的私立大学与美国的私立大学就不一样。中国的私立大学尚处于组织的初级阶段，美国的私立大学已经非常成熟。同样是中国的私立大学也不一样，有的可能刚刚兴起，有的可能已经有二十几年的历史，制度层面逐渐走向规范。

二、 大学组织与大学管理的相关性

传统上，组织是管理学家作为研究对象提出来的，管理一直被置于组织的背景下进行研究。组织理论研究的进展直接影响甚至决定着管理理论的发展。“管理是在一定组织中的活动。”“管理就是一定组织中的管理者，为实现组织目标，对组织的活动所进行的计划、组织、指挥、监督和控制工作的总称。”^［4］5凡是有管理的地方，必有组织，组织是管理的载体。凡是有组织的地方，必有管理，管理是组织存在的基础。如德鲁克所言：“没有机构（如工商企业），就不会有管理。但是，如果没有管理，所有的机构也就只是一群乌合之众，而不是一个机构。”^［5］163对于大学组织与管理之间的相关性，我们同样可以从以下几个方面进行分析。

第一，组织性质与管理手段。不同性质的组织，制度安排不同，管理手段也明显不同。在大学这样的非营利性组织里，管理的手段主要是协商，表面看来效率较低。在企业那样的营利性组织里，管理的主要手段就是以利润为目标进行层级控制，效率较高。在大学内部，公私立大学之间，我们同样可以观察到二者之间的相关性。比如私立大学在管理上果断、坚决，急于革新，密切关注消费者、自身形象以及公共关系；而公立大学则厌恶权力，强调扁平的组织结构，参与式管理，关注学术自由，认为大学是神圣的，管理范式的商业化或政治化会导致大学灭亡^［6］194。而这一切皆源自于二者在组织性质上的差异。

第二，组织文化与管理风格。组织文化不仅影响制度安排，而且影响管理方式。在家长专制式、官僚主义、协作参与型三种不同的组织文化中，管理职能的执行是不一样的。在家长专制式的文化中，权威和影响的中心是老板赋予的地位和权力。在官僚主义的文化中，这个中心是职位和在位者。而在协作型的文化中，这个中心是该系统中人们的才能和靠自己争取来的影响力^［7］96。在此基础上，组织文化不同，管理风格也有差异。在家长专制式的组织文化中，管理风格主要是排他的，是更多地建立在强权的基础上。在官僚主义的文化中，管理风格主要是决定性的，且更多地建立在职位权威的基础上。在协作参与文化中，管理风格主要是包含性的，更多地建立在个人魅力的基础上^［7］107。与其他组织相比，大学组织文化总体上属于协作参与型文化。这种组织间的文化差异导致了大学的管理风格不同于企业和政府。而在大学群体内部同样存在组织文化的差异，则这些差异也将导致大学不同的管理风格。

第三，组织结构与管理体制。不同的组织结构对应着不同的管理体制。比如事业部制的组织结构必然要求一种分权式的管理体制。而直线制或直线职能制的组织结构则更多的对应着集权式的管理体制。而矩阵制的组织结构在管理体制上则更多的要求一种混合型管理体制。一个大学是采用事业部制还是采取直线职能制的组织结构直接决定着它的管理体制的选择。

第四，组织的成长阶段与管理模式。组织具有不同的生命周期。在组织生命周期的不同成长阶段，组织自身的管理模式也不一样。在组织成长的初期阶段，整个管理可能显得比较粗放，比较灵活。等到组织比较成熟，整个管理方式也会变得比较细致，但也可能比较僵化。芮明杰教授曾以企业为例，通过对企业生命周期与管理模式重组主题的变化对于组织成长阶段与管理方式的相关性进行了很好的概括^［8］43。目前对于大学生命周期的研究还很难见到。对于大学生命周期不同阶段，管理方式差异的研究还是空白。不过，组织理论中关于企业生命周期的大量相关研究可以证明，组织在生命周期的不同阶段管理模式不同是肯定的。这一点，大学也不能例外。

三、 大学管理与大学制度的相关性

传统上，制度一直是经济学、社会学的研究内容，而管理则是管理学的专利，管理学中涉及到制度的也只是所谓的管理制度，管理学往往并不单独讨论制度问题。不过，这并不意味着管理与制度没有相互的关联。对此，我们可以从以下几个方面进行分析与探讨。

第一，管理是制度的内涵之一。根据斯格特（Scott）的研究，制度是由为社会行为提供稳定性和有意义的、认识的、规范的和管理的结构与行为组成的。在任何充分发展的制度体系中，都存在着这三种要素，它们之间相互作用，促进和维持有序的行为。由斯格特关于制度的定义可以看出，“管理”是“制度”内涵的一个重要层面。没有管理，制度就得不到执行。没有执行制度也就不成其为制度。大学管理也是大学制度的一个重要方面。离开管理，谈大学制度是没有意义的。

第二，制度是管理的必然边界。组织与制度的相互作用或协调组织在制度框架内的顺利活动就是“管理”。制度是管理的依据，良好的制度建设是管理有序进行的前提。管理是制度发挥作用的基础。大学制度是大学管理的依据，离开制度谈管理同样没有意义。大学的人治时代已经过去，现代大学管理必须制度化。

第三，制度环境与管理效率。根据新制度主义的相关理论，组织变革不仅仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物。迈耶（John Meyer）就曾经指出，如果我们要关注环境的话，不能只考虑技术环境，必须考虑它的制度环境（institutional environment），即一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等等“广为接受”的社会事实。现实生活中，制度变迁的技术环境与制度环境经常相互矛盾。技术环境以效率为目标，而制度环境则要求组织要服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率^［9］72。一个组织的管理效率与制度环境有着很大的关系。现实中，有些组织为了合法性的要求，往往会选择以牺牲管理效率为代价。比如我国私营企业、民办学校出于合法性的需要纷纷选择成立党组织。当然，有时也会出现另一种情况，即为了提高管理效率，可以暂时放弃某些合法性的诉求。这方面我国改革开放初期乡镇企业的兴起就是一个很好的例子。在今天我们也可以看到一种比较乐观的情况，即在效率与合法性之间的某种妥协，即一个组织在既定的制度环境下，既满足了合法性的要求，又提高了管理效率。比如，过去我国公立大学为了满足合法性的要求，往往与政府机构相对应设置有组织部、宣传部和统战部等机构。这样做必然导致机构臃肿，管理效率低下。但不设置有些工作又不好办。近年来部分公立学校开始采取一种大胆的变通的做法，即将这三个部门合并，一套班子，三块牌子。这样就既满足了合法性的要求，又提高了管理效率。

第四，管理风格与制度设计。由于受到文化的影响，不同国家的管理者在管理风格上是不一样的，比如中国人、日本人比较注重情感在管理中的作用，而美国人则可能毫不在意。在实际的大学管理中，这些不同的管理风格往往也会形塑不同的制度设计。著名的管理学家麦格雷戈曾经在人性假设的基础上定义管理风格。并以此定义为基础，发展出了著名的X理论和Y理论^［7］104。纵观所谓的X理论与Y理论，可以发现其中充满了制度的含义。现实中的制度设计，往往同样是基于这些不同的人性假设。大学制度的设计同样如此。

四、 大学组织、制度与管理的相关性

组织、制度与管理三者之间的相关性，绝不仅仅体现在它们两两之间的相关性上，其相关性的真谛还在于，组织、制度与管理三者之间存在着一种近似“三重螺旋”(注：“三重螺旋”原本是一个用来描述物理创新的概念，后来被亨利•埃茨科威兹等学者借用来描述社会创新。按亨利•埃茨科威兹的说法，所谓的三重螺旋就是一种创新模式，是指大学—产业—政府三方在创新过程中密切合作、相互作用，同时每一方都保持自己的独立身份。参见［美］亨利•埃茨科威兹．三螺旋——大学•产业•政府三元一体的创新战略［M］．北京：东方出版社，2005，1．笔者以为，组织、制度与管理之间的关系同样符合亨利•埃茨科威兹关于“三重螺旋”的描述。)的关系。这种关系的特殊性在于，组织、制度与管理三者之中任何一个概念都部分地包含了其他两个概念的含义，但又彼此相互独立地存在。对于任何两者之间关系的讨论都离不开第三者的参与。第三者往往是讨论任何两者之间关系必须的背景或中介。美国社会学家帕森斯早在1960年他出版的《现代社会的结构与过程》一书中，便从功能的角度出发，把组织的结构划为三个层次，即技术层、管理层和制度层。针对这种划分，他指出，组织结构的核心层是技术层，在那里从事主要“产品”的生产；在技术层之上是管理层次，其主要功能是协调组织与任务环境之间的关系；最高层是制度层或称之为制度系统，它的功能是将组织与更大的社会系统联系起来，从而取得组织生存所需要的资源和合法性地位。由帕森斯关于组织结构的这种层次划分不难看出，组织与制度，组织与管理，管理与制度之间都存在紧密的关系。任何一个正式的组织都必然包含有相应的管理层与制度层。

就大学而言，同样如此。大学组织、制度与管理三者中的任何一个概念都部分地体现了其他两个概念的内涵，但又彼此相互独立地存在。同样，讨论大学组织与制度的关系，离不开管理，因为管理的本质就是协调组织在制度框架内的活动。讨论大学组织与管理的关系也离不开制度，因为如果没有制度谈不上管理。没有制度的管理也许会取得一时的成功，但它终将会走向失败。同样讨论大学管理与制度的关系更离不开组织，因为离开了组织，管理就无从实施，离开了组织，所谓规章制度也就是空中楼阁。目前的相关研究与实践中，对于大学组织、制度与管理之间的这种相关性仍然关注不够。大量关于大学组织变革、制度创新、管理变革的研究中，往往是就组织谈组织、就制度谈制度、就管理讲管理，最多也只是注意到了其中两者之间的相关性，对于大学组织、制度与管理之间的这种“三重螺旋”的关系，绝少注意。这种理论研究中的缺失反映在改革实践中，就是大学的改革实践经常相互脱节与不配套，其结果原本有计划的变革变得缺乏“计划性”。今天的高等教育改革中，大学制度创新是一个热门话题，也在实践中如火如荼地进行。但改革结果往往并不如人意。原因就在于，如果关于大学的组织类型、组织目标、组织性质、组织环境等没有弄清，大学组织没有发生根本的变化，单纯的制度设计如何可能实现。进一步，即便组织层面的问题解决了，如果大学管理无法及时顺应组织类型、目标、性质与环境的变化而变化，现代大学制度的建设仍然可能只是空中楼阁。与此同理，组织的变革同样需要制度与管理的配合，管理的变革同样需要制度与组织的配套。简言之，关于大学的任何的变革，都必须充分考虑到组织、制度与管理之间的内在相关性。

以上从组织间与组织内两个视角分四个部分对于大学组织、制度与管理之间的相关性进行了分析，初步构建了一个简单的理论分析框架。但某种意义上，这项研究只算完成了一半，即只是提出了研究的假设，并进行了理论层面简单的逻辑论证。进一步的更深入的研究就需要对其中的细节进行实证的分析。除此之外，这里还必须指出，在研究的方法上，无论是组织间的分析还是组织内的分析都可能存在某种局限性。尤其是组织间的分析，由于受到组织分类的影响，很容易存有争议。“组织的类型——从其在社会中的职能上看——在同一类型中的差异与在不同类型中的差异一样多。因而，某些学校、医院、银行和钢铁公司，由于其常规的特点，可能比常规学校和非常规学校之间、常规医院和非常规医院之间具有更多的共同性……实际上，在每一类型中，组织间的差异都会出现这样的情况，即某些学校很像监狱，某些监狱很像教堂，某些教堂很似监狱，而某些工厂很像大学，如此等等。”^［10］671事实上，即使是在组织内，分析的局限性依然存在。在今天，一样是大学，有营利的有非营利的，有公立的有私立的，它们之间的差异并不比大学作为一类组织与企业的差异更小。不过，尽管如此，尽管有这样那样的问题存在，大学组织、制度与管理之间存在高度相关性是无庸置疑的。今后无论在实践中还是理论上我们都必须给予足够的重视。

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（责任编辑：蒋永华）

AStudy on the Relevance Among the Organization, Institution, and Management of University

WANG Jianhua

(School of Educational Science, Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China)

Key words:organization of university; institution of university; management of university; relevance

作者：王建华

乡镇行政组织文化探讨论文 篇3：

农村学校变革的阻力及其消解

摘   要

促进农村义务教育均衡发展是实现乡村振兴战略的重要基础。当前，农村学校发展需要从“条件改善”转向“深度变革”，促进农村学校优质化发展，切实提升农村学校地位。农村学校变革面临着来自组织内外三种阻力：缺乏有效的沟通与联系、校长与教师变革的能力与动力不足及地方政府城市化倾向的教育政策。要从“深度”和“广度”上把握问题，破除农村学校变革的阻力，让农村学校变得更美好。

关键词

农村学校 学校变革  变革阻力  变革管理

高度重视农村教育发展，提高农村义务教育质量，是近年来党中央、国务院关于农村教育发展的重大战略之一。无论是在国家颁布的重大战略规划（《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《教育现代化2035》）、实施意见（《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》），还是在政府工作报告中，都强调要优先发展农村教育事业，加强乡村学校建设。推动农村教育事业发展是实现乡村振兴战略的重要基础，是实现义务教育均衡发展的必然要求，更是实现教育现代化的重要标准之一。近年来，随着义务教育均衡发展的深入，农村学校办学条件得到大力改善，但农村学校教育质量并未显著提升，农村学校须要进入由条件改善到深度变革的渐进过程。2020年的政府工作报告中，李克强总理进一步强调，要继续秉承“爱和科技让教育更美好”的使命，致力于让每个人都能享有公平而有质量的教育。农村学校的发展需要“科技”，更需要“爱”。深入探讨农村学校变革，促进农村学校优质化发展，切实提升农村学校地位，办人民真正满意的教育，也是我国农村教育发展的趋势和必然要求。

一、从条件改善到深度变革的农村学校发展趋势

当前，以“学校变革”为名所进行的研究讨论与实践不胜枚举，即使把我国长达一百余年的公立教育称为“学校变革”的历史也不为过。在我国学校变革过程中，由于学校和教师的实际操作空间受到制度的管制，因此，在研究和实践教育改革过程中，首先是专注于“制度改革”。从新的学校制度创设到教科书内容的规定、从国家教育课程标准的确立到外语课程的导入……这些“制度改革”的尝试对于学校变革的影响不容置疑。随着1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》推行，我国中小学逐步实行校长负责制，到1993年2月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，明确指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”这些教育制度的改革，在一定程度上的简政放权，无疑让学校变革实践更具有自由性、灵活性。因此，关于学校变革的研究和实践也从专注于“制度改革”转向具体学校。支撑学校教育制度开始改变，学校获得更多的自主权，但也正是因为这样才更能够反映出各个学校的实力。学校变革需要外部行政制度的支持，但学校内部力量更能促使学校变革发生实质性的变化。

在我国，由于历史、地理等因素的影响，我国东西部、城乡间的教育差距巨大。为了办人民满意的教育，为公众提供公平而有质量的教育，2005年教育部颁布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求“建立有效机制，努力提高每一所学校的教育教学质量”，“逐步缩小学校之间办学条件的差距”。而随后的學校标准化建设、乡村教师支持计划和教育现代化等一系列义务教育均衡发展支持政策的补充，各地在推进义务教育均衡发展过程中，纷纷加入了“条件改善”的洪流。此后，我国农村学校发生了翻天覆地的变化，农村教育改革成果明显。最主要表现在两个方面：一方面是办学条件得到改善，特别是在校园环境、校舍建筑、实验室、体育运动场所、教学仪器、图书、计算机的生均数量等方面均达到了国家标准，“截至2016年年底，全国已有1824个县（市、区）通过了国家义务教育均衡发展督导评估认定”[1]。另一方面是农村学校办学经费得到了保障。据教育部、国家统计局、财政部《关于2015年全国教育经费执行情况统计公告》中显示：全国教育生均公共财政预算教育事业费支出，全国农村普通小学为8576.75元，比上年的7403.91元增长15.84%;全国农村普通初中为11348.79元，比上年的9711.82元增长16.86%，与1999年相比增加了十余倍[2]。农村教育经费逐年快速增涨，有效地解决了之前农村义务教育的乱集长、“普九”欠债、拖欠教师工资等问题。

一般而言，办学条件改善以及办学经费充足，农村学校的发展会更好。然而现实问题是，农村学校的发展却面临着越来越严峻的挑战。相关研究数据表明，农村学校的生源正在不断流失，乡村小学的校均规模由2011年的176.73人缩小到2015年的148.15人，乡村中学的校均规模由2011年的553.88人缩小到2015年413.45人[3]。《中国农村教育发展报告（2019）》显示：农村学校也正在不断减少，2017年全国义务教育学校数（含教学点）为321901所，比2016年减少6287所，减幅为1.92%。农村学校的生师比也明显低于国家标准：2017年乡村小学的生师比由2016年的15.81∶1下降到2017年的15.66∶1，低于城区、镇区小学;乡村初中的生师比由2016年的10.98∶1上升到2017年的11.19∶1，低于城区、镇区初中[4]。教育部公布的数据显示，全国农村教师数量由2010年的472.95万下降到2013年的330.45万，短短三年时间内，农村教师流失率达30%。农村学校校均规模缩小，农村学校生师比下降，农村学校大幅减少，而城镇学校不断增加，这意味着农村学校对于农村孩子和教师的吸引力正在降低，相反城镇学校的吸引力越来越高。对于农村学校的发展，“条件改善”显然已不是当下最重要的问题，只有通过“深度变革”，改变当前这种办学硬件条件好、教育教学质量却不高的局面，才能提高农村学校的吸引力。

二、从内到外的农村学校变革阻力

学校变革阻力的另一面就是学校变革的动力。一般而言，学校变革的动力主要基于三个方面，即上级行政的推动、社会的需要以及学校内部的需求。但是在我国的教育实践中，学校变革的动力更多来自于上级行政的推动。上级行政推动引发的学校变革效果，往往只是浮于表面，这也就是为什么这么多年来我们的宏观教育改革搞得轰轰烈烈，而基层学校实质性的变革却冷冷清清。“教育改革不能只依靠顶层设计，必须将基层探索与顶层设计有机而辩证地结合起来，……基层探索是渐进性教育改革成功的关键。学校变革是教育改革的突破口，学校应成为教育改革的主体。”[5]因此，探索学校自身的变革更有实际意义。在以往探索学校变革的动力或阻力研究中，人们更愿意从学校外部着手，比如通过促进基础学校与大学、政府的合作等来促进学校变革的有效发生，虽然这种模式在促进学校变革发生时，的确能起到一定的作用，但忽视学校内部自身的问题却是治标不治本，学校内部的阻力才是阻碍学校变革发生的关键因素。

巴纳德认为，“组织”是协调两个或两个以上的人的活动或力量的一种系统。其形成必须具备三个条件：存在能够彼此交流的人;他们愿意做出贡献;为了实现共同的目标[6]。根据巴纳德对“组织”概念的阐述，组织本身并不存在这种服从关系，其本质是支持为了达到目的的个人，补充个人力所不及之处，否则就没有必要形成组织。学校虽被置于国家、省（自治区、直辖市）、县（市）、乡镇行政机关的管理之下，但无一例外都是为了孩子们的“教育”而开设的机构，它有别于行政机关。面对每个个性丰富的孩子，教师发挥自身创造性，开展符合学校实际情况的特色教育才是最必要的。学校必须是作为“负责任的经营主体”独立经营教学活动的组织[7]。因此，坚持学校是一种组织、基于巴纳德的组织系统理论来探索农村学校变革的阻力更具有现实意义。

1.学校缺乏有效的沟通与联系

根据巴纳德的组织系统理论，组织形成的首要条件是存在彼此能够交流的人。学校作为一种组织系统，学校内部与外部的沟通联系影响着学校组织系统的正常运行。调研中发现，当下农村学校组织机构特征正如彼得·圣吉所描绘的“近代工厂模式”组织一样，每个教师就像流水线上的工人一样，只关注自己的日常工作和责任，对于学校整体应面对的问题漠不关心，教师间也不会关注彼此的工作和责任，对于同事和社区等周边的关系比较冷淡……这就导致在工作失败的时候，他们把责任推卸给不是自己所属的学校内外的其他部门，学校组织所面临的问题就只能从个人的角度和水平来解决处理，结果是教师与同事、部门之间的沟通缺乏，教师工作的积极性逐渐降低，组织效率低下。

学校作为社会子系统，农村学校与农村社区有着不可分离的关系。虽然农村学校处于农村社区之中，但农村学校又独立于农村社区之外。农村学校几乎得不到社区的理解和支持，家长不仅很少参与学校的各种活动，而学校也几乎不会进入社区，为社区提供相关的教育学习资源，在一定程度上也弱化了农村社区成员通过教育增强自身能力的机会。农村学校和社区虽然地理上处于同一个区域，但并没有发生实质性的互动和联系，处于两个不同的世界，农村学校的变革自然也难以得到社区的理解和支持。

2.校长与教师变革的能力与动力不足

巴纳德的组织系统理论认为，一个组织的形成离不开组织成员为了共同的目的愿意做出贡献。这表明学校组织内部，每个教师和管理层人员都必须相互沟通合作，为了共同的办学目标做出自己应有的贡献，这样才能使学校变成“有效学校”。而人们当前对农村学校的印象就是教学质量低下，与城镇学校差距太大，农村学校在一定意义上被定义为“无效学校”。因此，越来越多的农村孩子和优秀的农村教师去往城镇学校学习和工作。

在当下农村学校中，真正具有强领导力、眼界高瞻远瞩、有强烈事业心和责任感的校长还为数不多。从课题组调研情况来看，当前农村学校校长的管理状况要么是维持现状，要么是追求升学率排名，还有就是追求行政权威，把师生看成是管理对象，造成学校领导层和教师群体对立，不利于学校发展，更别说为了学校共同的目标做出贡献。当学校发生新问题时，他们首先采取表面行动而不是认真把握问题的实质，更无法有效应对潜在的危机，考虑问题时更多的是注重过去的经验;谈及学校变革时，尽管部分校长有变革的意向，但是真正行动起来的却很少，而变革对于教师而言，他们在认知和情感上更是表现出不接受。教师们会经常重复“总瞎折腾什么”“天天在改革，也不见有多大的变化”等这样的话。当须要解决问题时，他们更期待校长或管理层的人员来解决，自己设法去逃避发挥领导力的骨干作用。其原因与教师自身能力以及工作内在动力有关，特别是年龄相对偏大的教师，起点较低，原有专业知识技能已落后于时代发展的需求，同时吸收转化新知识和新技能的能力有限，专业发展受限，直接影响了他们对于学校变革的认知以及行为。同样，还有部分教师仅仅将教师这个职业当成养家糊口的手段，而实际工作待遇与他们的期望值并不匹配，导致其持混日子的心态，对于学校变革漠不关心。

3.地方政府城市化教育政策的倾斜

近年来国家出台了许多关于加强农村学校建设的政策文件，比如早在1996年出台的《农村普通中小学校建设标准（试行）》、2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2015年发布的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》等等。在国家宏观教育政策环境下，农村学校组织变革成为可能，但是部分地方政府为了自身政绩，地方义务教育政策更多的是城市化偏向。他们在政策上支持对农村优质生源及农村优质师资的争抢，乡镇中学的生源受到极大的影响。这都是地方教育行政部门强化重点学校导向、错位分配教育资源的结果。农村学校的校长和教师对于地方政府在生源争夺上的政策倾斜表示不满。

教师在学校组织系统中处于主导地位，一所好的学校必须要有优秀的教师。但是地方城市化倾向的教育政策使得农村学校的发展举步维艰，在生源、师资分配上倾向于城市学校，这些优秀教师对于农村学校发展至关重要，这样的举措对于农村学校的发展无疑是釜底抽薪。农村学校就只剩下那些在变革上能力与动力不足的老师，农村學校的变革更是举步维艰，地方政府一味地追求“政绩”与城市化倾向的教育政策在一定程度上弱化了农村学校变革的能力与动力，加剧了农村学校的“无效”化。

三、从深度到广度破除农村学校变革的阻力

组织机构的变革，需要将组织所有面临的问题和须要解决问题的最佳点准确地予以把握，并提供合适的思维方法及解决途径。彼得·圣吉在指导学校变成学习型组织时指出，对学校组织变革问题的认知还停留在浅层面。在组织变革认知问题上，他用“冰山比喻”把问题分了四个层次：事件;习惯、倾向;组织整体构架;思维模式[8]。在学校变革过程中，我们往往只看到了冰山表层即事件，而对于其他层次问题的存在则往往关注不到，从而导致对于学校组织中最深层次的问题没有把握，学校组织中的问题总是解决不了。因此，我们需要以“深度”来把握学校变革问题。同时，农村学校处于农村教育系统之中，并不是孤立存在的，因此，我们还要以“广度”来把握农村学校变革的问题。

1.改变校长和教师的思维模式

进入新世纪以来，随着我国教育行政上的进一步简政放权、学校评价和学校多样化建设等活动的开展，对各学校提出了具有个性化的改革要求，社会环境也发生了很大的改观。现在市面上各种介紹学校改革的举措并分析其成功要素的书籍大量发行。在实践中，虽然以各学校为基础单位的学校变革得到加强，但是学校是否成为变革的责任主体，是否具备“优秀学校”的条件，对其他学校尤其是农村学校变革有多大价值意义等问题，值得我们探讨。

根据彼得·圣吉的“冰山”思维模型，我们知道当下学校变革过程中，大部分都停留在“事件”的表层。要知道，阻碍学校变革的障碍并非浮于表面，学校管理层和教师所共有的思维模式才是阻碍学校变革的最大原因。要破除学校变革思维模式的阻碍，可以从以下几个方面着手。

（1）建构学校共同体，增强学校的“组织力”

如何看待学校的组织特征决定了对“组织力”的印象和理解，如果我们把学校组织理解为上级对下级的权力统治，那么在这个组织体系下，学校组织整体所要做的工作内容都被整齐地分类并被安排到各负责人头上，这就要求每一个组织成员要忠实地执行规定、完成自己的职务，这种组织下的组织力是静态、固定的。但是根据巴纳德的系统组织理论，我们知道组织并不是静态的，而是动态的过程。只要学校组织是一个过程，它就不会是静态的。因为不仅组织的外部环境会变化，就连组织形态本身都在时刻不断变化。只有组织成员不迷失目标，维持正常活动，并使之得以发展、前进，最终解决问题，创新活动理论，这才是学校组织需要的“组织力”。

要增强学校的“组织力”，校长首先要增强自己的领导力，把握农村学校的特殊问题和特殊困境，明确学校变革的核心理念和发展思路，与教职员工一起培育学校变革共同的价值观。成功的学校变革需要校长和领导层有强大的执行力，“强大的执行力是提升学校质量的行动保障，执行力不应该是来自科层制的自上而下的‘压制式’力量，而应该是学校的主动变革”[9]。所以，推动学校变革不能单纯依仗校长的行政权威，而是在合理规划之下，有序推进理念与制度的创新。校长不仅要有开放学习的心态，更不能有畏难情绪，在主动加强自身的教育理论和管理理论学习的同时，积极调动教师参与学校变革的积极性，在学校内部培育其自下而上的“自发性”的学校变革能力。

（2）重塑组织文化，增强教师参与学校变革的积极性

组织文化就是每个组织内部都会形成并传承组织成员间所共有的、具有该组织原始特性的价值观以及思考—行动模式。组织文化与达到组织目的的活动本质之间存在着密切关系，每个组织所具有的组织文化决定了组织活动的成败。对于学校组织而言，最重要的活动是教师与学生之间不断展开的教学活动。基于教师工作的特征，教学活动通常会在作为独立空间的各个教室里进行，所以教学活动质量在很大程度上受教师个人教学能力的左右，但每个教师的价值观和行动模式会受到所属学校“组织文化”的制约，教学活动质量跟学校组织文化深深地连接在一起。

根据艾德佳·沙因的组织文化理论，组织文化分为三个层次物质层人工制品;信仰与价值;基本潜在假设与价值[10]。对于学校组织文化而言，第一层次考察学校的校舍、教室等等看得见的外在的东西;第二层次则是考察学校教师、学生、课堂等情况，而这些是在同一学校教职员工的默认之下被理解、被执行的共同的价值取向;第三层基本隐性条件存在于学校组织成员的自然属性、人际关系与活动等之中，是学校组织成员说话和行动的前提。调研中发现，农村学校组织文化绝大部分还停留在第一层次上，即更注重学校物质文化的建设，因为这些表层向的容易被认知，在外界评价的时候也更容易接受，但是对于组织文化核心的第二、三层次，这种不易被认知的却是学校组织变革成功的最关键因素，农村学校组织力却很难看得到。教师们仅仅忙于个人事务，很少关心其他同事的状态，与其他同事的沟通交流欠缺，除了学校硬性规定的教学经验交流外，很少再有主动性的相互连接沟通的关系，不会主动参与到学校公共事务管理中去。

2.促进农村学校与社区互动

左右学校变革的环境在不同的学校表现不同，为了促进学校变革，认清本学校周边环境更为重要，其中社区是最重要的因素。“学校座落于社区之中，学校是社区的重要组成部分。学校是社区的学校，学校教育是社区生活的特殊表现形式。社区包围着学校，社区是学校存在的物质环境载体，学校与社区紧密相关，学校教育与社区生活无法分离。”[11]农村学校并不是独立于农村社区之外，农村学校的变革需要农村社区、居民的支持，需要通过各种方式改变教师、学生、居民与学校之间的关系。学校可以通过以下几种方式增强与社区的互动：第一，通过举办共同的活动，加深学校与社区的关系。第二，设置一个学校和社区共同学习、理解的平台。共同活动固然可以改善学校与社区的关系，但如果通过共同的活动设置一个双方可以共同学习、共同理解的对话平台的话，那么学校与社区的关系将会进一步加深。第三，建立有效的学校与社区共同学习的管理方式。这里所说的管理是指各个当事者能够互相交流自己的看法，在相互理解基础上进行一种有意识的沟通。

3.强化教育行政部门的作用

农村学校变革不应仅限于组织结构和条件改善等硬件方面，还要注重改变学校教师对事物的把握方法和想法这种软件方面的巨大作用。学校是不断变化的，面对变化，学校要全面审视学校内外的主体以及各种资源的联系，特别是学校组织周边的影响关系。需以当地教育行政部门为单位，开拓改革思路，以成功改革为目标，摒弃狭隘的城市中心思维，坚决贯彻落实国家各类义务教育均衡发展政策，开展适合农村学校自身的行政工作。同时，政府也要加强对义务教育均衡发展相关政策执行的监督，对损害农村教育利益的政策制定者和执行者问责，把农村学校发展状况列入地方政府行政绩效考核之中，在行政手段上突破逐级汇报的传统方式，直接深入农村学校调研，切实把握农村学校发展的真实状况和义务教育均衡发展政策的实施效果，这样才能让农村学校发展得更美好，以促进乡村振兴发展。

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[作者：邓凡（1981-），男，四川仪陇人，云南大学高等教育研究院副教授，硕士生导师，博士，美国密歇根州立大学访问学者。]

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作者：邓凡