行政监察专员制度:改进我国行政监察的制度借鉴
摘要：行政监察专员制度在世界上的影响日盛，发展十分迅速。与西方其他监察制度相比，行政监察专员制度具有更强的独立性和权威性，有效地弥补了传统监察机制的不足。我国现行行政监察制度既有一定的优势，也有职能交叉、权威缺失等明显劣势，应当在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度。
关键词：行政监察专员；行政监察制度创新；比较行政
一、行政监察专员制度及其在世界的广泛传播
1809年，瑞典议会任命了一位公共官员(Ombudsman)，代表议会来监督政府官员，调查公民对法院和行政机关的投诉，在世界上首先建立了行政监察专员制度。按照国际监察专员协会的解释，行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他(她)是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。
行政监察专员制度的特殊性体现在：1.行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员是由议会选举产生的，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。2.作为议会或行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。3.行政监察专员负责监察行政机关及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。4.与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。5，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。行政监察专员有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入地调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
行政监察专员以其独特的身份，独立行使调查权、批评警告权、建议权和起诉权，在瑞典的政治生活中产生了广泛而深刻的影响，并且越来越引起欧洲其他国家的关注，也开始在世界其他地方传播。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森(John Robertson)甚至指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。”
从发展速度看，20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳(Guyana，南美洲北部一国)和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二三十年的发展，到2008年，世界上共有行政监察专员公署120多个。
从地区分布看，行政监察专员已经跨越了文化传统、政治体制、经济发展水平的鸿沟，迅速向世界的每一个角落渗透和扩展。目前，除欧洲外，已经建立行政监察专员的国家和地区还有：亚洲的韩国、印度尼西亚、泰国、中国香港特别行政区；非洲的纳米比亚、南非、乌干达、赖索托(Lesotho)、毛里求斯、摩洛哥等；澳大拉西亚及太平洋(Australasia&Pacific)地区的新西兰、新南威尔士(New South Wales)、南澳大利亚、塔斯曼尼亚(Tasmania)、维多利亚、西澳大利亚、昆士兰(Queensland)等；加勒比海地区和拉丁美洲的阿根廷、巴巴多斯(Barbados)、哥斯达黎加、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、巴拉圭、委内瑞拉等；在北美洲，加拿大的安大略(Ontario)、曼尼托巴(Manitoba)、新斯科夏(Nova Scotia)、萨斯克其万(Saskatchewan)等10个省，美国的阿拉斯加、亚利桑那、密西根、俄亥俄等9个州也建立了行政监察专员制度。
二、行政监察专员与西方其他主要监察官比较
西方社会还有一些与行政监察专员类似的监察官。与西方其他监察官比较，有助于我们进一步把握行政监察专员制度。
(一)行政监察专员与美国独立检察官比较
美国独立检察官制度的建立既是特定历史事件的产物，又与美国的政治体制有很大的关系。1973年，震惊美国社会各界的重大政治丑闻——水门事件逐渐被揭露出来，引发人们的强烈批评与不满，国会参议院不得不授命司法部长埃利奥特·里查森委任一位具有广泛调查权和传讯权力的特别检察官即哈佛大学法律教授阿奇博布德·考克斯全面调查水门事件。但尼克松总统拒绝与特别检察官合作，先后把拒绝执行罢免特别检察官的司法部长、第一副部长免职，最后终于迫使第二副部长
将考克斯罢免。此后，尼克松又运用所谓的“行政特权”对新任的特别检察官进行重重阻挠。
由于特别检察官没有独立地位和有关法律保障，水门事件的调查受到重大影响。在吸取这次事件教训的基础上，1978年，美国国会通过了《政府道德法》，在该法的第六部分明确规定，凡是调查高级行政官员违法犯罪行为的检察官必须由联邦上诉法院任命，职权独立，称为“独立检察官”。独立检察官制度从此正式得到法律确认。
独立检察官制度也是对尼克松事件所反映出来的美国政治体制运行特点的回应。在美国，司法机关与检察机关不分，联邦司法部就是美国最高检察机关，各州司法部就是各州检察机关，司法部长就是总检察长。司法部长具有以下职权：对与国家利益有关的重大案件，代表联邦政府起诉，并出庭最高法院；充当总统与联邦政府部门首长的法律顾问，向他们提供法律咨询；监督监狱和审判机关；监督联邦地区检察官的工作。同时，司法部又是行政机关，司法部长即总检察长听命于总统。在这种特殊的政治体制下，对于高级行政人员的犯罪调查行为，如果由司法部长或司法部其他检察官来从事有关调查活动，难免导致私人的、财政的、政治利益以及其他可能存在的冲突，也难以使公众认可和信服。因此，只有任命独立检察官对高级行政人员的犯罪行为进行调查，才能摆脱各种因素的干扰，维护法律尊严。
独立检察官的产生主要有以下情况。1.对于某一高级行政人员的犯罪控告，司法部长根据有关情报进行60天调查后，如果认为情报可信或问题严重，有需进一步调查的必要，则必须任命一名独立检察官。2.司法部长进行了60天初步调查后，如果认为没有进行调查的必要，或没有合理依据起诉，那么他必须写出报告并通告有关法院。在通告发布后，如果司法部长收到了补充情报，认为有进一步调查的必要，司法部长应在90天内向有关法院申请任命一名独立检察官。3.司法部长在接到控告后进行初步调查，如果他在90天内还没有写出一份令人信服的需要进一步调查或起诉的报告，则必须向法院提出任命请求。在符合上述条件后，法院可以根据司法部长请求，由三名法官决定任命一名独立检察官。司法部长确认独立检察官已经完成调查使命，可以对高级行政官员提起诉讼，独立检察官的职责就已行使完毕，职务随即终止。
独立检察官有权进行调查的高级行政官员包括：总统和副总统；各部部长和副部长；各独立局(署)的局长或副局长；助理司法部长和任何在司法部工作其津贴等于或高于普通工资表中Ⅲ级的工作人员；中央情报局主任和副主任；国家税收委员会委员；选举委员会主席；总会计长；竞选委员会主席；国会成员以及其工资等于或高于国家普通工资Ⅱ级的行政工作人员。独立检察官主要对国家高级行政官员的各种违法事项进行调查，例如贿赂、舞弊、欺诈、利用职权谋取私利、妨碍公务、滥用职权等。
为了保障独立检察官独立行使职权，法律赋予其广泛的权力，主要包括：1.人事权。独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员等。这些人员不能具有政治上的竞争性，以维护司法公正。独立检察官有权对下属人员授权，使他们具有独立检察官本人拥有的一切权力，保证他们的工作不受阻碍。独立检察官所需要的人力和财力，司法部都必须给予充分支持。2.调查权。不管其他任何法律有何规定，独立检察官只根据《政府道德法》的有关规定进行调查。独立检察官一旦着手对某事件的调查，不经其书面允许，司法部长以及其他检察官不得继续对此事件的一切调查和处理。独立检察官进行调查时，享有司法部长和任何检察官的一切权力，这些权力包括：请求司法部长提供有关记录、档案、卷宗等资料情报；查阅有关行政机关的档案、文件或其他资料；审查法院对此案件的任何决议；可以运用法院工作程序以及民事、刑事的调查程序；享有适当的国家保密安全许可权和查阅有关国家安全方面的保密资料的权力。3.传讯权。独立检察官可以向有关法院申请对所有征人的传讯权，也可以根据有关法律准予证人以豁免权。4.向国会汇报和提供弹劾案案情权。独立检察官可以适当地向国会提交有关其活动的报告，如独立检察官认为调查可靠，可以向众议院汇报关于犯罪行政官员一切实质性的、可信的弹劾资料。5.提起特别诉讼权。如果独立检察官认为证据确凿，犯罪属实，他可以与司法部长一同提起特别诉讼。同时，国会对此活动有监督权，可以进行质询，司法部长应在30天内对质询予以答复。国会的监督保证了独立检察官检察结果的落实。
可见，独立检察官与行政监察专员有许多相似之处，他们都独立行使监察职责，享有履行职责所必须的广泛权力。他们的不同主要体现在：美国独立检察官由最高法院上诉法院任命，行政监察专员主要由议会选举和任命，有时也由政府首脑任命；行政监察专员有一定的任期，独立检察官则只负责某件案件的调查，调查完毕职务随即终止；行政监察专员负责对政府官员以及其他公共官员违法以及不良行政行为的监督，政府首脑以及政府部长的监督受到限制，独立检察官只负责对高级行政人员违法犯罪行为的调查；行政监察专员除了对案件的处理提出建议外，还可以建议法律法规的制定或修改，独立检察官只对案件的处理提出诉讼或弹劾建议。二者的具体比较如下表：
(二)行政监察专员与芬兰司法大臣比较
瑞典和芬兰都设有司法大臣(Chancellor of Justice)一职，但两个国家的司法大臣并不完全一样。瑞典的司法大臣是政府内部最高的行政监察官，隶属于司法部。司法大臣及其下属官员对公职人员的违法行为进行调查与起诉，必须有政府的命令和请求。《瑞典刑法典》第20章第5条规定，司法大臣可就国家或地方政府中的雇员，因对其所任工作的疏忽而造成的过错提起诉讼……但是，除非有政府或由政府任命的权力机关的命令，不得提起诉讼……犯有受贿或收受其他非法报酬罪，除非此人的雇主或上级将此事向司法大臣报告，或因公共利益需要司法大臣出面，否则司法大臣不得提起诉讼。因此，司法大臣在监督公职人员违法行为时，主要是作为保护政府利益的检察官而发挥功能。相比之下，芬兰司法大臣虽然也由政府任命，但他具有很强的独立性，可以视为一种独立的监察机构。
表面看，芬兰司法大臣应属于行政机关内部救济机构，因为他由总统任命。但考察其历史传统以及根据1919年宪法的规定，司法大臣实际上是一个独立的监察机构，他不属于立法、行政和司法部门的任何部门。司法大臣的主要任务是监督总统和内阁遵守宪法和法律，他可以列席总统例会、内阁会议等一切重要会议，有权对总统、内阁成员的行为以及有关决定的合法性予以提醒和指控。当然，司法大臣并不针对政策事项提出建议，只是监督立法以及官员的行为符合宪法、法律的规定或者遵循自然公正原则。当监督受到忽视时，他可以通过年度报告向总统和议会汇报。
为了巩固司法大臣作为法律监护者的地位，芬兰宪法规定司法大臣同时为国家的最高检察长，这一点与瑞典不同。司法大臣的命令，其他检察官必须执行。司法大臣有权在专门的高等法院弹劾最高法院和最高行政法院的法官以及内阁成员。在经过议会批准后，有权在最高法院起诉总统。
当然，为了对司法大臣的权力进行制约，宪法同时规定，当议会或者总统确信司法大臣违反法律时，可以由行政监察专员或者总统指派的其他官员对其提起诉讼。1960年，接到议会两名议员的投诉并经过彻底调查，司法大臣指控国家保险公司董事长和部分高级官员滥用职权，上诉法院对这些官员处以罚金，其中包括最高行政法院院长和政府总理，结果导致总理引咎辞职。这件事充分表明司法大臣的影响力。当发现法院的判决错误或新的证据出现时，司法大臣还有权撤销法院已经发生法律效力的判决。此外，司法大臣也可以受理民事争议。
与行政监察专员相比，芬兰司法大臣的职责范围和权力几乎相同。不过，在监督和指控总统、内阁成员以及最高法院法官等高级官员方面，司法大臣似乎享有更大的权力。司法大臣是芬兰的最高检察长，行政监察专员很少兼任此职。在实际运行中，司法大臣主要监督政府部门和政府官员的违法犯罪行为，而行政监察专员除了监督违法犯罪行为，还受理公民针对不良行政行为的申诉。行政监察专员虽然也有权参加部长委员会会议，但他很少这样做。此外，行政监察专员有一定的任期，但司法大臣并没有固定的任期，也不是终身职务，总统可以解雇或提升司法大臣，这使他的职务缺乏与行政监察专员同等程度的法律保障。当然，由于芬兰权力分立与制衡的精巧设计，司法大臣的职务并没有因此受到很大影响。行政监察专员与芬兰司法大臣的主要区别可以列表如下：
芬兰同时设有权责范围相似甚至部分重叠的两个重要的监察机构——行政监察专员和司法大臣。这就必然涉及两者如何协调的问题。在职责分工方面，为了减轻司法大臣的负担，从1933年开始，来自监狱和军队的申诉转交行政监察专员处理；有时司法大臣认为某些案件由监察专员处理更为妥当，也可以转交监察专员处理；大量的视察工作，如对政府机构、监狱、行政裁判所、法院和其他机构的视察，也由监察专员承担，司法大臣每年只针对特定的主题，如对青少年犯罪的处理进行视察。从功能上讲，监察专员和司法大臣相互补充，共同构成预防和监督公共官员违法犯罪行为的“两道防线”。如果哪一道防线因为某种原因力量较弱，另一道防线则可以弥补其不足。正是这两道坚固厚实的防线，连同其他有效的监督机制和措施，保障了芬兰法律的严格遵循和有效执行，使芬兰成为世界上法治程度较高、廉洁程度较高(巳连续五年成为世界上最清廉的国家)的国家之一。
(三)行政监察专员与以色列审计总长比较
以色列审计总长与其他国家的审计署署长有很大的差别，他是议会的特殊机构，除了享有监督审计政府部门财政支出的广泛权力，还可以监督政府部门和政府官员是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政伦理道德等。1950年，首任审计总长开始受理公众的投诉，认为这样可以协助和促进审计工作的开展。审计总长受理投诉的职能逐渐得到公众的认可和接受，申诉案件稳步上升，从1961年的1300多件增加到1966年的3000多件。
随着行政监察专员的概念在以色列政界的广泛传播，有人提出在议会设立独立的行政监察专员的建议，也有人提议通过立法赋予议会审计总长受理公众投诉的职能。1965年，议会成立了专门委员会开始商讨这些建议，最终赞成后一种选择，因为审计总长办公室已经像瑞典行政监察专员一样，成功地将申诉受理、效率监察和行政行为改进建议有机地结合起来。1971年，修改后的《审计总长法》明确规定，审计总长也是处理公众对政府行政行为不满案件的专员。次年，审计总长受理的案件突破10，000件，这比那段时期世界上任何行政监察专员处理的案件都要多。1972年，议会通过了修改后的《审计总长法》，将对军事部门的监察让渡给专门的军事监察专员。
审计总长兼任监察总长，由议会经无记名投票选出，任期5年，只对议会负责，向议会提出报告或意见。但它并不隶属于立法机构，而是一个独立的部门。审计总长任职不能超过两届，非经三分之二的议员同意不能被免职。审计总长有三个重要的助手，即秘书长、法律顾问和监察长办公室主任。其他工作人员大部分是律师，他们拥有一定的工作经历及相关资格条件。审计总署的预算由议会相关委员会提出并由议会批准；其人员雇佣、招聘由审计总长自行决定，不需要与负责编制的内政部商量。
审计总长的职责范围包括政府各部、国家机构、国防单位的分支机构、国营企业及其他部门的有关活动等。审计总长不仅审查上述部门的经费开支情况，还有权审计其工作效率和执法情况。审计的内容、范围、深度在法律规定的范围内由审计总长自主决定。审计总长可不受限制地查阅被审计部门的所有帐目、案卷并向有关人员调查。可以通过各种渠道获取信息，甚至包括那些保密信息。被审计单位在接受审计时，必须立即提供有关资料、文件、备忘录和其他材料。政府所有部门的负责人，每年都要向审计总长报告经费开支和节余情况。对投诉比较集中的机构、个人或事项，审计总长往往会组织专项调查。审计总长在审计、监察过程中发现有不法行为者，可以对其罚款并提出整改建议。审计总长的年度报告要提交议会审计委员会审查，并交议会全体会议讨论，政府机构要认真听取其建议并在工作中贯彻执行。审计总长在出版方面也不受干涉和限制。
可见，以色列审计总长除了履行对政府部门的审计职能，其他职责、权力与行政监察专员基本相似。这种二者相结合的模式，是以色列在特定历史条件下形成的行政监察体制的重要特色，在世界上其他国家相当少见。不过，笔者认为，这种结合有利于强化审计总长作为审计长和监察长的双重角色，促进监察部门更加敏锐地发现政府部门存在的问题，并开展全方位、综合性的监督与调查，从而使其对政府部门的监督和监察更加富有成效。
三、在改进我国监察制度中借鉴行政监察专员制度
如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果他能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入地研究、借鉴和吸收。在改进我国监察制度中，我们应注重借鉴行政监察专员制度。
我国行政监察体制是参照前苏联行政监察体制建立起来的。经过较长时间的发展演进，我国行政监察体制具有如下鲜明特征。1.行政监察职能与党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公。1993年初，根据党的十四大关于加强党的纪律和纪律检查工作、加强行政监察机关的职能的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容。1997年5月9日，八届人大常委员会二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》。监察法是在监察条例基础上的进一步修改和完善。在机构设置方面，监察法仍然沿用纪检机关与监察机关两个机关名称、一套工作机构的合署格局。2.监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级
人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这种双重领导体制，与我国整体的行政领导体制是一致的。此外，行政监察中的双重领导体制也是历史传统的继承和发展。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。为了进一步完善行政监察体制，中央直属机关已经开始尝试由中央纪检监察机关直接派遣纪检监察机构，这些机构接受中央纪检监察机关的垂直领导。3.监察机构设在政府内部，是一级政府的组成部分之一。各级人民政府都有自己的行政监察机关，负责对一定范围的工作人员进行监察。国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。
我国行政监察体制恢复建立后，积极探索在改革开放和市场经济条件下依法履行职能，加强对行政机关及其公务员进行监督的有效途径，初步形成了有中国特色的行政监察体制与经验。行政监察工作的加强，对于保证政府重大改革的实施和对外开放的深入发展，促进依法行政、从严治政、廉洁勤政，推动政府转变职能、改进工作作风，以及完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设等都发挥了重要作用，体现了合署办公体制的显著优势。中国共产党是我国各项事业的领导核心，各级党委在各级政权中享有崇高的地位和威望，党的纪律检察机关与行政监察机关合署办公有利于加强党对纪检监察工作的统一领导，有利于充分发挥党的威望开展纪检监察工作，推动党风廉政建设和反腐败工作持续深入开展，为保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和经济建设的顺利进行提供有力保障。在相对集权的政治体制下，各级党委和政府的主要领导掌握了大量权力，没有权威性较强的纪检监察机关或许很难对其进行有效的监督，一些大要案正是在各级纪委监察部门的强有力干预下才得到顺利查处，党风廉政建设才取得了重大突破。在我国各级政府中，党员占有相当的比例，推行党纪监督与行政监察合署办公的体制有利于减少职能重叠和工作重复的现象，节省财力、人力和物力资源，提高监督监察的整体效率与效益。党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的纪检监察领导体制和工作机制，是加强党的领导、发挥党的政治优势、形成纪检监察整体合力的组织保证。
但不可否认，我国行政监察的这种合署办公、双重领导体制也造成了职能交叉与权威缺失，有明显的劣势。1.在合署办公的体制下，纪委的地位不断得到发展和强化，行政监察的作用却逐渐被削弱，监察机关首长负责制在纪委的统一领导下难以得到落实，监察机关几乎成了纪委的附庸。在实践中，二者职责不明，权限含混，导致以党代政、党纪政纪处分不分，甚至以党纪处分代替行政处分，行政监察越来越形式化、边缘化。在职责范围方面，由于反腐倡廉的任务依然艰巨，各级纪检监察部门将相当的精力放在对腐败案件特别是大案要案的查处上，而对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等本来属于行政监察范围之内的事务，却没有引起足够的重视和投入足够的精力。这就使得领导干部早期的、轻微的违法乱纪行为没有得到及时的监督和制止，增强了他们的侥幸心理和特权意识，使他们在错误的道路上越走越远，等到纪检监察部门对其严重违法犯罪行为进行查处时，已经造成了难以挽回的损失。这样就形成了一种恶性循环，即纪检监察部门只会也只能查处重大案件；越将主要精力花在查处重大案件，日常行政监察越会受到忽略，重大案件发生的概率越高。可见，合署办公的体制表面上降低了纪检监察的成本，但长远看大大增加了制度运行的成本，使纪检监察工作始终处于被动的、低效率的运行状态。党纪监督与行政监察有许多共同性，甚至在职责范围、监督对象上都有许多重合之处，但二者毕竟性质不完全相同，且面临许多不同的任务，若完全合二为一，负面效应在所难免。2.监察机关的双重领导体制虽然有利于监察机关随时了解和掌握所在行政区域或部门的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关能否及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，地方政府或所在部门在实际工作中对监察机关与部门的制约性很强，加之上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的问题在于：一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人、并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中，我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。3.监察机构设在政府内部，成为政府的组成部门之一，这种体制的优势在于监察机构更有利于熟悉情况和收集情报，但如果该级行政机关不愿披露本机关的违法乱纪行为，人为地设置各种障碍，行政监察机关的监察决定或建议则很难强制执行，监察活动也会缺乏应有的透明度。现在的违纪案件往往具有违纪行为隐蔽性，违纪人员狡诈性和顽固性等特点。监督对象反调查能力不断提高，使监察机关很难发现线索。有时即使有了线索，由于关系网的保护、双方订立攻守同盟或受外界其他因素的干预，取证变得异常困难。与违纪行为日益复杂化形成鲜明对比的是，监督部门人员编制少，经费严重不足，装备陈旧落后，现有条件和手段根本不能满足办案的需要。因此，面对越来越多的违纪案件，监察机关深感力不从心，时间久了也就充耳不闻、视而不见了。《中华人民共和国行政监察
法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”虽然这里用了“应当”规定被监督部门和人员的执行义务，但对那些拒不执行监察机关的监察决定或监察建议的有关部门或人员，法律并没有规定如何追究其责任。在实际工作中，接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关，就算履行了法律义务。监察机关强制执行力的不足，严重影响了监察机关的权威和行政监察对行政机关及其人员的制约作用。当监察机关的直接强制力缺乏时，最好的手段是向人民代表大会常务委员会、所有政府部门、新闻媒体等公开监察活动及其结果，通过权力部门、上级机关以及社会舆论等对有关部门施加影响，促使其纠正违法乱纪行为，同时对其他部门也产生教育和告诫作用。但是，在现行行政监察体制下，我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，是否公开以及在何种程度上公开等往往随领导的改变而改变、随领导意志的改变而改变，普通公民或新闻媒体很少知道监察机构对某些事件的调查处理过程和结果，更谈不上参与和监督了。
体制改革和制度创新是改进行政监察工作的必由之路。在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度，应当成为改进我国监察工作的路径选择，至少可以起到以下作用。1.提升行政监察机构的独立性和权威性，解决长期以来我国监察机构独立性和权威性不足的矛盾。行政监察专员由各级人大选举产生，对人大负责；监察专员的经费由人大单独列支，不受行政权力的制约；行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、人民法院和社会团体的干涉；行政监察专员有任期保障，即使是人民代表大会及其常委会，也只能在监察专员任期届满时对其进行是否连任的信任投票或年度表决，而不能干预监察专员的个案处理；行政监察专员拥有强制性的调查权力，可以进入政府的任何部门、任何工作场所调查取证，对政府部门和政府官员造成强大的威慑力。可以参照其他国家的经验制订专门的《行政监察专员法》，详细规定行政监察专员的任职资格、选举办法、职责范围、权力行使等，充分保障行政监察专员的独立性和权威性。2.理顺监察体制，厘清纪检部门和监察机构的职责界限，解决职能交叉、职责不清、监察不力的矛盾。建立行政监察专员后，国家行政监察机关与党的纪律检察机关合署办公的体制以及行政监察机关的双重领导体制得到调整。行政监察机关以自身名义独立行使监察权，使政府部门和政府官员时刻都能意识到监察机关的存在，从而增强监察机关的威信和影响力。党的纪律检察机关与国家行政监察机关进行合理的职能分工：前者主要抓好党的纪律监督，后者主要负责对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等；前者以大案要案的查处为主，后者以日常监察为主；前者的重点是对党的高级干部的监督，后者的重点是对一般工作人员的监察。二者在分工的基础上密切合作，形成防惩结合、疏而不漏的监督监察网络。行政监察专员直接对各级人大负责，从而使行政监察机关不再实行双重领导体制，从根本上克服监察机关受制于同级政府的倾向。3.促进行政机关合理行政，防微杜渐，防患于未然。依法行政、建设社会主义法治国家是当今时代的重要议题。行政法治不仅要求行政权力依照法律规范行使，而且要求行政权力的行使必须符合法律原则和法律精神，或者说行政权力的行使不仅要符合合法性原则，而且要符合合理性原则。然而在实践中，合法性原则容易得到重视和遵从，而蕴涵在法治精神中的合理性原则并没有得到同等程度的贯彻。法治精神内在地包含合理行政，合理行政是法治精神的必然要求，也只有兼顾合法性原则和合理性原则法治精神才能得到完整而充分的实现。贯彻合理行政原则，关键在于对行政自由裁量权进行有效监督。目前，我国各级政府存在广泛的行政自由裁量权，如果不对行政自由裁量权加以合理性控制，或者说放纵行政自由裁量权，必将使行政自由裁量权如同一匹脱缰的野马，随时都有逾越边界的危险。哈耶克将行政自由裁量权的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”行政监察专员以监督监察不合理行政行为、不当行政行为为重点，防止不合理行政行为演化为违法行政行为，捍卫法治精神的完整实现，对于督促行政机关合法合理行政，推动我国的法治建设等将起到不可低估的作用。4.扩大公共参与，提高行政监察工作的公开性和透明度。行政监察专员作为人大的代理监督机构，享有对公共管理部门和公共官员的违法、不良行政行为进行调查、批评、提出建议和公开调查结果的权力。当遇到执行阻力时，监察专员可以向人大报告，借助人大施加影响，或者向新闻媒体公开有关情况，争取舆论的支持。特别是对那些带有普遍性或者较为复杂的案件，行政监察专员会向社会公开调查过程和结果，让公众、政府部门和相关利益人参与讨论，通过公共讨论达到明辨是非、分清责任、形成共识、解决问题的功效。对于相对封闭、缺少透明、公共参与有限的我国行政监察工作来讲，这种改革无疑是十分必要的。行政监察中公共参与的扩大，必将进一步增强公众的参与意识和参与能力，从而使行政权力得到更加广泛、更加全面的监督和制约，确保行政权力始终规范、有序地运行。
作者：陈宏彩
作者简介：陈宏彩(1971-)，男，湖南华容人，浙江行政学院公共管理教研部副教授，博士;杭州 311121
[摘 要]行政监察专员制度具有自身特征，在世界上发展速度之快、传播范围之广是其他制度难以比拟的。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越、创新和必要、有益的补充。根据国外经验和我国现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，发展和完善权利救济机制，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。
[关键词]行政监察专员制度;权利救济;社会管理
现代民主社会越来越注重公民权利的救济。公民权利的救济渠道主要有向议会议员申请救济，向法院申请救济，向行政机关申请救济等。这些传统的救济机制各有特色并且相互补充，成为监督行政权力、维护公民权利的不可缺少的组成部分。但是，行政权是国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济机制并没有完全满足和适应对行政权力有效制约和对公民权利充分救济的需要，特别是这些监督救济机制本身又都有自身固有的缺陷和不足，需要开辟一些新的救济渠道，既能够充分吸收各种救济机制的优点，又能够克服它们的不足。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越与创新，是其他救济机制必要而有益的补充。面对经常发生的各种社会冲突，我们必须进一步创新权利救济机制、及时化解社会矛盾和冲突，行政监察专员制度提供了一种崭新的思路。
一、行政监察专员制度及其在世界范围内的广泛传播
国际监察专员协会(International Ombudsman Institute)认为，行政监察专员(Ombudsman)是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他(她)是由国家主要的机构，通常是议会或政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作[1](P13)。根据学者以及国际监察专员协会的定义，结合对行政监察专员在实践中运行情况的研究和考察，笔者认为，行政监察专员的本质特征体现在五个方面。
其一，行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员由议会选举产生，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。在行政监察专员的示范带动下，有些国家的企业、行业协会等也设立了与行政监察专员类似的机构，这些机构的负责人并非由议会选举或政府首长任命，而是由所在企业、非政府组织、社区成员等推选出来的，因而不能纳入行政监察专员的范畴。有些国家的法律甚至明令禁止这些组织或机构冠以“Ombudsman”的名称。如新西兰行政监察专员法第28条规定，未经首席行政监察专员的书面同意，任何企业或商会或提供其他服务的团体，不管是赢利性质还是非营利性质，不得设立以“Ombudsman”自称的职位或机构。
其二，作为议会或者行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生了违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合再担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。
其三，行政监察专员负责监察行政机关以及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉;不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。
其四，与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。
最后，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他(她)有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入的调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
行政监察专员制度自从1809年在瑞典诞生后，很快波及所有斯堪的纳维亚国家以及欧洲其他国家，并逐步向世界其他地方蔓延。20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳(Guyana，南美洲北部一国)和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二十年的发展，到2003年，世界上共有行政监察专员公署100多个。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰•罗伯特森甚至指出：就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。
如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果它能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入的探讨和研究。
二、行政监察专员制度对其他救济机制的超越与创新
将行政监察专员制度与其他主要权利救济机制，即议会救济机制、司法救济机制、行政机关内部救济机制进行比较，探讨其相同与不同之处，有利于阐明行政监察专员制度的独特功能及其作为一种特殊的权利救济机制所具有的特点和优势。同时，也有利于探讨和研究如何协调行政监察专员制度与其他救济机制的关系从而充分发挥各种救济机制的整体性功能。
(一)与议会救济机制的比较
议会救济与行政监察专员的救济可以从两个方面进行比较：一是对二者的职责范围、权力及监督的性质类别等进行一般的比较;二是比较行政监察专员救济的优势，探讨行政监察专员救济区别于议会救济的独特地位和作用。
从职责范围来看，议会虽然具有对政府所有官员进行监督的权力，但它主要对政府高级官员，包括总统、总理、各部部长、各委员会主任等进行监督。相比之下，行政监察专员主要负责对中级和低级政府官员进行监督。虽然监察专员有时也有对较高级别的政府官员进行监督的权力，但这种监督往往受到一定程度的限制，甚至要经过议会批准。议会侧重于对政府及其他公共部门的重大事项，如重大人事任免、经费预算及预算执行情况、重大事件、重大决策事项等进行监督。行政监察专员虽然也具有对重大事项进行监督的权力，但他的监督更为广泛、细致，包括对许多看起来影响并不很大、并非十分重要的政府与公民之间的琐碎事件进行监督。当然，在许多领域，议会与行政监察专员并没有明确的职责分工，二者都可以在法律规定的权限范围内主动对有关部门和官员进行监督，也可以根据公众的投诉被动地展开调查监督活动。行政监察专员独立地从事监察活动，不受议会是否监督的影响，除非法律另有规定。
从权力行使来看，二者都具有调查权、批评权、建议权和公开调查结果权。议会负责对重大事项进行调查的特别委员会拥有许多强制性权力，包括获取政府部门的文件和记录、传唤证人等，行政监察专员在调查过程中同样拥有具有强制性特征的权力。议会与行政监察专员都拥有对政府的批评权，但议会具有质询权，行政监察专员并不具有此项权力。监察专员由于需要通过外界对政府施加影响，加上作为独立的、专门的监察机构更容易引起社会和新闻媒体的关注，所以，其对申诉案件的调查结果似乎更多地公布于新闻媒体;议会的监督是否及时对外界公开，似乎受到多种因素的影响和制约。议会与行政监察专员在权力行使方面的最大区别是，监察专员只能对政府提出建议，这种建议不会对政府产生法定的拘束力和执行力;相比之下，议会的决定往往对政府产生直接的、法定的强制作用，政府必须执行。作为立法机关，议会不会干预行政机关独立行使职权，但议会通过的立法、预算方案、重大事项的表决等，只要是经过法定程序后的最终决定，政府必须遵照执行。
从监督的性质类别来看，议会监督主要是一种事前、事中监督，而行政监察专员的监督主要是一种事后监督。议会的主要任务是立法、审查和批准政府的重大事项，事先规范和制约政府的行为，同时也行使调查、弹劾等事后监督的权力;行政监察专员虽然也对政府的立法以及优良行政提出建议，但主要负责处理公众的投诉，行使事后监督职能。议会监督主要是以议会的名义进行集体监督，议员个人的监督影响较小，而行政监察专员以自己的名义进行独立的监督。议会主要监督政府及政府高级官员是否依法行使职权，是否具有重大违法行为，行政监察专员不但对政府和政府官员的重大违法行为进行调查和监督，而且还要监督那些合法但不合理的行政行为。
与议会救济相比，行政监察专员的救济具有许多特点和优势。行政监察专员署是一种独立的监察机构，以其独立性、公正性受到公众的尊重和推崇。议会救济往往受多种因素的影响和制约。议员都是由选民选出的代表，他们必须充分考虑怎样才能更有利于或者最大限度地获得选民的支持，因此，在对待那些曾经投票支持自己的选民与从来不参加投票选举的公民之间、本选区的公民与非本选区的公民之间、有助于自己当选的公民与无助于自己当选的公民之间，似乎难以实现令人信服的平衡。正如美国佛罗里达大学约翰•密尔斯教授所说，“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记的选民相比，议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”[2](P210)议会是党派斗争的重要场所，议会的许多活动，包括对政府和政府高级官员的监督活动，难免会受到党派利益的影响。自己党派的政府、自己党派的官员，往往受到更多的宽容与庇护。此外，在有些议会民主制国家，如英国，由下议院多数党领袖出任首相并负责组织政府，下议院中的相当部分是最有实权的人，包括首相、内阁成员及非内阁部长等约100人，这部分人既是政府成员又是议会议员。因此，议会对这些实权派的监督，难度时常更大。与议会议员相比，行政监察专员并不会受选举、党派政治以及自身其他政治利益的影响，因此更能体现客观公正性，更大胆、更彻底地揭发违法及不良行政行为，维护公民的合法、合理权益。
议员的监督往往会受时间、经验、知识等因素的制约。议员将大量时间花在立法讨论、政策辩论、政治交往等日常事务之中，真正能够深入政府部门视察和调查、处理公民投诉的时间非常有限。随着社会的发展，社会事务愈益纷繁复杂，利益格局日趋多元化，在处理政府和公民之间的纷争方面，单凭协调与劝解并不能从根本上解决问题，必须具备相应的法律知识及相关工作经验，才能作出准确的分析和评判，使公民的投诉得到妥善解决。议员虽然有些也具有一定的法律知识和行政工作经验，但并不一定能满足案件处理的需要。相比之下，行政监察专员一般具有娴熟的法律专业知识和丰富的实践经验，并将所有精力花在视察、案件调查等方面，更能高效率、高质量地处理公民的申诉。为了使行政监察专员能够顺利地开展工作，法律赋予其开展工作所必需的强制性权力，如进入政府部门任何工作场所、获取所有文件和记录、责令有关人员接受调查与询问等。议会议员在没有特别授权的情况下，并不具有这些特权，因而其调查活动受到影响。
即使议会建立特别调查委员会进行调查，一般针对的也只是那些引起公众强烈不满、舆论哗然(enough public outcry)的特别重大的案件，案件处理完毕调查委员会的职责即告终止。对于普通申诉案件，议会并不会投入足够的人力、物力和财力。重大案件的处理固然重要，但对普通公众来说，福利的不公正发放、税收的无理征收、住房的随意挤占等这些看起来并不那么重大的事情，对他们的生活、生存却会产生重大乃至决定性影响。在民主法治国家，公民的生存状况始终应成为政府关注的头等大事。正如查普曼(Chapman)教授所说：“即使每年只发生一件不公正案件，民主国家也应为此感到羞愧。”[3](P21)
可见，议会救济与行政监察专员救济各有所长，也各有所短。如果能够正确地认识和较好地协调二者之间的关系，使之相互补充、相互促进，二者必将在政治生活中发挥更多更大的作用。
(二)与司法救济救济机制的比较
司法救济机制与行政监察专员救济机制的比较可以从三方面进行：一是两种救济机制本身的比较，包括受案范围、审理程序、判决结果等;二是两种救济机制对政府进行监督控制的方式的比较;三是对公民权利救济的比较。
行政案件的审判机关主要有两种类型：一种是建立专门的行政法院审理行政案件，如法国、德国、比利时、西班牙、奥地利、意大利等国;另一种是由普通法院承担行政案件的审理任务，如美国、英国、澳大利亚、韩国等国。这两种类型的审判机关在某些方面有所差异，它们对行政案件的审理也呈现许多共同特征，我们可以将这些共同特征与行政监察专员救济机制进行比较。
从受案范围来看，行政监察专员一般只受理针对具体行政行为的申诉案件，即与案件有利害关系的当事人针对政府部门或政府官员违法与不良行政行为的申诉。大多数国家的行政法院或审理行政诉讼的普通法院既受理针对具体行政行为的申诉，也受理针对抽象行政行为的申诉。如《美国联邦程序法》规定，凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围;英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为“越权原则”的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，均属于行政诉讼范围;法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，即不论是采用口头的或书面的、明示的或默示的、抽象的或具体的形式，当事人均可向法院提起诉讼;德国的行政诉讼范围较广，包括认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院起诉[4](P801)。
从审理程序来看，行政监察专员往往采取非常灵活的非正式程序，包括电话沟通、信函交流、当面会谈，必要时也召集有关人员举行听证等。法院审理行政诉讼案件时，有严格的程序规定，有关各方都必须遵守法定的审理程序。如英国法院受理申请后，开始对申请进行实质审查。法院应在14天内通知各方当事人以及和案件有直接关系的人，司法审查的诉讼程序原则上采用简易程序，由双方当事人以书面进行陈述和辩驳;美国行政诉讼的审理采用对抗式程序，双方当事人互相辩论、询问，法官根据双方当事人的辩论作出裁决;法国行政法院接受当事人的起诉以后，应先作预审，由预审法官查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决的诉讼程序。预审员调查结束后，应提出一个报告，交合议庭审理;日本行政诉讼审理程序与民事诉讼的审理程序相似。
从判决结果来看，行政监察专员对申诉案件进行调查审理后，会对有关政府部门和政府官员提出重新考虑行政决定或给予行政赔偿的建议。但这种建议是非强制性的，不能直接对政府部门产生制约效果。监察专员不能推翻行政机关的决定，也不能让行政机关原来的决定立刻停止执行。相比之下，法院的决定有国家强制力作后盾。经过对行政诉讼的审理，法院可以根据具体情况取消越权或其他原因导致的非法的行政决定;制止公共当局越权行事或从事其他违法行为;责令公共当局履行其法定职责;宣告当事人的权利和义务;命令公共当局就当事人所遭受的财产损失及人身伤害提供金钱赔偿;依法追究有关当事人的法律责任;确保临时救济，终止行政决定的执行，等等。这些强制手段，是行政监察专员无法比拟的。
行政监察专员与法院都担负着监督、制约政府行为的任务。二者控制政府行为的方式有哪些不同呢?荷兰梯尔堡大学(Tilburg University)马克•赫托夫(Marc Hertogh)教授对此进行了比较研究，认为从根本上讲，法院控制政府行为的方式是一种“压制型控制方式”(Repressive Control)，而行政监察专员控制政府的方式是一种“反射型控制方式”(Reflexive Control)，并分别从五个方面对这两种控制方式进行了比较[5](P6871)。在压制型控制方式中，问题的解决方案是由控制者单独决定并施加给有关部门的，控制者在此过程中充当了“上司”的角色。压制型控制方式的核心理念是通过使用权威以及权威背后的强制性制裁，有关部门就会得到有效的监督与控制;当控制者的决定没有得到执行时，有关的部门就会被认为是不服从命令。换句话说，加强控制的“处方”就是“强化权威或制裁”。
相反，在反射型控制中，问题的解决方案是控制者和被控制者相互对话、协商和谈判的结果。反射型控制运用社会系统理论，将控制者和被投诉的有关部门看作不同的子系统，它们是独立的存在，有自己的话语系统和理性思维。在这种情境下，控制者只有理解和运用对方的话语系统与价值准则，才能实现有效的控制。如果说压制型控制者充当的是“警察”角色，反射型控制者则是“顾问”。作为压制型控制者的法院和作为反射型控制者的行政监察专员在以下几方面存在根本区别：
可见，同样是为了监督、制约和控制政府行为，但法院出于自身的地位特征和工作性质，对行政诉讼经过充分调查并允许作为被告的行政主体充分辩驳后，依据事实根据和法律规定，强制性地作出对政府部门及有关人员的制裁决定，对方必须无条件地执行。行政监察专员则更多地通过协商、对话和谈判解决问题，以“顾问”和“调停者”的身份和当事人、政府官员一起寻求协调关系与平衡利益的更好的选择途径。就对政府的控制而言，法院和行政监察专员的不同控制方式都有自身存在的合理性，两者无所谓孰优孰劣，在选择过程中也并不需要厚此薄彼。行政权力的有效制约必须通过多种途径、多种方式才能实现，法院和行政监察专员各司其职，各展所长，更有利于规约行政权力在正确的轨道上健康有序运行。
就对公民权利的救济而言，法院和行政监察专员也呈现不同的特点和优势。法院是维护公民权利的坚强后盾，行政机关由于拥有行政强制权力，公众和政府之间很难实现力量的对等和平衡，当行政强制权力肆意侵蚀、剥夺公民权利时，法院采取另一种强制权力制约行政权力，从而保障公民权利的实现。但是，司法救济是一种费用较高、程序复杂的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待——正如埃尔曼指出：“在西方民主制国家，几乎所有法律诉讼都花费昂贵，由此所引起的问题并没有通过增加法律援助的便利而获解决。法庭诉讼程序的必要形式增加了费用，并不可避免地导致常常不可忍受的拖延。甚至一位最符合职业要求的法官——许多法官并不具备这种职业资格——也不能决定所涉及的技术性问题，而在现代这种技术性问题甚至在相当普遍的法律诉讼中也经常出现。对法院外界专家的使用增加了费用和引起拖延。”[6](P231)此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。特别是当自己受到政府部门或政府官员的不公正待遇，但又觉得这种不公正并没有涉及严重的违法行政行为时，选择向行政监察专员投诉，不仅不需要任何费用，而且程序简单，不需要专门的知识和技巧。加上行政监察专员以一种“公民利益的代理人”身份出现，在大多数情况下，向监察专员投诉就成为公民申请权利救济的重要途径。法院遵循“不告不理”的原则，如果当事人或公诉人没有向法院起诉，法院不会主动介入对案件的调查和审理。相比之下，行政监察专员有权主动进入政府任何部门视察和调查，对那些没有意识到自己受到不公正、不合理待遇，或者没有能力投诉，或者对投诉有某种顾虑的群体，监察专员可以直接介入调查和处理，维护他们的利益。此外，对于那些普遍存在的问题，监察专员可以提出法律、法规、行政惯例等的修改建议，防止类似事件的发生，这也是法院在案件审理和判决中通常不会涉及的。因此，在公民权利救济方面，行政监察专员是一种更容易接近、更积极主动的救济方式。
(三)与行政机关内部救济机制的比较
行政机关内部救济与行政监察专员救济的比较，可以从当事人的法律地位、审理过程中的效率和专门技术问题、裁决结果等方面进行。
在行政法律关系中，作为管理者的行政机关和作为被管理者的行政相对方往往处于不对等地位。行政机关拥有履行行政职责所必需的行政权力，可以单方面作出赋予相对方权利或创设义务的行政决定。而这种行政决定一经作出，就会被推定有效并对有关方面产生拘束力和执行力。在行政机关内部救济行为中，作为裁决者的行政机关本身就是行政决定的作出者或者行政活动的参与者，始终难以摆脱管理者身份以及相应的行政权力的影响。因此，它们审理行政复议时或许更多的考虑的是促进行政权力的有效行使，甚或维护行政机关本身的狭隘利益与价值取向，从而对相对方的权益造成或多或少、或明或暗的损害。即使那些具有相对独立性的行政机关内部的专门复议机构，也因和直接进行行政管理活动的行政机关具有千丝万缕的联系，其公正性同样受到行政相对方的质疑。行政监察专员是一种独立的监察，既不维护行政机关的特权，也不刻意偏袒行政相对方的诉愿。监察专员只以居中调停和裁决者的身份，了解行政争议的事实真相，根据法律的规定和精神以及自然公正原则等作出客观、公正、合理的评判。监察专员超脱于党派之争和立法、司法、行政机关以及其他任何组织和个人的干扰，其独立性受到法律的保障。因此，其对行政争议的评判更能体现公正性，更能得到公众的认可和接受。这是行政监察专员救济机制与行政机关内部救济机制最明显、最根本的区别。当然，并不能因此否定所有行政机关内部救济机构、所有行政机关内部救济的公正合理性。随着民主、法治精神的深入发展，行政机关在追求行政效率的同时，越来越注重对公平、公正理念的贯彻以及公民各项民主权利的尊重与维护。
和法院救济程序相比，行政机关内部救济机制和行政监察专员救济机制均以程序简单、效率较高、成本低廉见长。但和行政监察专员救济相比，行政机关内部救济更富有效率。行政机关作出任何行政决定，都必须具有充分的法律依据和事实依据。当相对方向行政机关提出复议申请时，行政机关原有的、可靠的证据不需要再收集，只是对法律和事实依据进行重新审视和补充。只要遵循合法、合理的原则客观公正地处理复议，行政争议很快就会得到解决。行政监察专员职责范围广泛，受理的申诉案件较多。接到当事人的投诉后，必须根据案件的轻重缓急合理安排处理顺序和时间，而且必须与有关各方协调，全面、具体地搜集证据和听取意见。虽然保证了申诉处理质量，但花的时间较多。特别是经过调查了解后，如果行政监察专员的评判与行政机关的决定基本一致，当事人的权利事实上没有得到行政机关内部救济那样及时而直接的救济。行政机关审理行政复议以书面审理为主，这比监察专员的审理程序更为简洁、方便。此外，对于那些涉及专门技术领域的申诉，行政机关更具有专业优势，能够更快地作出专业性的评定。
行政机关处理行政复议时，一般可以根据具体情况作出维持、撤销、变更行政机关原有决定的处理决定。但各国根据本国的情况，在具体规定上又有所差别。在法国，当事人申请善意救济时，原行政机关可以维持、撤销、变更或废止原行政决定。原行政机关撤销违法行政处理决定时，撤销的效力溯及既往，原决定自始无效。对于法律依据已经不存在的行政处理决定，原行政机关有权废止，即取消原来的行政处理，使其不再继续有效，但不影响废止前的效力。当事人申请层级救济时，上级机关根据监督效力，对所属下级机关违法或不当的行为，在不损害当事人或第三人既得利益的情况下，可以撤销、变更或废止。上级机关对所属下级机关的行为，认为结论正确，但所根据的事实或法律错误时，可以用正确的事实或法律代替错误的事实或法律，驳回当事人的申请，维持原来的决定。可见，行政机关内部救济机构可以推翻或变更行政机关的原决定，其作出的决定是一种具有约束力、有关方面必须执行的决定。由于上下级行政机关之间具有管理与被管理、监督与被监督的关系以及通过法律对专门复议机关的特别授权，复议机关对原决定的推翻或变更并没有影响行政机关独立行使职权。相比之下，为了不影响行政机关独立行使职权，行政监察专员一般只提出建设性处理意见和建议。这些建议能否得到采纳，取决于案件的性质、行政机关本身的态度、议会的影响以及社会舆论的支持等。行政机关内部救济机制的决定具有强制性，是保障行政机关内部运行机制协调发展的需要，在很大程度上维护了行政机关的效率和权威;行政监察专员的建议不具有强制性，尊重行政机关独立行使职权，也是维持监察专员特殊而独立地位的理性选择，有利于为有关各方提供更多的讨论、回旋余地，更好地体现公平、公正精神。
(四)与信访救济机制的比较
与信访救济机制相比，行政监察专员最大的特点是拥有独立调查和处理案件的权力。行政监察专员的权力主要包括调查权、批评权、建议权、公开调查结果权。在这些权力中，调查权是一种具有强制性特征的权力，而建议权是一种非强制性权力。这种强制性与非强制性相结合的权力，使监察专员既能有效地履行职责，又尊重了行政机关对行政权的独立行使，它是行政监察专员制度独特品质的重要体现，也是这一制度能够焕发生机与活力的重要原因之一。
调查权是最能体现行政监察专员的地位和权威的权力。监察专员也只有能够在自己的职责范围内开展强制性的调查活动，才能真正了解事实真相，对申诉案件作出准确的分析和评判。在调查过程中，监察专员有权进入任何部门的工作场所，要求任何公职人员予以配合和协助。在必要时，监察专员还有权要求警察当局协助其展开调查[1](P86)。监察专员可以列席法院或公共权力机关的评议会，即使会议是秘密的。他有权查阅上述法院或部门的会议记录和文件。行政监察专员的建议权主要体现在：为单个案件提供具体的解决办法和建议;指出法律、行政规章、行政惯例等存在的不足，提出建立或修订法律法规的建议;对负有重大责任的公共官员向有关部门提出纪律制裁建议，等等。监察专员的建议权是一种“软权力”，它并不具有强制执行力，这与监察专员的调查权形成鲜明对比。但是，这并不影响监察专员的权威，如果其合理建议没有得到有关部门的采纳，监察专员就会公开调查结果，通过媒体和舆论对相关部门施加压力，直到问题得到妥善解决。
相比之下，信访机构拥有的权力和权威十分有限。信访机构并不拥有强制性的调查权力，也无法通过公开案件向有关部门施加影响。即使有一定的建议权，其建议也很少直接被有关部门采纳。正因为信访机构缺乏应有的独立性和权威性，它并不能很好地发挥权利救济作用，在现实政治生活中正面临越来越多的挑战。
三、行政监察专员制度对完善我国权利救济与创新社会管理的启示
权利救济既可能是一种制度化的、社会秩序能够承受的救济，也可能是一种非制度化的、社会秩序难以承受的救济。当权利救济机制缺失时，公民的权利救济途径和利益伸张渠道被人为地割裂或者阻塞，权利诉求难以得到充分实现，愿望和现实的反差过于强烈，极易引发强烈的社会混乱和冲突;相反，在权利救济机制比较发达、救济制度比较完善的情况下，当公民的合法权益受到公共权力的侵害时，公民不是诉诸暴力或其他非制度化的参与和表达形式，而是便捷地选择法定的权利救济方式，通过既定的救济程序解决纠纷和请求补偿。这样，因为权利受到损害导致的对社会、对公共权力机构的不满和反抗就可以迅速消解，社会秩序中潜伏的破坏力和冲击力就可以控制在最低状态。从这种意义上讲，健全的权利救济机制也是社会的必不可少的“安全阀”机制，是社会和谐发展的组织制度保障。救济机制越发达，社会就越会和谐和稳定;权利救济机制落后，救济诉求难以满足，社会和谐就会缺乏有效的制度保障。
改革开放以来，我国的经济社会得到飞速发展，公民的权利诉求随之增长。权利诉求增长的主要原因在于：首先，利益格局重新分化和组合，利益冲突不断增加。社会主义市场经济的深入发展，政府与企业、政府与公民、企业与公民之间的利益关系出现广泛而深刻的调整。为了自身的生存和发展，公民不得不切实维护和主张各种合法、合理的权力和利益;其次，在征地拆迁、下岗分流等关系到公民切身利益的重大事件中，有关部门不能严格依法办事，损害公民利益的事件时有发生，激化了社会矛盾，引起人民群众的强烈不满;再次，经济社会的发展以及教育普及程度的提高，人们的权利意识以及维护权利的能力明显增强。现代通讯技术、网络技术的飞速发展为人们获取信息、相互沟通创造了有利条件，促进人们利用各种媒体反映自身的正当的利益要求，或与利益相关人结成同盟，共同向政府部门和有关方面施加压力。
在权利诉求增长的情况下，如果及时拓宽权利救济渠道、创新权利救济机制，各种矛盾和冲突就会迎刃而解。改革开放以来，随着依法行政的不断推进，公民权利的救济取得了前所未有的发展。但是，与人民群众的需求相比，公民的权利救济渠道和机制并没有得到充分的发展，在很大程度上影响社会主义和谐社会的建设。实践表明，当公民权利受到政府或政府官员违法、不良行政行为侵害时，通常采取的救济方式有行政复议、行政诉讼和信访等。那么，这些救济机制是否在权利救济中充分发挥了作用，是否能够满足公民权利救济的需要、切实维护公民的各项权利呢?
公民习惯采用的几种权利救济渠道各有所长，又各有所短。行政复议程序简便、成本低廉，但缺乏一定的独立性和权威性。法院具有足够的权威，但程序严格而复杂。法院救济也是一种费用较高、耗时较长的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待。此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。信访是我国公民申请权利救济的重要途径，但信访部门只是案件受理部门，没有解决实际问题的权力，上级信访部门将信访案件层层往下批转，不但没有从根本上解决任何问题，而且造成“信访材料旅行”，官僚主义盛行，增加了上访群众对党和政府的不满。公民因为有了矛盾而信访，因为信访而使矛盾恶化的事件屡见不鲜。尽管新的信访条例已经出台，但并没有从根本上扭转局面。
从对公民权利救济的几种主要方式，即信访、行政诉讼、行政复议的分析表明，我国公民权利救济机制远远无法满足公民权利救济的需要。必须在借鉴发达国家先进的制度和经验的基础上，结合我国的国情，不断完善现有救济机制，同时不断拓宽权利救济渠道和创新权利救济机制，切实维护和发展公民的正当权益，从而促进社会主义和谐社会的建设。
为了走出信访工作的困境，缓解信访给党和政府造成的强大压力，同时减轻人民群众信访之苦，兑现公民的权利救济，笔者认为，将信访制度逐渐转化为行政监察专员制度，是一种比较理想的选择。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会及其常委会有权监督各级政府依法行使职权。如果在人民代表大会设立行政监察专员，使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。实现信访制度向行政监察专员制度转化的优势还在于：其一，行政监察专员是一种独立的、权威的申诉处理机构，能够有效地弥补信访机构权威性的不足。行政监察专员独立处理各种申诉案件，无须得到任何领导的指示和批准，保障了申诉处理的公平和公正。监察专员有权要求有关部门提供任何必需的文件和记录，有权对案件进行彻底调查，从而克服了申诉者因为对申诉处理结果不满而重复上访、集体上访、越级上访的现象。其二，行政监察专员统一处理公民的申诉，克服了信访部门各自为政、相互推诿的现象，公民也有了值得信赖的、方便简洁的权利救济途径。只要公民找到了统一、公正而简洁的救济途径，信访这种成本更高的申诉方式就逐渐地被淘汰了，从而减轻了信访给中央、省(市)级政府造成的巨大压力。其三，行政监察专员统一处理申诉，并将申诉案件的分布及情节严重的申诉案件及时向各级人民代表大会、政府各部门以及新闻媒体公布，克服了信访机构对案件进行封闭式处理、信访案件在各级信访部门“旅行”的弊端，并对有关的政府部门和政府官员造成强大的压力，推动申诉案件的妥善处理并有效地防止因信访造成的恶性案件的发生。行政监察专员设立之后，公民通过信访投诉的案件大部分转向行政监察专员。政府部门的信访机构原则上成为受理行政复议案件并提供咨询的窗口，中央国家机关的信访部门原则上也不再受理越级信访，而将这些信访案件转交行政监察专员，以减少越级上访、重复上访，案件久拖不决的现象。
行政监察专员制度的建立和行政诉讼并不矛盾。和以前相比，我国的行政诉讼工作取得了很大的进步和发展。但是，由于司法体制改革相对滞后，法院审理行政案件的公正性在短时期内难以得到公众的认可和信服。法院一般只审理重大的违法犯罪案件，对于普通公众遇到的一般案件，难以引起足够的重视。此外，当自身的权益遭到政府部门或政府官员违法与不良行政行为侵害时，我国公众并没有形成诉诸法律的习惯和意识。因此，如果建立相对独立的行政监察专员公署，真正代表公众的合法权益，既监察政府的违法行为又监察不合理行政行为，人民群众就有了值得信赖的、容易接近的申诉途径，许多矛盾就会得到更加及时的化解。考虑到申诉案件的性质不同，在向法院起诉和向行政监察专员申诉之间，可以由公民自主选择。
行政监察专员制度和我国的行政复议制度也可以相互补充。行政复议是行政机关内部的救济机制，本应在公民权利救济中发挥首要的、关键的作用，但从实际运行来看，公民诉讼需求的增长与行政复议数量的下降形成了鲜明反差。为了扭转这种局面，一方面，我们必须完善现有的行政复议体制和制度，使它更能为公民所接受;另一方面，行政复议具有许多固有的缺陷，严重影响其功能的发挥。我们必须创新权利救济机制，使它既具有行政复议程序简便、成本低廉的优点，又能克服行政复议独立性、权威性不足的缺点。其他国家的实践经验告诉我们，行政监察专员制度就是公民权利救济机制的创新之举。行政监察专员制度并不能完全替代行政复议制度，但它却是行政复议制度的必要的、有益的补充。不过，为了尊重行政机关独立行使职权，并给予行政机关重新审查行政决定、及时纠正不良行政行为的机会，公民向行政监察专员申诉时，一般首先需要穷尽行政机关内部救济。在没有穷尽行政救济的情况下，监察专员也可以主动将案件转交给有关的部门。
由此可见，建立行政监察专员制度，使之与传统的救济机制相互协调和补充，既有助于弥补其他救济机制的不足，又有助于发挥各种救济机制的整体效能。我国现阶段是经济社会飞速发展的阶段，也是各种矛盾、冲突逐渐凸显的阶段。根据国外经验和我国的现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。
参考文献：
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[2]John Mills.The Ombudsman in the American Constitutional,Legal and Political Structure[M]//Gerald E.Caiden.International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys.Greenwood Press,1983.
[3]A democracy should be ashamed of even one substantial case of injustice per year.Quoted by Donald C•Rowat.The Ombudsman Plan[M].McClelland and Stewart Limited,1973.
[4]张正钊，韩大元. 比较行政法[M].北京:中国人民大学出版社,1998.
[5]Marc Hertogh.The policy impact of the ombudsman and administrative courts:A heuristic model[M]//Barbara von Tigerstrom.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic,Social and Cultural Rights.The International Ombudsman Yearbook,Volume 2,1998.
[6][美]亨利•埃尔曼. 比较法律文化[M].北京:三联书店,1990.责任编辑：何敬文
作者：陈宏彩
南京政府于20世纪30年代所创设的行政督察专员制度，是民国地方政制史上行政层级介于省制之下、县制之上的重要制度变革，也是中国地方政制史上一项重要的制度变革，它上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度。对于这样重要的一项地方制度变革的探讨，与南京政府推行的新县制研究相比，显得相当冷落①。迄今，尚有许多重要问题缺乏研究。例如，南京政府行政督察专员制是何时被废止的?其废止原因是什么?等等。在此，笔者仅就专员制何时废止这一问题作一考析。
作者：翁有为
试述我国行政监督系统的内部监督体系。
答;行政系统的内部监督体系包括一般监督和专门监督;一般监督是指国家行政管理机构在日常工作中根据需要随时进行的各种监督，它主要包括上下级相互监督、职能监督和主管监督;专门监督是指政府内部设立具有专门监督职能的机构对所以部门的行政工作以及公务员的行政行为实行专业性分工的监督，主要包括行政监察和审计监督。
1.联系实际，分析克服行政绩效制约因素的有效途径。
答;改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境;不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效;提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍;建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效评估体制，提高行政绩效水平。
2.试论述外源式行政发展模式的基本特征。
答;外源式发展模式是指以发达国家的经验和做法为基础，在不考虑本国历史、文化、社会现实的情况下，完全输入发达国家的制度、文化、技术、思想方法和行为方式等，以实现本国的行政发展;行政改革与行政发展是以相对落后的社会经济条件为基础的，所以起点比较低;行政改革是在外力强迫下的“自我手术”，缺乏改革与发展的内源性和自发性;政府权力高度集中，严重缺乏社会中介组织或中介组织发育不良;动荡不安的社会局面造成了行政改革与行政发展的极大障碍，导致政府缺乏权威，体制不健全，机构涣散，效率低下。
4.请你谈谈我国中央政府与地方政府行政权力关系改革的具体内容。
答：以宪法形式明确规定中央政府与地方政府的分权范围;实现中央与地方利益分砚的合理化;实行地方分权的基层自治;健全和完善对地方权力的监督。
5.试从行政监督系统的角度，分析如何提高我国行政监督水平。
答：提高我国行政监督水平，需要强化淤部监督系统和完善内部监督系统;强化行政系统的外部监督系统，包括权力机关的监督，政党的监资，司法机关的监督，公民及社会团体的监督，新闻舆论的监督;完善行政系统的内部监督系统，包括一般监督与专门监督。一般监督包括上下级相互监督、职能监督和主管监督;专门监督包括行政监察和审计监督。 6.试述当前条件下提高我国行政绩效的基本途径。
答：改革和创新经济体制，政治体制，强化法制政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境;不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策，执行和监督相协调，以提高行政绩效;提高行政绩效必须建设高素质的公务员队伍;建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平。
7.联系实际，分析我国行政职能转变的必要性。
答：1.转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求;2.转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要;3.转变行政职能是实现经济，社会和人的全面发展的需要;4.转变行政职能是深化政治体制改革的需要;5.转变行政职能是机构改革的动因和基础。
8.结合实际，谈谈我国行政决策程序上存在的问题及完善措施。
答：1.决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题;2.决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题3.决策方案的评估存在着“论而不证”的问题;4.决策方案的选择存在着民主化程度低的问题;完善行政决策程序的措施：1.强化行政决策过程中的信息工作;2.强化行政决策过程中的咨询工作;3.强化行政决策的民主参与;4.强化行政决策的制度建设。
9.联系实际分析行政绩效评估的作用与功能。
答：行政绩效评估的责任落实作用;行政绩效评估的对比作用;绩效评估的计划辅助作用;绩效评估的监控支持作用;绩效评估的民主和教育作用;绩效评估在吸引政治资源方面的作用。
10.联系实际谈谈在行政管理过程中如何正确地运用授权艺术。
答：在授权过程中，必须遵循以下授权原则：(1)权责统一原则;视能授权原则;信任与监督相统一的原则;单一隶属原则。
一般说来，授权有以下几种方式：充分授权;不充分授权;弹性授权;制约授权。
11.联系实际，分析我国行政改革的内容与原则。
答：行政改革的基本内容有三方面：功能调整;结构重组和行为变革;功能调整：即政府职能的转变，是对政府在整个社会系统中所扮演角色的重新定位;结构重组：主要是指行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革;行为变革：主要是指行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新。 行政改革的原则： 综合配套、整体推进。行政发展要求政治体制改革和经济体制改革应该与行政改革整体推进，协调发展;坚持依法行政改革。这样可以有效避免因领导人的意志或其他原因造成的随意性，同时也有利于行政改革的长期坚持和稳步发展，更有利于用法律的形式巩固改革的成果;注重专家咨询与改革方案的论证。一方面，因为专家的身份相对来说比较超脱，利益相关程度较低，提出的意见或者改革方案相对来讲比较客观和科学;另一方面，还要注意对改革方案进行多方面的论证，以尽量提高改革方案的可行性和科学性。注重专家咨询与改革方案的论证，有利于使行政改革建立在严格的科学精神和坚实的现实条件的基础上。
12结合实际，论述我国行政职能转变的必要性及其主要内容。
答：必要性：1.转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求;2.转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要;3.转变行政职能是实现经济，社会和人的全面发展的需要;4.转变行政职能是深化政治体制改革的需要;5.转变行政职能是机构改革的动因和基础。我国职能转变的基本内容：1.职能重心的转变;2.职能方式的转变3.职能关系的转变。
13.试述我国行政决策程序上存在的问题，并联系实际，谈谈如何提高我国行政决策的科学化和民主化水平。
答：在行政程序上存在的问题：决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题;决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题;决策方案的评估存在着“论而不证”的问题;决策方案的选择存在着民主化程度化的问题。提高我国行政决策的科学化和民主化水平的措施：强化行政决策过程的信息工作;强化行政决策过程的咨询工作;强化行政决策的民主参与;强化行政决策的制度建设。
14.联系实际，分析当代中国行政发展的外部动力与外部阻力。
答：外部动力：①经济因素。②政治因素。③文化因素。④技术因素;外部阻力：①市场经济发育不完善。②政治制度与经济制度改革的不配套。
15、试述雷格斯行政生态学模式理论。
答：
1、当今各国社会有三种存在形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”或可称之为“过渡型”社会形态。
2、在对不同社会环境与其行政系统的相互关系进行分析之后，雷格斯逐渐提出了一套较为系统额行政理论模型，也就是著名的“融合—棱柱—衍射的行政模型”。
3、雷格斯强调，在现实生活中，纯粹的融合或衍射型是不太可能的。
16、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响。
答：
1、传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响;
2、公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响。
16、请你谈谈我国中央政府与地方政府行政权力关系改革的具体内容。
答：
1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。
2、实现中央与地方利益分配的合理化。
3、实行地方分权和基层自治。
4、健全和完善对地方权力的监督。
17、结合实际，论述我国行政职能转变的必要性及其主要内容。4P114——12
5 答：必要性：1.转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求;2.转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要;3.转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要;4.转变行政职能是深政治体制改革的需要;5.转变行政职能是机构改革的动因和基础。主要内容：1.职能重心的转变;2.职能方式的转变;3.职能关系的转变。
18、联系实际谈谈在行政管理过程中如何正确地运用授权艺术。
答：授权是指由行政领导者直接被领导者一定的权力，使其在领导的指导监督下，享有在本职范围内的处理事务的自主权，授权之后，授权者对被授权者保持指挥、监督、检查的权力，被授权者负责完成任务、进行报告的责任和义务。行政领导对被领导者的授权应该是全面的、系统的、包括人、财、物各方面，但是，关系全局目标，政策方针的制定等自身主要的权力不能全部授予，必须保留对下级的监督权、检查权和纠正权。授权的过程中，应该遵循以下授权原则：1.权责统一原则。2.视能授权原则(权力和能力相适应)3.信任与监督相统一的原则。4.单一隶属原则。一般来说，授权的方式有充分授权、不充分授权、弹性授权、制约授权。
19、联系实际，谈谈在我国当前条件下行政信息公开化的含义及其作用。
答：行政信息公开化的作用主要表现在以下几个方面：1.行政信息公开化有助于促进民主行政的发展;2.行政信息公开化有利于人民的生活和工作; 3.行政信息公开化有利于防止行政权力的腐败;作用：1.行政信息公开化有助于促进行政效率的提高;2.行政信息公开化有助于我国政府更好的适应WTO的要求。
20、论述题：试述我国完善行政决策基本程序的措施。
(1)强化行政决策过程的信息工作;(2分)
(2)强化行政信息工作的咨询工作;(2分)
(3)强化行政决策过程的民主参与;(2分)
(4)强化行政决策过程的制度建设。(2分) (5)展开论述。(2分)
21、试从行政监督系统的角度，分析如何提高我国行政监督水平。8P255—261
答：(1)强化行政系统的外部监督，包括权力机关的监督，政党的监督，司法机关的监督，公民及社会团体的监督，新闻舆论的监督。 (2)完善行政系统的内部监督系统。包括一般监督和专门监督。
一般监督主要包括上下级相互监督、职能监督和主管监督等方面。 专门监督包括对人事管理的行政监察和对财务管理的审计监督。
1、试述我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施。P239 (200804)简述电子政务对行政管理方法现代化的意义。9P287——288
答：
1、电子政务有助于改善现有行政管理方法的信息基础和信息通信手段。
2、电子政务有助于创立新的行政管理方法和行政措施。
3、电子政务为全面实现行政管理的自动化、信息化提供了技术手段。 (200704论述题)试述依法行政与以德行政的区别与联系。10P315—320
答：依法行政与以德行政的区别 1. 2. 3. 4.• 1. 2. 3. 4. 依法行政与以德行政的联系：
对行政权力以及行政行为的规范性或约束性作用是依法行政与以德行政的共同精髓所在;
实现责任行政是依法行政与以德行政的共同目标; 依法行政与以德行政具有一些共同的基本功能;
依法行政是行政管理的基石，以德行政是依法行政的补充。 联系实际，剖析行政绩效评估的作用与功能。11P326—329 形成的理论依据不同; 运行的手段和内容不同; 运行机制的不同;
运行后果的表现形式及效果不同。 答：行政绩效评估是行政管理活动不可缺少的一个环节，也是行政学术研究的一个重要组成部分，行政绩效评估的作用和功能主要有： 1. 2. 3. 4. 5. 6. 行政绩效评估的责任落实作用; 行政绩效评估的对比作用; 绩效评估的计划辅助作用; 绩效评估的监控支持作用; 绩效评估的民主和教育作用;
绩效评估在吸引政治资源方面的作用。
试述当前条件下提高我国行政绩效的基本途径。11P353—354
答：
1、改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境。
2、不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效。
3、提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍。
4、建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平
联系实际，分析我国行政改革的内容与原则。12P369—372 答：行政改革是行政发展的重要途径，行政改革的内容： 1. 2. 3. 功能调整(即政府能的转变，是对政府在整个社会系统所扮演角色的重新定位)
结构重组(行政权力结构、行政组织结构和人事管理制度的变革) 行政变革(行政规章制度、工作程序、行政人员的工作态度和行为方式等方面的改造和更新) 行政改革的原则: 1. 2. 3. 综合配套、整体推进。 坚持依法行政改革。
注重专家咨询与改革方案的论证。 联系实际分析我国当前行政发展的阻力。
答：
(一)行政发展的外部阻力
1、市场经济发育不完善
2、政治制度和经济改革的不配套
(二)行政发展的内部阻力
1、来自既有行政制度惯性的阻力;
2、来自公务员的阻力;
3、来自行政文化的制约;
《领导学基础》论述题
1、试述领导与管理的区别和联系
(1)领导与管理的联系:①领导是从管理中分化出来的; ②领导和管理无论是在社会活动的实践方面，还是在社会科学的理论方面，都具有较强的相容性和交叉性。
(2)领导与管理的区别: ①领导具有战略性。领导侧重于重大方针的决策和对人、事的统御，强调通过与下属的沟通和激励实现组织目标，管理则侧重于政策的执行，强调下属的服从和组织控制实现组织目标。领导追求组织乃至社会的整体效益;管理则着眼于某项具体效益。②领导具有超脱性。领导重在决策，管理重在执行。工作重点的不同，使领导不需要处理具体、琐碎的具体事务，主要从根本上、宏观上把握组织活动。管理则必须投身于人、事、财、物、信息、时间等具体问题的调控与配置，通过事无巨细的工作实现管理目标。
2、列举领导的三种功能，并做简要分析
(1)引导功能。领导从根本上规定了组织发展目标，规范了组织前进的方向。(2)组织功能。组织功能是指按照目标合理地设置结构、建立体制、分配权力、调配资源等。(3)指挥功能。指挥是领导的一项重要功能，是确保决策得以执行的重要条件。(4)控制功能。组织的目标和战略决策在具体执行过程中，只有授权而没有控制，是很难达成目标的。领导的控制功能是从外部对组织战略与规划的执行过程进行宏观把握，以保证组织相对的稳定和有序发展，防止组织的失控或瓦解。(5)协调功能。协调是为了实现领导战略目标而对领导活动中出现的矛盾和问题所做的调整过程。(6)激励功能。所谓激励，就是激发人的积极性、创造性的过程。激励功能是领导的主要功能之一。(7)教育功能。教育成为获取、保持、发展组织核心竞争力和创新力的必然要求，成为反映时代需求的一项重要领导功能。
3、试述如何对领导权力进行科学合理的划分与配置
领导权力的行使是以领导权力的合理划分与配置为前提的，因为领导权力的行使必须首先立足于有序的组织机构，即所谓的在其职，谋其政。
(1)宏观层面上领导权力的合理划分与配置
宏观层面上领导权力的合理划分与配置主要是从与社会大系统诸要素的互动中探索领导权力的合理划分与配置。①领导权力的合理划分与配置必须服从于国家的政治制度; ②领导权力的合理划分与配置必须有利于公民权利的充分享有;③领导权力的合理划分与配置必须与社会经济结构相适应;④领导权力的合理划分与配置必须考虑民族传统文化的因素。
(2)微观层面上领导权力的合理划分与配置
微观层面上领导权力的合理划分与配置主要是从行政系统内部各要素的联系中寻求领导权力的合理划分与配置。①组织职能的配置是领导权力的合理划分与配置的基础;②组织是领导权力合理划分与配置的载体;③组织人员是领导权力行使的主体。
从以上的分析可以看出，领导权力的划分与配置必须与社会大系统相适应，并充分考虑领导系统内部的各种要素，从而把各种要素相互融合与协调，才能达到领导权力划分与配置的科学化与合理化。
4、试述如何对领导权力进行有效的制约
对于领导权力的制约应该是与领导权力同生并存的，这是由权力自身的特性决定的。要对领导权力进行有效的制约，就必须建立完善合理的制约机制。这主要体现为以下三种权力监督与制约机制的建设，
(1)权力制约机制，以权力制约权力。以权力制约权力这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。以权力制约权力是通过两种方式实现的，一是由一种高级的权力监督低级的权力;二是平行权力层级之间的监督与制约。以权力制约权力这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。
(2)道德制约机制，以道德制约权力。以道德制约权力这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立"正确"的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。
与"以权力制约权力"的机制相比，以道德制约权力的机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前"。而前者侧重于事后的阻止或惩罚，以使己经出现的问题得到解决。
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(3)权利制约机制，以权利制约权力。 此种制约机制是民主社会所独有的一项治国战略。它的主要涵义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。
以权力制约权力和以道德制约权力，这两种机制都属于统治体系的内部监督。以权力制约权力的机制意在便公共权力内部的机构和官员实行相互的监督与制约，以道德制约权力的机制在于培养官员的自我监督和自我制约的能力。而以权利制约权力这一机制所要建立的是
被统治者对于统治者的监督。这是一种体现民主性质、与公民的民主地位相称的监督与制约。但是民主社会中这三种机制是可以相互并存、相辅相成的。舆论监督是以权利制约权力这一机制的重要组成部分，它是一种民主性质的监督。
5、试述我国领导体制的主要弊端以及改革的原则与内容
主要弊端具体表现为：(1)权力过分集中。权力过分集中是我国领导体制最主要的弊端，从领导体制的内外部关系来看，主要表现为:在横向结构上，权力过分集中于党委领导机关;在党委领导机关内部，权力过分集中于党委书记尤其是第一书记;在中央和地方的关系上，权力过分集中于中央，地方自主权甚小。就领导体制的角度而论，权力过分集中有两种具体表现:一是在政治上党政不分，以党代政，党委包揽行政领导事务;二是在经济上政企不分，各级政府作为管理者掌握着企业相当一部分的权力;(2)组织结构的设置不科学。这主要表现为组织层次与管理幅度的关系问题，组织中的管理幅度与组织层次之间的关尹具有一定的规律性，在组织规模一定的情况下，较大的幅度意味着较少的层次，反之，较小的幅度则意味着较多的层次。一般情况下，层次越多，信息沟通越迟缓，信息失真的可能性越大;管理幅度越宽，协调越困难，以致官僚机构膨胀，行政效率低下;(3)领导法规的缺失。领导法规的缺失主要表现在两个方面，一是缺少完备的自上而下的领导法规与负责制;二是缺少完善的行政领导管理法规。
改革的原则:(1)领导体制改革与社会主义市场经济相适应的原则;(2)政企分开、两权分离的原则;(3)效能与效率原则;(4)统一原则;(5)精简原则;(6)权责相称原则。
改革的内容:(1)按照与社会主义市场经济相适应的原则转变政府管理模式，理清政府职能;(2)按照统
一、精简的原则构建政府的组织结构，精简机构;(3)按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系;(4)按照政企分开、两权分离原则建立新型的政企关系，实行政企分开。
6、结合WTO的要求，试述我国领导体制改革的方向与背景
(1)实现领导权力划分的科学化;(2)建立与WTO规则对接的政府法律体系，严格依法行政;(3)推行政务公开，健全监督机制;(4)加快政府管理信息化、网络化建设进程;(5)改进公共服务方式;(6)按照国际市场经济通行规则，改进行政审批制度;(7)加强公务员培训，努力树立良好的政府领导形象。
7、试论领导个体素质提高的基本途径
(1)教育。教育是最普通的领导素质提高途径，领导者的全面发展或者全面提高领导素质都要依靠教育。(2)实践锻炼。领导者亲身参加社会实践，是素质培养和提高的最关键环节。(3)修持。修持是公认的各种德才标准内化、德才水平提高的修炼过程，是在自我要求、自我推动、高度自律的状态下进行的品格锻炼、精神锤炼和才干提高的综合性过程。这是一种内向和内省的方法，完全依靠人的自觉性，依靠原来就具有的一定程度的领导素质，而后才有可能进行并有所提高。
8、试论WTO对领导素质的挑战与应对策略
WTO市场化的观念及以公平公正，互惠为主的游戏规则对我国领导素质的发展提出了一系列新的要求。这主要体现在:(1)领导观念。立足中国实际，应对WTO的机遇与挑战，中国领导者应强化的观念有：①战略思维②创新观念③法治观念④市场观念⑤竞争观念⑥开放观念⑦效率观念。(2)领导知识。①要加强法律知识的学习②要优化知识结构。(3)领导能力。①要提高决策能力②要加强谈判能力。
9、试论竞争与合作的矛盾统一性
竞争与合作的矛盾性是由竞争与合作的不同性质和功能决定的。活跃和富于变化是竞争的特点，它具有使系统不断发生变化的功能。这种性质和功能，既可能使系统发生积极变化，也可能使系统发生破坏性变化。在领导关系中，竞争的破坏性往往造成系统的动荡和裂变，导致内耗现象的发生。
与竞争相对应的是合作。以内容为标准，合作可以分为目标合作、权力合作、信息合作、心理合作、利益合作等。无论哪种合作，其基本功能都在于最大限度地克服由于竞争而产生的各种内耗，保持系统的稳定性和凝聚力，最优化地实现组织目标。
竞争与合作的统一性主要表现在:(1)竞争与合作都能促进系统功能的充分发挥;(2)竞争与合作都能推动系统的有序化;(3)竞争与合作同时存在于领导关系中，他们既对立又统一，反映了领导关系运动的基本规律，合理的竞争并不纯粹是一种对立，它同时也也含着一定的合作和互助。
10、结合实际论述非正式组织在领导关系中的作用
在任何组织或社会的构成中，非正式群体的存在既具有客观性，又具有必然性，许多组织目标和组织职能的实现都是直接通过或借助于非正式群体来完成的。由于非正式群体存在的广泛性和必然性以及在领导活动中所发挥的特殊作用，使其成为诸多群体类型中与领导关系关联最为密切、影响最为重要的一个因素，特别是在正式群体的沟通和指挥协调通到问题时，非正式群体往往成为影响和制约领导关系的关键因囊。
当非正式群体的组织结构和行为取向与正式群体保持一致或基本一致时，非正式群体往往发挥积极的作用，有助于营造良好融洽的领导关系。主要体现在，(1)协调组织成员间的人际关系，缓和或改善领导关系中存在的问题;(2)调节组织成员的心理情绪，有利于保持和创造组织内和谐的领导关系;(3)促进组织目标的实现，提高领导效能。当非正式群体不配合正式群体的工作时，特别是非正式群体的领导行为与正式群体的领导行为发生严重冲突时，非正式群体就会发挥消极作用，破坏既有的良好领导关系，或者激化矛盾，使得已经出现问题的领导关系进一步恶化，最终阻碍组织目标的实现。
11、如何认识战略制定的原则?战备管理有哪些步骤
原则:(1)充分掌握影响与制约领导战略的环境因素;(2)追求长期效应;(3)必须选择好战略重点。步骤：(1)环境分析(2)战略形成;(3)实施战略;(4)评估和控制。
12、什么是领导决策体制?科学的领导决策体制应该如何设置?1
所谓领导决策体制，是指在决策过程中承担决策的机构和人员所形成的组织形式。这里所说的组织形式，是指整个决策过程中的各个层次、各个部门在决策活动中的决策权限、组织形式、机构设置、调节机制和监督方法的整个体系。
领导决策体制在宏观上完整的结构，一般由以下五大系统所组成:(1)决策中枢系统。决策中枢系统是决策体制的核心部门，由拥有决策权并负有责任的决策者及其所设立的决策机构组成;(2)智囊系统。智囊系统是专门为领导决策服务的研究咨询系统，由各种不同专业的
专家与学者组成;(3)信息系统。信息系统是专门为决策者收集和处理信息的决策服务性机构(4)执行系统。执行系统是指将各项决策指令付诸实施的系统;(5)监督系统。监督系统是对执行系统贯彻执行决策系统的指令情况进行检查监督的系统。
13、如何认识危机与契机的关系
危机是威胁决策者的核心价值或根本利益的，迫使决策者在信息不充分和事态发展高度不确定情况下，需要迅速决策的不利情势的集合。所谓契机，是指由一定事态带来的某种转折变化的机缘，即"危险中的机会"。危机具有双重性，它有破坏的一面，也有积极的一面。
危机对组织来讲是一个契机，是组织命运"转机与恶化的分水岭"，从组织管理的角度来看，危机也具有积极的功能效应，危机可以暴露出旧模式中的弊端，并渲染着改革的迫切性，管理者可以通过解决危机使组织获得进步。对于组织来讲，危机本身也是一种契机，对改善
组织结构，树立危机意识，完善危机管理机制起到了重要促进作用。对于领导者来说，危机也是契机，领导者妥善于抓住契机，有效处理危机，得到更高的权威，不失时机地推行自己的改革理念，使那些在常规情况下难以解决的问题得到解决。
14、试论领导的用人原则
(1)峰区年龄原则;(2)扬长避短原则;(3)量才任职，职能相称原则;(4)诚信不疑原则;(5)明责授权原则;(6)环境原则;(7)数量原则;(8)用养并重原则;(9)流动原则。
15、结合实际分析领导用人的心理误区
(1)晕轮效应;(2)投射效应;(3)相互回报心理;(4)嫉妒心理;(5)首因效应;(6)近因效应;(7)偏见效应;(8)马太效应;(9)戴维现象。
16、结合实际论述激励的原则
(1)实事求是原则;(2)及时适度原则;(3)适人性原则;(4)一致性原则;(5)公平公正原则;(6)讲求效应原则;(7)注重法纪原则。
17、结合自己的工作实际，试论如何有效地发挥领导者在创新活动中的主体作用
(1)以创新为核心对组织行为进行适当地规范(2)创建尊重和鼓励创新的组织文化(3)建立合理的激励制度
18、论述创建一个成功的团队的方法
(1)了解团体方面的理论;(2)设立共同的目标;(3)团队设计;(4)合理建构;(5)明确阶段目标;(6)共同奋斗。2
19、论述如何克服沟通中的障碍
(1)建立正式、公开的沟通渠道;(2)克服不良的沟通习惯;(3)领导者要善于聆听。
20、论述领导处理冲突的方法
(1)回避;(2)建立联络小组;(3)树立更高目标;(4)采取强制办法;(5)解决问题。
21、试论领导效能测评的意义
(1)领导效能测评是一切领导活动的出发点与归宿;(2)领导效能测评是衡量领导活动成败得失的标尺;(3)领导效能测评是改善领导者素质和提高领导水平的重要环节;(4)领导效能测评是正确使用与科学培训领导者的重要依据;(5)领导效能测评是对领导活动进行民主监督的有效途径。
22、结合实际论述领导效能测评的原则
(1)主观与客观测评相结合的原则;(2)静态与动态相结合的原则;(3)直接与间接相结合的原则;(4)定性、定量测评相结合的原则;(5)整体与局部相结合的原则。
23、论如何改善我国领导发展与培训的现状
(1)确立正确的培训目标;(2)设置科学的培训内容;(3)改革培训的手段与方式;(4)加强师资队伍的建设;(5)规范强化培训的制度。
24、试述电子政务的发展阶段和应用类型
电子政务是建立在政府内部的信息系统管理和对外服务的信息化基础之上的，对内体现行政业务电子化、网络化、程序化，对外则体现为信息公开和便民服务。电子政务是伴随着信息技术的发展和政府改革与发展的进程不断发展变化的，其外延和内涵也在不断扩充。总体来说，电子政务的发展已经并即将经历以下几个阶段，并在其不同的发展阶段表现为不同的应用类型。
(1)网络建设阶段。在这一阶段，首先是政府部门在统一的标准下建设各自的局域网，实现单个机构内部的信息资源共享，建成政府内部的信息流程。在此过程中，政府在网站上发布和提供的信息逐步增多，并且更加及时和全面。但在此阶段，公民获得的电子服务，仍然主要是以政府为中心，即政府与公民之间单向互动。
(2)政府与公民互动阶段。这一阶段包括了政府与公民之间的单向和双向互动。但此阶段公民仍然需要在网络上访问多个部门网站，由原本跑多个衙门转变为访问多个网站，原先己经存在的职能交叉问题依旧没有得到解决。
(3)垂直整合阶段。这一阶段主要是在政府机构内部进行整合。一般情况下是以部为单
位，并结合机构改革的契机，遵照公民的需求，运用电子政务的信息技术，考察机构内部存在的层级矛盾和体制不顺等问题，进行合理地改革。
(4)水平整合阶段。这一阶段主要是在政府机构之间进行整合。即充分运用中央的权威
与机构改革的契机，来清理部门之间的职能交叉问题，并运用信息技术加以解决。
(5)虚拟政府阶段。这一阶段主要是在以上四个阶段已经完成的工作的基础上，最终得
以为公民提供以公民为中心，“一站式”和无缝隙的公共服务。对于公民而言，政府在此阶段才真正由原来的物理实体转变为网络站点，由原来的分散结构转变为一体化的网络门户，由原来的管理主体转变为服务中心。总体来说，这是一种比较理想化的状态，为电子政务的发展指明了方向。
25、试述电子政务对现代领导的挑战与应对策略
电子政务对现代领导的挑战主要表现在:(1)对领导思维模式的挑战;电子政务作为一种新的政府-公民互动方式，与传统的交流方式不同，互联网打破了信息的垄断，人与人之间的交往变得自由和平等。这就要求掌握着信息优势的政府彻底摆脱传统思维模式的束缚，真正做到与公民的平等对话，政府应无保留地提供信息资源共享，并且认真听取来自公民的意见;(2)电子政务对领导体制的挑战。网络是一个没有边界的世界，它提供了二个无中心的自由领域，它使网络使用者跨越时空加强沟通与交流，这必然加速分权化的趋势。电子政务旨在建立政府与公众的互动机制，互联网便利了大众的表达，因而参与日益增多。可以预见在不久的将来电子政务的开展将对传统官僚体制产生颠覆性影响，有学者就曾预言信息时代需求的
政制形式是"共同参与制";(3)电子政务对领导方式的挑战。电子政务的开展可以消除人为的信息壁垒和信息封锁，进而对传统的领导工作方式产生重要影响。主要表现为:①电子政务的开展打破了信息壁垒，公民有更多的参政机会和更强的参政意识，随着政治偏好的多元化，过去简单一致的领导方式难以实现; ②电子政务的开展，将极大地增加领导决策的透明度，简化领导和决策的中间环节，避免了虚假和冗余的信息对领导的干扰，改变了传统决策过程中存在的暗箱操作模式，起到了透明行政和公开行政的作用，有助于领导决策的科学化和民主化。
现代领导应对电子政务挑战的策略:(1)转变思维模式。这主要表现为:①由封闭型的自我思维转向创新型的开拓思维; ②由本位思维转向整体思维; ③由单一的静态思维转向多维的动态思维;(2)改革领导体制。这主要是指减少领导和管理的中间层级，使组织结构由层级制向扁平型发展;(3)优化领导方式。这主要表现为:①由控制型向参与型和自主型转变; ②实现以人为本的领导; ③重视政府文化建设; ④注重创新领导;(4)解决现实问题。①加快制定政府信息化建设管理的技术规范和相关法律、法规; ②引入竞争机制，建立健全政府招标和采购制度; ③网络建设、维护经费要在本级政府或部门预算(结算)中单独列支; ④创造电子政务的安全环境。
论述题
2、我国行政效率的现状及其提高行政效率的途径
我国行政效率的现状：(1)行政管理理念落后首先，重管理、轻服务的思想会阻碍行政效率的提高;其次传统观念认为政府是全能的;再次，传统观念重视微观管理，轻视宏观调控。(2)组织机构设置不合理体现在：
一、机构重叠;
二、行政机构设置与社会主义市场经济体制不相适应，机构设置没有配合政府职能的转化;
三、管理层次过多，行政审批手续繁琐;
四、各部门、各层级之间的沟通协调机制不完善。(3)人事管理制度不够完善我国现行的人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造成行政效率低下的重要原因。(4)缺乏有效的行政监督
一、作为国家权力机关的人民代表大会的监督作用不能充分体现;
二、广大群众和舆论的监督作用没有得到充分发挥;
三、各民族党派的监督作用还很有限;
四、各级行政机关的自我监督体系不够健全。
(5)党政的不正之风尚待根本扭转(6)部分行政人员道德不正、作风不纯。 提高行政效率的途径：(1)、更新观念首先，要树立全局观念;其次，树立人才观念;再次，树立时间观念。要提高效率，首先必须打破旧的习惯，树立新的效率观念。(2)推进机构改革，建立合理的行政管理体制
一、确立正确的目标;
二、确定编制的依据;
三、确立合理的比例。(3)、贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化
一、将行政法制建设作为实现法治的基础和手段;
二、实现机构精简;
三、建立和完善日常工作制度。(4)、全面提高行政领导者及工作人员的素质
一、提高行政领导者的素质;二提高一般行政工作人员的素质。
(5)、正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性(6)、大力反对官僚主义，转变机关作风(7)、创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化。
3、结合实际谈谈你对行政领导班子素质和结构的看法。
首先，作为领导者应具备的素质是多方面的，主要有政治素质、知识和专业方面的素质、作风素质、能力素质(创新能力和综合能力)、心理素质和身体素质等。其中，政治素质决定其活动方向，因此是领导者最重要的素质;知识素质是提高行政领导水平的重要环节，应当做到“博”与“专”的统一;作风素质主要包括：实事求是、密切联系群众、发扬民主、调查研究及办事高效率的作风等等;能力素质主要包括创新能力和综合能力，创新能力包括洞察力、预见力、决断力、推动力和应变力;综合能力包括信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力和组织协调能力;心理素质包括敢于决断的气质、竞争开放的性格和坚忍不拔的意志;身体素质是领导者成功的条件之一。
其次，行政领导班子的素质结构应该是一个多序列、多层次、多要素的动态平衡体，它是由许多亚结构组成。一个合理的领导班子应该在以下亚结构中形成优势互补。(1)理想的品德结构：是指领导班子中各种不同思想品德的成员的配比组合。(2)梯次的年龄结构：是指领导班子由不同年龄构成的最佳年龄结构哦。
(3)互补的知识结构：是指行政领导班子应有较高的文化知识水平，还要强调各类人才的合理搭配。(4)叠加的智能结构：是指行政领导班子内不同智能的合理构成。(5)和谐的气质结构：是指行政领导班子在不同气质类型方面的合理构成。
第五大题：论述题
一、 联系实际分析重构我国中央政府与地方政府权力关系的基本思路。
改革中央政府与地方政府关系的具体内容包括：
（1）以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。
现代国家各级政府的权力应该来源于成文宪法，中央和地方政府依宪法行使职权，权力的行使受到宪法限制，不得滥用权力或者越权、侵权。 （2）实现中央与地方利益分配的合理化。
中央与地方权力关系在实质上是由国家利益与地方利益的关系决定的，它实际上是一个国家的财政制度问题。要理顺中央与地方权力关系，关键是实行科掌规范的财政体制，合理规范两者的利益分配关系。 （3）实行地方分权和基层自治。
地方自治赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，使地方能够灵活机动地处理本地方的事务，既有利于提高行政效率，也有利于增强人民群众的公民意识，促进地方政府更好地回应人民的需求。
（4）健全和完善对地方权力的监督。
权力如果失去了监督和制约，就有被滥用的危险。特别是在向地方分权实行地方自治的过程中，制度上的缺陷比较多，权力被滥用的可能性较大。
二、联系实际，分析克服行政绩效制约因素的有效途径
答；改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境；不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高行政绩效；提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍；建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效评估体制，提高行政绩效水平。
三、试述当前条件下提高我国行政绩效的具体途径。 克服行政绩效制约因素的途径有：
一、改革和创新经济体制、政治体制，强化法治政府的行政理念，为提高行政绩效创造一个良好的行政环境。
1、市场经济体制、民主政治体制和法治理念，是当前我国最需要的行政环境。
2、政治体制方面的不断完善和法治政府的建立，加强了对行政组织的监督和控制，为提高 政府活力和创新能力提供了保障。
二、不断改革行政体制，进行政府的运行机制创新，做到决策、执行和监督相协调，以提高 行政绩效。
1、完善科学化、民主化决策机制。
2、实现依法行政。
3、加强对行政权力的制约和监督。
三、提高行政绩效，必须建设高素质的公务员队伍。
1、加强学习，掌握广博知识。
2、解放思想，勇于改革创新。
3、勤政廉洁，树立良好政风。
四、建立和健全良好的行政绩效评估体系，完善行政绩效管理制度，提高行政绩效水平。
1、绩效管理需要立法保障。
2、公民参与机制是行政评估体系必不可少的条件。
3、必须建立健全合理有效的评估体制。
4、建立完善的信息系统。
四、结合实际，论述我国行政职能转变的必然性及其主要内容。 答：必要性：1.转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求； 2.转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要；
3.转变行政职能是实现经济，社会和人的全面发展的需要；
4.转变行政职能是深化政治体制改革的需要； 5.转变行政职能是机构改革的动因和基础。 我国职能转变的基本内容： 1.职能重心的转变； 2.职能方式的转变 3.职能关系的转变。
五、联系实际分析行政绩效评估的作用与功能。 (1)行政绩效评估的责任落实作用 (2)行政绩效评估的对比作用 (3)绩效评估的计划辅助作用 (4)绩效评估的监控支持作用 (5)绩效评估的民主和教育作用 (6)绩效评估在吸引政治资源方面的作用 (7)绩效评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能
六、结合实际，谈谈我国行政决策程序上存在的问题及完善措施。 答：1.决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题； 2决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题 3.决策方案的评估存在着“论而不证”的问题； 4.决策方案的选择存在着民主化程度低的问题； 完善行政决策程序的措施：
1.强化行政决策过程中的信息工作； 2.强化行政决策过程中的咨询工作； 3.强化行政决策的民主参与； 4.强化行政决策的制度建设
论述题目录
1.试论当代行政组织发展的趋势2.试论行政组织在社会的政治发展中发挥的重要作用 3.试论行政组织在国家经济发展中发挥的重要作用4.试论学习和研究行政组织学的目的和意义5.评析古典组织理论的贡献及其局限6.评析行为科学时期组织理论及其思想观点7.联系实际，试论组织应对环境不确定性的内外策略
7.试论集权式组织结构与分权式组织结构的优缺点。8.试论行政组织结构设计及影响因素分析9.试论行政组织设计与管理的原则10.试述国务院的法律地位11.谈谈你对马斯洛需要层次论的理解
12.论述群体发展阶段的特征及其管理手段13.结合实际论述如何提高领导者的素养14.论述领导艺术的主要内容
15.论述2l世纪做好领导的准则16.试分析如何实现组织决策的科学化17.试分析如何实现组织决策的民主化?
18.试分析如何实现组织决策的法制化19.试分析引起群体产生冲突的因素。20.结合实际阐述如何减少冲突。主要策略包括
21-结合实际阐述如何引起冲突。22.试论组织沟通在公共组织管理中的功能与作用23.试论组织沟通的障碍及其克服
24.论有效组织沟通的方法与策略25.论述行政组织学习的障碍及其改进方式26.为了提高行政效率、改善行政服务质量，应该构建怎样的组织文化来适应当今转型的中国社会? 27.试述行政组织绩效评估的意义28.结合实际，试述我国行政组织绩效如何改进29.试论有效组织变革的程序和步骤
30.试论组织变革的途径和策略31.试论组织变革的阻力及其消除32.试论当代行政组织管理面临的问题与挑战
33.试论行政组织管理未来的发展趋势
1 论述题目录
1.试论当代行政组织发展的趋势：(1)行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大;(2)管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充;(3)专业化和职业化趋向;(4)组织间的相互依存和协调的加强;(5)法律限制和程式化;(6)重视社会的目的：(7)国际影响和国际化的趋向。 2.试论行政组织在社会的政治发展中发挥的重要作用：(1)政治和社会秩序的维持者。在现代社会，政治秩序意味着既反对无政府状态，也反对专制政体，它意味着权威的存在，公民权利的保障和国家在国际社会的安全与独立。作为政治秩序和社会秩序的维持者，行政组织的职责在于：①制定和执行有关的法律，保护公民的自由、财产和权利，使之不受其它社会成员的侵害;②建立一套管理制度，确保社会的良性运行;③通过军队、警察、官僚机构等“暴力机器”防御外来的攻击，保障主权国家的独立和完整。(2)利益的表达、聚合和转化者。作为利益的调节者，行政组织在政治体系中的主要作用就是平衡、调节和整合各种利益关系，实现利益的表达、聚合和转化。即通过妥协、沟通、协商、法律、经济等途径和手段，实现多方利益的生存和发展。(3)公共政策的制定者和执行者。作为公共政策的制定者和执行者，行政组织的职责与作用在于：①通过制定公共政策，为社会发展选择目标，引导社会的健康良性发展;②通过政策工具调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。(4)作为政治一体化的工具。政治一体化就是一个社会的政治体系结合成一个完整、统
一、有序与稳定的统一体。政治一体化是维系政治社会的一个重要方面。
3.试论行政组织在国家经济发展中发挥的重要作用： (1)提供经济发展所需的最低条件的法律和制度。现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系就无法正常运转。为经济体系的正常运作提供必需的制度、规则以及框架是政府的职责。(2)组织和提供公共物品和公共服务。公共物品和公共服务的最大特点在于其具有共享性以及非排它性的特点，这两种特性就使得公共产品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”现象。公共产品的共享性和非排他性也使得私人部门很少有诱因去生产公共产品，这些就需要政府来承担。(3)共有资源和自然资源的保护。共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性，共有资源不可避免的会导致所谓的“公有地悲剧”，即私人决策者过份使用共有资源。为了使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。(4)
2 论述题目录 宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率。在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现的，相反会出现周期性的经济波动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所困，更为糟糕的是，失业与通货膨胀往往是并存的。政府的职责便在于通过制定有关的公共政策来干预经济活动，缓解这种波动，保证经济的稳定和效率。行政组织正是借用政府的各种政策工具来实现政府的经济目的。(5)社会收入的公平分配。市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位。
4.试论学习和研究行政组织学的目的和意义：.(1)了解和掌握行政组织管理与运行的规律;(2)促进和提高行政组织的效率;(3)改革和完善我国的行政组织体制;(4)改善政府形象和增强政府的国际竞争力;(5)提升政府管理能力。
5.评析古典组织理论的贡献及其局限。 传统的、古典的组织理论比较偏重于对组织静态的研究.即从经济——技术的角度来观察组织。他们的组织理论具有的特点是：(1)组织是一个分工的系统;(2)组织是一个层级节制的系统：(3)组织是一个权责分配的系统;(4)组织是一套法令和规章的体系：(5)组织是有目标的系统。从上述组织观念出发，他们所强调和追求的组织管理原则为：(1)组织结构韵体系化;(2)组织工作的计划化;(3)组织运行的规范化;(4)组织管理的效率化。古典管理理论所提出的这些观点，建构了现代组织管理理论的基石，提供了组织理论的分析框架，揭示了组织发展最基本的要求和特征。传统的组织理论，虽然有上述贡献但l由于历史条件的限制。它们也有其不可避免的局限性，这主要表现在：(1)传统组织理论过分强调组织的静态方面.忽视了组织的动态面。 (2)传统组织理论过分强调机械的“效率”观念，强调组织的整体需求和利益，把人当成“经济人”来看待，忽视了人性、人的尊严、人的情感、人的需要和个体的利益。(3)传统组织理论过分强调组织法律、制度、规范、规则的作用.强凋对人进行监督和控制，趋向集权式的管理方式，容易压抑人工作的主动性和积极性。(4)在研究取向上，将组织当作一个封闭系统来看待。未能涉及组织与外在环境的关系以及彼此之间的相互影响，忽略了外在环境的不确定性。
6.评析行为科学时期组织理论及其思想观点。行为科学时期的组织理论的要点主要有：(1)组织是一个心理、社会系统;(2)组织是一个平衡系统;(3)组织是一个提供合理决策的机构：(4)组织具有非正式的一面;(5)组织是一个影响力系统;(6)组织是一个沟通系统;(7)组织是一个人格整合系统;(8)组织是一个人一机配合的系统。行为科学时期的组织理论对于组织问题的研究和管理都是一场革命。在研究取向上，他们面对现实，广泛收集资料，不囿于偏见;从静态的研究转向动态的研究，对组织实行行为的研究;从对组织原则的研究转向对组织本质的探讨;从对正式组织的研究转向注意非正式组织.由此创造了极为丰富的研究成果。他们将组织看成是心理系统、影响系统、平衡系统、人格系统、沟通系统等，这些都引起了组织观念的变革。行为科学的组织理论的贡献还在于它引起了管理哲学的变革。他们促成了组
3 论述题目录 织管理方式由监督制裁走向人性激励，从专断领导走向民主领导.由唯我独尊到意见沟通的转化。但是.行为科学时期的组织研究也有其缺失，主要表现在：(1)重视事实真相的研究，只求收集资料，使研究陷于支离破碎;(2)过分偏重对组织中人的行为研究，甚至根本否认组织结构与法令的重要性;(3)行为科学家一味追求“客观性”，极力避免“价值判断”，并不符合社会科学的研究精神;(4)行为科学研究的对象虽然是人，但未能涉及外在环境对人的影响;(5)有轻视正式组织作用的倾向。
7.联系实际，试论组织应对环境不确定性的内外策略：答： 1.组织应对环境不确定性的内部策略主要包括：(1)资源的储备;资源是组织赖以生存的基础。为了防止市场波动给生产和服务带来的负面影响，组织可以将那些因环境的因素的变化导致不能有效供给的关键性资源先储备一部分。 (2)平衡策略;平衡策略着眼于如何管理环境的不确定性。如果组织环境在产品或服务的需求上呈现一种近似于周期性变化的规律的话，那么运用平衡策略，则可以防止或减少环境的不确定性对组织运作的影响。(3)预测和计划策略;预测和计划策略是指组织通过理性、科学的方法，发展精确的预测能力来达到较少不确定性的目的。如果环境的影响能够被预测出来，组织就能提前做好准备，及早采取措施，以限制环境因素对组织的影响。(4)平抑以及定量配给的策略;为了缓解环境变化给组织带来的冲击，政府可以采取限制性的措施来防止环境因素对组织生产和服务的冲击。(5)结构的调整和改革。当组织的外部环境的复杂性增加，不确定性增大的时候，行政组织也可以通过机构、人员和组织管理方式的调整和改革来化解不确定性所带来的影响。
2、组织应对环境不确定性的外部策略主要包括：(1)竞争策略;竞争意味着由某个第三者所引起的两个组织或者两个组织以上的组织之间的对抗行为。在竞争的市场中，组织必须采用各种方法和手段来吸引或者影响这些第三者的决策。(2)合作策略;考虑到竞争可能导致组织之间的利益损失，在环境日益动荡和不稳定的今天，无论公私组织，都更倾向于在保持竞争的同时，利用合作的方式，以期达到风险共担、利益共享、发展共赢的模式。 (3)参与管理;参与管理表现为组织吸收一些外部的成员进入组织，参与到组织的政策制定乃至具体事务的管理，以这种方式防止外部不利因素对组织的稳定与生存构成威胁。(4)公共关系。组织亦可以利用公共关系活动，改变公众、组织和政府其它部门对组织的印象。公共关系的核心是促进社会公众对行政组织的政策、决策和行为的了解，消除误解，增强社会对组织的理解和支持。
7.试论集权式组织结构与分权式组织结构的优缺点。集权式组织结构就是指在一个组织结构体系中，机关的事权由本机关自行负责处理，不设置或授权下级或派出机关的组织结构体系，或者上级机关或单位完全掌握组织的决策权和控制权。下级或派出机关处理事务须完全秉承上级或中枢机关的意志的组织结构体系。一般来讲其优点在于：(1)政令统一，不会出现政出多门、分歧互异现象;(2)能统筹兼顾，集中人力、物力资源，实现管理效能;(3)组织上下形成一个层级控制体系，指挥统一，命令易于贯彻执行。弊病在于：(1)组织目标、规划与
4 论述题目录 决策偏重整体划一，容易忽视下层利益，刻板，缺乏弹性，不能收因地制宜之功效;(2)下级机关没有决策权，一切秉承上级的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消极处事之工作作风，容易缺乏积极创新精神;(3)上下控制严密，易形成公文旅行、推诿责任、贻误时机、缺乏效率的流弊;(4)在集权制下，重内轻外，“能密不能疏”，“知控制而不知纵舍”，一方面容易导致个人专断、独裁、滥用权力，压制民主的弊端;一方面则会导致庸愚无能、分崩破碎、分裂割据等问题。分权式组织结构是指在一个组织结构体系之中，为了完成一定的任务或使命;将设置不同的上下层级机关，使其在各自职权范围内独立自主地处理事务，或者为适应各地区的需要，分别在各地设立有独立法人地位、有处理其事务的全权，并不受上级机关指挥与监督的组织结构体系。
分权式组织结构在精神方面是符合民主要求的，它的好处在于：(1)分工合作、分权制衡，可以防止和避免上层专断和个人独裁;(2)分级治事.分层负责，富于弹性;(3)尊重各层利益，收因地制宜的功效;(4)可调动员工积极性，培养独立、自主、创新的工作作风。从管理上看。分权式组织结构也有其固有的弊病，主要表现在：(1)单纯强调分权.忽视合适的集权，这会损害统一，甚至会导致分裂;(2)过份分权容易导致各自为政，政出多门，不易达成组织目标;(3)过份分权致使各机关彼此独立，无上级的监控，可能引起相互之间的对立和冲突，相互制肘与摩擦。
8.试论行政组织结构设计及影响因素分析。组织结构的规划是指对组织存在的客观条件进行分析，然后在此基础上，选择出适合组织存在的特定条件的结构模式。简而言之，即是对组织结构的选择。在选择组织结构时，主要应考虑下列因素：(1)组织的环境。组织环境的复杂性和变易性对组织结构有着十分重要的影响。主要表现在：1)组织环境决定着组织目标的设立，当环境变化时，组织的目标也要不断调整以适应环境的需要;2)组织环境影响着组织的价值观念;3)组织环境关系着组织结构的形式，在面对较为确定的环境下的组织结构的设计，可采用较为稳定的机械式结构;相反，面对较为不确定环境下的组织的结构应采用适应性较强的、具有弹性的有机结构。(2)组织战略;组织战略是指决定组织活动性质和根本方向的目标规划。钱德勒提出组织结构的设计要跟随战略变化的观点。(3)组织的技术;技术是组织把材料转换为最终产品或服务的机械的或智力的过程。(4)组织规模;组织规模的大小也影响着组织设计。规模庞大的组织，层次多、机构庞大，这便需要实行分权式组织结构。(5)组织成员的因素。组织结构是人类分工协作的形式，组织成员的价值观念、文化素质、个性特征也影响着组织结构的形式。
9.试论行政组织设计与管理的原则。(1)统一指挥，统一目标;任何组织都是一个完整的体系，要保证各部门的统一行动，就必须统一指挥、统一号令。(2)分层管理，分权治事;这是组织中存在的一个普遍现象，也是组织管理的准则。因此要处理好两种基本关系，意识管理幅度和管理层次之间的关系，二是集权与分权之间的关系。(3)职掌明确，权责一致;任何组
5 论述题目录 织多是一个职、权、责体系，在组织活动中，职能、权力、责任是互为条件的，因此要职务明确，权责分明，事由所属，责无旁贷，过莫推诿，功莫要争。(4)以人为本，人性管理;人是组织系统中最主要、最基本的要素，是事项组织目标的决定性力量，因此要体现以人为本的思想，实行人性化管理。(5)经济效能，讲求效率;效率是组织追求的目标之一，因此，组织机构要精简，人员要精简，班子领导要精简，机构层次要简化，办事流程要简化。(6)适应环境。保持弹性;组织设计不需讲求与环境相适应，使组织富于弹性。(7)顾及平衡，协调发展。在组织设计时，要注意平衡关系，即分工与协调的平衡，个人与整体的平衡，共享与报酬的平衡。
10.试述国务院的法律地位。(1)国务院是最高国家权力机关的执行机关。国务院与最高国家权力机关的关系是：①国务院由全国人大组织产生;②国务院接受全国人大及其常委会的监督;③国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。(2)国务院是最高国家行政机关。国务院由最高国家权力机关产生，行使最高国家行政权力，在国家行政系统中处于最高地位。它表现为：①国务院负责统一领导全国的经济、政治、社会、文化等行政工作;②国务院统一领导各职能机构、直属机构和办事机构的工作。国务院有权改变或者撤销下属机构发布的不适当的命令、指示和规章。③国务院规定中央和省级行政机关的职权划分，统一领导地方各级国家行政机关的工作。国务院有权改变或者撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令，以保证全国行政工作的统一和畅通。④国务腕制定的行政法规，发布的决定和命令，对全国各级行政机关具有普遍的约束力。各级国家行政机关必须遵照执行。总之，国务院负责统一领导全国经济、政治、社会、文化等各领域的行政事务管理工作，负责统一领导国务院各部、委、局、行、署、办等组成机关、直属机关和办事机关，负责统一领导地方各级国家行政机关。它保证了国家行政权力的统一和政令的畅通。
11.谈谈你对马斯洛需要层次论的理解。 需要层次论的基本特征是将人类需要理解为一个复杂的、等级式的系统，故称为需要层次理论，马斯洛将需要分为生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要等五个自低向高的需要层次。正确理解马斯洛的需要层次理论应特别注意两点：首先是需要的满足是人类行为最基本的原则;其次是需要层次间的动态关系。在管理学界，对需要层次论的争论非常多，这些大都以批评为主，但需要层次理论在人类行为规律及其激励研究方面是有着重要贡献的。这主要表现在：(1)它揭示了需要在人类行为中的根本性作用和层次结构;(2)它探讨了各需要层次间的动态关系;(3)简单实用。同时.需要层次论也对我们有启示：首先要善于运用有针对性的激励措施，需要层次论告诉我们，激励措施只有“投其所需”才有激励作用。其次是要善于运用多样化的，特别是非物质的激励措施。人的需要本来就是多层次的，满足需要的手段当然也就是多种多样的，高层次的需要尤其如此。
6 论述题目录 12.论述群体发展阶段的特征及其管理手段。 一般可以将群体发展依次分为形成、磨合、成长和成熟等不同阶段。，不同阶段，群体的工作中心不同.管理方法也不同。(1)形成阶段。群体建立之初，因此群体形成阶段管理工作的重点主要是确定目标和实现目标的工作计划;明确群体内部的责权关系，分工设岗;创造群体成员相互熟悉和接近的机会：初步建立基本的规章制度和信息沟通网络。(2)磨合阶段。随着工作的逐步展开，成员问的接触日益频繁。群体内部会出现大量成员闻工作关系～人际关系方面的问题。因此群体磨合阶段管理工作的重点主要是进一步补充、细化和明确各种规章制度，严格规范各岗位的责权关系;鼓励合理化建议;适当调整机构。(3)成长阶段。一经过磨合期鼯，群体内部的工作关系、人际关系逐步协调。合作意识得到强化，制度基本健全合理，内耗夫幅度降低，进一步完善沟通网络，加强沟通，特别是上下级的沟通;注意研究成员的需要结构，建立合理的激励机制。(4)成熟阶段。经过成长阶段，群体的各项规章制度已经基本完善，每个成员已经找到了合乎自己能力和兴趣的位置，成员的相互配合日益熟练，群体已经进入成熟阶段。在成熟阶段，管理工作的重点主要是形成并稳定群体的工作方式与风格;注意成员高层次需要的满足和成员个人的成长;强化评估机制;寻求新的兴奋点。
13.结合实际论述如何提高领导者的素养。答：具体来说，提高领导者素养的基本途径有三条：1.教育。教育是最普通的领导素养提高途径，领导者的全面发展或者全面提高领导素养都要依靠教育。教育共有六种基本方式：(1)系统正规的学校教育;(2)有组织的社会教育，也就是权威的社会教化;(3)自由的社会熏陶，即自然发的教育性影响;(4)有期待的家庭教育;(5)有意识的自我教育;(6)补充性的大众化教育?也就是培训。2.实践锻炼。领导者亲身参加社会实践，是素养培养和提高的最关键环节。领导活动不是抽象的理论研究，而是实实在在地解决具体问题，这种解决具体问题的能力只有在领导活动的实践中才能得到锻炼和提高。古人云：“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”以提高判断能力、分析问题和解决问题能力、口头或文字表达能力等;实施日常管理工作，进行决策、组织、指挥等管理活动，以提高综合管理和灵活应变能力等。3.修持。修持是公认的各种德才标准内化、德才水平提高的修炼过程，是在自我要求、自我推动、高度自律的状态下进行的品格锻炼、，精神锤炼和才干提高的综合性过程。这是一种内向和内省的方法，完全依靠人的自觉性，依靠原来就具 有的一定程度的领导素养，而后才有可能提高。
14.论述领导艺术的主要内容。(1)“弹钢琴”艺术。首先，“弹钢琴”艺术要求领导者善于处理好中心工作与其他工作的关系，既要抓住主要矛盾，全力解决主要矛盾，又要兼顾其他方面的工作，防治工作中的片面性和绝对化。其次，“弹钢琴”艺术要求领导者注意组织内部各要素之间的有机联系，善于做好协调平衡工作，使各要素之间形成相互联系、相互配合的良好格局。(2)善于用人艺术。“知人善任”是领导者的主要职责之一，要履行好这一职责，就必须掌握知人善任的领导艺术。领导者在用人过程中应坚持的原则有：①扬长避短原则。②
7 论述题目录 量才任职，职能相称原则。③诚信不疑原则。④明责授权原则。⑤用养并重原则。(3)运用时间艺术。首先，领导者要科学地安排好时间。其次，要善于节约时间。
15.论述2l世纪做好领导的准则。21世纪是个非常时期，非常的时期需要非常的：领导素质和高超的领导艺术，领导学的研究者们都非常关注这个问题，。对领导者提出了各种各样的要求和建议，形成了一些带有共性的准则，作为行政组织领导者，认真尝试去遵守这些准则，会对工作有一定的帮助。第一，胸有全球化战略。全球化已经成为一个不可逆转的趋势。21世纪领导工作面临的挑战主要是高新技术的快速发展，它将促进人类走向全球化和多极世界。这就要求领导者既要懂科学又要有远见，善于抓战略和善于学习，而要做到这些，.必须胸有全球化战略。第二，在工作中善于保持平衡。这里的平衡主要是不仅要具有应付变化，适应变化的平衡艺术，而且更要求有求变防变的意识，且具备在干变万化中求得平衡的艺术，以便使组织按照正确的方向前进。 第三，建立学习型组织。在现代社会，组织创新能力来源于不断的学习，建立学习型组织，既是时代的需要，也是组织领导能使自身的领导艺术得以发挥的根本保证。第四，以人为本，善待下属。这是一条非常重要的准则，也是搞好上下级关系的根本原则。要做到这一点，领导者要注意以下几个方面的阍题：(1)真正关心员工，理解并尽量满足他们的合理需求;(2)尊重员工，给他们在工作中实现自我价值的机会;(3)善于分权、授权，相信员工的能力;(4})奖惩要及时，真正实现奖优罚劣;(5)一视同仁，不要对员工存有不必要的人为主观偏见;(6)善于倾听下属的呼声，并做到及时反馈;(7)敢于为下属承担工作责任，使下属敢于发挥自己的聪明才智，施展潜能;(8)善于沟通，作风民主。 16.试分析如何实现组织决策的科学化：决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是行政决策的理论和方法，并采用科学合理的决策程序进行决策。要实现决策科学化：
1、建立健全组织决策系统。现代化的组织决策系统是由以决断子系统为核心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，应做到：(1)合理设置各子系统。(2)充实参谋咨询机构和信息工作机构。
2、遵循科学决策的原则。(1)信息原则。(2)预测原则。(3)程序原则。(4)可行性原则。(5)民主集中制原则。
3、提高决策者和参与者的素质。决策人员的素质高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。(1)要加强决策者集体的班子建设。(2)提高参谋咨询人员的业务素质。(3)提高信息人员的素质。
17.试分析如何实现组织决策的民主化?.决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及决策研究组织能够充分参与组织决策的过程：在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。要实现决策民主化：
1、把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围。
2、重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在高层次上民主化的体现，也是实现决策科学化的重要保证。(1)保证参
8 论述题目录 谋机构的相对独立性。(2)在咨询机构内形成民主气氛，鼓励不同观点的自由讨论。(3)参谋咨询人员要准确定位。
3、提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。政治生活透明就是政务公开、政治民主。(1)建立重大问题的通报制度。(2)强化对决策的新闻舆论监督。(3)增强社会公众参与决策的意识水平。
18.试分析如何实现组织决策的法制化?.决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与组织决策的民主权利，并使组织领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要方面.也是实现决策科学化和民主化的重要保证。要实现决策法制化：
1、理顺决策主体关系，完善决策规则。特别是要理顺同级政权机关的中国共产党组织、人民代表大会与政府这三个决策主体之间的关系。理顺这三者的权限、范围的原则是，既要保证党组织对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，以及保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。具体措施有：(1)党政分开。(2)理顺党委对决策的领导权与人大最高决策权的关系。(3)处理好人大与政府的相互关系。(4)人大在监督政府决策时，应切实加强与政府的联系，了解政府的实际工作情况，促使政府决策的合法性、合理性与可行性。
2、决策程序法制化。决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。旨在防止少数决策者草率行事、滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。决策过程中应加以规范的程序有：(1)调查程序。(2)方案设计程序。(3)可行性论证程序。(4)社会交流程序。(5)决策合法化程序。
3、充分发挥决策监控子系统的作用。(1)发挥内外两大监控体系的作用。(2)依法保护监控子系统成员的权利，既保护他们言论、批评、监督政务的权利，也要保护他们不要因为监督政务而受到打击、报复。
19.试分析引起群体产生冲突的因素。(1)目标因素。不同的价值观和不同的目标追求，是导致冲突最内在的原因。(2)资源因素。群体为实现目标需要利用各种资源，包括资金、设备、人员、原材料、能源、空间场地等等。地球上的各种资源都是有限的，因此对于资源的争夺，势必成为各种冲突的根本原因。只要资源匮乏存在，分配中的冲突就是不可避免的。(3)责权因素。责权因素是最典型的造成冲突的主观因素。责权因素引起冲突的可能性有三种情况：(1)责权不清。(2)权力不均。(3)责权逆转。(4)信息沟通因素。有相当数目的冲突是由误解造成的。信息沟通不畅或错误信息的误导，是误解的直接原因。(5)结构因素。群体结构方面的因素与冲突有一定关系。群体规模越大，发生各种冲突的可能性就越大。
20.结合实际阐述如何减少冲突。主要策略包括：(1)谈判。这是最常用、最便当的方式，在谈判桌上讨价还价总比两败俱伤的争斗更可取。谈判实质上是一种交易，一方先提出建议和要求，另一方作出评估和反应，反之亦然，直至达成协议。(2)设置超级目标。当对立双方的
9 论述题目录 目标不可调和时，可以考虑有没有设置双方一致的、更高层次的目标的可能性。(3)第三方介入。在矛盾陷人僵持局面时，引入第三方力量有助于缓和紧张态势。第三方可以充当调停者、协调者或仲裁者的角色。调停者的作用是使双方脱离直接冲突的危险，稳定双方的情绪，开辟对话渠道。协调者的使命是进一步斡旋，提供解决问题的方案并传递信息，促使矛盾化解。仲裁者的作用类似法官，以判定是非的方式强制性地压制矛盾，但这种做法要求仲裁者具有较高的权威，所以都是行政组织的上级领导部门承担此任务。(4)结构调整。一种办法是对个别人员实行调整，把在冲突中起关键作用的人调离或者撤换。另一种办法是机构重组，对人员、职责、资源等重新配置;或者设置一个综合领导，让冲突各方归并到其属下由其协调管理。
21-结合实际阐述如何引起冲突。引起冲突的策略主要有：(1)造成一定阶段、一定范围的目标差异。比如将总体目标分嚣， 并且拉开收入分配的档次，奖勤罚懒，尤其是大力表彰好的，严厉惩治差的，赏罚分明。(2)选派开明的领导者。减少压制不同意见和窒息新思想的可能性，为来自下级的批评建议提供渠道，为大胆创新提供条件。(3)开辟多种信息渠遗。信息的闭塞极容易造成人的思想僵化。(4)结构调整。这一策略既可以减少冲突，也以引起冲突。比如在人事结构中调入一些敢讲话的人和思想活跃的人，或者是将原有人员重新编组，新的价值观念和新的人员关系、新的行为方式，必然会对旧有的观念、关系、行为方式形成挑战。工作任务、职能的调整，同样会带来群体结构上的震荡，新的利益机制必然会引发新的冲突，而一定程度的冲突正是管理者所期望的。
22.试论组织沟通在公共组织管理中的功能与作用。(1)组织沟通是实现科学决策和有效计划的前提条件;(2)组织沟通是实施有效组织协调的依据和手段;(3)组织沟通是建立和改善人际关系的必要途径;(4)组织沟通是改变组织成员心理和行为的重要途径;(5)组织沟通有助于克服官僚主义，提高组织效率。
23.试论组织沟通的障碍及其克服。(1)组织沟通的主观心理性障碍：①从主观心理因素来看，个体的性格、气质、态度、情绪、需要、品质的差别都会成为沟通的障碍;②从知识和经验方面来看。由于沟通双方在经验、知识水平上差距过大，就会产生沟通障碍;③记忆能力不佳所造成的障碍;④需要和态度不同造成的障碍;⑤知觉选择性。(2)组织沟通的客观性障碍：①空间距离(地域因素)所引起的障碍;②组织机构引起的障碍;③信息过量引起的障碍。(3)由信息传递的媒介形式引起的障碍：①语言障碍;②选择沟通方式不当引起的障碍。 24.论有效组织沟通的方法与策略。答：1.提高组织信息沟通的心理水平。为了实现有效沟通，在心理素质方面，应着重于思维能力、记忆能力、良好的心理习惯、民主的管理作风和扩大自己的知识范围，改变优化知识结构等方面的提高。另外，建立健康的人格，塑造高尚的品格等皆有助于提高沟通水平。提高一下几个方面：(1)思维能力。 (2)记忆能力。 (3)良好的心理习惯。 (5)扩大自己的知识范围。2.正确运用语言文字。正确运用用语言文字不仅能
10 论述题目录 提高沟通效果，而且能够改善人际关系，消除不必要误会、矛盾和隔阂。3.学会有效聆听的方法。据研究估计，人在聆听10分钟的谈话时，大约仅有25%的效率。因此，克服不良聆听习惯是十分重要的，在现实沟通中，改变不良的沟通方法，全神贯注地聆听对方讲话，以达到沟通的效果。4.学会有效沟通的方法。有效沟通是一门技巧，在沟通时要注意下列问题：(1)选择适当的地点，这要根据交谈的内容来确定。(2)选择适当的时机。(3)沟通一定要有安排和计划，也要遵循一定的程序。(4)选择合适的沟通方式。(5)沟通的主题内容要明确，不要把话题扯得很远。
25.论述行政组织学习的障碍及其改进方式。行政组织学习的主要障碍：(1)组织结构缺陷;(2)盲目;(3)舍本逐末;(4)辅助设施不足;(5)缺乏合作;(6)传播失效;(7)反馈失误：(8)组织记忆丧失。行政组织学习的改进：(1)创新理念，推进行政组织学习。积极构造学习型政府的共同愿景;(2)突破官僚制，创新行政组织结构;(3)促进行政组织学习，建立有利于学习的机制;(4)建立完善的技术系统和’有效的信息系统;(5)促进行政组织成员的自主管理;(6)建立学习型的组织文化;(7)领导者的新角色;(8)强调知识管理。
26.为了提高行政效率、改善行政服务质量，应该构建怎样的组织文化来适应当今转型的中国社会?
第一，以“公仆精神”为代表的服务型行政组织文化。行政组织系国家公器，其建立、运作的目的在于为人民群众提供所需的公共物品和服务。由于行政组织运作的领域是权力领域，行政组织及其人员都或大或小地执掌着公共权力。因而，以公仆精神来统率行政组织，使行政组织及其人员以“权为民所用”的态度来行使权力，是行政组织能够坚持宗旨、实现使命的前提和保障。行政组织要树立全心全意为人民服务的价值观，遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念，想人民之所想，急人民之所急，以为人民群众提供优质高效的服务来实现自身的价值。
第二，以“廉价政府"为代表的效率型行政组织文化。在现代社会，行政效率应当成为行政文化的价值核心之一。效率观念的具体指向是强调行政行为的高效化和科学化，把对行政效率的追求作为目标，排除非理性、非科学因素的干扰，以科学、理性的态度进行管理，突出行政人员的知识化、专业化，注重科学、知识、技术、技能的获取和积累。
第三，以“公民导向”为代表的民主型行政组织文化。行政组织是人民的代理人，是人民管理国家事务的工具。虽然由于现代行政事务的复杂性，我们实施的是代议民主，但是行政组织并不能以专业化来抵制行政领域的民主。反过来，行政组织要通过行政民主的实施，来保证人民群众来充分的表达利益、行使权力和保护权利。为此，行政组织要坚持公民导向的组织文化，以公民的需求为行政活动的起点，以公民满意为行政活动的落脚点，让公民参与和监督贯彻行政活动的全过程。
11 论述题目录 第四，以“依法行政”为代表的法治型行政组织文化。法治的意义不仅在于行政组织将法律法规的执行作为其履行职责的工具，更在于以法为据，通过法律来保障行政组织不至于侵犯公民、法人和其他社会组织的合法权益。法洽型行政组织文化要求行政组织建立崇尚宪法的氛围，尊重立法机关制定的法律，接受政府的限制，遵守行政规定，追求法律法规和行政制度所追求的公平和正义。
27.试述行政组织绩效评估的意义。(1)绩效评估对绩效管理具有基础性作用。首先，绩效评估是绩效管理的中心环节，起着承前启后的作用;其次，绩效评估凸显绩效管理的价值取向。(2)绩效评估是行政组织内部管理的重要机制。从绩效评估对行政组织自身管理及组织目标实现的角度看，绩效评估具有以下几项功能：第一，绩效评估为行政组织提供了控制机制;第二，绩效评估为行政组织管理提供了监督机制;第三，绩效评估为行政组织管理提供了激励机制。
28.结合实际，试述我国行政组织绩效如何改进。答：
1、加强绩效管理立法工作。(1)要从立法上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为行政组织管理的基本环节，促使各级各类行政组织开展绩效评估工作，以提高组织管理水平。(2)从法律上树立绩效管理的权威性，绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估政府有关活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰;评估结论能够得到有效传递和反馈，并切实用于改进政府公共管理;评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。(3)颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，做出详细规定，使评估工作有法可依，有章可循，把绩效管理纳入行政组织日常管理范畴。
2、明确行政组织绩效管理的定位和价值取向。行政组织绩效管理的目的是为了通过评选活动的开展，听取公众的意见和建议，找出本机关在管理中存在的问题及影响绩效的因素，从而发现改进行政组织工作、提高其绩效水平。
3、建立健全合理有效的绩效评估体制。建立健全合理有效的绩效评估体制是推进评估事业发展的关键。政府管理部门内部的评估机构主要是负责协调公共项目的管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题，吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议。
4、引入公民参与机制。改善行政组织绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。对行政组织绩效评判的最好选择是赋予公共服务对象参与权。行政组织绩效管理本身就蕴涵着服务和顾客至上的管理理念，其绩效就应以服务对象为中心、以服务对象的需要为导向，树立公民取向的绩效观。
5、积极利用现代管理方法和技术，提高行政组织绩效。积极利用这些先进的科学成果，不断探索行政组织管理的新形式、新制度、新方法，将会给行政组织绩效的改进提高源源不断的契机。 29.试论有效组织变革的程序和步骤。答：
1、组织诊断。组织诊断就是依据和运用科学方法，对组织现状、存在问题进行分析和界定的过程。当组织变得没有活力、效率低下时，组织管理者就应该研究和分析造成这种状况的原因，找出问题产生的根源并确定问题的症结所
12 论述题目录 在。组织诊断是组织变革的重要步骤和必要环节。组织诊断一般着眼于四个层面的问题：(1)组织结构层面;(2)组织程序层面;(3)信息与控制层面;(4)组织行为层面。组织诊断涉及的内容非常广泛，常用的组织诊断的方法有：(1)组织问卷;(2)职位说明;(3)组织图;(4)组织手册;(5)调查研究法。
2、变革方案的制定。变革方案的制定就是在组织诊断的基础上制定组织变革的行动方案。变革方案确定了组织变革的框架、目标、步骤、途径，是实施组织变革的重要依据。变革方案内容主要涉及：(1)变革目标的选择;(2)变革重点的确定;(3)变革的战略与方法;(4)变革过程中的潜在问题及防范措施;(5)变革资源的分配和利用等。组织变革方案制定的关键在于方案的可行性，包括政治上的可行性，经济上的可行性和技术上的可行性。
3、组织变革的实施。组织变革的实施就是将组织变革的方案或计划付诸行动。组织变革实施的关键点在于：(1)选择适当的变革时机;(2) 选择适当的变革途径;(3) 选择适当的变革规模;(4) 营造良好的变革气氛。
4、组织变革的评估。组织变革的评估就是对组织变革的绩效和影响进行分析与论证，总结成效与经验，以作为延续或终止变革的依据。
30.试论组织变革的途径和策略。答：
1、以组织结构为中心的组织变革。组织结构的变革简单来说就是组织结构的分化与整合。它包括划分和合并新的部门，协调各部门工作，调整管理幅度与管理层次，权力下放等等。通过改革组织结构来实现组织变革的方法比较直接，见效快，常常可以使组织发生根本性的改变。当组织的外部环境发生变化，组织结构内部环境影响组织效率时，就应考虑以结构为中心的变革。
2、以技术为中心的组织变革。以技术为中心的组织变革的核心就是通过开发、引进先进设备，采用新技术、新工艺、新方法，提高组织的技术含量，从而达到提高组织效率的目的。进行技术革新和技术改造，挖掘潜力，是一种投资少、见效快的方法。
3、以组织成员为中心的组织变革。组织中的核心要素是人，管理的中心是以人为中心的管理。同样，实现以人为中心的变革，是组织变革的关键所在。以人为中心的变革，正是通过改变人的知识和技能，特别是改变人的态度、行为、人际关系，从而达到激发人的动机，提高组织效能之目的。心理学家烈文从人的心理机制的变革角度给予精辟的分析，他认为人的心理和行为的变革要经历，“解冻”、“改变”、“再冻结”三个阶段。
4、通过调节和控制外部环境实现组织变革。一个组织不仅要适应外部环境的发展变化，而且也要主动地采取措施，调节和控制外部环境，改变环境条件，为组织的生存和发展创造条件，使之在最大程度上有利于组织目标的实现。因此，组织变革除了改革组织结构、人员、技术以外，还应重视创造新的环境，例如，开辟新的市场，加强与外界的信息联系，与外部建立良好的关系等等。
5、以系统为中心的组织变革。以系统为中心的组织变革就是从组织与环境适应和整体系统的立场，对组织的结构系统、技术系统、价值系统、社会心理系统、管理系统进行变革，以提高组织的整体效能。以系统为中心的变革要求既要考虑到局部、各环节，又要从组织整体出发协调各部门、各环节之间的关系。同时，系统变革也意味着组织变革的
13 论述题目录 措施要成龙配套、系统完整。只有这样，才能实施较为完全、彻底的变革，才能提高组织的整体效能，促进组织的发展。
31.试论组织变革的阻力及其消除。答;组织变革的阻力：
1、心理上的抵制;(l)不安全感;(2)心理平衡的破坏;(3)权力或地位的丧失感;(4)人际关系紧张。
2、因经济原因引起的抵制;经济原因所造成的抵制主要是人们对经济来源和经济收入的担心。
3、组织本身的阻力;组织从其本身来说是保守的。由于种种的原因，组织也不同程度地抵制变革。一般来说，组织中抵制变革的原因主要有：(1)结构惯性;(2)群体惯性;(3)对专业知识的威胁;(4)对已有的权力关系的威胁;(5)对已有资源分配的威胁。
4、社会的原因;一个组织不可能与社会环境隔绝，社会力量的干预，社会舆论、社会风气、传统文化、落后的行为模式、思维方式及政治气候都可能干扰组织变革的进行，阻碍组织变革。组织变革阻力的消除：(1)采取参与变革的策略;(2)加强对变革的认同;(3)利用群体的动力;(4)力场分析。 32.试论当代行政组织管理面临的问题与挑战。答：
1、知识经济。知识经济时代在许多方面不同于农业经济和工业经济时代，其竞争优势、核心资源、管理方式、组织形态、工作伦理等可能会发生很大的变化。如何适应知识经济时代的到来，调整组织的目标战略、职能重点、结构形式和管理方式，特别是如何强化行政组织的知识管理，都是行政组织面临的新的挑战。
2、信息技术的发展与网络社会。现代信息和科学技术的发展是对我们这个时代产生巨大冲击和影响的力量。现代信息与通讯技术的发展，直接影响着个人与个人、个人与组织、组织与组织之间的互动方式，三者之间的关系逐渐朝着网络化的方向发展。建构于信息科技之上的新型社会形态也正在浮现。
3、民主的发展。民主政治的发展是人类历史上政治文明发展所取得的最伟大的成就。从总体来看，民主化运动成为一项全球化的运动。在今天，民主的观念和价值已经超越了政治领域，而渗透和延伸到社会生活的各个领域。参与民主，正在把民主从政治领域扩大到日常生活领域。
4、全球化的发展。全球化是影响我们这个时代另一个不容回避的问题。全球化反映了这个时代发展的一个基本趋势，即在经济力量和技术力量的推动下，世界正被塑造成为一个相互联系、共同分享的社会空间;全球化对传统的国家主权和自治的观念提出了挑战，政治权力被重新的分配和界定;全球化在一定程度上也引发了许多的问题，如贫困问题、环境问题、对民主的威胁问题、民族认同问题等等。
33.试论行政组织管理未来的发展趋势。答：
1、行政组织的环境将更为动荡和复杂。知识经济、网络社会、全球化、民主政治的发展等等正在改变着整个社会的秩序。因此，行政组织及其管理的环境变得更为动荡和复杂。如何解决巨大的不确定和复杂性将是组织管理的核心议题，而应对不确定性的能力和解决复杂问题的能力则成为组织管理者的核心能力。
2、知识管理的兴起与发展。考虑到在知识经济时代中，知识所具有的前所未有的高度价值，而知识管理则是组织促进组织核心竞争力与永续发展的核心要素。知识管理并非单指建立新部门、聘任新的人力资源，而是使组织内部的成员充分体认知识产生、分享与应用的重要性，使生
14 论述题目录 产和服务过程中的知识得到有效管理。
3、战略性管理的重要。面对更加动荡的环境，发展战略性管理则成为组织管理的另外一个趋向。战略性管理，不仅仅是一种“更好的”战略性计划，而是在组织中将战略性变革扩大到变成与管理本身同义的方法。
4、利用信息科技，创新服务型态与治理型态。随着现代信息通讯技术的发展，将信息科技运用于行政组织的管理，利用科技改革政府，建立“电子化政府”已经成为各国的一个普遍趋势。科技应用，正在促进公共服务型态的转移，甚至于治理型态的变化。
5、更为弹性、有机式的组织结构。当代世界和社会的许多问题，是按照等级原则建立的组织结构所无法解决的。传统的组织形式正在腐化，在许多领域，人们在创造不同的能够替代这种机械式组织的新形式，人们也赋予其不同的称号，如有机式组织、虚拟组织、网络组织、无缝隙组织、学习型组织等等，虽然名称不同，但这种组织与传统的组织相比，更为开放，更富有弹性，更为灵活。
15 论述题目录
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一、 行政人事部行政专员岗位工作说明书 岗位责任制：
1. 遵守并执行公司各项规章制度;
2. 执行行政人事部管理制度;
3. 负责外单位、政府职能部门及社会团体一般人员的接待工作，重要客人来访迎送等招待工作;
4. 协助副总搞好6S工作;
5. 负责公司非生产性固定资产维护及管理;
6. 负责公司厂服、办公用品、员工的福利待遇礼品的申购、发放、保管工作;
7. 负责公司后勤保障工作，主要是卫生保洁、宿舍管理工作;
8. 对电话、电脑、复印机、传真机、监控设备的维护维修、管理工作;
9. 负责办理行政事务方面的日常工作;
10.完成领导交办的临时任务。
11.协助公司各岗位责任说明书，检查职责落实情况。
二、 权限：
1. 工作建议权;
2. 对各部门的非固定资产使用情况检查、监督、管理权。
三、 责任：
1. 对自己工作成果负责;
2. 对部长交办的工作负责。
四、 考核指标：
1. 办公费用控制率;
2. 电脑、网络修复及时率性;
3. 宿舍管理合格率;
4. 公司领导满意度。
岗位责任人签字：
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