认真学习 履行职责 再创佳绩
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(胡颖)
摘要：我国《行政诉讼法》第12条第6项列举了行政机关拒绝履行法定职责的情形，这对司法实践如何认定行政主体的拒绝履行行为、法定职责以及责任分配等还是有欠缺的。该问题直接涉及人民法院受理此类案件的范围以及人民法院对该行为进行司法审查的深度和广度，有在理论上进一步澄清的必要。行政机关拒绝履行法定职责中的“法定职责”应作广延性解读，包括拒绝履行管理秩序设定的法定职责、拒绝履行公共安全保障的法定职责、拒绝履行实现社会发展的法定职责和拒绝履行个体权利保护的法定职责。与之相适应，必须构建新的行政主体拒绝履行法定职责的责任体系，包括行政首长承担行政问责的法律责任、行政主管人员承担连带追责的法律责任、行政主体承担职责履行的法律责任、行政系统承担积极行政的公法责任。
关键词：行政主体;拒绝履行;法定职责;追责体系
我国《行政诉讼法》第12条第6项规定：“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”行政相对人若提起行政诉讼，人民法院应当予以受理，这实质上在我国行政法制度中确立了行政主体拒绝履行法定职责及其司法审查制度。那么行政主体拒绝履行法定职责究竟应当如何解读，是一个十分重要的理论和实践问题。该问题直接涉及人民法院受理此类案件的范围以及人民法院对该行为进行司法审查的深度和广度。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文。
一、行政主体拒绝履行法定职责的适当框定
行政主体拒绝履行法定职责，是指在行政执法中，行政主体对行政相对人的请求予以明确的拒绝或者漠视，并不去主动实施某种行政行为的行为状态。(1)
首先，行政主体拒绝履行法定职责从广义上讲是归于行政行为范畴的。表面上看，它与行政主体的职责关联在一起，似乎整个行为方式是围绕相关的职责而展开的。然而，职责只是这一命题中的第二性的问题，在行政法治实践中，该问题所涉及的实质是行政主体的行政行为，或者说行政行为是拒绝履行法定职责的内在或者外在表现，而法定职责只是隐藏于行政行为背后的某种客观要素。当然从另一方面来看，法定职责在这个命题中可能具有一定的本质属性，这也很容易使人们产生误解，将问题的焦点集中于法定职责之中。而对于行政实践来说，要解决的问题是行政行为的问题，而不是职责或法定职责的问题。(2)
其次，行政主体拒绝履行法定职责是行政法上的行政瑕疵。行政法上的行政瑕疵也被称之为行政行为瑕疵：“系指行政处分欠缺各种客观要件之情形”[1]84。在法治发达国家，相关的救济制度建立了瑕疵行政行为的理论体系，它们通常将三类行政行为归入到瑕疵行政行为的范畴之中。第一个是违法的行政行为，是行政行为违反了行政法准则或者部门行政法的规定;第二个是行政行为不当，就是行政行为在实体内容和程序内容上既不能够与法律规范予以对应，也有可能与行政相对人的权益关系予以对抗，这个范畴的行政行为与行政违法行为存在一定的区别，应当说它在瑕疵的程度上略低于行政违法;(3)第三个是上列两种情况之外的瑕疵类型，该瑕疵类型常常是相对轻微的，或者是由于行政主体主客观以外的原因造成的，这三类瑕疵行政行为是整个行政救济制度建立的实践基础。换言之，如果在行政法治实践中不存在此三类行政行为，也就无须在行政法上进行必要的救济，进而也就没有必要建立行政救济制度。我国行政法学理论和行政救济制度中，尚未建立起有关瑕疵行政行为的理论和制度，这也导致我们对行政主体拒绝履行法定职责难以做出具体的理论归类，但必须明确的是行政主体拒绝履行法定职责是行政法上的行政瑕疵。
既然行政主体拒绝履行法定职责属于行政行为，而且是瑕疵行政行为，那么在行政主体未实施的无数瑕疵行政行为中，是否都可以视为拒绝履行法定职责?回答当然是否定的。因此，正确解读这一概念，必须给行政主体拒绝履行法定职责一个适当框定。
(一)具有职责履行上的懈怠性
行政主体拒绝履行法定职责中的本质属性之一就是行政主体在职责履行中的懈怠性。在行政法上，行政主体的行为方式可以从两个方面进行解读，一个是行政主体的行为与法律规定的职责联系在一起，行政主体的行为来自于法律所规定的职责，一旦职责被法律规定或者确认以后，该职责对于行政主体而论，就是不可以予以放弃的。依据现代法治国家积极行政和主动行政的理念，行政主体必须无条件地实施和实现法律状态，也就是说必须积极地履行相应的职责，即“行政机关处理业务应主动适用法规”。[2]另一个是行政主体的行为方式存在于一定的行政法关系之中，而在一个具体的行政法关系中，行政主体的职责也就转换成了其法律义务，该义务可以针对于国家而存在，而更多的是针对于行政相对人而存在。反过来说，行政主体的相应义务更多地体现于行政相对人的权益，这就是职责在行政法范畴中的两个含义。這两个含义都刻画了这样一个命题，就是行政主体的行为状态不应当是消极的、被动的，尤其一个行为内容若被框定为行政相对人的权利之后，行政主体便必须积极地满足相对人的相应权利，就必须以义务主体的身份出现在行政过程之中。而在其拒绝履行法定职责的情况下，行政主体对职责的履行则表现出了某种状况的懈怠，这种懈怠若放在行政法关系之中去考量，就使得行政相对人的权利处于悬置状态，而放在行政主体与国家公权关系中去考量，则是行政主体对国家公权的一种放弃，这是行政主体拒绝履行法定职责最为核心的属性。
(二)具有行政相对人的请求性
在行政法上，还有一个概念叫行政放弃职权。所谓行政放弃职权，就是指行政主体放弃了属于自己的职权范围，而这样的放弃职权，在大多数情况下所体现的是行政主体与国家政权体系的关系。(4)那么行政主体拒绝履行法定职责是否能够与行政放弃职权同日而语呢?回答是否定的。当我国的救济制度在确立行政主体拒绝履行法定职责的诉讼范畴时，它的核心问题是要解决在行政法治实践中，行政主体与行政相对人之间的关系，是要让行政主体与行政相对人在行政法治实践中回归理性。因此，行政主体拒绝履行法定职责便与行政相对人有着天然的联系。具体而言，该命题中的职责是行政相对人请求下的职责，是与行政相对人的利益有具体关联的职责，所以在一个行政过程中，尤其在行政主体拒绝履行法定职责中首先是行政相对人对行政主体有一个明确的意思表示，如在“海口市美兰区演丰镇塔市村委会大塘村民小组诉海南省海口市人民政府不履行法定职责纠纷案”中，法院认为：“一般情形下的行政机关应依申请而作为的行政不作为纠纷案件中，需以原告曾向行政机关提出过申请为必备的起诉条件。”[3]而这个意思表示的内容就是要求行政主体给行政相对人带来某种利益，这就非常严格地限定了职责的时间和空间，严格限定了职责的具体关系形式，这个属性同样是非常关键的。因为中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出在我国建立公益诉讼制度，在公益诉讼中，也会涉及行政主体不履行法定职责的问题，但是在公益诉讼中的不履行法定职责与《行政诉讼法》所确立的行政主体拒绝履行法定职责并不能做同一或者同样的理解，也不能做同一或同样的法理解读。
(三)具有意思表示上的明示性
意思表示本是民事法律制度中的一个概念，而近年来，我国的公法制度也逐渐引入了这个概念。(5)它是指法律关系主体通过一定的行为方式对自己的诉求和态度所作的一种宣示，而这样的宣示使相对一方能够有所认知。在行政主体拒绝履行法定职责这个命题中，存在着两个方面的意思表示，一个意思表示是行政相对人面对行政主体而为之的，就是它请求行政主体实施某种行政行为，或者不实施某种行政行为，“从这些状态中，发生的请求权，被称为公权”。[4]这样的意思表示应该是具体的，也就是有实实在在的权利诉求，有着让行政主体能够操作的实体内容。在这个意思表示中，如果存在着模糊性，存在着无法操作的情形，那么行政主体后续的拒绝行为的事实就难以成立，这是不需要进一步证明的。与行政相对人的意思表示相对应，行政主体也有一个意思表示，而这个意思表示就是对行政相对人意思表示的一个否定，当然这个否定可以通过明示的方式予以体现，也可以通过相对消极的方式不予以实施，此二种方式对于不履行法定职责的成立而论，并没有质的影响。显然，行政主体拒绝法定职责中的意思表示最重要的是后者而不是前者，也就是说，行政主体拒绝的意思表示是问题的关键之所在。
(四)具有职责的法定性
行政主体的职责问题是一个非常复杂的问题，之所以说它具有复杂性，是因为在现代法治国家，人们能够对司法机关的职责作出具体的预期，进而能够通过实在法对司法权的范畴作出列举规定[5]，人们也能够对立法权的范畴作出合理预期，并通过法律典则予以确认。但是行政系统的权力则要复杂得多，所以有人在给行政以及行政权下定义时，认为行政或行政权是排除了立法权、司法权和其他相关权力以后所剩余的其他国家权力。正如有学者所指出的：“行政乃指立法、司法、考试、监察之外的国家作用”。[6]该定义所要表达的是行政权的范围是相对广延、难以做出相应预期的，尤其在“服务行政”的现代行政法治理念之下，人们甚至也不希望行政职权能够有那么确切的内容，对于行政权的这种复杂性及其与法治行政的关系，学者们有着不同的理论认知。即是说，行政主体的职权究竟应当通过法律予以列举规定?还是宪法和法律仅仅对行政职权做一个导向性的规定?该问题在现代行政法治中，在现代行政法学理论中，都是比较纠结的。这同时也牵扯到我们如何确立行政主体拒绝履行法定职责的具体内涵。根据我国《行政诉讼法》第12条的规定，行政主体拒绝履行法定职责中有一个核心概念就是职责的法定性，也就是说，行政主体如果没有法律规定的具体职责，而行政相对人对其提出了履行的意思表示，行政主体的拒绝还不足以导致该行为的发生。因此，职责的法定性便成了该问题的一个核心。尽管我们在服务行政的大视野下要求行政主体能够履行诸多法律没有明确规定的职责，但是若将行政主体拒绝履行法定职责用救济制度确立下来，那么职责的法定性就是一个基本的定在，因为没有这样的定在，就无法建构行政主体和行政相对人之间的理性关系。我们所知道的法定性，就是有关实体法和程序法对行政主体的职责的明确规定，行政相对人请求行政主体所履行的相应职责都应当从行政实在法中找到依据。
二、行政主体拒绝履行法定职责的“法定职责”解读
就目前来讲，行政主体拒绝履行法定职责的概念仅仅体现于《行政訴讼法》和《行政复议法》之中，而且依《行政诉讼法》第12条的规定，限于拒绝履行保护相对一方的人身权、财产权等合法权益。这便给人一种错觉，似乎行政主体拒绝履行的法定职责仅存在于这一狭义的范畴。这是个极大的误区，因为行政主体的职责无法在救济法中得到体现，救济法所解决的其实是“拒绝履行”问题，而不是“职责的法定性”问题。进一步讲，职责的法定性是存在于救济法之外的那些法律典则中的，如行政组织法中的职责法定性，行政行为法中的职责法定性等。从理论上讲，法定职责应当来自于行政组织法，但在行政法治实践中，法定职责与行政行为法也同样存在着密切的关系。有学者就提出了定量职权、定地职权、定时职权的概念，这个职权三定都是以行政行为法为转移的。[7]而救济法的作用在于将职责法定与拒绝履行做了逻辑上的处理，即是说在救济法中如果没有拒绝履行，那么其他实体法和程序法中所体现的职责法定也就失去了与行政相对人之间的正当关系。
本文认为，“法定职责”存在于下列法律范畴之中：
其一，宪法典有关行政主体法定职责的规定。我国宪法对行政主体的职责做了较为详细的规定，例如宪法第89条规定了国务院所履行的法定职责(6)，第107条列举规定了县级和省级人民政府的十多项法定职责，乡镇人民政府的五项法定职责(7)，同时，宪法也规定了行政机关与权力机关的关系等，该规定实质上也涉及行政机关的法定问题。
其二，政府组织法有关行政主体法定职责的规定。我国政府组织法包括《国务院组织法》和《地方政府组织法》，这两个组织法都是依据宪法第89条和第107条的内容对相关行政主体的职权进行拓展的。毫无疑问，政府组织法有关法定职责的规定要比宪法关于法定职责的规定更加具体，更加具有操作性。(8)
其三，部门行政法有关法定职责的规定。这个范畴的法定职责在我国学界似乎被疏忽了，然而，从我国行政法典则的规定来看，此范畴的法定职责是行政主体法定职责的最主要的方面。我国行政系统的职能划分都是通过部门行政法进行的，每一个职能机构所承担的行政职能也都体现于部门行政法之中，更为重要的是，部门行政法在规定行政主体相关职能的同时，往往也规定了该职能实现的具体方式和方法。法定职责是具体的而不是抽象的，而宪法和组织法所规定的行政主体的法定职责是相对比较抽象的，但部门行政法则将这些抽象的法定职责具体化了。(9)
其四，其他行政法典中的法定职责。我国行政法体系中，除了上列行政法典则之外，还有一些非常重要的行政法典，例如作为行政程序范畴的《行政处罚法》《行政强制法》和《行政许可法》，还有作为救济范畴的《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法律典则也常常与行政主体的法定职责有一定的关联性。上列法律渊源是法定职责的具体表现形式，当我们确立行政主体拒绝履行法定职责的制度时，这些法律渊源是基础条件。从上列法定职责的基础出发，我们可以将行政主体拒绝履行法定职责的表现形式概括为下列方面。
(一)拒绝履行管理秩序设定的法定职责
行政管理秩序是社会秩序的有机构成部分，一定意义上讲，社会秩序中的绝大多数都可以纳入到行政管理秩序的范畴之中，任何一个国家都要通过一定的手段对行政管理秩序进行设定。毋庸置疑，行政管理秩序设定的主要职能是由立法机关履行的，也就是说行政管理秩序应当有正当的法律形式，而且有些行政管理秩序必须通过法律来设定，这在法学理论中叫法律保留原则：“系指如不依據法律之规定，行政权就无法活动”。[1]148但是，法律对行政管理秩序的设定是有限的，这主要是由于行政管理秩序的多变性、复杂性和未来性所决定的，即便是法治发达国家，也常常留给了行政系统相当大的设定管理秩序的职能，当然，行政系统对管理秩序的设定，在有些情况下可以视为是行政系统的权力，但在大多数情况下，这种管理秩序的设定，同时也是行政主体的法定职责，行政主体如果没有正当地设定应当设定的管理秩序，就没有很好地履行此方面的法定职责，行政相对人基于对自身利益的考虑，有权要求行政主体设定相应的管理秩序。行政相对人常常通过一定的法律形式要求行政系统或者要求某一个特定的行政主体理顺某方面的管理秩序，当行政主体没有对这种管理秩序做出新的设定，即构成了行政主体拒绝履行法定职责。例如，近年来在食品药品安全、环境资源保护等问题上所涌现的举报投诉人诉讼，就是举报投诉人为维护自身合法利益向行政机关投诉，进而针对行政及主体作出或者未作出处理提起的行政诉讼。这在最高人民法院2016年发布的77号行政指导案例中也得到了确认：“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”应当说，新的管理秩序的设定与行政相对人的权益有着天然的联系，这是不可以被忽视的。
(二)拒绝履行公共安全保障的法定职责
公共安全也是行政职能的重要组成部分，涉及的领域相当宽泛，包括与社会治安管理相关的公共安全、与食品管理相关的公共安全、与文化因素相关的公共安全、与其他人民生活直接关联领域的公共安全等等。2003年，我国部分地区暴发非典疫情以后，有关卫生领域的公共安全就引起了社会的普遍关注，为了回应广大公众的关注，国务院在当年就制定了《突发公共卫生事件应急条例》，该条例规定了卫生行政系统、各级人民政府以及其他社会主体在履行公共卫生安全方面的法定职责。后来又制定了一个调整领域更加广泛的《突发事件应对法》，包括不以人的意志为转移的客观事件、重大安全事故、其他与公共安全有关的事项等，都是该法调整的范围。该法还规定了相应的行政主体在突发事件中所承担的责任，也规定了相关主体在公共安全中的法定职能。近年来，我国有关的公共安全事件呈上升趋势[8]，它涉及我国社会生活的所有领域。我国的行政法典则通常都规定了行政主体在公共安全中的职责，当然也有一些公共安全行政法典则并没有规定具体的法定职责，例如网络公共安全的行政法典则。虽然公共安全具有强烈的公共性，它从表面上看与公共利益有机结合在一起。然而，说到底无论什么样的公共安全，最终都与社会个体的安全密不可分，也正是由于这一点，社会个体有权要求行政主体履行公共安全保障方面的职责，一旦相对人对行政主体提出这样的要求，行政主体就有义务保障它们的诉求。而在我国行政法治实践中，行政主体很少有直接拒绝行政相对人此方面诉求的情形。但对行政相对人的这种诉求不予答复，或者不予以处置，则是非常多见的。常常也有这样的情形，那就是行政主体尽管有口头上的承诺，甚至有书面上的承诺，但在其履行职责的过程中，并没有严格地按照行政相对人的诉求实施行政行为。在笔者看来，这也是拒绝履行法定职责的情形。因为《行政诉讼法》设立这样的条款，其目的在于让行政相对人的权益最终得到维护，基于这一点，我们完全可以将行政相对人权益没有实现的状况与行政主体的职责履行放在一起予以考虑。
(三)拒绝履行实现社会发展的法定职责
行政实在法关于行政主体法定职责的规定都是非常实在的，换言之，行政主体的法定职责具体在行政实在法之中，都应当是可以操作的，都应当有确切的行政机关为此种行为或者不为此种行为的内容。从这个角度看，行政主体的不予履行似乎与社会的发展并没有必然联系，然而，在现代行政国，行政主体有一个非常大的义务，就是能够使政府的职权行使和社会发展保持契合。美国学者托马斯·戴伊就对现代行政职能的拓展做过这样的评价：“如果说，政府的权力曾经一度受到限制的话——政府除了保障法律和秩序、保护私人自由和私人财产、监督合同、保护本国不受外国侵略以外，没有别的权力——那个时刻早已过去。今天，认为政府机构干涉着我们的生活中‘从生到死’的各个方面的看法是很平常的。在美国，政府的首要职责是为防老、死、无依无靠、丧失劳动力和失业提供安全保障;为老年人和穷人提供医疗照顾;为小学、中学、大学和研究生提供各级教育;调整公路、水路、铁路和空中运输的规划;提供警察和防火保护;提供卫生措施和污水处理;为医学、科学和技术的研究提供经费;管理邮政事业;进行探索太空的活动;建立公园并维持娱乐活动;为穷人提供住房和适当的食物;制定职业训练和劳力安排的规划;净化空气和水;重建中心城市;维持全部就业和稳定货币供应;调整购销企业和劳资关系;消灭种族和性别的歧视。看来，政府的职责似乎是无限的，而我们每年都给政府增添任务。”[9]可以看出，行政主体职能的行使处在一个不断变化的过程中。我国每5年制定一个有关国民经济和社会发展的规划纲要，而该规划纲要将行政主体促进社会发展的职能做了细化，而且应当强调的是，对社会发展进行拓展是行政主体的行政意识之一，行政主体应当有这样的义务。广大公众在行政过程中也常常对行政主体有着这样的诉求，就是要求行政主体改善目前的社会结构，改变目前的生活方式。总而言之，行政相对人享有这种具体的诉权就是要求行政主体促进社会的发展，这样的诉求提出以后，行政主体就应当按照当事人的诉求履行相应的职责。若行政主体拒绝履行或者不予履行，就属于拒绝履行法定职责的情形。
(四)拒绝履行个体权利保护的法定职责
行政诉讼制度和行政复议制度的制度构造走的是个案化的道路，所谓个案化，是指无论行政复议制度还是行政诉讼制度，所救济的都是属于社会个体的权利，都是社会个体在一个具体的行政法关系中的权益。行政主体的行政执法行为从概念上讲是抽象的，而每一个执法行为的完成又都是具体的，每一个执法行为都具体到一个行政法关系之中，在一个行政法关系中，行政主体的权利和义务是可以予以定量的，行政相对人的权利和义务也是可以予以定量的，行政复议和行政诉讼就是在这种严格量化过程中实现自身价值的。而在行政复议和行政诉讼的个案中，行政相对人常常都有一个具体的诉求，当然，每一种诉求都与自身的权益实现和权利保护密不可分，例如行政相对人要求公安机关对加害人进行正确处理，行政相对人要求民政机关发放抚恤金，行政相对人要求某人民政府给予适当的帮助等等，这些诉求都必然牵扯到行政主体的义务履行，牵扯到行政主体的法定职责。不争的事实是，在行政诉讼和行政复议中，行政主体拒绝履行的法定职责大多存在于这个范畴之中。
三、行政主体拒绝履行法定职责的追责体系构建
上文中对行政主体拒绝履行法定职责已经做了一个定性，那就是该行为是瑕疵行政行为，再具体一点讲，该行为是行政法上的违法行为。我们知道，在刑事法律制度中，构成犯罪的行为有三个特性：违法性、危害性和应受制裁性。(10)行政主体拒绝履行法定职责属于行政违法行为，虽然不能和犯罪行为相提并论，但从与法治的关系来看，其与犯罪行为只是量上的区别。犯罪行为对社会的危害程度远远大于行政违法行为，行政违法行为由于社会危害性较小而未归入到犯罪行为，二者在法治本质的考量上并无质的区别，也就是说行政主体拒绝履行法定职责同样具有违法性、危害性和应受制裁性。
首先，行政主体拒绝履行法定职责违反了行政实在法的规定。上文提到的四个范畴的法定职责都有可能成为行政主体拒绝履行法定职责所触犯的标的。更为重要的是，行政主体拒绝履行法定职责还违反了行政救济的相关具体法律制度。
其次，行政主体拒绝履行法定职责具有明显的危害性。第一个危害性就是它破坏了国家关于行政系统职责设定的规定，也就是破坏了法律的尊严。第二个危害性是它破坏了行政主体与行政相对人之间的关系，进而破坏了行政相对人与国家政权体系之间的信任关系。我国宪法确立了公众与政府之间的信任关系，而当行政主体拒绝履行法定职责出现之后，公众对政府便失去了信任。第三个危害性是它直接侵害了社会个体的权利，而且在有些情况下，这种权利侵犯关系会带来敏感社会问题。近年来，一些地方所出现的群体性事件常常都与行政主体拒绝履行法定职责有關。
再次，行政主体拒绝履行法定职责应当受到一定的惩处。违法或者犯罪行为都应当承担相应的法律责任，都应当受到一定的制裁，犯罪行为的制裁是追究刑事法律责任，由于我国有严格的刑事法律典则，所以有关此方面的责任追究也有一套体系。然而行政系统中对行政违法行为的追究却一向是我国行政法治体系，乃至于法治体系中的一个短板。(11)
就目前我国行政诉讼和行政复议的制度设计来看，行政主体拒绝履行法定职责所承担的责任仅仅是促使行政主体履行法定职责而已，这从我国人民法院诸多关于行政不作为案件的判决中可以得到佐证。(12)通过促使行政主体履行法定职责能够在一定范围内救济行政相对人的权利，但作为一种责任追究，它是不周延的，因为这样的行为即便以后得到了履行，也已经给行政相对人造成了侵害。更为重要的是，也已经侵害了行政法治的实施和实现的过程。因此我们必须构建行政主体拒绝履行法定职责的法律责任，本文试提出下列追究责任的机制。
(一)行政首长承担行政问责的法律责任
2014年11月修订的《行政诉讼法》在有关的责任设定和责任追究上，有了新的突破，例如要求行政机关的主要负责人在行政案件的开庭审理中应当出庭。该制度便是为了强化将行政责任落实到人的制度理念。我国传统行政法治中，行政责任制度的构建并不明确，自1999年宪法修正案出台以后，行政法制度中便建立了严格的行政责任追究制度，其中行政问责就是一个具有亮点的制度(13)，例如后来修订的《义务教育法》和其他一些行政法文件就确立了行政问责制度。行政问责的核心价值在于将行政行为的责任落实到人，将行政违法责任的追究具体到人，将行政赔偿的义务具体落实到人等等。行政主体拒绝履行法定职责在一个具体行政行为中与行政首长有着千丝万缕的联系，也许行政首长并没有直接参与实施该行政行为，并没有在这个不作为中起主要作用，但行政首长作为行政主体的法定代表人，作为行政主体的领先者，应当对这种瑕疵行政行为负有主要责任，所以，行政主体拒绝履行法定职责首先应该对行政首长进行法律问责。这个制度如果没有被设计，那就难以与新修订的《行政诉讼法》相契合。
(二)行政主管人员承担连带追责的法律责任
行政连带责任在我国已经有一定的责任形式，例如《国家赔偿法》规定行政主体承担赔偿责任以后，应当向直接责任人予以追偿，这实际上就是一个让行政责任人员承担连带责任的法律制度(14)。但在我国行政赔偿制度中，没有将行政连带追责制度做适当的制度拓展，即没有在其他行政法制度中建构行政连带责任制度。行政主体拒绝履行法定职责，其责任人毫无疑问是行政主体，但在一个具体的行政执法中，行政行为是由具体的公职人员所作出的，我们将这种公职人员暂时称之为行政主管人员，可以说他们是行政主体拒绝履行法定职责的直接实施者。因此，无论行政首长承担什么责任，无论行政公职人员承担什么责任，都不能够免除行政主管人员的法律责任。对他们的行政责任的追究可以参照对行政首长的责任追究方式，例如让其承担行政纪律处罚责任，或者是让他们连带承担行政赔偿责任等。行政法上连带责任的建立是行政法治的大势所趋，建立行政连带责任是基于诸多因素的考虑，一方面是基于行政相对人权利的尽快实现，另一方面是基于行政责任到人，正如有学者所指出：“统一才有力量，这是不容争议的。一人行事，在决断、灵活、保密、及时等方面，无不较之多人行事优越得多;而人数越多，这些好处就越少。”[10]
(三)行政主体承担职责履行的法律责任
在行政主体拒绝履行法定职责的行为构造上，法定职责是一个核心概念，因为整个行为过程就是围绕法定职责是否履行而进行的。如果行政主体没有拒绝行政相对人的诉求，并按照行政相对人的诉求履行了法定职责，该概念就不复存在。反之，如果行政主体拒绝履行法定职责，行政主体没有依法实施相应的行政行为，它就会变成一个行政法治中的具体问题。因此，在建构行政主体拒绝履行法定职责的行政责任时，应当将重点放在行政主体对职责的履行上，将问题的核心放在行政主体的义务履行上。当然在这个问题上，有一个非常重要的问题似乎是可以回避的，那就是行政主体在行政复议中作为被申请人，在行政诉讼中作为被告的问题。就是让行政主体明白一旦出现拒绝履行法定职责的情形，应当很坦然地作为被申请人、作为被告而参加行政复议和行政诉讼，并在行政复议和行政诉讼中与原告处于平等地位，因为在这个阶段，行政优先权已经不存在了。(15)
(四)行政系统承担积极行政的公法责任
美国学者梅里曼将典型意义上的公法归结为两种，那就是宪法与行政法：“公法有两个主要内容：(1)居首要地位的宪法性法律，它规定政府机关组织及其活动的原则;(2)行政性法规，它调整对公共事务的行政管理以及行政机关与私人的关系。”[11]在现代公法中有诸多的制度是与私法制度予以明确区分的。而我们知道，在私法制度中，行为主体之间是平等的，同时也贯穿着不告不理的法治原则。所谓不告不理，就是私法的执法主体没有必要在不发生私法诉讼的过程中介入到私法过程中，这种不告不理的原则仅仅适用于现代私法。而在公法制度中秉持的是另一个原则，尤其在作为典型公法的宪法和行政法之中，要求公法的实施主体积极地实施公法的权利和义务，而不能够消极予以等待。由此可见，行政主体拒绝履行法定职责与现代公法的大原则是背道而驰的。因此，在我们建构行政主体拒绝履行法定职责的责任制度时，应当确立一个先进的理念，就是公法主体必须积极实施公法行为，具体到行政系统，那就是整个行政机关的组织体系，整个行政部门都应当树立积极行政的理念，如果行政系统在行政过程中，哪怕表现出些许的消极，就应当视为行政违法。说到底，行政主体拒绝履行法定职责只是一个具体的行为方式，而在这个行为方式的背后隐藏着深层次的行政理念。我国行政法治理念中之所以大量存在行政主体拒绝履行法定职责的情形，与行政系统没有树立服务行政、给付行政等理念有关。在当代以公共服务为政府核心职能的行政法治中[12]，要求我们在行政主体拒绝履行法定职责的责任追究上，将立足点与行政法治的总体格局结合在一起，这样便能够从根本上解决行政主体拒绝履行法定职责的不当行为状态。
注释：
(1)行政主体拒绝履行法定职责虽然是在行政救济制度中所确立的概念，但是严格地讲，行政主体拒绝履行法定职责发生在行政法关系之中，而不仅仅发生在行政诉讼或行政复议法律关系中。因此，我们应当在行政执法理论中构建该理论体系。遗憾的是，我国学界对该问题的研究几乎都存在于行政救济制度之中，而在行政立法制度中该制度及其理论尚未构建起来。
(2)行政主体拒绝履行法定职责，其中有一个核心要素就是法定职责。而在行政法治实践中，行政主体与职责的关系则是一种相对内在的关系形式，拒绝履行则是相对外在的关系形式。行政法治所要解决的最基础的问题便是行政主体与行政相对人的外在关系问题。从这个角度讲，行政主体拒绝履行法定职责中“拒绝履行”是问题的本质。当然，对拒绝履行的判断要与法定职责结合起来，这是无须论证的。然而，我们需要强调的是，拒绝履行法定职责必须回到行政行为理论之中，才能使问题得到合理说明和解释。
(3)《行政诉讼法》第70条列举了人民法院应当撤销或者部分撤销的行政行为的六种主要类型，其将行政违法与“明显不当”做了区分，可见，行政行为不当不能与行政违法相提并论。应当说，在我国行政法学理论中有关行政行为违法的理论相对比较成熟，与行政违法相比，行政不当的理论则没有得到很好的构建。无论在有关行政执法的理论中，还是在行政救济的理论中，行政不当的理论都是相对滞后的，这也影响了不当行政行为的司法审查问题。
(4)中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为、勇于负责、敢于担当、坚决纠正不作为、乱作为、坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。这是对行政主体拒绝履行法定职责在新的历史条件下的新的表述，而且将行政主体拒绝履行法定职责及其矫正上升到了相对较高的地位。
(5)诸多学者在给行政行为下定义时，常常认为行政行为是行政主体的一种意思表示，并且认为行政行为中的意思表示分为单方意思表示和双方意思表示等不同的形式。
(6)根據《宪法》第89条的规定，国务院享有规定行政措施权、制定行政法规权、发布决定和命令权、提案权、行政领导权、行政管理权、预算编制权、行政预测权、行政保障权等等。有学者对这些权力的内容分别做了解释。(参见：关保英，《行政法学》(上册)，法律出版社2013年版，第253页)
(7)《宪法》第107条规定了县级以上地方各级人民政府所行使的十项权力，包括行政执行权、行政规则形成权、行政领导权、行政管理权、公务员管理权、行政保护权等。有学者对这些权力也做了适当的注解。参见关保英：《行政法学》(上册)，法律出版社2013年版，第263页。
(8)应当指出的是，我国地方政府组织法关于地方各级人民政府行政职权的规定虽然比《宪法》的规定要具体很多，但是从操作层面上看，该法有关行政职权的规定仍然是较为概括和抽象的。正因为如此，我国学界近年来普遍主张要对地方政府组织法进行深层次的修改，学者们普遍认为，应当将地方政府组织的规制与地方权力机关的规制分而立法，应当对不同级别的行政机关的权力进行细化，但到目前为止，该法还没有得到相应的修正和完善，这也影响了我国行政职能的科学化。
(9)例如《国家科技计划项目管理暂行办法》第30条规定：“科技部专项计划部门在项目管理中的基本职责是：(一)确定项目组织实施的管理机构和管理模式;(二)审聘项目专家咨询委员会;(三)审查项目年度执行报告、项目完成后的总结报告和项目经费的预、决算;(四)组织或委托其他组织或机构进行项目的中期检查或评估;(五)组织协调并处理项目执行中需要协调、处理的问题。”还如《测绘资格审查认证管理规定》第10条规定：“测绘资格审查认证程序(一)申请：申请《测绘资格证书》的单位应向所在省、自治区、直辖市人民政府管理测绘工作的部门提出书面申请，并提交以下文件：1.《测绘资格审查申请表》一式三份;2.法人证明资料;3.法定代表人和主要技术负责人简历及任命或聘任文件;主要技术骨干的任职资格证书、任命或聘任文件(复印件);4.主要仪器设备及应用软件的鉴定证书或其他证明资料;5.当年在职人员统计表;6.可以反映本单位技术水平和测绘业绩的资料;7.单位住所证明;8.应当提供的其他资料。(二)受理：省、自治区、直辖市人民政府管理测绘工作的部门在接到书面申请之日起15日内，决定是否受理其申请。对不具备申请基本条件的，予以退回申请。对资料不完整的，应当通知申请单位限期一次性补正。对决定受理其申请的单位应及时进行测绘资格审查认证……”
(10)通常认为，行政违法与犯罪只是一个量上的区分，就是违法行为的量如果相对较大就构成了犯罪，而违法行为的量相对较小则构成了行政违法。事实上，我国刑法和行政处罚制度在制裁违法与犯罪方面是衔接在一起的，以治安管理处罚法与刑法的衔接为例，治安管理处罚法中，最严厉的制裁手段是行政拘留，而刑法中的最轻微制裁手段是管制和拘役，它们是相互衔接的。
(11)由于行政法没有统一法典，所以我们难以用一个完整的法典对行政违法行为作出规定，在我国行政法体系中，行政违法都分散在不同的部门行政法之中，这就使得行政违法的制度构建和理论构建都有非常大的难度。
(12)如“黄?菖?菖诉合浦县公安局不履行户口登记更正法定职责案”、“王?菖?菖诉北京市丰台区环境保护局不履行法定职责案”等。(参见：国家法官学院案例开发研究中心编，《中国法院2017年度案例》，中国法制出版社2017年版，第18、24页)
(13)行政问责作为一个行政法制度，在我国已经被普遍采用，但行政问责的制度和体系究竟如何进行构建仍然是一个比较困惑的问题，我们如何把行政问责与公务员的纪律处分进行区分、如何把行政问责与人大的质询制度予以区别、如何把行政问责与行政赔偿制度予以区别，都是需要从技术上予以处理的问题。
(14)参见《国家赔偿法》第16条，该条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”
(15)在我国行政法学理论中，有一个行政优先权的概念，是指在行政法关系中，行政主体与行政相对人相比，其权力处于优先地位，包括行政法關系的形成权、行政法关系中权利与义务的变更权等。但是一旦由行政法关系进入到行政诉讼和行政复议关系中，行政主体这种优先权就不复存在，因为在行政救济阶段，双方主体地位是平等的。
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[12]关保英.行政公益诉讼中的公益拓展研究[J].政治与法律，2019，(8)：125-137.
(责任编辑 吴 楠)
作者：关保英
“过去的一年在党的发展历程上是具有里程碑意义的一年，党的十九大胜利召开，提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，吹响了决胜全面建成小康社会，开启建设中国特色社会主义现代化强国新征程的号角。”作为连续三届当选全国人大代表的“老代表”，中国人民银行昆明中心支行行长杨小平两会归来后心潮澎湃。他兴奋地告诉记者，过去的一年在共和国金融发展史上也是极不平凡的一年。第五次全国金融会议提出金融工作必须坚持“四项原则”、紧扣“三项任务”，明确了新时代中国特色社会主义金融事业发展的方向和目标。今年，是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年，做好各项工作意义重大。今年的“两会”是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的一次盛会，是中国特色社会主义迈入新时代召开的一次盛会。
“作为现代经济的核心，国民经济的血脉，金融部门承担的任务更加艰巨，使命更加光荣。作为一名老代表，面对新形势、新任务、新要求，更要有新作为。”杨小平侃侃而谈，我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧密结合云南实际，紧密结合基层央行实际，树立新理念，展现新作为，切实担当起金融支持服务经济社会发展的重任，创造性履行好职责，以更加优异的金融工作成绩向人民群众交上一份满意的答卷。兑现一名全国人大代表对人民群众的庄严承诺。
杨小平介绍说，党的十九大明确提出：从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。打赢“三大攻坚战”事关全面建成小康社会进程，事关党的十九大战略部署和蓝图的如期实现，是做好各项工作的牛鼻子，是重中之重。打赢“三大攻坚战”也是金融工作的中心任务。围绕这一思路来谋划工作，今年杨小平提交了6项建议，包括《关于防范和化解地方政府隐性债务风险的建议》《关于进一步深化金融助推精准扶贫的建议》《关于进一步完善绿色金融标准、综合统计制度和市场化激励约束机制的建议》《关于关注共享经济中的客户资金安全管理问题的建议》《关于加快出台金融控股公司监管规则 弥补金融控股公司监管短板的建议》《关于进一步促进人民币在周边国家使用的建议》。
关于防范和化解地方政府隐性债务风险的建议
“坚决遏制、有效管控地方政府隐性债务，是打好防范化解重大风险攻坚战的重要组成部分。近年来，一些地方政府隐性债务增幅较快，存量规模不断膨胀，风险持续累积，需要进一步引起重视，加强监管、有效应对地方政府隐性债务问题。”杨小平建议可从以下几方面做工作：一是健全举债融资及债务管理机制，管住隐性债务增量。规范PPP项目、政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金等模式，严格项目审批，合理控制债券发行计划、节奏和规模。严格执行预算法和各项法规制度，科学统筹制定年度财政预算和中期财政规划，挤压隐性债务存在的灰色地带。加大隐性债务问责力度，强化监督管理，加强市县监督检查和违法举债问题整改。二是建立隐性债务监测监督机制，摸清存量底数。按照“掌握真实底数，找准问题症结”和全口径、全覆盖、实事求是的原则，逐步完善统计监测和监督机制，加快大数据监测平台建设，严肃准确进行统计分类，加强相关部门信息共享和监管协同发力，对违法违规行为加强跨部门联合惩戒，对地方政府举债融资行为特别是隐性债务问题进行全方位、无死角的监管。三是加大处置力度，化解隐性债务存量。加强融资平台公司融资监管和清理整顿，依法合规推动融资平台公司市场化经营和融资信息披露，剥离融资平台公司政府融资职能，实行名单制管理。深化国企改革，加快实现政企脱钩。盘活、优化财政资源配置，清理、处置财政及债务企业存量可变现资产，建立偿债准备金。四是因地施策，建立差异化的政府债务管理制度。考虑西部地区“三多”(少数民族人口多、贫困人口多、自然灾害多)“三高”(物流成本高、建设造价高、发展代价高)“三低”(人均受教育程度低、产业化程度低、财政自给率低)“三重”(边境维稳任务重、生态环保任务重、全面建成小康任务重)等实际情况，给予必要的扶持与帮助。一方面，进一步加大转移支付力度，增加西部地区建设资金有效供给，满足西部地区在落实中央决策部署、加快发展方面的合理资金需求。另一方面，实行差异化的政府债务管理制度，对西部地区在核定债务规模、下达新增地方政府債券额度方面予以适当倾斜，减轻财力薄弱的沿边沿疆地区如云南财政收支压力，从根源上减少地方政府在财政预算及债务增量限额外的举债需求，降低地方政府不断膨胀隐性债务的内在冲动。
关于进一步深化金融助推精准扶贫的建议
“我的另一个建议是，进一步深化金融助推精准扶贫。”杨小平说，打好脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，在2020年如期完成脱贫攻坚任务只有不到3年的时间，实现任务目标的艰巨性、重要性和紧迫性显而易见，工作量和复杂性前所未有。党中央国务院高度重视脱贫攻坚工作，切实加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，推动形成了中国特色脱贫攻坚的制度体系、政策体系和工作体系，中国人民银行按照中央的决策部署，牵头协调相关部委及时制定印发了金融扶贫工作的相关文件，推动金融扶贫工作不断向纵深发展，取得积极成效。但从近年来的实际工作效果看，仍存在一些制约因素，直接影响了金融扶贫政策落实的精准性和实效性，主要是：一是贫困地区资源匮乏、基础设施严重滞后、产业基础薄弱、贫困农户生产经营的组织化、产业化和农产品的商品化、市场化程度低，在贫困农户资金需求中，生活领域一般都优先于生产领域，贫困农户过度负债不利于提高脱贫质量和防控金融风险，短期内难以形成对金融投入的有效需求;二是贫困县财力贫乏，高度依赖省级财政转移支付，建立政府出资的融资担保机构、设立贷款担保基金和风险补偿基金等融资风险分担机制心有余而力不足，现有的风险分担机制资金规模小、能力弱、担保范围和风险补偿范围很小，政府财政对金融投入的引导撬动作用受到较大限制;三是贫困地区新型农业经营主体特别是农业龙头企业数量少、经营规模小、发展能力弱、抗风险能力不足，虽然有融资需求，但由于企业自身符合融资条件的抵押物权极少，又没有当地政府贷款风险分担机制的支持，经营风险较高，很难满足银行贷款的基本条件;四是贫困地区金融机构网点、人员数量、综合素质、经营管理能力和服务水平与服务地域广、服务半径大、服务对象多、需求多样化等实际需要明显不适应，金融机构推进普惠金融面临财务成本高、协调难度大、效果不明显等困难问题。
杨小平说，从“三农”工作的全局来看，打赢脱贫攻坚战既是阶段性的必须完成的硬任务，又是一项需要长期持续不断推进的工作，因此，谋划金融扶贫工作既要围绕脱贫攻坚目标施策发力，又要统筹兼顾脱贫成果的稳定性和可持续性，对此，他就进一步深化金融扶贫工作提出如下建议：一是聚焦深度贫困地区加大投入。深度贫困地区基础设施、易地扶贫搬迁、危房改造等投资巨大，贷款偿还周期长，普遍超过了贫困地区政府财政的承受能力，也超出了地方金融机构的服务能力，建议在发挥政府投入主体和主导作用，由省级政府纳入政府债务预算额度、统筹还款来源的前提下，在中央增加对深度贫困地区资金投入的同时，相应增加对深度贫困的政策性、开发性金融的支持力度。二是加大对贫困地区产业发展的财政支持力度。建议从国家层面整合部分涉农资金，专项用于中央对贫困地区建立融资风险分担机制的资金支持，通过实施正向激励机制，以专项转移支付和以奖代补等渠道、方式，对脱贫攻坚任务较重，财政困难较大，建立融资风险分担机制积极性较高的贫困地区给予一定的资金支持，从而引导调动金融机构参与脱贫攻坚的积极性，实现脱贫攻坚和防控金融风险双赢目的。三是研究建立普惠金融的长效机制。首先，加快农村金融立法工作进程，为依法推进农村金融改革，加快构建农村金融服务组织体系、政策支持体系，依法推进农村金融市场体系建设，有效防范和严厉打击农村非法金融活动，提高农村基础金融服务覆盖面、获得性和便利性以及农村金融供给质量提供法律保障。其次，由国家教育主管部门牵头，在贫困地区组织实施金融知识进农村、进学校、进教材、进课堂“四进工程”，推动建立贫困地区中小学生、干部和群众金融知识宣传教育制度化、常态化，普及诚实守信意识、理财意识、金融风险防范意识、运用金融手段发展经济的理念，为实现脱贫攻坚目标和促进农村的稳定发展提供长远支撑。
关于进一步完善绿色金融标准、综合统计制度和市场化激励约束机制的建议
“关于进一步完善绿色金融标准、综合统计制度和市场化激励约束机制的建议是基于我国绿色金融在政府和金融机构的大力推动下，正逐步由分散化、试验性的探索，向系统化、规模化推进转变的情况提出来的。”杨小平说，绿色金融立法、标准、综合统计、市场化的激励约束机制等基础性工作的重要性日益凸显。为进一步推进绿色金融发展，加强顶层设计，建立绿色金融标准等相关统筹协调机制，进一步完善绿色金融标准、综合统计制度，以及市场化激励约束机制是当下亟待开展的工作。
他指出目前绿色金融规范发展中存在以下问题：一是绿色金融标准缺乏协调统一。首先，同种金融产品绿色认定标准不完全统一。目前，绿色金融标准基本由各主管部门发布，导致标准不完全统一，给市场参与主体带来困惑。如，对于绿色债券，目前有人民银行和发改委分别发布的两套标准，前者未将核电项目列入绿色债券支持范围，而后者列入。其次，不同金融产品绿色认定标准不完全统一。绿色金融产品包括信贷、债券、基金、保险等多类产品，但各类产品对应的标准不统一，不利于各类产品间的有效衔接，不利于市场的整体规模化发展。如，现有的绿色信贷标准将项目分为12类，而由人民银行发布的绿色债券标准将项目分为6大类、31个二级分类、38个三级分类，支持项目分类方法上存在较大差异，不便于金融机构的判别和不同金融产品间的衔接，增加了业务难度。二是对绿色项目的准确全面统计尚未实现。首先，部分项目需多部门协同认定，难度较大，难以准确纳入统计。以绿色信贷为例，对于绿色建筑中“高星级绿色建筑”项目的认定，统计制度要求满足《绿色建筑评价标准》中二星级及以上标准，需要住建部门及相关第三方认定机构等部门协同认定，但在实际操作中协作难度较大，导致该类项目的认定和统计受限。其次，绿色金融综合统计尚不全面。目前绿色金融统计主要为信贷和债券统计，尚未实现包括信贷、债券、基金、保险等在内的金融业综合统计，未能全面准确反映绿色金融市场情况。三是市场化的激励约束机制尚不健全。相对一般金融，绿色金融对金融机构在项目认定、发放范围、信息统计等方面均提出了更高的要求，同时对收益、风险控制等方面也带来了新的挑战。而市场化的激励约束机制目前尚不健全，导致金融机构内生动力不足。首先是激励机制尚不健全。绿色金融的可持续发展需要信贷和财政等多维度的政策支持，但目前还存在尚不健全或落实不到位的情况。如，再贷款等货币政策的激励作用还有待探索;财政贴息、担保、风险补偿等财政政策及其他监管考核政策等还未落实到位。其次是约束机制尚不健全。目前發布的绿色金融标准未覆盖所有融资渠道，如目前的绿色信贷相关标准主要针对银行业金融机构，污染企业仍可通过民间融资等渠道融资，未能达到环境治理目的。
他建议从以下三个方面着手：一是加强顶层设计，建立绿色金融标准统筹协调机制。首先，在国家层面成立绿色金融标准化委员会，建立绿色金融标准统筹协调机制。由委员会统一协调管理，由一行三会、发改委、国家标准化管理委员会、环保部等相关部门共同完成绿色金融相关标准的出台、修订和实施，确保各类绿色金融产品标准的一致性和协调性。其次，建议成立专门的技术认定部门，负责把控标准制定和项目认定的准确性和严谨性。一方面，负责把控标准制定过程中难点和重点的准确性和严谨性;另一方面，负责规范绿色项目认定流程，指导和协助各地相关部门对新项目进行认定。二是强化统计规范，建立绿色项目动态名录库。首先，由绿色金融标准化委员会统筹建立绿色项目、产业甚至企业基础名录库，作为金融机构作出绿色标识的认定参照基础。其次，各地建立绿色项目认定协作机制，负责实时完善和更新当地绿色项目名录库。由绿色金融标准化委员会统筹，各地相关部门建立绿色金融认定协作机制，成立绿色项目信息共享平台。一方面，帮助金融机构完成对绿色建筑等新增金融项目的认定;另一方面，实时更新绿色项目名录库并及时发布，引导金融机构提供绿色金融支持。第三，建立金融业综合统计协作机制。由各监管部门完成数据的统计并共享，由绿色金融标准化委员会统筹完成绿色金融业综合统计数据的汇总和发布。三是推动政策落地，尽快健全市场化激励约束机制。首先，在信贷政策上，探索运用“再贷款”等货币政策工具加大对绿色金融的支持。其次，在财政政策上，进一步加大和落实财政贴息政策;参照涉农增量奖励政策对绿色金融增量进行适当奖励;参照小微企业特殊品种风险补偿办法对高风险绿色信贷新增额予以风险补偿;将绿色金融纳入财政对金融机构的绩效考核等。第三，在制度层面上，补充绿色金融激励性内容。如，适当调低绿色金融资产的风险资本占用;在未来《破产法》的修订中，明确绿色债权优先受偿地位。另外，逐步扩大绿色金融对融资渠道的覆盖范围，尽早实现全覆盖。
关于关注共享经济中的客户资金安全管理问题的建议
“当前，我国共享经济发展迅猛，对经济社会发展和居民消费产生了深远影响。党的十九大、中央经济工作会议也提出要在共享經济领域培育经济发展的新增长点，形成新动能。”杨小平介绍说，2016年中国共享经济市场交易额约为34520亿元，比上年增长103%，覆盖生活服务、交通出行、医疗保健、房屋住宿、资金共享等众多领域，增长趋势迅猛。共享经济以其“产能过剩+共享平台+人人参与”的独特模式，在推进供给侧结构性改革，助力“大众创业，万众创新”等方面都具有重要意义。但目前我国共享经济发展中尤其是客户资金安全管理出现了一些值得关注的问题，可能危及用户资金安全，损害消费者权益。因此，建议共享经济相关行业主管部门要关注共享经济中的客户资金安全管理问题，出台相关监管政策，促进共享经济行业的健康发展。一是适时开展反垄断调查，把客户资金安全管理列入重点关注内容。对于缺乏成型的财务盈利模型的共享经济形态，实施财务税收约束，坚决制止盲目的补贴、零费率等非市场化行为，对挪用客户资金行为加大查处力度。开展共享经济领域反垄断调查，防止形成行业寡头垄断，杜绝以市场优势扰乱市场秩序行为。明确非法集资、挪用客户资金等监管红线的具体形式，提高机构自律意识，对触及监管红线的机构予以重罚。二是建立标准化的客户资金存管机制，保障客户资金安全。针对共享经济客户资金零散、受众面广、涉及资金归集等特点，建议出台统一的共享经济从业机构客户资金存管指引。首先，对押金及预付金等客户资金法律性质进行清晰界定，对所有权属于客户资金的使用情形、责任鉴定、划转方式、差错争议等内容进行明确，对共享平台客户资金实行强制存管。其次，制订标准化的资金存管系统规范，保证满足共享经济各业态需求的通用性。依托银行账户分级机制面向平台客户开立个人银行Ⅲ类账户，将原企业收取的押金和预付金分别以保证金和专用资金的形式存放在用户名下，用于押金、预付金等机构非自有资金的存放和划转。第三，实现资金存管系统安全和多功能属性。分户管理，每个用户开立独立账户，做到平台与用户之间资金隔离，保障用户资金安全。支持平台合作各方接入，满足较为复杂业务场景需求。通过设置交易密码等手段，确认交易由用户本人发起，保障客户资金安全。表面一致性审查，通过报备设备信息、使用记录等手段，对交易真实性做一致性审核。三是明确监管责任归属，对成熟业态及时进行市场监管。做好监管主体分析，对发展成熟的市场业态及时进行研判，深入剖析业态的合规性、风险点，以主业行业管理部门为监管主体，从准入开始即明确协同监管部门职责，规范业务流程，保持监管与市场创新同步。及时全面理解商业模式及资金运营模式，穿透业务对客户支付资金的存放、使用及划转等进行合理的监管规范，避免挪用客户支付资金和无证经营支付业务的风险。加强立法与释法，对共享经济发展过程中触及的存在争议的法律问题应该及时明确责任归属，促进行业良性发展。四是合作建立信用管理制度，以可靠的信用约束取代资金担保。共享经济发展对多边市场主体信用要求较高，因为交易形态居于网络，交易痕迹透明亦可追溯分析，非常适合建设居于分散、零碎的交易行为评估的信用管理体系。市场双方以押金等资金方式进行担保主要缺乏其他验证渠道建立彼此的信任。推动信用管理体系建设，能够增加信用约束在市场交易中的影响力。一方面共享经济模式可以极小成本寻求合适的信用担保方式，逐渐取代以资金为担保的风险防范措施，节省社会资金成本。另一方面较高的信用违约成本能够促进共享经济的从业机构主动披露资金及公司运营情况等信息，避免异化进行非法集资等情况。
关于加快出台金融控股公司监管规则，弥补金融控股公司监管短板的建议
“近年来，我国部分非金融企业热衷于投资金融业，事实上形成了金融控股集团。在非金融企业投资控股金融机构的过程中，逐步暴露出问题和风险。而按照现行的监管规则，各监管部门只将其作为本行业金融机构的股东进行资格审查和延伸监管，整体监管存在不足。”杨小平说，习近平总书记在党的十八届五中全会和中央政治局第四十次集体学习明确提出“要统筹监管金融控股公司”，第五次全国金融工作会议也明确要求“严格规范金融综合经营和产融结合”。为此，建议加快出台金融控股公司监管规则，开展金融控股公司监管实践，弥补金融控股公司监管漏洞。
杨小平详细介绍了金融控股公司在扩张中存在的风险：一是对非金融企业形成的金融控股公司的外部监管存在空白。在我国现有的监管体系下，非金融企业组建金融控股公司因其实业属性，无法直接纳入金融监管范畴，相关监管部门仅能按分业监管原则，对控股公司下单个金融机构业务实施监管，公司层面的整体业务情况处于监管空白。同时，各金融监管部门存在标准不一、协调不畅、信息不对称等问题，客观上为集团监管套利行为提供了空间。二是金融控股公司的潜在风险与金融系统存在传导共振可能。由于运作模式特殊，金融控股集团公司治理结构较为复杂，各类金融业务交叉开展，公司经营风险容易叠加传导，防范管控风险存在难度。一方面是容易交叉传导风险，多元化金融持牌路径下的金融控股公司，公司治理结构往往错综复杂，各子公司直接或间接交叉持股，由此结成的“风险链条”极易将风险传导到公司持股的金融系统。另一方面是带来信用外溢风险。金融机构是现代社会经济运行的基石，金融系统的社会信用有明显的外溢性，一旦由于风险传导造成金融机构信用受损，由此外溢的信用风险可能将被成倍放大。三是金融控股公司的扩张会加剧“脱实向虚”倾向。部分金融控股公司忽视自身主营业务发展，并未基于实业需要而盲目向金融业扩张，导致金融资源“脱实向虚”，助长资产价格泡沫，加剧产业空心化，削弱实体企业创新发展能力。四是虚假注资和关联交易等问题的存在使金融机构成为风险的集聚点和承担者。部分金融控股公司或以非自有资金投资金融机构，存在虚假出资、循环注资等问题，金融机构没有获得真正能够抵御风险的资本;或将银行资金自融自用，内部交易放大杠杆;甚至让其持股银行承担内部交易损失，直至承担成员企业流动性救助责任。金融控股公司对金融机构的运行管理缺乏专业性，盲目的扩张“金控”，极易滋生公司治理缺失、关联交易复杂、公司财务混乱乃至内部交易等违法犯罪风险，由此可能带来系统性金融风险。
针对以上问题，杨小平提出以下建议：一是加强顶层设计，明确金融控股公司的监管架构。尽快明确金融控股公司监管框架，出台相应监管法规。目前，人民银行肩负维护金融稳定的责任但却不具备明确、足够的金融控股公司统筹监管权，“三会”的监管范围缺乏对非金融企业发起的金融控股公司的股权结构、公司治理、资本状况、关联交易、风险管控等方面进行系统性、宏观性、整体性监管的有效机制。建议加强顶层设计，在我国现行的分业监管架构下，明确人民银行负责对金融控股公司实施主监管，“三会”对其相应子公司监管的监管架构，尽快出台相应监管法规，将金融控股公司纳入监管体系，统筹监管金融控股公司。二是强化制度建设，明确金融控股公司的运营模式。金融控股公司业务可能涉及银行、证券、保险、信托、基金以及租赁等多个金融领域，在经营范围、公司治理、风险管控上存在着很大差异，应在制度建设上规范母公司和子公司的运作模式，如采取国际上金融业综合经营的主流模式：“集团控股，各自经营”，在不同金融业务和子公司之间建立有效的“防火墙”，防止不同金融业务和子公司间金融风险的相互传染。三是确定监管对象，明确金融控股公司的规范操作。梳理目前我国非金融企业组建金融控股公司的情况，明确哪些公司应该纳入监管范围，确定监管对象。厘清纳入监管的金融控股公司的经营情况，公司参股、控股金融企业的股权结构，摸排是否存在关联交易等具体情况。进而明确金融控股公司的规范操作，坚决防止金融控股公司“脱实向虚”，要求非金融企业参股金融行业应以服务其实体产业为目的，真正做到“产融结合”;规范非金融企业管理其所控股和参股的金融企业的管理结构，便于监管部门实施穿透式监管要求;对已经存在的关联交易要加强监管、设置限额、充分披露，限期整改。
关于进一步促进人民币在周边国家使用的建议
“我的最后一个建议是，进一步促进人民币在周边国家的使用。”杨小平说，当前，我国与周边国家经贸往来活跃，人员流动频繁，周边国家对人民币的接受度明显提升，我国与周边国家的金融合作有序推进，但人民币的使用仍然面临着一些短板和制约：如部分国家还有不同程度的外汇管制、尚未认可人民币的合法地位，银行间跨境人民币结算渠道通而不畅等问题，在一定程度上影响了人民币在“一带一路”建设中的计价结算作用。为此，应着力消除制度障碍，进一步拓宽人民币跨境流动渠道，充分调动金融机构、企业积极性，努力扩大人民币在周边国家的使用范围。
杨小平指出，目前人民币在周边国家广泛使用还存在一些制约因素和问题：一是人民币结算通道建设滞后。我国于2009年7月开始跨境贸易人民币结算试点，逐步打通了中国与周边国家跨境人民币资金清算、结算渠道，人民币的使用对“一带一路”建设形成有效支撑。但从在云南的实践看，结算渠道仍然存在不够通畅的问题，主要原因有三：首先，周边国家金融基础设施建设水平落后，电子化程度较低，难以与我方金融机构功能对接，致使银行结算渠道通而不畅;其次，边境地区多为偏远山区，金融机构少甚至金融服务缺失，源于历史惯性，非正规金融主导结算市场，导致大量跨境人民币结算游离于正规渠道之外;第三，在边境地区现金结算为主流结算方式的背景下，现行的现金出入境政策遵照《中华人民共和国国家货币出入境管理办法》执行，该办法对银行间机构调运缺乏明确的管理规定，因此无法满足当前大量边境贸易通过现金结算的现实需求。二是与周边国家金融合作的广度和深度仍然有限。就云南与周边国家双边本币结算情况来看，目前中国尚未与缅甸等周边国家签订双边本币结算协议，与越南、老挝的双边本币结算协议仅限于边贸的使用，尚未扩大到经常项目乃至资本项目的双边本币结算，不利于扩大人民币在周边国家使用的广度。与此同时，边境地区现行“自下而上”的金融合作模式始终没有突破我国与周边国家之间体制机制等方面的限制，一定程度上影响了人民币在支持“一带一路”建设中的作用。如：人民币在部分周边国家未得到官方认可，导致当地开户、跨境支付使用等方面均存在一定障碍，此外，我国与周边国家在支付清算、征信、反假货币、反洗钱等重要领域的跨境合作机制也未有效建立。这对深化双边金融合作形成了一定程度的制约。三是人民币与周边国家货币官方汇率形成机制不健全。云南周边国家发展较为落后，由于政治、经济等原因，其本国货币兑美元的汇率波动幅度较大，极不稳定，因此在与我国的经贸往来中更愿意使用人民币结算，这为扩大人民币在“一带一路”建设中的使用创造了良好的条件。然而，目前人民币与周边国家货币汇率形成机制尚不健全，使得人民币与周边国家货币暂时缺乏官方汇率，不利于推进和扩大跨境人民币的结算，客观上制约了人民币在周边国家的接受度。官方汇率的缺失还导致了民间兑换机构在货币兑换市场中占据主导地位，民间兑换机构具有成本低、经营灵活等特点，虽然对周边国家货币兑换交易和汇率形成起到了有益的补充作用，但是其游离于正规金融之外的非官方性质，不利于反洗钱、反恐怖工作的开展。
杨小平建议应从以下方面采取措施：一是提供更加丰富便利的跨境清算支付服务。按照市场需求驱动的基本原则，拓宽我国与周边国家的清算渠道，推动人民币在更深层次和更高水平上支持“一带一路”建设。首先，支持国内金融机构与周边国家的银行建立全面合作的战略伙伴关系，推动双边商业银行、货币兑换机构在边境地区互设分支机构，增设服务网点和自主设备数量，完善边境地区的金融基础设施建设，丰富服务产品，优化服务手段，畅通资金跨境汇划通道。其次，提高跨境支付服务能力和水平，支持周边国家金融机构加入人民币跨境支付系统，为周边国家人民币清算搭建高效、安全、稳定的通道。第三，畅通现钞出入境渠道，为境外补充人民币现钞流动性提供便利，并实现人民币现钞双向流动。二是加强顶层设计，从国家层面推动周边金融合作。首先，尽快建立“自上而下”的金融合作模式，从国家层面搭建我国与周边国家的金融合作框架，加强与周边国家金融监管当局的对话和接触，建立起高层次的双边金融战略合作长效机制。其次，推进我国与周边国家货币合作协议的签订，消除不利于扩大人民币使用的体制机制障碍，明确人民币在周边国家的合法地位，在双边本币结算协议中解决人民币账户开立，人民幣在当地兑换、汇划、现钞跨境调运等问题，提高贸易投资便利化水平。第三，加强金融对外交流与合作，在区域内建立高效的协调机制。建议人总行与周边国家央行在对话磋商、信息交换、宣传培训、技术互助、课题研究、人员交流、项目合作、政策监管等领域开展合作，同时可授权边境省份人行与周边国家央行或其分支机构开展上述全部或某些金融合作。上下联动，充分发挥人民币在“一带一路”建设中的作用。三是推动在云南建立人民币对非主要国际储备货币区域交易分中心。鉴于云南在“一带一路”建设中的地理位置、旺盛的民间市场需求、成熟的金融基础条件，以及良好的跨境金融合作环境等优势，建议在全国统一的银行间外汇市场框架下，在云南建立人民币对非主要国际储备货币区域交易分中心，开展人民币对非主要国际储备货币交易，形成以市场供求为基础的人民币与非主要国际储备货币兑换汇率定价机制，稳步推进人民币国际化。
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违约方履行违约责任是否就可以解除合同
按照正常程序，双方签署合同后，下一步就是履行合同了。有时候因为特殊原因，会发生一方无法履行合同的情况，如果违约方履行违约责任是否就可以解除合同?解除合同有哪些方式?下面赢了网小编就这些问题一一展开论述。
一、一方承担违约责任，是否就可以解除合同?
行使解除权的程序适用于不可抗力致使合同不能履行、当事人一方违约和约定解除等场合。在不可抗力致使合同不能履行的场合，解除权由双方当事人享有，任何一方都可行使。在当事人一方违约的情况下，解除权归守约方享有，不然会被违约方利用解除制度来谋取不正当利益。在约定解除的情况下，解除权归合同指定的当事人享有，既可以是一方当事人享有，也可以是双方当事人享有。
二、合同解除有哪些方式?
1、单方解除
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单方解除，即享有合同解除权的一方当事人通过行使解除权而解除合同。解除权属形成权，不需对方当事人同意.只需解除权人的单方意思表示，即可发生解除合同的法律效果。但解除权的行使并非毫无限制，合同法对其行使期限和行使方式均有明确规定。
关于解除权的行使期限，合同法第95条规定：
(1)法律规定或当事人约定解除权行使期限的期限届满当事人不行使，该权利消灭;
(2)法律没有规定或当事人未约定解除权行使期限，经对方催告后在合理期限内不行使的，该权利消灭。
关于解除权的行使，合同法第96条规定：
(1)一方行使解除权解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或仲裁机构确认解除合同的效力、
(2)法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，应遵循其规定。
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2、协议解除
协议解除的程序，是指当事人双方经过协商同意，将合同解除的程序。其特点是：合同的解除取决于当事人双方意思表示一致，而不是基于当事人一方的意思表示，也不需要有解除权，完全是以一个新的合同解除原合同。它适用于协议解除类型，并且在单方解除中，只要解除权人愿意采取这种程序，法律也应允许并加以提倡。
由于协议解除程序是采取合同的方式，所以要使合同解除有效成立，也必须有要约和承诺。这里的要约，是解除合同的要约，其内容是要消灭既存的合同关系，甚至包括已经履行的部分是否返还，责任如何分担等问题。它必须是向既存合同的对方当事人发出，并且要在既存合同消灭之前提出。这里的承诺，是解除合同的承诺，是完全同意上述要约的意思的表示。协议解除是否必须经过法院或仲裁机构的裁判?我国法律未作这样的要求，允许当事人选择：或者经过法院或仲裁机构的裁判，或者直接由双方当事人达成解除原合同的协议。
采取协议解除程序，何时发生解除的效力?在合同解除需经有关部门批准时，有关部门批准解除的日期即为合同解除的日期。在合同解除不需有关部门批准时，双方当事人协商一致之时就是合同解除生效之时，或者由双方当事人商定解除生效的日期。
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综上所述，如果的确因为特殊原因导致一方无法继续履行合同的，其履行违约责任是否就可以解除合同?回答的肯定的。关于行使解除合同权，只要违约方承担责任，其也可以行使。一般涉及到合同解除，最好通过双方协商方式解决。更多相关知识您可以咨询赢了网。
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[案情]
2010年1月25日23时，被告王某驾驶现代轿车，沿胜利西路由东向西行驶至蚌埠市第一污水处理厂东门西侧50米路段时，超过该路段限速标志标明的最高时速，将驾驶电动自行车沿胜利西路由东向南横过道路回家的苏某碰倒，被告弃车逃逸，苏某受伤后经抢救无效死亡。该事故经蚌埠市公安局交通警察支队事故处理大队认定，王某负事故的主要责任，苏某负次要责任。被告王某未取得机动车驾驶证。被告崔某系肇事现代轿车登记车主。被告王波与被告牛某系朋友，事发当晚，被告王某从其朋友被告牛某处取得肇事车辆钥匙，并驾驶该车发生交通事故。
该车车主崔某在被告保险公司投保了机动车交通事故责任强制保险及商业第三者责任保险，该事故发生在保险期间内。被告崔某否认投保人声明栏(免除保险人责任)中“崔某”是自己所签，经安徽惠民司法鉴定所鉴定，投保人声明(免除保险人责任)栏中“崔某”签名不是被告崔某本人签署。
[审判]
皖某号现代轿车在被告保险公司投有交强险和商业第三者责任险，该事故发生在保险期限内，被告保险公司应在交强险理赔限额内直接向原告承担理赔的责任，不足部分根据该车在事故中的责任并按双方保险合同的约定在第三者责任险的理赔限额内向原告承担赔付责任。被告保险公司称投保车辆系非营业车辆，如从事营业性运输或租赁活动，依照保险单约定发生的事故不予赔偿，其提交投保单证明已就该约定向投保人崔某进行了明确告知，但经安徽惠民司法鉴定所鉴定，投保单中投保人声明(免除保险人责任)栏中“崔某”并非被告崔某本人签署，且被告保险公司亦没有证据证明被告崔某的投保车辆从事营业性运输或租赁活动，故对被告保险公司已向投保人崔某进行了保险公司免责条款的明确告知，如投保车辆从事营业性运输或租赁活动，依照保险单约定发生的事故不予赔偿的辩解，本院不予采信。根据《中华人民共和国保险法》第六十六条“责任保险的被保险人因给第三者造成损害的保险事故而被提起制裁和诉讼的，除合同另有约定外，由被保险人支付的仲裁或者诉讼费用以及其他必要的、合理的费用，由保险人承担。”被告平安财保蚌埠公司不予承担诉讼费用的辩解，本院不予采信，本案被告保险公司应承担案件的诉讼费用。被告崔兰英否认投保人声明栏中“崔兰英”是自己所签，被告平安财保蚌埠公司不予认可，经安徽惠民司法鉴定所鉴定，鉴定结论“崔兰英”的签名并非被告崔兰英本人签署，由此发生的相关鉴定费用1300元，应由被告平安财保蚌埠公司承担。
[评析]
本案在审理过程中，主要涉及以下二个问题：
1、被告保险公司是否已向投保人崔某就保险公司免责条款进行了明确告知?
根据保险法规定，保险公司对于免责条款负有明确说明的义务。“明确说明”保险公司操作程序不一致，导致法院如何认定保险公司“明确说明”没有一个统一的标准，表现在审判实践中各个法院的认定标准也不一致。
《中国保险监督管理委员会关于〈机动车辆保险条款〉的性质等有关问题的批复》(保监办复〔2003〕92号)第二条规定：保险公司仅采用将保险条款送交投保人阅读的方式，不构成对说明义务的履行。保险公司应当根据保险合同订立的具体情况，采用适当、充分的方式明确提示投保人，尽量使其明确合同中免责条款的内容，确保投保人的利益不受损害。根据《中华人民共和国保险法》第十七条之规定，对保险合同中免除保险人责任的条款，保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示，并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明;未作提示或者明确说明的，该条款不产生效力。
《最高人民法院研究室关于对〈保险法〉第十七条规定的“明确说明”应如何理解的答复》明确规定：“明确说明”，是指保险人在投保人签订保险合同之前或者签订保险合同之时，对于保险合同中所约定的免责条款，除了在保险单上提示投保人注意外，还应对有关免责条款的概念、内容及其法律后果等，以书面或口头形式向投保人作出解释，以使投保人明了该条款的真实含义和法律后果。
本案被告保险公司辩称肇事投保车辆系非营业车辆，如车辆从事营业性运输或租赁活动，依照保险单约定发生的事故不予赔偿，其提交投保单中投保单中投保人声明(免除保险人责任)栏中有“崔某”的亲笔签署，证明其已就该约定向投保人崔某进行了明确告知。被告崔某否认保险公司就免责条款对自己进行了告知，辩称投保人声明(免除保险人责任)栏中有“崔某”不是自己签署，并对此申请笔迹鉴定，经安徽惠民司法鉴定所鉴定，鉴定结果投保单中投保人声明(免除保险人责任)栏中“崔某”并非被告崔某本人签署，且除投保单之外，被告保险公司亦没有证据证明其通过其他方式对投保人履行了充分的告知义务，故被告保险公司的责任免除条款没有法律效力和约束力，其应在保险责任范围内承担赔偿责任。
2、被告保险公司是否应承担本案的诉讼和鉴定费用?
被告保险公司辩称，根据《机动车交通事故责任强制保险条款》第十条规定，因交通事故产生的仲裁或者诉讼费用以及其他相关费用，保险公司不负责赔偿和垫付。
《机动车交通事故责任强制保险条款》第十条规定：“因交通事故产生的仲裁或者诉讼费用以及其他相关费用，保险公司不负责赔偿和垫付。”指的是保险公司在交强险赔偿限额范围内对上述费用不负责赔偿和垫付，但将交强险在赔偿限额范围内不承担诉讼费用和保险公司不承担由此引发的诉讼费用等同起来，明显是混淆了概念。
国务院《诉讼费用缴纳办法》第二十九条规定：“案件受理费由败诉的当事人负担。双方都有责任的由双方分担。部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。共同诉讼当事人败诉，由人民法院根据他们各自对诉讼标的的利害关系，决定各自应负担的金额。”第三十一条规定：“经人民法院调解达成协议的案件，诉讼费用的负担，由双方协商解决;协商不成的，由人民法院决定。”《中华人民共和国保险法》第六十六条规定：“责任保险的被保险人因给第三者造成损害的保险事故而被提起仲裁或者诉讼的，被保险人支付的仲裁或者诉讼费用以及其他必要的、合理的费用，除合同另有约定外，由保险人承担。”上述法律规定让法院判决或调解由保险公司承担诉讼费用有了法律依据。
本案保险公司是否应承担诉讼费用，主要是看保险公司和诉讼发生之间存在的关联性。保险公司与肇事车驾驶员、肇事车实际使用人、肇事车车主同为本案被告，被告保险公司的不积极理赔与本案诉讼发生之间存在关联性，双方也没有就诉讼费用如何承担进行约定。依据原、被告之间的责任划分，被告保险公司应当承担本案的部分诉讼费用。被告崔某否认投保人声明栏中“崔某”是自己所签，被告保险公司不予认可，经安徽惠民司法鉴定所鉴定，鉴定结论“崔某”的签名并非崔某本人签署，由此发生的相关鉴定费用，被告保险公司应当承担。
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本人今年2月调县人大办工作，任办公室主任、人大党组成员、人大机关党支部书记。
县人大办公室是县人大常委会的工作机构、办事机构、协调机构、服务机构，因此，自知责任重大，任务繁重。所以，在工作中始终做到：
一、勤学习、善思考、增水平，为履职奠定思想基础。 本人学习要落实，刀不磨要生锈，因此，为搞好本职工作，我始终坚持学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，树立科学发展观，提高自己的理论水平和修养;坚持学习法律法规知识，依法履行职责;坚持学习中央、省、州、县关于党风廉政建设的部署和要求，遵纪守法行使职权;坚持学习本职工作所需的业务知识，提高办事能力，把工作做得井井有条;坚持学习党建知识，狠抓党的建设，提高党支部的战斗力、凝聚力。
二、勤动脑、勤动嘴、勤动手、勤动腿，用“四勤”落实本职工作。
办公室工作事务繁杂，说的多，做的多，跑的多，因此，要勤动脑、善思考，多动嘴、勤汇报，勤动手、爱写作，勤动 1
腿，多跑路，思考在前、谋划在前、安排在前、行动在前，为领导决策提供科学依据，当好参谋和助手，要总揽全局，协调各方，调动各方面积极性，把大工作搞好搞实。让领导满意，让职工满意。
三、建立工作制度，规范职工行为，促进人大工作和廉政建设有序推进。
今年以来，为搞好人大机关各项工作和廉政建设，我及时组织制定了九龙县人大机关《工作制度》手册，做到人手一册，《工作制度》内容丰富、职责明确、条理清楚、奖惩分明。共制定有13种职责和制度。详尽的工作制度，全面规范了职工的行为准则，有力带动了人大工作和廉政建设。
四、依纪依规，履行职责，落实工作。
今年以来，本人严格按照人大机关《工作制度》安排部署、督促检查工作和遵守制度履行自己的工作职责。重点是按照《学习制度》坚持每周
二、四集中学习政策、法规和有关纪律、县上安排部署的工作内容。统一思想，提高认识，推进工作，严格按照《车辆管理制度》安排调车辆、加油核油，有效杜绝了公车私用私驾问题和乱加油、超标准加油的现象;严格按照《财务管理制度》安排和使用资金，坚持一支笔签字制度和重
2大资金使用集体召开研究制度。把有限的资金用在刀刃上，确保了单位运转。杜绝了乱表态、乱签字、乱用钱的现象发生。
总之，一年来，县人大办公室各项工作依法开展、有序开展，做到了政务公开、办事公开、阳光管理。单位工作有条不紊进行，做到了领导满意、职工满意、社会满意。3
彰显工商形象
——优秀党务工作者***同志先进事迹
***同志，1987年7月在部队火线入党，1989年参加工商工作，现任***工商局经检大队副队长，区局机关第三党支部委员。该同志以党性为后盾，始终坚持以求真务实的作风，从思想上、工作上加强自身建设，勤勤恳恳、任劳任怨、恪尽职守，出色地完成了区局党组交办的各项任务，赢得了上级党组织和群众的一致好评。年被评全国打击传销先进个人，年被评为优秀公务员，年被评为随州市工商局执法办案能手，年被评为***工商局执法办案能手。
政治坚定，具有较高的思想政治觉悟
作为党支部委员，他深刻知道自己的一举一动都会直接或间接影响到身边同志的工作激情。因此，在日常工作中，积极发挥一名党务工作者的示范带动作用，带头执行党和国家的各项路线方针政策，模范地遵守纪律，自觉接受监督，助人为乐，正派做人，不计得失，用爱心让党员干部感受党的温暖，把党组织的温暖通过自己传输给每位同事，用自身的言行感召周围的同志，让“党员”这一光荣称号在自己身上闪耀发光。
勤于学习，不断提升个人综合能力
***同志深知必须具备优良的政治、业务素质，才能承担新时期党务、执法工作的更高要求。因此，他坚持把政治学习摆在首要位置，
充分利用业余时间和岗位锻炼的机会，不断加强邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的学习，增强政治上的坚定性和工作的创造性。平时，他还十分注重业务知识的学习与更新，通过理论与实践的相结合，搞高自身素质，加强对法律法规的理解，提高执法办案能力，在去年区局组织的业务大比武活动中，代表区局经检大队，取得第三名的好成绩。
勇于创新，出色完成本职工作
作为经检大队副队长，***同志既当指挥员，又当战斗员，多年来战斗在基层执法办案第一线。从事经检办案工作十多年，他一直谦虚好学，善于钻研，不断探索新型案件的查处方法，先后自学了会计、审计等方面的专业知识，并在办案实践中充分发挥作用，不断拓宽办案领域，是新型案件的积极探索者和勇于实践者。
2012年，他带队对***医院在药品采购中是否存商业贿赂进行专项检查时，从医院财务账的“其它收入”科目上发现蛛丝马迹，并以此作为突破口，一举查获该医院存在收受商业贿赂的行为，罚没款5万元。今年，他又带队对***直属库利用独占地位、滥收费用的违法行为进行调查，查实违法金额达17万余元，目前，此案已进入审批程序。
***同志坚定地走在工商行政执法的道路上，他肩上的红盾，在平凡的岗位上，熠熠生辉。
认真履行职责做好计生工作
某市人力资源和社会保障局
(2011年5月19日)
计划生育是我国的一项基本国策，新时期的人口和计生工作难度更大、任务更重、涉及面更广。根据《某市2011年人口和计划生育部门综合治理责任目标书》相关要求，我局从工作实际出发，把人口与计划生育工作纳入整体工作目标管理，同部署、同安排，使各项目标任务落到了实处。现将有关工作汇报如下：
一、明确工作责任，切实加强组织领导
人口与计划生育工作关系经济发展和社会稳定，关系广大群众切身利益，作为人口和计划生育部门综合治理领导小组的成员单位，人力资源和社会保障部门担负着重要的责任，作用发挥得如何，将直接影响人口和计划生育工作的进度和质量。对此，我局高度重视，进一步增强了做好计划生育工作的紧迫感和责任感，以对市委、市政府负责，对本部门负责，对全市人口与计划生育事业负责的精神，以实际行动认真落实好部门职责，认真做好人口与计划生育工作。一是坚持把人口与计划生育工作作为综合工作考核的一项重要内容，局机关和下属单位都安排专人做这项工作。二是制定下发了相关文件，把各项
责任目标落实到位，并按照分级负责的原则，层层抓好落实。三是要求局属各单位每半年进行一次人口与计划生育工作自查活动，对查出的问题及时上报处理。四是建立健全了组织管理。市、县区全部成立了流动人口管理办公室,配备流动人口专、兼职管理人员;针对城市社区流动人口计划生育管理力量薄弱的问题,从4050下岗职工和零就业家庭中选拔计划生育协管员,安排到全市的各个街道社区;逐步形成了领导机构、管理机构、服务机构相协调的管理组织,为做好流动人口计划生育工作奠定了坚实的基础。
二、强化工作措施，认真落实各项政策
1、做好新型农村社会养老保险试点工作，逐步扩大试点范围，解除群众实行计划生育的后顾之忧。
新型农村社会养老保险制度已实现了我市四区三县的覆盖。按照我市新农保工作的安排部署，我局强化组织领导，深化宣传动员，落实工作方案及制度措施，强化经办管理服务，加强能力建设，全力以赴推动我市新农保工作，我市新型农村养老保险工作开局较好，进展顺利，更多的农民享受到养老保险优惠政策,解除了实行计划生育的后顾之忧。截至目前，应参保人数61.3万人，已参保人数达33.1万人。收缴养老金1849万，享受待遇人数9.1万人，发放养老金1072万，发放率达到100%，60周岁以上老年农民的生活得到了保障，受到农民群众好评。
2、负责制定有利于人口计生工作的劳动就业、社会保障政
策并组织实施。在招工、安排就业、农民工培训和为乡镇企业培训技工时，同等条件下优先培训计生家庭。
近年来，我局着眼于促进计划生育工作，建立完善和落实有利于计划生育的劳动就业政策，取得一定成效。努力协助有关部门、单位做好下岗职工计划生育管理工作，做到与促进计划生育工作有机结合。特别是对计生户、困难户及女满40岁的职工等进行重点帮扶。千方百计筹措资金，对下岗、失业女工，保障其基本生活。坚持促进再就业与经济结构调整和深化企业改革相结合，落实优惠政策，建立完善市场就业机制，强化就业服务，拓宽再就业渠道，免费进行再就业培训，大力促进下岗女工再就业。制定落实了对独生子女父母优先安排就业的有关政策。认真贯彻《劳动法》、《妇女权益保障法》、《女职工劳动保护规定》，切实保障女职工的劳动权利，积极促进妇女就业。努力协助有关部门、单位做好下岗职工计划生育管理工作，做到与促进计划生育工作有机结合。特别是对计生户、困难户及女满40岁的职工等进行重点帮扶。
3、协助人口计生部门做好流动人口的计划生育工作，督促用人单位在招用工人时查验《流动人口婚育证明》。
按照流动人口综合治理的要求，我们严格执行国家和省、市《流动人口计划生育管理办法》，参与综合治理，紧密配合公安、工商，对城区的流动人口开展清理清查，并参与联合办公，为流入城区的务工人员审验计划生育证明。就业服务机构将育
龄妇女《流动人口婚育证明》纳入外来劳动力检查内容，对当地劳动力外出务工和外来劳动力来我市务工，严格按照有关规定加强管理，认真督促办理、查验育龄妇女《流动人口婚育证明》，积极配合做好流动人口的计划生育管理工作。为把我市的流动人口计划生育工作落到实处，我们成立了“流动人口计划生育领导小组”，将流动人员计划生育工作目标层层分解到了所辖的各区、县，形成了层层衔接、环环相扣的目标管理体系。召开了流动人员计划生育专题会议，抽调专人按照领导小组的工作安排，对所辖四区三县的流动人口计划生育工作调查摸底，并对从中发现的问题，及时做到了纠正解决。截至目前，我市总人口220.87万人，已婚育龄妇女约41.83万人,流动人口30万人, 育龄妇女6.88万人,已婚育龄妇女3.08万人,其中流出人口10.07万人, 育龄妇女5.52万人，已婚育龄妇女8.26万人，流入人10.68口万人,育龄妇女3.98万人，已婚育龄妇女
7.8万人。计划生育验证率100%。
4、在组织劳务输出时，优先照顾独生子女户和双女户家庭，并登记造册。对外出务工人员培训时，将计划生育科普知识纳入培训内容。
我市根据就业形势的变化和需要，对城乡各类人员提供了免费职业技能培训，在培训人员中优先照顾独生子女户及双女户。同时，根据《某市人口计划生育领导小组成员单位职责分工的意见》，我局要求各民办培训机构对外出务工人员进行培训
时，须在每期教学计划中将计划生育生产资料知识纳入培训内容，课时不少于2课时。在落实就业优惠政策的工作中，充分体现“三个优先”，即“优先登记、优先介绍、优先就业”，为计划生育困难户提供有效帮助。通过开展创建充分就业社区和促进“零就业家庭”就业等活动，积极加强与本辖区内的用工单位联系，挖掘岗位，有重点地介绍一些计划生育特困户的劳动力在这些单位就业。在平时的职业介绍及劳动力供需洽谈会上，均对纯女户和独生子女户提供免费服务。
由于我市流动人口的流动性较大且比较散。针对这些薄弱环节，各区县就业部门配合计生部门通过多种渠道、多种方式，积极向流动人口开展计生政策、生殖保健和艾滋病防冶等知识的宣传咨询活动。定期召开流动人口计划生育工作会议，并将有关文件下发各区县。组织专兼职计生管理人员学习计划生育有关政策。并且，利用劳务输出、“阳光工程”和农民工培训等多种有利时机，增加有关人口计划生育的授课内容，增强流动人口的自我保护和防治意识。
以上汇报，不妥之处，请批评指正。
“履行岗位职责，抓好工作落实”专题讨论
发 言 提 纲
责任是一种认真的态度，一种自律的品格;责任是一种使命，一种对完美的追求;责任是道德的承载，一种荣誉和欢乐。负责的精神是一个人、一个单位、一个国家乃至整个人类文明发展的基石。承载责任，可以让人变得更强，落实责任，可以收获成就和回报。
作为一名党员领导干部，如何履行岗位职责，抓好工作落实。我认为这需要我们对“责任”二字进行重新认识。责任并不是一个新的话题，但却能让我们从中理解出新意。自我们读书学习起，就懂得了作为学生的责任，自我们参加工作起，就懂得了工作的责任;自我们组建了家庭，我们就知道了家庭的责任。还有社会的责任等。可见，责任，不只是挂在嘴边的两个简单的字，而是我们应尽的本分，做事的标准，需要我们时时掂量。那么，我们怎样把责任落实到位?
(一)严格履行岗位职责，要有一颗责任心。责任心是一种积极的工作态度，是做好工作的前提。心里有责任，才能去履行职责，去承担责任。比尔〃盖茨说过:“人可以不伟大，但不可以没有责任心。”如果只追求利益，怕承担责任，或推卸责任，不管干什么工作，那都是非常危险的，轻者给单位带来麻烦，重者将造成财产损失，生命安全。以一份强烈的责任心来对待自己的工作，我们必须时时提醒自己，我们的责任是什么?我们的责任心应该在哪里?只有这样，你才能认真地去思考工作，也才能负责任地去做好工作。作为一名党员领导干部，我自己的岗位责任就是要按照分工做好自己的分管工作，常怀一颗负责任的心，勇于承担自己份内工作的责任，切实履行好职责。
(二)抓好工作任务落实，要在工作中尽职。尽职，是负责任的表现，是责任落实的基础。只有尽职，才能扎实做好本职工作。我们的每一项工作，都是所在单位事业的组成部分，而尽职是实现目标的落脚点。如果在工作中不能尽职尽责，势必会对工作带来不同程度的影响。因此，在工作中一定要有明确的目标，做到把每一项工作做好做实。但在现实中，有的人往往不是这样，他们虽然也是在做工作，但对待工作的态度不够端正，想走捷径，弄虚作假，搞上有政策下有对策，对工作责任不是重在落实。这样的工作态度不仅不是尽职，而是严重的作风不实的表现。要知道，认真做事只能把事情做对，只有用心做事才能把事情做好!缺乏踏实的工作作风，只能与落实责任相距甚远，何谈把责任落实到位?因此，必须在工作中尽职，才能真正把责任落到实处。
(三)把责任落实到位，要勇于承担责任。在一个单位集体，有时决策失误或者其它原因造成工作失误也是在所难免，而一旦出现决策失误影响到工作进程或导致失败，就需 要有人来承担工作中的责任。在这种情况下，是承担责任还是逃避责任，也是一种需要表明的态度，对能否把责任落实到位至关重要。有人喜欢在成绩面前表功，但一旦遇到问题，往往就会采取回避、推脱的态度，讲客观，找借口，而不是主动分析原因，承担责任，谋划下一步工作。更甚者是把自己的失误强加在别人的头上，自己的责任让别人来承担。从来就不从自身找原因。这样没有责任心、不愿承担责任的人，又怎么能把责任落实到位呢?因此，作为一个负责任的人，其责任心的表现还在于能勇于承担责任，对自己工作的后果负责。勇于承担自己的责任，是加强组织团结，促进工作顺利开展的保证，也是一个人成就事业的品质之一。
注重细节，尽职尽责，是一种涵养;追求完美，承担责任，是一种境界。让我们在本职岗位上牢记责任，挥洒激情，在责任面前，不为失败找借口，只为成功找方法!
二O一五年一月二十日
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