关于问责, 韩志明认为问责之问是过问和追问的意思, 问责之责是指根据法律、制度和道德伦理所应承担的责任, 简单地说, 问责制就是指一种特定的问责主体对其管辖范围内的各级组织及其成员不当或错误履行职责和义务的情况进行追究的制度。[1]其实在我国有不少学者都认为问责就是追究责任。这样一种理解就过于强调问责的惩戒性而忽略了问责的预防性作用。这种观念倒向其实情有可原, 因为问责在我国的出现是源于2003 年的非典事件中两位主管官员的免职, 对于领导干部的问责相当于是事后追责, 这样的出场必定导致我国领导干部问责制的发展偏向于追责, 即出问题以后才想起追究相关领导的责任。然而, 这样运用问责并未充分有效地发挥出问责的作用。随着问责制的发展, 不少学者也意识到问责的情形不应局限于事后追责, 开始关注和强调日常性的无为问责, 认为更应将问责贯穿于领导干部的日常工作之中, 应当从问责“庸政”、“懒政”之中提高领导干部的责任意识, 防患于未然。2016 年《政府工作报告》也指出: “健全督查问责机制, 坚决整肃庸政懒政怠政行为, 决不允许占着位子不干事。”[2]但若对于问责的概念理解始终不能转换过来, 仅将问责理解为是一种追责, 那倡导的无为问责也将难以实现。
本文认为领导干部问责可理解为两个层面的含义。首先, 在明确责任的基础上询问其是否履行职责, 领导干部身在领导工作岗位, 就肩负着特定的岗位职责, 身在其位, 必知其责; 其次, 若明知其责而未尽责, 就要对其责罚, 即追究责任。在西方, 问责在形式上包括两层维度: 一是回答性维度, 二是惩罚性维度。[3]回答性维度要求问责对象首先进行自身职责和履职情况的报告和说明, 并对问责主体的质疑进行解释和证成。惩罚性维度则主要指责任追究。目前我国对于问责的关注点主要集中在其惩罚性上而缺乏对其回答性维度的重视。领导干部基于其领导职务而产生的责任涉及两个方面, 一是领导干部本人的“庸政”、“懒政”行为即在其位不谋其政所需承担的职务责任, 二是由于下属不当行为造成严重影响或后果而承担的连带责任。许多有关问责的规定和文件有的定义为问责规定, 而有的则定义为追责规定, 并未区分问责与追责的概念。如前文所述, 问责是问责, 追责是追责, 两者不可相提并论, 混为一谈。现行的各种规范性文件大多打着问责的旗号, 却规定着追责的内容, 使得有关问责的各类依据显得混乱而不严谨。本文中所理解的问责包含了明确责任、质询履责、追究责任三个方面, 是一个完整的领导干部履责系统, 每一步都不可或缺。
我国边境地区是非传统安全问题如走私偷渡、贩卖毒品、恐怖主义、文化渗透等多发的敏感地带, 稍有不慎便会使我国领土利益及人民群众人身安全遭受威胁; 同时, 边境地区也是我国实施自由贸易区战略和扩大内陆沿边开放格局的前沿地带, 公安边防部队肩负着保证通关效率和保护贸易安全的重任。公安边防部队的领导干部所承担的工作任务也就相对更敏感更特殊。目前, 我国公安边防部队虽由公安部领导, 但在编制上归属于我国现役武装力量, 除了职能职责不同, 组织部门设置和管理方式上与部队基本相同。相对于地方政府、企业等, 我国公安边防部队的领导干部问责有以下三个特点: 一是部队中等级分明, 上下级关系更为严肃紧张, 官兵服从意识强, 开展问责工作, “上问下”容易, “下问上”难; 二是部队仍是一个较封闭且独立的整体, 受地方的监督和约束相对较少, 且很多业务工作、人员编制等信息都在保密范围之内, 比如云南边境地区的缉毒、新疆西藏地区的反恐等许多工作都要求保密, 这就使得公开问责难以实现; 三是由于公安边防部队的特殊体制, 问责具体是依照地方规定还是军队内部规定还比较混乱。由此可见, 公安边防部队领导干部问责制相对于地方领导干部问责有其特殊之处。公安边防部队领导干部问责制可以理解为是我国公安边防部队有问责权力的法定主体, 对公安边防部队领导干部履职情况依法进行监督质询, 并对未履行或者未正确履行职责可能或者已经造成不良影响和后果的领导干部依法进行责任追究的制度。
目前我国公安边防部队领导干部问责的直接依据主要有《公安边防部队内部犯罪案件领导干部问责规定》、《公安边防部队违纪案 ( 事) 件领导干部问责规定》、《公安边防部队事故领导干部问责规定》, 以下简称为“三个规定”。依据这三个规定, 本文认为公安边防部队领导干部问责制的构成要素主要包括问责主体、问责对象、问责情形、问责程序以及问责方式。
在问责主体方面, 不少学者都认为完善问责制应当首先从主体上进行完善, 将同体问责与异体问责有效结合才能更有效地发挥问责的作用。同体问责的优势在于内部机关对本机关的情况和事务更为了解, 因而问责阻碍少、效率高且可进行经常性问责, 劣势在于易受人情世故影响从而不公正问责; 异体问责优势在于问责主体与对象之间无人情与利益关系从而相对公正, 劣势在于不了解问责对象的情况从而问责频率和效率偏低。在我国现行的公安边防部队领导干部问责体制下, 问责主体是各级纪委和政治机关, 为同体问责。问责对象是公安边防部队系统内的领导干部, 且必须是本身处在一定的领导职位上、负有领导责任却未履行或未正确履行领导职责的领导干部。问责情形应当具体划分为两类情形, 其一是公安边防部队领导干部“庸政”、“懒政”, 虽未即时造成严重后果, 但不符合领导干部职责要求; 其二是领导干部未履行或未正确履行职责产生了现实的危害结果。问责程序是公安边防部队领导干部的问责如何启动、如何调查, 处理期限、调查期限又是多久, 问责主体中人员的组成及回避制度, 质询答复的时限, 问责对象的申辩程序, 问责的听证程序等, 但是在“三个规定”中并未规定, 有待完善。问责方式也就是公安边防部队领导干部承担责任的方式, 在“三个规定”中规定为通报批评、诫勉谈话、责令作出书面检查、免职和纪律处分, 将纪律处分纳入了问责方式之中。
作为公安边防部队的领导干部, 应当具备的基本素养就是强烈的责任道德意识。实践中许多公安边防部队的领导干部深受“官本位”思想影响, 认为更高的职位则意味着更大的权力, 而忽略了多大的权力就意味着多大的责任。有不少领导干部不积极履责甚至以权谋私, 这样的领导干部必须加以严厉问责, 通过适当的问责方式加以鞭策和清理, 才能不断增强公安边防部队领导干部的履责意识, 保证公安边防部队领导干部队伍的健康发展。
习近平总书记曾指出要强化全军法治信仰和法治思维, 让法治精神、法治理念深入人心, 让全军官兵信仰法治、坚守法治。在公安边防部队这个大环境中, 等级分明, 官兵服从意识强。领导干部不依法行事, 以言代法、以权压法的现象相对于地方则更为严重。因而应当将问责贯穿于公安边防部队领导干部的日常管理工作之中, 通过问责督促其法治思维的形成, 促使其依法办事、依法履责。
摘要：在社会主义法治建设迅速发展的大环境下, 我国部队的法治化建设也步入了新阶段。公安边防部队领导干部问责以提高领导干部的责任意识和法治意识、预防事故为目标, 也逐渐走上了法治化轨道。公安边防部队领导干部相对于地方党政领导干部有其特殊之处。要完善公安边防部队领导干部问责制则首先要明晰其概念及意义, 从而为其发展提供坚实的理论基础。
关键词：公安边防部队,领导干部,问责制,概念,意义
[1] 韩志明.对行政问责模式的比较分析及反思[J].探索, 2011 (4) .
[2] 王若磊.政治问责论[M].上海:上海三联书店, 2015:342.
[3] 毛寿龙.责任政府的理论及其政策意义[J].行政论坛, 2007 (2) .
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