专业知识与行政权力：我国环评审批的制度定位
摘 要：环境影响评价是应用专业知识的活动，但是，对项目开发具有“否决”效力的环评审批，则是运用公共权力的行政行为。回顾我国环评审批制度的历史沿革及其实践变迁，可以近距离观察环评审批中行政权力与专业知识之间的复杂关系。要正确处理这一关系，有必要认识到被纳入行政过程之中的环评属于规制科学，具有事实与价值交织、科学与政策融合的特征，并在此基础上，以权力与知识的关系为焦点，澄清我国环评审批的制度定位。
关键词：环境影响评价;环评审批;专业知识;行政权力
DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.03.04 开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
一、引言
作为法律制度的环境影响评价，首见于美国1969年《国家环境政策法》，随后在世界范围内引起广泛效仿，但由于各地既有的社会经济政治文化差异，具体实践难免各有不同。1979年通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，首次在我国法律中规定了建设项目环评审批(以下简称环评审批)制度。1989年，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)颁行，正式确认了建设项目环评审批制度。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)坚持了上述规定，其第25条明确规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”此条2016年被修订为“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”这也被称为环评“否决制”，即环保机关的环评审批对于项目开发活动具有“一票否决”的效果。
我国立法正式确立的环评制度，其独特之处在于：从一开始，环评这种应用专业知识的活动，就作为行政审批事项被纳入行政过程之中。由此，行政权力与专业知识之间的复杂关系，成为对我国环评审批制度实际运作具有决定性影响的问题。迄今为止，我国环评审批制度已经实施了数十年，2018年，我国《环境影响评价法》自2002年颁布以来第二次修正，环评审批(第22条)及其否决效力(第25条)得以保留。为研究专业领域里的行政规制活动提供了宝贵的实践经验。为此，本文着眼于行政权力与专业知识之间的关系，梳理我国环评审批相关规范，观察其实践情况，分析其面临的挑战，并结合理论反思澄清其制度定位。
二、我国环评审批制度规范的历史沿革
(一)法律文件观察：环评之专业技术性逐渐突显
自1979年以来，我国先后出台多部环评审批相关规范文本。据检索，在“北大法宝-中国法律检索系统”中，用“环境影响评价”和“环评”为标题关键词进行检索，通过逐一浏览，去除重复项、无关项和具体行政决定，并进一步查询生态环境部环境影响评价与排放管理司官网中建设项目环评审批之相关信息，增补、更新和部分调整了北大法宝的检索结果。在中央层面，出台了不少于 163件相关规范文本，其中包括重要法律3件，行政法规4件，部门规章及部颁规范性文件24件，其他具有规范意义的文件132件。择其要者，列表如下：
梳理这些法律文件的内容演变，可以观察到我国环评审批制度的基本面貌和这些年来的重要变革。就本文的关注重点而言，最显著的动向是：随着时间的推移，环评活动的专业技术性逐渐突显。
第一，对比不同版本的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》以及不同版本的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，可以发现环评审批之分级和分类依据，从最早的项目投资主体、资金来源和投资规模等转向了“环境影响”之性质和程度。不同于投资主体、资金来源和投资规模，建设项目的环境影响需要运用环境科学专业知识予以评估方可确定。因此，分类管理和分级审批的标准转向项目的“环境影响”，突出了环评工作的专业特性，不可避免地使得环评审批机关更加依赖环评专家之专业知识。
第二，从上述规范性文件的内容中也可以看到，基于对环评工作专业性的认识，我国较早就建立起了环评资质制度，内容既涉及环评单位的专业资质，又涉及环评工程师的专业资质。1998年《建设项目环境保护管理条例》第13条明确规定“国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度”。据此，《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》于1999年颁行。2002年《环境影响评价法》第19条确认了这一制度。2004年，原人事部和国家环境保护总局启动环评工程师职業资格制度，环评专业人士须参加全国统一考试并经环保机关登记，方可在具备环评资质的单位中以环评工程师的名义从事环境影响评价、环境影响后评价、环评技术评估和环保验收等环评工作。之后，原国家环境保护总局调整了环评单位资质管理相关规定，要求从事环评工作的单位配备一定数量的环评工程师才能获得相应的专业资质。
第三，与我国政府职能转变的大方向一致，环评领域近年来呈现出“去行政化”趋势。从相关规范性文件的内容演变中可以看到环评领域趋于“去行政化”的两次跨越式发展。第一次跨越是在2001年将建设项目环境影响评价费从行政事业单位收费转为经营服务性收费，参见《关于同意将建设项目环境影响评价费转为经营服务性收费管理的复函》(财综[2001]54号)。实行政府指导价。这标志着包括环评文件编制在内的环评专业服务的基本定位已由“行政”管理转向“经营”服务。第二次跨越是“全面放开”包括环评文件编制在内的“环境影响咨询服务”的定价，实行“市场调节价”。参见《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》(发改价格[2015] 299号)。这标志着包括环评在内的建设项目相关专业服务全面进入市场竞争状态。
使上述第二步跨越式发展成为可能的重大改革之一，是2010年启动的环评机构体制改革。在体制改革前，我国环评机构多为直接隶属于行政系统或与行政主管部门具有密切关联的事业单位。环评体制改革的目标，是使环评技术服务机构成为自主经营自担责任的市场主体。参见《关于开展事业单位环境影响评价体制改革试点的通知》(环办[2010]87号);《关于开展事业单位环评机构体制改革第二批试点工作的通知》(环办[2011]111号)。在2010年和2011年两批试点后，原环境保护部在2013年11月发文，参见《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》(环办[2013]109号)。要求原属事业单位的环评机构“按市场化要求加快推进体制改革”。2015年，原环境保护部推出《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，参见《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》(环发[2015]37号)。提出要通过“消除环评机构的环保部门背景”(脱钩)彻底解决所谓“红顶中介”问题，并明确了时限。
更进一步，2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》和2018年修订的《环境影响评价法》均删除了旧版中全部涉及环评资质管理的相关内容，与此立法动态相关的政策動向是，国家发展和改革委员会2017年第17号公告指出，“取消工程咨询单位资格认定行政许可事项”，“正在研究完善行业监督检查制度、建立包括资信评价在内的行业自律措施等新的管理规定”。生态环境部2019年发布《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》，于2019年11月1日起施行，《建设项目环境影响评价资质管理办法》同时废止。这被视为环评资质认定将由行政审批转向行业自治的信号，宣示了环评活动进一步与行政权力“脱钩”。
(二)分析：权力与知识此消彼长
这些数量众多、内容繁杂的法律文件当然可以从不同的角度进行分析。就行政权力与专业知识的关系而言，前述规范文本沿革过程揭示的是：我国环评审批最初的规范设计以行政权力为中心，环评活动的专业知识特性在后续发展中逐渐得到立法承认和尊重。
在最初的规范中，如图1所示，我们看到的是大写的行政权力逻辑，环保机关和建设单位分别以行政主体和行政相对人的法定角色出现，环评活动“专业知识”的特性在此是隐而不现的。
建立环评资质及其行政审批制度之后，我国环评审批基本结构由两点一线变成了三角形，如下图：
在这种结构中，环评作为知识的专业性得到了正式制度的明确确认：报请环保行政机关审批的环评文件，其编制主体依法必须由建设单位委托具有相应专业“资质”的机构在其资质证书规定的等级和评价范围内进行，参见原《环境影响评价法》第19条。由该机构中相应专业类别“资质”的人员(环评工程师)作为编制主持人。参见原《建设项目环境影响评价资质管理办法》第23条。承载了专业知识的环评工程师及环评机构，其专业资质的认定仍然处于行政权力的控制之中。
环评机构与环保行政机关“脱钩”并且环评资质由行政审批转向行业组织认定之后，我国的环评审批基本结构转变为如图3所示：
需要注意的是，取消对环评资质的行政审批，并不意味着行政权力撤回了对环评专业性的承认。按照2019年发布的《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》，环评文件应由建设单位委托“具备环境影响评价技术能力”的机构编制。这就是说，环评报告书(表)等环评文件应由具有相应专业知识水平的主体制作仍是法定要求这一点并未改变，改变的只是行政权力不再介入环评机构(人员)的专业资质认定，意味着环评作为专业知识获得了更多相对于行政权力的独立性。
(三)可能的解释：知识与权力的不同逻辑
如何理解这种环评活动“专业性”逐渐得到承认且其作为“专业知识”的独立性趋于增强的动向?一个直接的解释就是，这种立法变革是对环评审批初始定位的一种校正或补正：最早有关环评审批的规定，单纯关注环评审批作为行政权力行使活动的特性。然而，环评作为高度专业技术性活动，要满足专业知识相关学科标准和要求，这种专业标准不同于立法对行政权力预设的要求，无法被后者取代。相应地，其专业知识运用逻辑也无法被立法者最早设计的行政主体(审批机关)——行政相对人(建设单位)这一单纯的行政权力法定结构完全吸收。
参考规制科学的研究成果，此处借鉴了下文所述Jasanoff就规制科学与研究科学(实验室科学)所作对比，但根据比较对象的不同调整了各比较项。对比作为行政权力行使的环评审批与作为专业知识运用的环评，在多个方面存在明显差异。我国的环评审批权被赋予各级环保部门，而各级环保部门均隶属于按层级节制的方法组织起来的行政机关系统;环评专业知识，则由具备专业资质的人员加以运用。环评审批作为一种行政权力的运用，根据行政法治原则必然受到法定行政目的和法定标准的约束，并且要接受问责和监督;环评活动，作为专业知识的运用，必然受到同行公认的专业标准约束，追求并忠实于科学真理，对于这种运用专业知识的活动，公认的有效监督方式是同行审议。
三、理论反思：当行政权力遇上专业知识
(一) 流行的知识(权力)观及其在我国环评法领域的影响
环评审批涉及的行政权力与专业知识之间内在紧张，其实并非环评领域特有的问题。在科技飞速发展并得到广泛应用、专业高度分殊化的现代社会中，随着政府规制事务越来越复杂，行政活动越来越多地涉及专业技术性内容，行政机关越来越多地寻求各领域专家的帮助。在很多领域，即使法律并没有明确要求，行政主体咨询专家意见也“已经成为例行规范”[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第1页。。
一般认为，将专业知识引入行政过程，可以弥补行政机关自身专业知识不足，规范行政权力的行使，使之合理化，由此增强行政权力的正当性。
与此同时，在很大程度上，行政权力的运用与专业知识逻辑之间有着前述差异以及由此差异而来的张力，这类实践也引发了一些质疑。有研究指出，有些规制问题，在既有科学研究中并不存在现成答案，参见Alvin M Weinberg，Science and Trans-Science，10 Minerva 209，209-210 (1972).在实践中也存在科学被误用或滥用的问题。针对这些问题，提出的对策主要有：(1)区分事实与价值、科学与政治，明确科学专家只帮助解决事实问题;(2)增加专家咨询的公开透明度以引入公众监督，参见David L.Bazelon，Risk and Responsibility，205 Science 277，280 (1979).实行科学问责;(3)引入保障科学研究专业水平和可靠性的同行评审机制等。参见J.B.Ruhl & James Salzman，In Defense of Regulatory Peer Review，84 Washington University Law Review 1，61 (2006).
从我国学界的相关讨论相关文献很多，可参见：王锡锌、章永乐：《大众、专家与知识的运用——行政规章制定过程的一个分形框架》，载《中国社会科学》2003年第3期，第113-127頁;赵鹏：《风险评估中的政策偏好及其法律规制》，载《中外法学》2014年第1期，第28-45页。可以发现，虽然具体方式有不同，但仍有共识：一方面，在意识到科学(专业知识)的限度及存在被滥用可能性的情况下，仍然相信行政决策应当“科学化”;另一方面，基于事实与价值、科学与政治二分，坚持专业人士应当只对专业标准负责。
在我国环评领域，业界一直存在一种呼声，吁求环评这一专业工作能够免于各种利害关系人的干扰，特别是一度成为环评报告书专章的“公众参与”。2016年3月14日原环境保护部技术评估中心访谈记录，2016年5月27日河南省濮阳市原环境保护局访谈记录。在很大程度上受此种呼声推动，2016年12月6日，原环境保护部发布《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ2.1-2016)，明确在环境影响评价工作程序中，将公众参与和环境影响评价文件编制工作分离，环评中的公众参与仍是现行法中的强制性要求。目前，环评报批时仍要报送“公众参与说明书”，只是与环评文件分开单独编制报送。也就是说，环评文件中不再包括公众参与章。
我国环评领域里的另一相关例证，是所谓的环评审批“串联改并联”：在2016年《环境影响评价法》修正中，环评文件未经审批部门审查或审查后未予批准则不得给予项目开发许可的规定被删除，只保留了环评未经审批部门审查或审查后未予批准则项目不得开工的规定。2017年《建设项目环境保护管理条例》随之作出相应修订，不仅调整了未经批准不得开工的条款，同时也修改了原第9条关于应“在项目可行性研究阶段”报批环评文件的规定。在环评审批领域里，这种变动的实际后果是允许环评启动时间点推迟：2016年《环境影响评价技术导则 总纲》修订时，环评“早期介入”原则随之被删除。这一变动与将环评视为“纯粹”科学技术过程的刻板印象是相通的，它显示决策者在很大程度上忽略了包括环评前置立法设计在内的整个环评审批制度涉及的价值考虑和政策因素。
(二)规制研究新发展：对流行知识(权力)观的挑战
在规制研究的新发展中，上述基于事实与价值、政治与科学二分的主流认识已经遭遇严肃挑战。现代社会中的风险大多与科技应用有关，随着风险后果暴露，现代人对科技的信赖在动摇。20世纪60年代，以默顿(Merton)为代表人物的“科学社会学”参见Robert K.Merton，The Sociology of Science： Theoretical and Empirical Investigations，University of Chicago Press，1973，p.440.强调科学研究并非在真空中而是在社会中进行，科学系统外部的社会因素影响着科学认知;以库恩范式论参见Thomas S.Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions，University of Chicago Press，1962，p.44，79-87.为代表的科学史研究则更进一步深入科学知识内部，指出所谓科学知识并非永恒不变的客观真理，而是科学共同体在特定历史时期达成的暂时共识。20世纪70年代，英国爱丁堡学派的科学知识社会学代表人物包括Shapin、Collins 和 Bloor等。通过对现代科技知识制造历史的追溯与还原，展示了科学知识(和其他社会知识一样)为社会建构之物，“知识不过是信念”。20世纪80年代，以法国拉图尔的行动者网络理论等为代表的科技与社会研究兴起，代表性学说包括：行动者网络(拉图尔)、常人方法论(林奇)和冲撞理论(皮克林)等。涌现了大批研究成果，进一步揭示了现代社会知识生产中事实与价值、科学与政治“融合”的过程。
同时，在规制领域，也不断有实证研究揭示，将决策中科学因素从政治因素中分离出来交给专家解决的想法过于理想化，在实践中难以实现。贾萨诺夫在其名作中对比了为规制目的服务、使规制决定具有科学基础的所谓“规制科学”与通常在大学实验室中进行的“研究科学”，指出前者常常处于“科学和政策很难清楚区分的领域”，并且其评价标准更为多变、更有争议、更具政治敏锐性。参见Sheila Jasanoff，Procedural Choices in Regulatory Science，4 Risk 143，145-147 (1993).规制科学的这些特点挑战了传统意义上关于科学知识真理性质和专家角色的假设：在规制科学领域，越来越多的证据表明，认为科技专家可以保持价值中立，“完全是脱离现实的神话”;科学“真理”与权力是不可分割的，以为科技顾问能够或者确定把自己限定在解决纯粹科技问题上的观点，“根本就是完全错误的”。参见[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第22、85、344页。
(三)我国环境影响评价法中科学与政策的交织
仔细推敲我国立法相关规定，可以发现被纳入行政过程中的环评更多地体现为规制科学，而不是所谓的“实验室科学”或纯粹的研究科学。首先，从基本功能来看，我国《环境影响评价法》第4条明确规定：环评必须“为决策提供科学依据”。据此，环评活动属于典型的服务于政策目标的规制科学，而不是单纯追求科学真理的实验室科学。其次，就具体内容而言，《环境影响评价法》对于“建设项目环境影响报告书”内容的列举表明，立法者早已意识到并确认了环评工作中事实与价值交织、科学与政策融合的特征。
相应地，我国环评审批相关规范也存在事实与价值交织、科学与政策交融的情况。体现在相关规定中，可能通过直接明示规定超越单纯科学事实的价值考虑，也可能通过运用不确定概念而间接引入利益权衡。例如，2017年《建设项目环境保护管理条例》第11条规定的环评文件“不予批准”五种情形之一，即“基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏，或者环境影响评价结论不明确、不合理”(第5项)，这是明确授权行政机关进行评价裁量;即使第4项涉及污染物排放不达标这种明显以技术标准为依据的情形列举，也因为使用了“无法确保”“必要”等灵活概念而留下了允许引入政策考虑和利益权衡的行政裁量空间。
由此，结合《环境影响评价法》第1条规定的立法目的，上述环评“为决策提供科学依据”中的“决策”，指的主要是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”而实施的决策。为了有效“预防”，基于“对环境影响进行分析、预测和评估”以求“预防或者减轻不良环境影响”的环评，应当及早进行，此即所谓“环评前置”要求。参见张勇等：《环境影响评价有效性的评估研究》，载《中国环境科学》2002年第4期，第37-41页。在这个意义上，前述“串联改并联”可能导致“环评前置”松动的后果，从而在政策意义上蕴含着严重的风险。
观察我国环评实践，还可以发现所谓的“定义关系”参见[美]芭芭拉·亚当、乌尔里希·贝克、约斯特·房·龙编著：《风险社会及其超越：社会理论的关键议题》，赵延东、马缨等译，北京出版社2005年版，第341页。 或“划界行为”等科技与政策交融的问题，也突出地体现在环评范围的确定之中：应在多大范围内开展拟议活动周边环境现状调查?开发活动周边环境受到影响的因素中，哪些应纳入分析评估范围，哪些无须纳入?纳入考虑的环境因素中，哪些具有更高权重?应当纳入考虑的是哪些利害关系主体(如环保目标)、何种环境权益?是否存在以及存在何种可能的替代方案?我国《环境影响评价技术导则总纲》(HJ 2.1-2016)中有“制定工作方案”阶段，主要任务包括“环境影响识别和评价因子筛选、明确评价重点和环境保护目标、确定工作等级、评价范围和评价标准”等。我国现行环评技术导则中的“制定工作方案”由环评技术人员完成，2011年版《环境影响评价技术导则总纲》(HJ 2.1-2011)在“制定工作方案”阶段是有公众参与要求的，但新版(2016年版)已将之删除。公众参与仍显不足。
总的来说，流行议论中的前述种种偏误，都在一定程度上误解了行政权力与专业知识之间关系的复杂性。指出知识与权力“交融”可能的风险确有必要，但过犹不及，现代行政活动中知识与权力的联结或合作广泛存在，若因为过度警惕而忽略这种复杂现实及其可能的正面意义，就谬以千里了。
四、我国环评审批制度的追根溯源与重新定位
初看起来，因为不可忽视行政权力与专业知识的运作逻辑差异，我国环评审批的制度定位面临内在紧张，而解决问题的流行思路，如前所述，是回到事实与价值的二分，努力区隔科学与政策、知识与权力。如果将这种思路推向极致，可以发现其指向自我否定的悖论：假如事实与价值、科学与政策、知识与权力之间的区隔如此不容突破，为何一开始就不将技术专家引入行政过程?
上述挑战了事实与价值区分的规制研究新发展，可以带我们另辟蹊径：既然事实与价值、科学与政策的截然区分在现实中并不可行，则在考虑环评审批制度的定位时，应首先仔细考察专业知识与行政权力在此是为何及如何“融合”起来的，并以此为基础作出进一步评价和判断。
(一)追根溯源：支持对环评实施行政审批的理由
查找相关立法资料，并未发现设立环评审批条款的相关立法理由说明，无论在1979年的《环境保护法(试行)》、1989年的《环境保护法》，还是2002年《环境影响评价法》的立法文件(如立法说明、修订说明、审议报告等)中，均无相关说明或讨论记录。但是，我们仍然能从《环境保护法》和《环境影响评价法》的立法目的和环评“预防为主源头控制”的基本理念并结合立法的社会背景推断支撑此种立法安排的可能理由，即从环境保护这一公益目标出发，期待环评审批机关约束企业的逐利动机，抵制经济发展部门的GDP追求，并由此确保环评活动服务于防范或减少项目开发活动对生态环境的损害。参见金自宁：《我国环评否决制的法理思考》，载《中国地质大学学报(社科版)》2019年第9期，第11-22页。
依据实证法规范，我国环评审批从一开始就内嵌于开发许可这一行政程序之中。就项目开发许可与环评的关系来说，是先有项目开发许可再有对环评以及环评审批的需要。也就是说，我国环评审批制度原本就是特定社会经济背景下利益权衡和价值判断的结果。只有结合我国企业逃避环保责任的动机尚未得到有效遏制、地方政府和经济部门“重发展轻环保”的冲动仍然强劲等现状，才能充分理解环评审批制度承载的以事先预防方式实现环保目标的核心功能。在这个意义上，我国的环评审批活动与其说是行政权力干预环评这一专业(科学)知识过程，不如说开发许可这一行政权力过程“引入”了环评。在这里，环评并非自足自立，而是为行政目的服务。
既然从一开始就负载了行政目的，那么，被纳入环保审批这一行政过程的环评，根本不是也不应当是纯粹的科技过程。恰恰相反，为了实现环保这一公共行政目的，环评专业知识需要更多更好地与行政政策考虑和相关价值判断结合起来，这正是环保法中“综合决策”原则的内在要求。参见蔡守秋、莫神星：《我国环境与发展综合决策探讨》，载《北京行政学院学报》2003年第6期，第28-32页;吕忠梅：《环境与发展综合决策的法律思考》，载《甘肃社会科学》2006年第6期，第10-13页。为此，虽然有必要确认专业知识与行政权力的不同运作逻辑，但是，同样需要警惕的是，机械地基于事实与价值、科学与政策二分观念而将环评与环境管理的需要及相关公共政策考虑相隔离的尝试，不仅可能因为不切实际而归于无效，参见汤金平、邱崇原：《专业与民主：台湾环境影响评估制度的运作与调适》，载《公共行政学报》2010年第35期，第1-28頁。还很可能因为妨害公共行政目标的实现而是有害的。
(二)我国环评审批实践中的调适
上述对立法可能理由的追根溯源，论证了对环评实施行政审批确有其合理性。但是，从专业知识与行政权力视角观察，考虑到知识与权力的内在差异，环评审批面临的一个实际困难是：被赋予审批权力(职责)的环评审批机关，其自身的工作人员大多并不具备环评相关的知识，特别是环评相关的自然科学知识。对此，因为环评审批机关并不能以自身工作人员专业技术能力不足为由拒绝履行法定职责，面对环评工作的专业知识门槛，我国环评部门在立法并无明确指示的情况下作了积极探索与尝试，给出了可能的解答。其中最值得关注却长期未引起注意的，是创设了使环评审批机构能够利用环评专家和专业机构的技术评估程序。
从前述规范性文件梳理中可以看到，在《环境影响评价法》颁布次年，原国家环境保护总局即颁布《环境影响评价审查专家库管理办法》，在国家和地方两级设立环评审查专家库。从前述规范性文件中并不能直接看到的是，早在《环境影响评价法》颁布之前的1992年，原国家环境保护总局即已成立环境工程评估中心，为其环评审查提供专业支持，负责对申报到国务院环保部门的环评文件开展“技术评估”(也称技术核查或技术审查)，即环评审批机关在作出审批决定之前，由专业机构(专业人士)对报批的环评文件先行审核。之后，多个省市环境保护主管部门陆续设立环评技术评估机构。环评之“技术评估”这一在我国《环境保护法》《环境影响评价法》中均未提及的程序，查询相关规范，较早提及技术评估的均为有关价格或收费的文件。如《国家计委、国家环境保护总局关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》(计价格[2002]125号)。直到2005年，《环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》才在规章中首次出现“技术评估”(第11条)。在环评文件审批实践中得到了广泛采用。作为多年实践的总结和提升，原国家环境保护部在2011年发布的《建设项目环境影响技术评估导则》(HJ616-2011)规定：“环境影响技术评估在环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件之前进行，属技术支撑行为。”之后，《建设项目环境保护管理条例》在2017年修訂时增补了技术评估相关条款(第9条第3款)，技术评估终于在行政法规层面获得国家立法的正式承认。
在加入这一实践中发展出来的技术评估程序之后，我国环评审批呈现出行政权力与专业知识“双线并行”的结构，其中，环保机关对建设单位提交的环评文件进行行政审批是行政权力运作的明线(图中实线)，技术机构对环评机构制作的环评文件进行专业评估是专业知识运用的暗线(图中虚线)，如下图所示：
在这一结构里，正是借助“为环境管理服务”的技术评估，行政审批机关才得以跨越环评专业门槛，克服了自身知识不足，对专业人士编制的专业文件实施实质性审查，完成环评审批这一法定的行政目的。如前所述，建设单位报批的环评文件，依法必须由够格的专业机构和专业人员负责编制。实践中的技术评估系由环境科学相关专业人员基于对“建设项目实施后可能造成的环境影响”的综合分析，为环保部门“决策提供科学依据”，参见《建设项目环境影响技术评估导则》(HJ616-2011)第3.1款、第5.3.1款。这是典型的引入“同行”来监督专业人员。如此，实际上在不牺牲环评专业知识的前提下，将专业知识结合进了行政权力运作过程之中。就技术评估所提供的专业知识对于行政机关完成环评审批任务而言，知识与权力在此的结合，是实现既定立法安排、达成法定行政目的所必需。
(三)回归规范立场：准确定位嵌入行政过程中的专业知识
从专业知识与行政权力的关系角度梳理和反思我国特有的环评审批制度，能够揭示单纯规范文本分析容易忽略的重要因素。带着这种梳理和反思的成果，再回到规范立场，可以发现，澄清我国环评审批制度定位，关键在于清晰和准确定位嵌入行政权力运作过程中的专业知识。这需要在环评审批制度架构中，明确专业知识提供主体的规范角色，特别是在权责意义上厘清其与行政权力的关系。由此，对于改进我国环评审批制度的具体建议，除前文已论及的环评公众参与应强化而不是弱化、环评启动时间宜早不宜迟之外，还应强调以下三点：
第一，明确区分环评过程中两类专业机构的不同角色。从图4已经可以看到，我国环评审批活动涉及两类不同的环评专业机构：一是受建设单位委托编制环评文件的环评机构，二是受环评审批机关委托从事技术评估的专业机构。二者提供的服务均基于专业知识的应用，都受到学科共识、行业规范和职业伦理的约束，同样应接受同行的专业监督。但是，二者功能不同，规范角色也应当区分开来：在环评审批这一行政程序中，两类环评专业机构分别受雇于行政相对人(建设单位)和行政主体(环评审批机关)并运用自己的专业知识提供服务。编制环评文件的专业机构是受建设单位委托进行，环评文件无法通过审批的法律后果由建设单位而非环评机构承担;技术评估机构从事环评技术评估活动是受环保机关委托，环保机关并不能因为在作出审批决定之前经过了专业机构的技术评估而免去对环评审批决定的法律责任。我国环评审批实践中这两类专业机构的角色混淆现象曾长期存在，参见陈泽伟：《正视“环评腐败”》，载《瞭望》 2009年第17期，第40-41页。有必要在环评审批相关规定修订时就此作出明确规定予以澄清。
第二，明确突出环评审批机关作为决定作出者的责任。就法理而言，环评审批是一种行政行为，行政机关是履行审批职权和职责的行政主体。由此，行政机关并不能因为环评活动具有专业性，就将此领域内的行政职责推卸给编制环评文件或对环评文件实施技术评估的专业主体。前文已经指出，审批标准容纳了超出“纯粹”科学技术的考虑，这也意味着，虽然审批过程中的技术评估程序很有必要，但它并不能取代审批机关自己的政策判断和利益权衡。强调环评审批机关的行政决定作出者地位，有助于避免环保机关将自己运用行政权力的决定“藏匿于科学之后”。通过“技术评估”模糊或逃避环评审批机关的裁量责任，类似于将环评机构向企业提供的环评服务与向审批机关提供的专业评估服务混为一谈，也是对环评专业知识与环评审批权力之间关系的误解或滥用。
第三，不宜夸大技术评估单位相对于环评审批机关的独立性。既然审批机关是最终负责的决定作出者，并且审批机关和技术评估单位之间、建设单位与环评机构之间都是委托与被委托的关系，有关技术评估单位相对于审批机关不够独立的指责就需要仔细斟酌，相应地，增强技术评估单位独立性的建议也应当谨慎界定，避免“过犹不及”。事实上，委托活动能够顺利完成，在很大程度上依赖于委托者和被委托者的充分沟通。监管机构寻求科学咨询意见的成功经验，并非对抗性模式，而是(反复多次进行的)协商模式，其中包含了监管机构与其咨询顾问之间更好的相互理解、更具合作性和富有成效的互动。参见[美]贾萨诺夫：《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》，陈光译，上海交通大学出版社2011年版，第340-342页。
五、结语
法律运作的不同制度结构决定了何种问题应为重点问题。我国环评审批制不同于美德环评参考制的特色，决定了行政权力与专业知识之间的关系问题值得更多关注和讨论。我国环评审批是一种运用行政权力的行政活动，被纳入行政过程的环评专业知识，从一开始就并非自足自立，而是从属于行政目的，从属于行政主体作出合法合理行政决定的需要，其适当角色应当放在行政过程之中，结合其行政目的及行政合法性的规范要求来理解。因此，应当抛弃将环评等同于纯粹科学技术过程的刻板印象，并打破通过事实与价值二分来隔离科学与政策的迷思，真正深入作为环评审批对象的环评以及环评审批本身的具体内容和实际过程。由此才能发现，要防范行政权力“藏匿于科學背后”，正确的方向不是试图区隔科学与政策、知识与权力，而是在准确定位行政过程中专业知识的同时，重申行政机关作为审批决定作出者的法定责任。为实现行政目的，将专业知识引入行政过程是广泛存在的实践，在这些实践中将专业知识与行政权力结合起来是无法回避的现实需求。在这个意义上，虽然本文研究的具体对象是我国环评审批制度，但本文的分析及结论，在更广泛的范围内亦具有参考意义。
Knowledge verse Power： At the Centre of China’s EIA Legal System
JIN Zi-ning
(Law School of Peking University，Beijing 100871，China)
本文责任编辑：邵 海
作者：金自宁
摘要：从环评公众参与制度的发展进程来看，环评审批过程中的公众参与常常表现为环境保护行政许可听证程序，需要遵循行政法的程序性规定。根据《行政许可法》，是否具有重大利害关系的听证参与人的判断标准，以及围绕不同主体间利益冲突为中心的听证内容，使得行政许可听证过程中更易注重对私人利益纠纷的解决。事实上，环评审批部门作为公权力主体，本身具有维护环境公益的义务。而基于环境公益的公众参与的引入，能提高审批部门环境公益保护意识和能力。基于此，本文从利益角度分析，提出目前体制下的环评审批中，需要引入基于环境公益的公众参与渠道。随着多元化环境治理理论的发展，公众的主体作用愈加突出。2015年《环境保护法》对公众环境保护权利的重视，为公众保护环境公益提供了法律上的权利依据。结合2019年1月1日新实施的《环境影响评价公众参与办法》，有望在环评审批过程中真正为公众打开基于环境公益的参与入口。为了将基于环境公益的公众参与制度真正落实，除了通过法律解释寻找法律规范的相关依据之外，还需要有公众基于环境公益参与环评审批的制度安排。一方面，引入公众基于环境公益参与环评审批的路径。这种路径包括专门制定一部基于环境公益的环评审批公众参与程序的平行模式，以及在现有的以私人利益保护为主的公众参与制度中，增加公众基于环境公益参与环评审批的方式和程序性规定的融合模式。通过对二者优劣的分析与比较，认为公众基于环境公益参与环评审批的融合模式更加符合中国目前国情。另一方面，在制度上予以跟进。具体而言，在现有参与制度的基础上，从信息公开范围及内容的扩展、环评范围外公众参与主体的引入、参与方式的优化方面融入环境公益保护参与程序，并为环境公益公众参与提供行政和司法上的救济途径。
关键词：环评审批;公众参与;环境公益;公众环境保护权利;环保部门
基于环境公益的公众参与，是指公众专门为了保护环境公共利益，通过行使知情权、参与权、表达权、监督权等权利参加到环境保护过程中的制度。环评审批中基于环境公益的公众参与，旨在建设单位将环评文件报送有关环保部门进行审批后，公众以参与和监督的方式参加环评审批过程，弥补环评审批部门的环境公益保护能力，并防止权力滥用。但是，目前并没有公众基于环境公益参与环评审批的路径和程序，而仅仅是通过环评审批机关的职能设置来保护环境公益 [1] 。单纯由环评审批机关进行环境公益保护，既有可能存在能力不足，从而不足以保护环境公共利益，还有可能因权力异化使环境公益受损。因此，在纯粹基于私人利益公众参与的背景下，行政机关为了解决公众参与矛盾，即使严格按照法律规定对建设单位和利害关系人进行利益分配，也难以确保对环境公益的保护。为了破解环评审批仅仅围绕私人利益进行公众参与的尴尬，需要另外引入基于环境公益的公众参与。一方面弥补环评审批机关环境公益保护能力不足，另一方面通过监督的方式避免了相关经济诱惑的干扰[2] 。本文从以下几个方面探讨：第一，目前环评审批过程中的公众参与是如何对公众利益进行保护的？在规范和实践中是否存在基于环境公益的公众参与空间？第二，在审批中引入基于环境公益的公众参与是否有理论基础和制度依据？第三，将基于环境公益的公众参与引入到环评审批中，如何对其实现路径进行落实？
1行政许可法下环评审批中的私益公眾参与
环保部门作为公权力机关拥有审批权，除了对环评文件编制阶段建设单位组织的公众参与进行审查之外，还需要视情况在审批过程中开展公众参与。在参与的过程中，吸收公众意见作出审批决策，利益的选择对审批结果至关重要 [3] 。
1.1长期以来环评审批中公众参与的私益性
首先，环评审批公众参与主体的判断体现私益性。笔者收集并总结了中国省级生态环境厅（除港澳台）受理建设项目环评文件时的公告内容，其对公众参与权利告知见表1：
由此可见，环保部门公布拟审查的建设项目时，虽然因网络公开的这种社会化公开方式使得所有公众均能了解到相关信息，但是其公布的听证权利限制的主体往往是“申请人”和“利害关系人”，使得不具有直接利害关系的人无法参与进来。在新的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》）出台以前，根据2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第13条规定，环保部门作出受理决定后，应当公布受理的有关信息，但未规定审批中公众提出意见的方式与途径的有关内容，其主要集中在环评编制阶段建设单位组织的公众参与。不过，环评审批，本身作为一种环境行政许可行为在遵守环境保护法律规范之外，仍应遵守《行政许可法》的规定。听证程序是行政机关作出行政决定前，听取公众意见的一种制度。为了保证环保部门在履行保护环境公益义务的同时，对公众私人利益进行保障，《行政许可法》第47条规定，与该行政许可有重大利害关系的申请人和利害关系人具有听证的权利。此处利害关系人的判断以是否具有“重大利益”关系来进行确定。通常，具有重大利益关系的主体除了申请环评审批的建设单位之外，还包括相邻权及健康权可能受影响的公众。行政法在认定“利害关系”时，是以行政机关的许可行为对他人所带来人身和财产利益的影响为判断标准，属于私人利益考量。这种基于私益的公众参与主体的判断，会使得在听证的过程中内容聚焦于利害关系人自己个人利益，从而使得审批机关忽略环境公益成为私益的俘虏 [4] 。
其次，公众参与程序的启动条件体现私益性。根据《行政许可法》第46条和第47条，行政听证启动程序条件除了审批部门主动组织外，是否组织开展公众参与在很大程度上取决于“申请人和利害关系人”的申请。而且，对于“申请人和利害关系人”提出的意见，审批部门应当认真听取。可见，该法律中并未将听证程序的启动权利赋予不具备私人利害关系的公众，是否因环境公益目的启动听证以及在听证过程中是否对环境公益进行保护只能取决于审批部门。而在实践中，因时间较短公众可能无法在规定时间内提出听证。更有甚者，因听证程序过于形式化不能解决实际问题，其作秀效应使得公众会因对听证程序的失望而不提出听证，出现集体冷漠和无人报名的现象 [5] 。即使公众提出意见，公众也更倾向于针对与自身人身和财产紧密相关的事项提出意见。例如，公众对私人利益保护中的邻避效应。针对邻避设施的建设，更多的公众关注的是如何避免将该设施建在自己的院子里，而非是该设施是否应该建设[6] 。而环评审批机关作为政府部门，也会深陷于地方保护主义的沼泽，避免公众提出过多意见拖慢项目的审批进程，进而影响当地经济发展。但申请听证的利害关系人则主要从人身权和财产权角度进行判断，这就使得参与程序的启动更加体现私益性。
再次，公众参与权利救济体现私益性。当审批部门作出审批决定后，会在网站上进行公告并对公众救济权利进行告知，包括行政复议和行政诉讼的权利 [7] 。而这种救济权利针对的往往是具有私人利害关系的公众。一方面，在行政救济方式中，《行政复议法》中规定，除了行政相对人之外，第三人也可针对行政机关的行政行为提起行政复议。不过，此处的第三人需要与被申请的具体行政行为有人身或财产上的利害关系[8] 。而且，目前《行政许可法》也仅将审批机关在公众参与中的义务对象限于私人利益范畴 [9] 。因此，复议机关对被提起复议的行政机关进行审查的依据仅表现为对特定利害关系人私人利益保障。另一方面，在司法救济方式中，《行政诉讼法》第25条在规定行政诉讼的原告时，同样也仅仅规定了利害关系人的诉讼救济权。那么，当公众因审批过程中参与不畅提起行政诉讼，并不一定能够获得法院的支持。例如，“贾文学诉中华人民共和国国家认证认可监督管理委员会不履行法定职责、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局行政复议案”，最高人民法院（2017）最高法行申2705号行政裁定书。在该案的再审程序中，因贾文学未能证明存在私人利害关系而被法院驳回再审申请。
随着环境公益保护意识的提升，法院也逐渐放开了公众因环境公益参与环评审批受阻的原告资格。例如，在2013年至2014年的“夏春官等人不服江苏省东台市环保局环评行政许可案”中，虽然夏春官等人起诉时并不具有现实的利害关系，但因其与进行审批的建设项目具有可期待的环境相邻关系，法院作出了夏春官等人属于行政法上的利害关系人的认定，并进一步认定江苏省东台市环境保护局未告知其听证的行为属于程序违法。需要注意的是，目前法院开始放宽了对行政法上利害关系人的认定，并不代表当公众基于环境公益参与环评审批受阻时能获得行政和司法上的保障。在“刘立娥不服北京市房山区环境保护局环境影响批复案”（2014）二中行终字第47号中，虽然法院认为因被审批的项目对原告生产、生活及居住环境有一定影响从而承认了原告的主体资格，但是，因无法证明原告与该建设项目之间存在重大利益关系，从而对原告未被告知相关权利的诉求未予支持。该审批过程中公众参与是法院审查的重要内容，但是，法院对行政机关审查仍然是以行政机关的行为是否符合法律的规范来进行的。另外，目前环境法庭虽然在环境案件的处理中发挥了较大作用，但制度尚未成熟之前仍然存在各种问题 [10] 。
所以，不论是行政复议行政救济，还是行政诉讼司法救济，基于环境公益的公众参与救济均难以实现。
1.2引入基于环境公益的公众参与之缘由
引入基于环境公益的公众参与目的是为了在公权力之外，通过公众参与的方式，提高对环境公益的保护。并避免使得环境公益保护的重担全部交由环保部门，从而出现该利益保护不足的风险。公众参与环评审批中对环境公益的保护主要包括以下两个方面：
一则能够提高审批部门环境公益保護能力。若审批机关能力不足，将会导致环评审批决策失误或错误，从而损害环境公益。由于审批时间、人员数量或审批能力的限制，环保部门中环评技术机构在对建设单位所提交的环评文件进行审查时，并不一定能够及时发现环评文件中的所有问题。例如，生态环境部每年都会分阶段抽查之前审批通过的建设项目的环评文件，仍然发现一些项目未达到法律要求[11] 。而广大的公众中则可能存在对该问题更为专业的人员，进而提供专业技术层面的支持。例如，在深圳西部通道案例中，已公布的环评报告结论显示出口处汽车尾气能够达到标准，而施、钱两位老先生实际测量后发现氮氧化物浓度超标将近20倍 [12] 。虽然二者的实际测量并不一定符合环境评估标准要求，但是该案能够表明公众在环评科学技术上能够提供专业技术支撑。相对于公众个人而言，环保组织因资金更有保障一般更加能够提供环评技术上的支持。事实证明，环保团体确实在项目开发过程中，对一些大型建设项目开发过程中发挥了重要的作用。
二则能够提高审批机关环境公益保护意识。在实践中，因经济利益的诱惑或是政府的压力，审批机关可能与建设单位之间进行合谋，作出违法审批决定。例如，环保部2017年对北京市通州区环境保护局对违规备案建设项目环境影响登记表的通报。中央环保督察组审查过程中，也曾发现多省自然保护区内存在项目违规建设的现象。包括辽宁辽河口国家级自然保护区违规填海造地、吉林省珲春东北虎国家级自然保护区占林开发、江苏镇江长江豚类省级自然保护区违法开垦江滩湿、安徽扬子鳄国家级自然保护区削山造田、重庆缙云山国家级自然保护区及云南拉市海高原湿地省级自然保护区存在违法旅游项目等，这种无序的开发和利用行为，审批部门的违法审批是其重要原因之一 [13] 。更有甚者，因环评审批工作人员与建设单位勾结后作出违法环评审批承担了一定的刑事责任。例如，刘某某作为市环保局工作人员，因超越职权将本该由省级环保部门审批的项目擅自作出了审批决定，而被判处滥用职权罪。并因在其工作期间多次收受企业贿赂为他人提供环评审批和环保验收监测方面的帮助而被判处受贿罪。魏某某利用职务之便，在环评审批过程中违规收取环境监测费用而被判处滥用职权罪。因环保工作不力，多地环保部门人员进行了“大换血”，甚至出现环保局领导班子被集体免职的现象[14] 。而引入基于环境公益的公众参与，公众则可以对审批机关的环境公益保护行为进行监督，在防止审批机关权力滥用的同时提升审批机关对环境公益的保护程度。
2基于环境公益的公众参与引入环评审批的逻辑证成
由上可知，在环评审批中引入基于环境公益的公众参与，能够避免环评审批机关能力不足及权力滥用的风险，进而提高环境公益保护。只是长期以来根据《行政许可法》的相关规定集中于基于私益的公众参与。不过，随着理论和制度的发展，引入基于环境公益的公众参与逐渐成为可能。
2.1多元化的环境治理发展趋势突出公众主体作用
多元化的环境治理是指在以政府为中心的环境管理治理过程中，引入公众及其他主体的非政府治理模式。公众，是指与公权力主体相对应，包括个人、企业、非政府组织等的“社会主体” [15] 。Vincent Ostrom将多元化治理模式引入于政治管理领域，Elinor Ostrom教授则进一步通过扩展到经济和环境自然资源领域。由于环境的公共物品属性，在该理论之前，Hardin的公地悲剧理论，用牧场模型论述了理性的放牧人追求直接收益，而在有限的牧场中毫无节制的增加牲畜使得环境公益受损;奥尔森的集体行动逻辑模式中，人们基于经济理性会选择搭便车，得出可能不利于环境公益的非理性结局 [16] 。而在Ostrom的多中心治理理论中，人们自发并主动参与公共事务管理，并通过充分的参与对私人权利进行一定的限制后，商討出一套最有利于共同利益的方案 [16] 。在此背景之下，公众通过共同制定的规则，个人的私人利益在公共利益面前受到了一定的限制。在该理论的影响下，将公众参与引入环境治理过程，不仅能够满足公众对环境公共事务管理日益增长的需求，同时还能够补足政府的环境治理能力，从而提高环境公益保护。例如，公众参与及监督可以提高政府决策的积极性，防止行政不作为和滥作为 [17] 。督促环评审批部门谨慎行使审批权，以免行政决定的作出不合比例 [18] 。通过双方的互动与交流，帮助审批部门在多种利益中进行平衡，影响政府自由裁量 [19] 。从而防止政府的决策向特定私人利益倾斜，造成行政决策失衡 [20] 。
2.2环境保护权利理论发展突出环境公益保护
所谓公众环境保护权利，是指在环境保护过程中，公众享有获取环境信息、通过表达意愿参与环境决策以及对损害环境公益的行为进行监督的权利 [21] 。该权利是一种权利束，具体内容包括公众环境知情权、公众环境意见表达权、公众环境监督权等公众在参与环境事务管理过程中的一系列权利。在行使范围上，该权利可以涵盖到整个环境管理领域，包括环境影响评价阶段、三同时阶段、环境影响评价验收阶段以及项目运行阶段等。在行使的方式上，该权利既可以表现为公众对相关建设单位或企业（污染者）这种私主体活动的介入和监督，也包含公众对环境行政机关这种公权力主体活动的介入与监督。
顾名思义，公众环境保护权利是指公众通过各种权利的行使，达到对环境进行保护的目的 [22] 。在法律上，公众所保护的“环境”这种客体以环境公益的形式出现。在公众环境保护权利理论之下，虽然该过程不可避免的包含公众对私人利益的追求，但是，由于公众环境保护权利的行使要求其权利诉求应当表现出追求环境保护的目的，因此，公众环境保护权利的行使能够促进环境公益。在环评审批过程中，环保部门作为公权力主体有维护环境公益的义务，即使其所面临的只是单纯的私人利益纠纷 [21] 。但为了充分化解双方主体之间的矛盾，公权力主体在面对互相冲突的各种利益时，并不会一直站在环境公益这方，而是存在环境公益保护的例外 [23] 。在基于环境公益的环评公众参与中，受改权利理论影响，公众可专门针对环境公益要求公开环评信息，并表达自己的意见。在这种参与过程中，将会有更多的环境公益保护方面的建议，并在该过程中监督环保部门职权的行使，增强环保部门环境公益保护意识，防止在追求私人利益中对环境公益造成侵害，即使其内心是基于某种私益 [14] 。
2.3环境法上公众参与环境保护的制度演变
2.3.12003—2014 公众参与在环评审批中确立阶段
2003年《环境影响评价法》第21条规定，对于造成重大环境影响需要编制环境影响报告书的建设项目，建设单位有组织公众参与的义务。该法对于环评编制阶段公众参与的启动条件为“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书”，这种以环境公益受损程度大小来判断是否进行公众参与的判断标准，可以理解为该法条中已经为公众基于环境公益的公众参与预留了空间，只是不太明显。虽然，该条款使得公众参与制度在环境影响评价过程中得以确立，但是该法中的公众参与仅仅规定在了项目的环评编制阶段，未能涵盖到环评审批过程。2004年《行政许可法》第47条确立了利害关系人的重大事项听证权。在该则法律条款的指引下，公众参与也在环评审批过程中得以确立。但因为该法条对“利害关系人”的判断以公众人身权、财产权等私益受损为依据，所以，依据该则条款，环评审批中未包含基于环境公益的公众参与内容。为了公众能够更好地参与环境影响评价过程，2006年原国家环境保护总局发布了《暂行办法》，第5条中将环评编制阶段的公众参与和环评审批阶段的公众参与进行整合，使得环评过程中公众参与更加完整。但是，该《暂行办法》却未将基于环境公益的公众参与规定下来，可见2003年制定《环境影响评价法》时，并未包含公众基于公益参与环境影响评价的有关内容。截至此时，法律、行政法规，还是有关规章，还没有公众基于环境公益参与环评审批的依据。
2.3.22015—2018 基于环境公益的公众参与初现曙光
虽然《行政许可法》没有对公益公众参与作出规定，但并不意味着在环评审批中不能增加公益公共参与的方式。2014年我国《环境保护法》进行了修改，修改后的2014《环境保护法》在1989年《环境保护法》的基础上专门增加一个章节，用于规定环境治理过程中的公众参与。第53条作为该章节的总领性条款，规定所有公民均有权利参与并监督环境保护。这种对公众环境保护权利的规定，可以理解为该法已经为基于环境公益的公众参与提供了法律层面的依据。2015年原环境保护部发布了《环境保护公众参与办法》，对修改后的《环境保护法》第五章公众参与的有关内容进行落实。该办法作为一种部门规章，规定的公众参与也是综合性的，所涉范围包含环境管理各个领域。在这一阶段中，虽然已经开始出现基于环境公益的公众参与，但是，并未专门在环评审批过程中出现。
2.3.32019年以后 环评审批中基于环境公益公众参与的引入
2018年，原《暂行办法》进行了修改，形成《办法》，并于2019年1月1日实施。该《办法》的出台，有望实现公众基于环境公益参与在环评审批的突破。
一方面，广泛的信息公开有望为公众基于环境公益参与环评审批的入口。在环保部门作出审批决定前，公众有两次集中提出意见的机会。其中，并没有限制提出意见的公众主体范围。在信息公开的时间上，《办法》第22条规定的信息公开的时间点是“建设项目环境影响报告书被受理”后，第23条是“环保部门对环境影响报告书作出审批决定前”。在信息公开的内容上，《办法》第22条是对建设单位所提交的文本的全文公开，包括环境影响报告书和公众参与说明。《办法》第23条是对建设项目环境影响及公众参与的相关内容的再次公开。这两次信息公开义务所针对的对象都是社会上不特定的多数人，并非仅包括环评范围内的公众。而且，其中都规定了“公众提出意见的方式和途径。”因此，基于环境公益保护的公众则有望在该过程中，按照环保部门的要求有针对性地提出环境影响方面相关意见。《办法》第23条第3款，规定了环保部门进行信息公开义务时，还应当履行对建设单位和利害关系人听证权利告知的义务。环保部门对不同主体义务性规定的不同，说明该《办法》已经开始意识到在环境影响评价审批的过程中，是存在公益公众参与和私益公众参与两种情况的。
另一方面，环境举报的规定有望提高公众基于环境公益参与环评审批的深度。虽然在编制阶段，公众不一定能够基于环境公益保护参与到建设单位组织的公众参与程序之中，但是在审批阶段，公众可以基于环境公益的保护针对建设单位的环评文件及编制过程中的违法行为向环保部门举报。《办法》这次修订，明确环保部门对公众举报予以反馈并采纳的相关规定时，并沒有限制接受的公众举报必须来源于利害关系人。因此，基于环境公益保护，公众在环评审批过程中享有提出意见的权利。更为重要的是，在《办法》中，规定“环保部门对收到的举报，应当依照国家有关规定处理”及“必要时，可以通过适当方式向公众反馈意见采纳情况。”对环保部门回应义务的规定，也逐渐提高了公众意见的重要程序。
虽然，通过对环境法律规范的解释，现有的规范依据有望公众打开基于环境公益参与环评审批的入口，但是，若要真正在环评审批中落实基于环境公益的公众参与，需要在规范或制度上作出进一步努力。
3基于环境公益的公众参与引入环评审批的实现进路
为了避免公众在环评审批过程中基于环境公益的参与过程受阻，需要建立公益公众参与的制度，在公众参与中实现私人利益和环境公益表达机制的融合。
3.1明确基于环境公益的公众参与的选择路径
行政机关为了对公众私人利益进行保护，开展基于私人利益的环评审批公众参与必不可少。 [24]在现有基于私益的公众参与制度中，若要引入基于环境公益的公众参与，主要有以下两种路径：路径一，专门制定一部基于环境公益的环评审批公众参与模式，规定环保部门基于环境公益保护的职责，和公众基于环境公益保护的权利行使方式;路径二，在现有的以私人利益保护为主的公众参与制度中，增加公众基于环境公益参与环评审批的进入方式和程序性规定，从而在现有制度中落实公众基于环境公益的保护。
路径一因其形式的独立性和专门性可以较大程度地提高公众、建设单位及环保部门对环境公益的保护意识和参与意识。而且，这种方式对基于环境公益参与的过程及内容都规定地较为详细和系统，包含了公众基于环境公益参与环评审批的方方面面。但是，该路径也有一定的制度弊端：首先，如果要另外单独制定一部公众基于环境公益参与环境影响评价的办法，则需要消耗大量的法律成本。其次，在为环境公益保护设置一套专门的公众参与制度的同时，会存在私益公众参与和公益公众参与两套程序并存的局面，出现法律适用的困境。再次，如果同时作出两种公众参与程序，那么为了保证程序连贯性，环保部门中负责审批的同一人员，需要分别参加不同的程序，消耗大量的时间，降低环评审批公众参与的效率。因此，考虑到我国公众参与制度的发展情况，可采取路径二的方式，在原有程序的基础上增加关于环境公益的参与内（见图1）。
路径二是在不改变现有的私益环评审批公众参与的框架下，将环境公益保护融合进现有的制度中，使得公众参与中既有环境公益保护又有私益保护，二者共用同一个法律程序的方式。这种途径对环境公益的保护无法像专门立法那样凸显，且关于公益保护的内容也可能不会规定的那么详细和有针对性。但这种二合一的融合立法模式，则可以在极大地节省立法成本并提高参与效率的同时，兼顾私人利益和环境公益的保护。因《行政许可法》中的公众参与规定约束着所有类别的行政许可行为，除了环境保护类的许可行为外，还包括比如价格许可、土地规划许可等。而且，在涉及到环境保护类的许可中除了环评审批之外，在环境领域内还有排污许可、危险废物许可等。因此，若要针对环评审批过程中的公众参与作出环境公益保护方面的规定，修改《行政许可法》会影响到太多其他领域中的许可内容，因而并不是一个好的选择。其实，《办法》的这次修订，对环保部门审批过程中的公众参与中已经放开了对纯粹私人利益保护的限制。而且，环境公益公众参与和私益公众参与在程序中具有较大的一致性，可以共用同一个参与程序。但与此同时，需要提高该《办法》中关于环境公益公众参与的针对性。[25]这种方式不仅降低法律制作成本，而且能够避免与行政许可听证有关程序重合，并减轻环评审批部门在法律适用选择上的负担。
3.2二元利益表达机制的融合
虽然基于环境公益的参与和基于私益的参与在程序上，因大部分内容相同可以共用一个法律程序。但是，对于基于环境公益参与不同于私益参与的部分，需要在规范中作出专门的规定。在对现有的法律程序进行改进的过程中，应注意以下几个方面：
第一，继续加大信息公开范围之时加深内容公开力度。在范围上，因基于公益参与进来的公众，可能遍布大江南北。为保证处于各地的公众都能够获取到该信息，环保部门进行信息公开时，应注意信息公开方式，使得公众都有机会获取到该类信息。环保部门作为公权力主体，因有专门的机关网站及信息公开平台，在信息的发布和公开上具有绝对优势。《办法》中已经规定，环保部门将相关信息向社会公告的方式包括“网站或者其他方式”。引入环境公益的公众参与，应当确保该方式保证信息公开的广泛性，以便不同区域中的公众都能够获取到该信息。在选择信息公开的期限上，不能仅仅选择最低期限，而是要根据环境问题的大小以及公众意见的多少来决定。在公开的内容上，环评审批部门可适当加深公开内容。比如，环保部门应将该项目在编制阶段的公众参与情况作出说明，对于公众提出的意见已经在编制阶段提起过的，应当对当时公众参与情况作出说明，避免重复参与。不过，公告只是信息的公开，是公众参与到环评审批中的第一步，若要真正影响到环评审批的决策或是通过参与来消除公众与政府之间的矛盾，还需要双向互动交流平台的帮助。《办法》中并没有对公众提出意见的方式和途径具体进行规定。说明，在实践操作的过程中，公众提出意见具体采用哪种方式，则需要由行政机关来进行确定。
第二，引入环评范围外的公众。公众参与在要求双方互动的同时，还需要双方力量的均衡。基于环境公益的参与主体不仅仅局限于行政法上的第三人，或者环境影响评价范围内的公众，而是包括我国所有想要基于环境保护参加进来的公众或组织。在环评审批的过程中，他们专门针对环境公益表达自己的意见。引入该部分参与主体主要是为了避免环评审批的作出对环境公益造成侵害。因其来自全国各地，所处行政区域与建设项目所在地不同而不会受到当地政府控制，意见的表达更具有真实性可以弥补环评范围内公众力量上的不足。在引入基于环境公益保护参与主体的同时，也要对该部分公众的数量进行控制，环评审批部門应当保证环评范围外公众的代表性。而且，为了防止环评审批部门在选择公众主体时进行不正当控制，应当对该类代表的选择程序和选择标准作出规定，对于选中的公众代表应进行充分公示并说明理由。
第三，打破传统的公众参与方式。“到场”并不是参与的必要条件，参与强调的是主体的目的性和自主性 [26]。若公众到某个场所中去表达自己的意见，可能会碍于各种考虑，致使真实意见不能得到表达。导致公众与环评审批部门交流的过程中有所保留，从而降低双向交流的互动性 [27] 。图1环评审批公众参与程序只有给了公众一个自由参与的空间，使公众的权利能够充分、有效的行使，才能更好的使公众权利获得保障。其实，在保留传统公众参与方式的同时，建立一种网上视频的参与方式，可为行政机关和公众双方减轻经济和时间负担[28] 。还可避免基于公益参与进来的公众因地理位置较远，而消耗大量的时间和经济成本。借鉴环保组织专项行动中的视频会议形式，通过视频会议降低彼此的参与成本。并且这种方式氛围较为宽松，易于降低公众顾虑并表达真实想法，使矛盾之处更加明显，增进公众坦诚交流的力度。在充分沟通之后，能够降低社会风险发生的可能性。与此同时，还应当体现公众参与方式的多元化。在审批过程中，环保部门开展何种公众参与方式要发挥自身的主观能动性，从而与公众意见大小、内容和当地的经济发展相适应。
需要注意的是，根据现有法律规范，利害关系人和其他公众在参与过程中的权利是不同的。第一，是否具有程序发起权不同。利害关系人可以主动要求发起听证程序，享有程序发起权。而其他公众只能根据环保部门的要求来进行参与。第二，参与权利的不同。当举行听证程序时，根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第12条的规定，针对行政许可听证，已经建立了一套比较规范和严谨的听证方式。基于私益保护的利害关系人享有多种权利。包括申请回避、委托代理人、陈述、申辩、举证、质证、最后陈述、审阅并核对听证笔录、查阅案卷。并没有对其他公众的权利行使进行规定。只有《环境保护法》作出了原则性的参与权的规定。在实践操作中，该部分公众参与深度的把控，掌握在环保部门的手中。第三，对程序进展的影响程度不同。利害关系人在特殊情况下可影响到听证程序的进展。《环境保护行政许可听证暂行办法》，根据利害关系人不同的申请以及状态，该听证程序可能会延期举行、中止举行或者是终止。
3.3基于环境公益公众参与的法律救济
在建立公众基于公益的参与制度时，还需确定公众基于公益参与的救济方式，才能够保证该程序进展的顺利。根据目前法律规定，针对环评审批过程中的公众参与，对不同利益保护的救济方式也有所不同（见表2）。
由表2可以看出，目前对于公众参与的救济主要保护的具有私人利益关系的主体，虽有对于环境公益参与的救济方式，但该种救济方式因规定的并不明确不一定能够得以运行，还需要进一步明确。
首先，在以私人利益保障为主要内容的行政救济方式中引入环境公益内容。《行政复议法》规定了公众申请复议的理由，即“认为具体行政行为侵犯其合法权益”，这种规定是从私人利益是否受到侵犯来考虑的。其实，从1999年第一部行政复议法出台到目前为止，在规定公众可申请行政复议的范围中与环境有关的仅仅只有“土地、矿藏等自然资源”的规定。而且，复议事项并不是针对环境保护行为，而是针对这些资源的确权行为，属于私益范畴。当时，中国还并未确立政府信息公开制度，信息掌握在建设单位和行政机关手中，其他区域中的公众因无法获得相关信息无法参与到环评审批过程中来。而目前随着信息公开等相关制度的健全，当建立了环保部门对于基于环境公益的公众参与的义务后，那么也应当存在该行政行为的救济方式。且在诉讼法上也已经引入了环境公益的救济方式，基于环境公益保护的救济也可以引入到行政复议法中。例如，在《行政复议法》第2条规定公众提出复议申请的条件时，规定为“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益或者环境公益的”，或者在对该条款的“合法权益”作出扩大解释，理解为“公众的私人合法权益或者环境公益”。同时，在确定可提起复议范围的案件上，可仿效《行政诉讼法》的规定。在《行政复议法》第6条中，增加一款作为第2款，规定：“除前款规定外，复议机关应当受理关于环境公益保护的行政案件。”
其次，在司法救濟中，以现有环境公益救济为基础扩大诉讼主体范围。虽然《行政诉讼法》第25条第1款规定提起诉讼的公众需要为“行政相对人”或者与行政行为“存在利害关系”。2017年修改《行政诉讼法》，专门在第25条增加了一款，规定了检察机关针对环境公益保护提出检察建议后的诉讼权。对于环保组织，2014年修订《环境保护法》时，在第58条明确了社会组织可以针对损害环境公益的行为提起诉讼的权利。该项规定意味着环保法已经将环境公益的司法救济权赋予了符合一定条件的社会组织。但是，在《行政诉讼法》中并未对环保组织的诉讼权予以规定，仅对检察机关进行了认可。在这种规定下，公众并无法直接依据环境公益受损而提起行政诉讼 [29] 。其实，《行政诉讼法》中对环保组织诉讼资格的保留，是与目前中国的诉讼体制和环保组织的现状相关联的。在行政诉讼法中，公众面对政府这一公权力主体，始终处于弱势地位。由于资金的消耗，该社会组织的非营利性使得大部分的公众和社会组织并没有作为环境公益诉讼原告的经济实力。例如，在“中华环保联合会状告山东德州晶华集团振华有限公司”一案中，虽然环保组织赢得了该案，但是高达40万元的律师费也判给原告负担 [30] 。环保组织是中国环境保护过程中逐渐发展起来的。其资金可能来自海外基金会和大的环保组织，可能来自会费或者捐款。[31]如果需要作为环境公益诉讼原告的公众来支付这部分资金，该组织为了生存受某些企业资助，从而影响其利益指向。[17]其实，既然诉讼法中已经确立了基于环境公益的行政诉讼，说明环境公益通过行政诉讼进行救济是合理的。不过目前尚需要一个过程，随着环保组织的发展与壮大，作为提起环境公益的行政诉讼的主体是时间上的问题 [32] 。
（编辑：于杰）
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Key wordsEIA approval; public participation; environmental public interest; environmental protection right of the public; environmental protection department
作者：楚晨
1。申请人提出环保行政许可事项；
2。受理申请，审查报件资料是否齐全、合法。现场踏查项目位置，如不符合 要求，退回申请人补正，并一次告知补正内容；
3。A，环评单位编制环境影响报告书（表），提出环评文件的初审意见或直 接审批（限时7个工作日）；
B，建设单位填写环境影响登记表，市环保局审批(限时5个工作日)；
4。建设单位严格执行环境影响评价和“三同时”制度试生产三个月内，提交建设项目环境保护申请报告（表、登记卡），附建设项目环保验收监测报告（一式两份）；
5。环保行政主管部门组织验收并在承诺的期限内予以批复时限：报告书10个工作日，报告表7个工作日。
环境保护审批制度
1、建设项目环境保护审批范围根据国家规定，建设项目包括新建、扩建、改建和技改项目。
2、审批程序
(1)与有关审批部门联合踏勘项目现场。
(2)建设单位报送建设项目环境影响评价文件。
(3) 审批部门对建设项目环境影响评价文件做出审批意见。
3、审批要件（需要材料）
(1)建设单位提出环保审批申请。
(2)立项批准文件。
(3)规划选址意见书。
(4)项目可行性研究报告。
4、审批时限《环境影响报告书》、《环境影响报告表》、《环境影响登记表》在正式受理后，分别在30日、15日和7日内完成审批工作。
5、法规依据
《建设项目环境保护管理条例》
申
请
惠州大亚湾区环保局：
我单位按审批程序已完成了《大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组老人活动中心工程项目环境影响登记表》的编制，现向贵局申请对该项目进行环保审批，请予支持为盼。
特此报告
惠州大亚湾区西区街道上杨村下杨村民小组 二0一五年五月二十二日
《建设项目环境影响评价分类管理名录》
环评的基本概念,为什么环评?如何开展环评?如何快速编
制报告并通过审批
近几年，各级政府高度重视建设项目环境影响评价工作，将其作为项目上马的前置条件，凡环评不通过的建设项目予以一票否决。2009年是我市的"项目年"，为使项目单位更好地了解环评审批程序，加快环评工作进度，促进项目及早开工，环评吧网站就相关事宜请市环保局相关负责人进行了解答。
问：什么是建设项目环境影响评价，为何要进行环境影响评价?
答：建设项目环境影响评价是通过缜密的工艺分析、物料衡算，采取周围环境本底监测以及数学模型预测方式，分析项目生产过程中污染物产生的种类、数量、浓度以及污染影响范围、污染程度，评价项目单位拟采取的污染防治措施的针对性与可行性，最终做出建设项目产业政策符合性、选址合理性以及污染物达标排放的可控性等评价结论。
为从源头上控制污染，降低“环境旧账”，减少“环境新帐”，我国于上世纪80年代确立了环境影响评价制度。2003年《中华人民共和国环境影响评价法》的施行更是从法律上要求所有建设项目在办理环保审批手续前必须进行环境影响评价，它是环保部门行使国家授予的“一票否决权”的核心依据。
环境影响评价正逐步从单体建设项目向决策、规划和综合管理的源头延伸，规划和战略环评稳步展开，从而通过战略布局和结构调整实现社会的可持续发展。问：谁有资格编制环境影响评价文件?
答：环境影响登记表由项目单位自行填报，环境影响报告书(表)则必须由社会上具有甲级或乙级资质的环评单位编制，其编制人员也必须具有经国家注册的职业资格。湖北省现有甲级环评单位8家，乙级20余家，各省都有此类环评单位，可供项目单位自由选择。
问：项目单位如何委托环境影响评价单位?
答：项目单位应根据行业类别、投资规模正确选取甲级或乙级且具备项目所属行业类别业务范围的环评单位。可随时登入国家环保部网站的环境影响评价单位信息数据库，查询全国范围内的环评单位信息，采取招标或委托方式自由选择环评单位;同时，也可以在环保部网站上查询到详细的收费标准文件。问：不同建设项目的环境影响评价文件有何区别?
答：环评文件的编制类型是由建设项目对环境的影响程度确定的，分为以下三种：(1)对环境可能造成重大影响的，编制环境影响报告书;(2)对环境可能造成轻度影响的，编制环境影响报告表;(3)对环境影响很小的，填报环境影响登记表。建设项目应当编制何种类型的环评文件，国务院颁布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中有详细明确的分类规定。
问：项目单位报批环评文件后，何时可获得环保局批复文件?
答：按照法律规定，环评文件报送环保行政主管部门后：报告书60日完成审批，报告表30日完成审批，登记表15日完成审批。我市环保局承诺在公示完成后，报告书30日内完成审批;报告表15日内完成审批、登记表7日内完成审批。
问：为提高环评审批效率，环保部门采取了那些措施?
答：为更好地服务全市经济建设大局，我市环保局在环评审批过程中，创新方法，推进审批管理方式改革，最大限度提高审批效率。通过缩短受理时间，简化工作程序，提前介入、跟踪服务、分类审查等方式，推进建设项目环评手续的审批工作。并对重大项目特别是拉动内需和节能减排项目开辟“绿色通道”，实行特事特办。同时在严格坚持执行国家相关法律法规前提下，建设项目环评文件编制从简的原则，即凡可定级报告表的项目，一律不做报告书，凡可定级登记表的项目，一律不做报告表。
问：项目单位如何可以规避“瓶颈”，加快环评手续的办理?
答：尽管我局多措并举全力推进环评审批进度，但目前项目单位还普遍存在环评文件迟迟不能报送我局审批的问题。有些项目单位在办理开工或贷款等手续时发现缺少环评文件，这才到环保部门十万火急的要补办环评文件，由于环评文件是建设单位委托有资质的单位编制，需要一定的时间，这样就制约了项目开工进度或影响了办理贷款等手续的时间，使环评文件成为项目申办环保手续的“瓶颈”。究其原因，由于环评报告是项目单位自主委托中介机构的一种有偿技术服务活动，其编制进度与时限应完全掌握在项目单位手中，项目单位对环评文件编制重视程度不够是产生“瓶颈”的根本原因。
为加快环评审批手续的办理，项目单位应对“环评”予以高度重视，积极主动配合环评单位，建议提前做好以下几点工作，及时及早报批环评文件：
(1)环评想要快，法人代表重视是关键，应提前安排，及时委托环评;
(2)寻找一家优质高效的环评单位;
(3)应与环评单位签订委托合同，特别要约定环评报告书(表)的编制时限;
(4)指定熟悉项目的工程技术人员负责全程办理工作;
(5)消除花钱买环评文件的“等、靠”思想，紧密配合环评单位，及时提供准确、全面的材料，参与环评报告书(表)的编制。
加快环评编制及环评审批的建议
项目建设单位及环评单位为了更好地、更快地完成建设项目的环评审批工作，加快项目的进度，建议建设单位提前准备好工艺流程、原材料消耗、主要生产设备、厂区平面布设图、污染防治措施等必备资料及项目所需的工程资料，如可行性研究报告，项目工艺设计、发改委、城乡规划和国土资源部门出具的项目备案确认书(确认书中的投资额度一定要符合将要开工项目的建设规模)、平面规划图和用地预审意见，及其他相关基础资料文件等，便于环评单位及时高效地编制完成环境影响报告书，快速通过评审、审批。
中山市港口镇环保局：
我单位拟于中山市港口镇下南村大滨口二基围建设中山市创通墙体材料有限公司项目(项目名称)，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，我单位填报了环境影响登记表，并根据《建设项目环境影响评价文件报批提交资料清单》要求提交所需资料，现呈报贵局，请予审批。
我单位全权委托代理人 同志(工作单位：中山市创通墙体材料有限公司;身份证号码： ;联系电话： )办理建设项目环境影响评价文件报批手续。
中山市创通墙体材料有限公司(盖章)
2014年8月6日
建设单位联系人： 电话：
环评审批流程：
1、申请人提出环保行政许可事项;
2、受理申请，审查报件资料是否齐全、合法。现场踏查项目位置，如不符合要求，退回申请人补正，并一次告知补正内容;
3、A，环评单位编制环境影响报告书(表)，提出环评文件的初审意见或直接审批(限时7个工作日);
B，建设单位填写环境影响登记表，市环保局审批(限时5个工作日);
4、建设单位严格执行环境影响评价和“三同时”制度，试生产三个月内，提交建设项目环境保护申请报告(表、登记卡)，附建设项目环保验收监测报告(一式两份);
5、环保行政主管部门组织验收并在承诺的期限内予以批复
时限：报告书10个工作日，报告表7个工作日。
一、环境影响评价的概念
环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
主要包括以下五个方面：第
一、评价的对象是拟订中的政府有关的经济发展规划和建设单位的建设项目;第
二、评价单位要分析、预测和评估评价对象在实施后可能造成的环境影响;第
三、评价单位通过分析、预测和评估，提出具体而明确的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;第
四、环保部门根据国家的有关规定对环境影响评价文件进行审查并做出审批意见。第
五、环保部门对规划和建设项目实施后的环境影响，进行跟踪监测和管理。
二、环境影响评价的内容
1、规划环境影响评价的内容：(1)实施该规划对环境可能造成的影响分析、预测和评价;(2)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;(3)环境影响评价的结论。
2、建设项目环境影响评价的内容：(1)建设项目概况;(2)建设项目周围环境现状;
(3)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;(4)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;(5)建设项目对环境影响的经济损益分析;(6)对建设项目实施环境监测的建议;(7)环境影响评价的结论。
三、环境影响评价的作用：
1、“预防为主、防治结合”，既防止新污染源产生，又促进老污染源治理;
2、促进产业合理布局和企业优化选址;
3、指导建设项目环保设计，强化环境管理;
4、促进产业技术改造和清洁生产;
5、 实现经济、社会和环境保护的协调发展。
评价法规定：现在的企业在建立前必须做环境影响评价，否则就不允许开工，任何手续都不得办理，即使上马也是违法。
信息来源环保英才网：
(申请单位红头)
关于报批《
(项目名称)
环境影响报告书》的申请
***环境保护局：
根据《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护条例》，现将我(单位类别名称)的《 项目名称)环境影响报告书》呈报贵局，请予以审批。
附件：报告书
建设单位全称及盖章 日期(如：2014年4月14日)
通讯地址： 邮政编码： 联系人： 联系电话：
申请单位红头
关于
(项目名称)
试生产的申请
***环境保护局：
根据本项目环境影响评价文件及环评批复的要求，本项目认真落实了环保“三同时”制度，目前，主体工程及各项环保处理设施均已建成，现特向贵局申请试生产。
特此申请。
建设单位全称及盖章
日期
通讯地址： 邮政编码： 联系人： 联系电话：
申请单位红头
关于
(项目全称) 竣工环境保护验收的申请
***环境保护局：
根据《建设项目环境保护条例》和《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》，************(项目全称)通过试生产(运行)监测，各项环保设施均达到环境标准和要求。现申请贵局进行建设项目竣工环境保护验收。
特此申请。
建设单位全称及盖章
日期
通讯地址： 邮政编码： 联系人： 联系电话：
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