以资产证券化为突破口盘活存量资产
摘要：我国货币存量已居世界第一，而银行体系、政府、企业和民间存在庞大的沉淀、闲置资产，盘活存量资产，用好增量资产已成为我国提高资金使用效率，发挥金融支持实体经济发展的重要突破口。盘活存量资产的主要路径如提高直接融资规模，扩大债券、优先股发行;清理重组存量债务;开放民间金融;资产证券化等，我国推进资产证券化有其必要性及发展潜力。因此应从扩大参与主体、加强定价、提高市场流动性、探索中小企业贷款证券化等方面促进我国资产证券化常态化发展。
关键词：货币存量;存量资产;资产证券化;民间金融;利率市场化;影子银行;民营银行
自2012年以来，我国经济增长处于明显的下滑态势，经济增长速度由过去的两位数高速增长转变为中高速增长，而整个外部环境错综复杂，因而稳增长、调结构、促改革成为新一届政府经济工作的基调和方针。然而，目前资本市场与经济走势出现明显的背离，现有的金融市场和金融体系，无论是金融工具还是配置资源的效率都不能满足经济结构调整和转型升级的要求，存在着明显的金融资源错配和低效的状况。2015年3月，李克强总理的政府工作报告中，提出宏观经济政策，要注重微调和定向调控，用好增量，盘活存量。同时要加快资金周转，优化信贷结构，提高直接融资比重，降低社会融资成本，让更多的金融活水流向实体经济。这突出表明了存量资产调整对解决目前我国社会资金配置存在的结构性矛盾和融资结构调整的紧迫性。本文拟从盘活存量资产的政策含义入手，分析盘活资产存量的背景及重要意义，然后提出盘活存量资产的主要路径如提高直接融资规模，扩大债券、优先股、中小企业集合债券的发行;清理重组存量债务、开放民间金融等，重点分析资产证券化的发展潜力。最后，提出以资产证券化为突破口促进存量调整的建议。
一、盘活存量资产的政策含义
总理李克强在有关会议上多次提出，要落实金融支持经济结构调整和转型升级决策的具体措施，要发展多层次资本市场、优化金融资源配置、盘活存量资金，更好地支持实体经济发展。如何盘活存量资金、用好增量资金，加快资金周转速度，提高资金使用效率已然成为未来货币金融政策改革的重点。盘活存量资金主要是指要激活社会各经济主体沉淀的闲置资金，提高资金的流动性，从而在流动和交易中发挥资金的优化配置功能，以解决实体经济融资需求紧张的问题。广义的存量资金主要包括：中央银行的货币存量、商业银行体系的信贷资产、地方政府的财政及融资平台资产、各类社会机构及民间资本。
1. 中央银行的资产及货币存量。从中央银行的资产结构看，2014年末，外汇资产和对其他存款性公司债权占总资产的比重为87.4%，其中外汇储备为3.84万亿美元，约占总资产的80%。从央行的负债结构看，存款性公司存款和政府存款合计约占总负债的76.3%，其中存款性公司存款占比为67%，政府存款总额为3.13万亿元[1]。从货币存量来看，2015年2月末，广义货币(M2)余额125.74万亿元[2]，我国已成为货币存量最大的国家。近年来我国货币发行增速较快，以罗纳德·麦金农教授提出的M2/GDP作为衡量经济货币化水平的指标，可以看到中国货币化水平指标持续十几年上升，从2000年的1.36到2013年底1.95的高位(见图1)。我国已积累了巨额货币存量，而新增货币对经济增长的“边际驱动力”却正在减弱，如图1所示，我国货币化水平不断提高的同时，GDP的增长率近年来却越来越低。2012年GDP增速首次低于8%的水平[3]，据2015年政府工作报告GDP增速为7%左右。显然继续沿袭传统的发行货币刺激经济的思路，已不可持续。从中央银行的资产负债结构分析可以看出，我国的外汇储备和金融性公司存款占比较大，未来存在较大的存量调整的潜力。
2. 商业银行体系的信贷资产。据世界银行数据显示，2012年我国银行部门提供的国内信贷占GDP的比重已到155.12%[4]，是自2000年以来的最高值。2014年末我国存款性公司提供的国内信贷为107.7万亿元，占当年GDP的比重更是高达169.21%。从信贷总量来看，2015年3月末，社会融资规模存量为127.52万亿元，同比增长12.9%，人民币贷款余额85.09万亿元，实体经济发放的人民币贷款余额占社会融资存量的66.7%[5]。这说明银行信贷仍然是我国各类经济主体融资的主要渠道。从贷款的投向结构看，2015年3月末，中长期贷款余额33.58万亿元，占企业及其他部门贷款总额的51.6%;工业中长期贷款余额为7.3万亿元，其中重工业中长期贷款余额6.46万亿元，重工业中长期贷款占工业中长期贷款比重为88.5%;小微企业贷款余额为15.89万亿元，占企业贷款余额的30.2%;农村贷款余额20.3万亿元，房地产贷款余额18.41万亿元，其中个人购房贷款余额12.1万亿元，住户消费性贷款余额16.07万亿元。然而，在如此庞大的社会融资投放之下，我国国民经济各部门却普遍感到资金紧缺，依然存在融资难和融资贵的现象，其主要原因是银行信贷资金的期限结构和投放的行业结构不合理。一方面，重工业、建筑业、房地产业及其相关产业，以及地方政府融资平台获得了大量信贷资金，而这些产业往往是“两高一剩”的行业;另一方面，先进制造业、战略性新兴产业、三农企业、民营企业、小微企业却因缺乏信贷支持，发展乏力。因此，必须调整银行的信贷结构，用好增量、盘活存量，提高金融服务实体经济的效率。
3. 政府财政存量资金。财政存量资金，是指闲置在政府账面上未使用的财政资金。据中央银行2014年资产负债表显示，政府在中央银行的存款3.13万亿元[1]，而我国2014年的累计财政收入为14万亿元[7]，约22%的财政资金存放在中国人民银行账户内。从数量上可以看出，当前我国财政存量资金规模不小，出现了大量闲置的财政资金。另一方面地方财政普遍面临偿债的压力，大量地方政府融资平台面临集中偿还债务的高峰期。据2013年10月国家审计署统计，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于(警戒线)100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，而2015年是地方政府性债务还款的高峰年。因此在财政收入由高速增长转为中低速增长的情况下，盘活财政沉淀的存量资金，优化财政支出结构，提高资金的使用效益，才能发挥财政稳增长、调结构的效用。
4. 民间和社会机构资本。首先，从商业保险资金看，保监会统计数据显示，2014年全国保费收入突破2万亿元，保险业总资产突破10万亿元，其中资金运用余额9.3万亿元[8]。其次，从社会保障基金来看，截至2014年底，社保基金会管理的资产规模已达1.53万亿元。随着社保基金规模的不断扩大，保值增值压力日渐凸显。再次，从住房公积金来看，住房和城乡建设部数据显示，截至2014年8月末，全国住房公积金缴存总额7.03万亿元，职工提取总额3.49万亿元，有约3万亿元资金沉睡。最后，从大量的民间资本来看。据国际金融协会(IIF)预计目前我国民间资本存量估计达30万亿元人民币。民间和社会机构资本是调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大就业、改善民生、解决中小企业融资困境的重要力量。要激活闲置的民间和机构资本、提高民间资本利用率，必须打破现有金融垄断，鼓励民间资本进入金融、铁路、电信、医疗等领域，营造各类所有制经济共同发展的公平环境。因此，打破行业垄断、大力发展混合所有制和推进企业的并购和重组，盘活民间和机构闲置资金是存量调整的重要发展方向。
二、盘活存量资产的背景及重要意义
(一)盘活存量资产是我国经济、产业结构调整的前提和基础
当前我国经济已步入新常态，经济下行压力加大，经济驱动力过度依赖投资和出口;企业杠杆率过高，融资成本居高不下;地方债务规模庞大，陆续到期偿还压力大增。而且，产能过剩问题严重，新兴行业、“三农”、小微企业多年的融资难问题已成痼疾。经济建设中大而全、小而全，重复建设、生产能力过剩等比比皆是。这些都表明了我国经济体制改革滞后、产业结构和融资机构的深层次矛盾。在社会融资规模和货币投放增速放缓的情况下，只有通过盘活银行体系、融资平台的沉淀资金和社会闲置资金，才能改变目前信贷资金过度集中于房地产行业、地方政府融资平台、垄断行业及产能过剩部门的不合理状况。利用盘活的信贷资金调整资金投向结构，重点扶持第三产业中的高新技术产业、服务业、小微企业以及“三农”、安居工程等项目，为经济及产业结构的转移升级提供坚实的资金基础。
(二)激活存量资产以解决流动性不足及企业融资成本过高的问题
我国广义货币(M2)余额早已过百万亿元，人民币贷款余额也已超过80万亿元，如此庞大的资金投放的情况下，实际利率和汇率却高企不下，这反映了我国现有的金融体系存在货币空转现象。而且我国货币的数量与货币价格指标之间存在严重脱节。据国际货币基金组织2013年数据显示，我国的贷款利率(6%)比最接近的美国的利率水平还高2.75个百分点(见图2)。近年来，企业融资成本居高不下，从工业品出厂价格指数(PPI)来看2012年2月以来已连续36个月同比下跌，处于低位运行，进一步推高实体企业实际贷款利率。从实际有效汇率指数看，以2010年为基期我国的实际有效汇率2013年底为115.29，已升值了约15.3%，相对美国、日本、欧元区国家也严重偏高(见图3)，这严重削弱了我国出口企业的产品竞争力，导致其利润空间下降、加大了国内企业的融资压力。
通过盘活货币存量、调整银行信贷结构，可以提高货币流通速度，利用市场机制来配置金融资产，实现金融资产持有者和风险的优化配置，从而降低企业的融资成本。也有助于银行从原来一些资产周转速度比较慢的资产中解脱出来，提高信贷资产的流动性，重新配置其资金，实现金融支持实体经济发展和经济结构调整的目标。
(三)盘活信贷资产，缓解影子银行风险
近年来我国的商业银行由于资本充足率、存贷比、信贷额度的限制，特别是在实施第三版巴塞尔协议、互联网金融和利率市场化的冲击下，商业银行趋向于资产表外化，以减缓流动性压力。商业银行于是纷纷通过理财产品、银信合作、银证合作、委托贷款等影子银行进行监管套利。开展融资活动的非金融机构包括小额贷款公司、典当行、融资性担保公司、私募股权基金和各种民间借贷组织等机构，也具有影子银行的特征。2015年2月，据全球管理咨询公司奥维咨询发布报告称，据估算2013年中国影子银行的规模大约在31.2万亿元人民币。因此影子银行的风险已不容忽视，需要加强监管并防范其风险积聚。影子银行业务借款主要流向地方政府的融资平台，因为影子银行看中了地方融资平台有土地抵押，还有财政承诺、人大的决议作为隐性担保，所以并不担心地方融资平台违约。由于“影子银行”信息不透明且资金成本相对较高，加上其背后隐含地方政府担保，极易造成财政与金融风险的累积。盘活银行存量资产和地方融资平台的信贷资产，可以缓解银行流动性压力、规范银行理财产品的发行，避免影子银行风险的累积。利用市场化融资方式，在资本市场进行交易和转让，可以分散风险、按市场供求定价，提高存量资产流动性的同时，达到资金的优化配置效果。
三、存量资产调整的主要途径
当前我国宏观调控的总体思路，即坚持稳健的货币政策，定向微调和精准发力，摒弃依靠大规模货币信贷扩张拉动经济增长的老路。要在货币少增或不增的情况下，实现信用的增加，可以通过深化体制机制改革，使用市场化手段来盘活存量资产，完善多层次资本市场，推进金融工具创新，结合各种货币政策工具来改变我国目前的融资结构，实现信用的增加。未来盘活存量资产的主要途径有扩大直接融资、重组存量债务、开放民间金融等。
(一)深化体制改革、盘活闲置资金
1. 盘活存量财政资金。在地方财政收入增速放缓的情况下，盘活沉淀的存量资金，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效益，发挥财政稳增长、调结构的效用。首先，要积极推进财政分权改革，允许地方政府自主决定预算的规模和支出结构，规范各类城市建设投融资公司，逐渐改变地方政府融资过度依赖土地财政和银行信贷的局面。其次，针对地方国库现金余额不断攀升，可鼓励地方财政采取公开招标的方式进行国库现金管理，比如上海市财政局最近对于400亿元国库现金管理采取公开招标的方式，确定定期存款的商业银行，就有助于实现财政资金使用效益的最大化。最后，加快清理一般公共预算结转结余资金，清理政府性基金预算结转资金;加强部门预算结转资金、转移支付结转资金、偿债准备金管理;规范权责发生制核算。把盘活的财政存量资金重点用于发展急需的重点领域和薄弱环节，带动有效投资，提高财政资金使用效益。
2. 盘活外汇储备和机构资金。从央行资产负债表可以看出，我国还有3.8万亿美元的外汇储备，除大量购买美国国债以外，可以拓宽外汇储备运用渠道和方式，比如拓展委托贷款平台、商业银行转贷款渠道、增加战略性资源投资等，提高外汇资源的使用效率。深化社保基金和住房公积金资金使用渠道的改革，在确保安全的前提下，可把社保、公积金、商业保险等基金的债券投资范围扩展到地方政府债券，提高企业债的投资比例;基金直接股权投资的范围，也可以从央企管理的改制试点项目，拓宽到地方行业龙头企业以及优质的民营企业;最后，可以加大社会机构资金对保障性住房和城市基础设施等项目的参与度。
3. 发展民营银行。我国民营企业已积累了大量的社会财富并已成为经济增长的重要推动力，允许民营金融机构出现，可加剧银行体系的竞争，提高金融体系资源配置的效率，同时银行间市场能够给民营银行提供流动性、提高其抗风险能力，开放民间金融有益于中国银行业通过进一步的产权多元化来提高公司治理，风险管理能力与效率，使中国的银行业服务实体经济的实力和质量得到提升。应该鼓励和允许民间资本进入金融业，促进金融机构股权结构多元化。引导民营银行针对中小微企业为主要客户群开展信贷投放，提高小微企业融资可得性，降低企业融资成本。比如前海微众银行、浙江网商银行等银行的设立就是很好的开端。
(二)大力发展直接融资工具
通过在资本市场发行地方政府债券、优先股、中小企业集合债券等直接融资方式，可以提高资产的周转率，降低融资成本、实现信用的增加。第一，考虑加大市政债券的发行量，以缓解地方政府日益严重的财政支出压力。同时利用市场化平台可以增加地方融资的透明度和约束力，防范地方政府债务危机的发生。2011年在上海市、浙江省、广东省和深圳市进行地方政府债券试点，总体发行规模仍很小。而且四个试点地区的政府债券还本付息仍由财政部代办，易产生道德风险。第二，允许资质较高的商业银行发行优先股来补充资本金不足和缓解流动性的压力。优先股是相对于普通股而言，在利润分配及剩余财产分配方面享有优先权;同时，在投票表决权上做出让渡，一般只有知情权、建议权、质询权等。优先股政策推出也有利于促进产能过剩行业兼并重组需要;还可以加大政策性金融机构金融债券的发行，以补充其信贷资金的不足问题，发挥政策性金融的导向作用。第三，针对中小企业融资成本高、担保物不足、经营时间短等缺陷，以多个中小企业所构成的集合为发债主体，各个企业按各自发行份额、到期还本付息的一种企业债券。以“捆绑”的方式发债，克服现有主板市场体制的限制，有效解决中小企业融资难的问题。
(三)积极推动存量债务的清理和并购重组
目前我国非金融部门的债务偿还压力很大。可以运用收购、兼并等形式实现产业结构、行业结构、区域经济结构的调整。政府应该允许僵尸企业破产和退出，推动存量债务的重组和清理。并购重组可成为中国经济增长和结构转型的先进力量，可以大力发展各类并购融资方式，比如并购基金、并购贷款、夹层资本、过桥融资票据等。并购基金是美国、欧洲成熟市场PE的主流模式，国内并购基金主要通过收购股权获得控制权，进行重组改造，持有一段时间后再出售。目前国内只有商业银行抵押贷款、配套融资及新设立的券商并购基金。未来可以借鉴国外并购融资支付方式，包括国外商业银行、保险公司、风险投资等都可以作为融资对象，发行产品支持并购融资。在并购融资的工具选择中发展债券融资、权益融资和混合融资等多种方式。
(四)加快资产证券化发展
资产证券化作为一种结构性融资工具具有拓展经济主体的直接融资渠道、降低融资成本、实现表外融资、增强资产的流动性、提升资产负债管理和应用范围广泛等诸多优势。资产证券化可盘活存量资金、加快资金的周转，从而提高金融资源的配置效率。当前我国商业银行信贷投放受限于资本金和存贷比约束，同业业务和理财产品的监管加强进一步制约了商业银行资金运用空间。我国目前有人民币贷款余额85万亿元[6]，如将其中的5%进行证券化，就可大幅缓解商业银行的流动性压力。通过资产证券化将银行贷款转变为直接融资，还可以适度调整我国的融资结构;建立相对标准化的产品和二级市场，发挥市场价格发现及风险转移分散机制。因此在次贷危机的不良影响消减之后，我国2012年重启了资产证券化的试点工作。中国债券信息网数据显示，2012年试点重启至2014年末，以成功招标为统计口径，共发行77单信贷资产证券化产品，发行总额合计3170.16亿元，实现了爆发式增长[9]。随着资产证券化发行由审批制变更为备案制，资产证券化将迎来常态化发展阶段。
四、以资产证券化为盘活存量资产的突破口
2015年政府工作报告提出要积极盘活存量资金，加快资金周转，优化信贷结构，提高直接融资比重，推进信贷资产证券化。这突出表明了存量资产调整对解决目前我国资金流动性不足和金融支持实体经济不足的紧迫性。资产证券化可以盘活银行存量资产，有利于银行资产负债结构优化，拓宽社会资金投资渠道，增加金融市场的流动性。资产证券化是使用市场化方式来盘活存量资产的重要手段。
(一)推动我国资产证券化发展的必要性
1. 开展资产证券化有利于推动经济结构调整和转型升级。在国内金融工具中，资产证券化产品恰恰能够发挥出“盘活存量资金的功能”。目前国内存量金融资产以银行贷款为主且中长期贷款占比长期超过50%，商业银行如果坐等贷款自然到期并重新放贷，将会降低资金使用效率和效果，难以满足实体经济中企业的融资需求。资产证券化有利于完善传统的投融资体系，在拓展企业融资渠道的同时也提升了债务资本市场的功能，进而有效服务实体经济发展。一方面可以将缺乏流动性的信贷资产转换为可以自由买卖的证券，帮助商业银行加速收回资金、提高流动性和信贷周转速度;另一方面也有益于优化信贷结构，运用新增的资金重点支持中西部发展、三农、小微企业、民生领域，进一步加强金融政策和产业政策的协调配合，切实发挥其在推动经济结构调整和转型升级方面的作用[10]。
2. 开展资产证券化有利于分散金融风险，维护金融稳定。尽管近年来国内直接融资比例逐步上升，但间接融资在社会融资总量中的比重仍然较大。我国商业银行业由于发展阶段的缘故，目前仍主要采用依靠扩大信贷资产规模来增加收入的盈利模式，而这一模式从长远来看难以为继。随着利率市场化改革的推进和金融脱媒化的日益深化，银行主导的金融体系将逐步发展为银行与资本市场并驾齐驱的体系。从现实背景来看，我国商业银行体系的信贷规模在2008年4万亿元经济刺激政策的带动之下超常规增长，一定程度上透支了未来融出资金的空间，同时也导致金融体系风险过多地集中于银行业，增加了潜在的金融风险。因此，开展信贷资产证券化等业务，不仅有助于商业银行改善信贷结构错配状况，强化流动性管理，同时还能减少银行资本占用，缓解资本补充压力，进而促进银行各项业务的良性发展和经营模式的转型升级。对整个金融体系而言，通过开展信贷资产证券化能够分散金融风险，防止其过分向银行体系集中，实现直接融资和间接融资的逐步平衡，从而有助于维护金融稳定[11]。
3. 开展资产证券化有利于降低企业融资成本。利率市场化、存款保险制度的强制实行趋向于抬高商业银行的融资成本。而通过开展资产证券化有利于进一步拓宽实体经济融资渠道，降低融资成本。一方面，银行业金融机构通过开展信贷资产证券化，出售表内资产、打包卖给非银行金融机构，获得现金和流动性，增强其对实体经济的放贷能力，提升金融市场深度和广度;非金融企业通过资产证券化将其拥有的能产生稳定现金流的存量资产进行盘活，有助于缓解融资压力，拓宽融资渠道。另一方面，资产证券化通过结构化融资安排，将不同资产产生的现金流进行重组并予以相应的融资安排，有助于提升资产组合的整体信用质量，使得企业能够以低于传统债务融资的成本获得资金[12]。
(二)资产证券化常态化发展对策建议
近期包括存款保险、民营银行准入、国债期货等一系列举措的集中推出意味着利率市场化正加速推进，而资产证券化与利率市场化相辅相成，共同促进中国经济由注重规模向注重效率转型。资产证券化和银行理财、信托计划相比，有风险隔离、结构清晰、易于监管、不存在期限错配等优点，有利于优化银行信贷结构并提供其运行效率，促进资产证券化常态化发展将有力推动我国经济结构转型升级和金融效率的提升。未来可以从以下几个方面推进资产证券化健康有序发展。
1. 丰富参与主体，逐步增加基础资产池类型。在实践中，由银行发起证券化，在银行间市场发售，由其他金融机构购买，使风险仍然滞留于银行业内部。因此必须扩大参与主体、提高市场的流动性。第一，扩大发行主体。不仅仅商业银行、券商可开展信贷证券化、企业资产证券化、资产支持票据业务，应允许其他金融机构参与。比如证券投资基金公司、期货公司、汽车金融公司、资产管理公司以及金融租赁公司等，引入业务竞争机制，提高金融服务效率。第二，扩大资产证券化的基础资产。在大力发展优质资产(如个人住房抵押贷款、基础设施中长期贷款、信用卡贷款、汽车抵押贷款)证券化的基础上，积极推进企业应收账款、资产支持票据和租赁资产的证券化，进一步拓展非信贷资产证券化，诸如石油、天然气、电力等能源收入证券化，航空、铁路、轮船等客货运收入证券化，知识产权类(版权、专利权等)收入证券化，最后推进银行不良贷款的证券化[12]。第三，扩大投资群体。允许支持国内养老基金、证券基金、保险公司和企业年金等非银行金融机构，参与资产证券化的交易，增加合格境外机构投资者(QFII)的投资额度。
2. 尽快完善定价机制。资产证券化产品定价思路与一般固定收益产品相似：获得每期的现金流;选择合适的利率曲线;计算利差(名义利差、零波动率利差、期权调整利差);最后根据计算得到的利差判断该产品价值如何。尽管资产证券化产品也被归类为固定收益类，但是不管是MBS、ABS还是CDO，其现金流都是非常不稳定的。并且对于中间层和权益层的定价还要涉及到违约相关性和回收率的难题。在我国，定价的困难主要存在于两方面：首先，定价模型存在一定的局限性和缺陷。证券化产品的定价过程中大量使用数学模型，这些模型只适用于某些特定的情况。比如CreditMetrics和其他评级机构使用高斯Copula来获得资产池的违约相关性，其获得的相关性是静态的，但现实中资产间的相关性却是动态的[13]。其次，数据匮乏，并且有的数据不可靠。模型参数需要使用市场数据来确定，很多利率是不连续的，比如贷款利率，在市场化之前，贷款利率每次调整都会间隔一段时间，难以预测;在市场化之后，数据则尤为匮乏。在这样的情况下，很难使用利率模型来模拟利率路径。提前还款的研究基本是空白，并且我国居民的消费特征与国外相异，国外的一些经验模型在我国可能不适用。依赖评级得到的关于资产的违约率和回收率不可靠，会增加资产证券化的定价风险，不利于其正常的发展。
3. 构建多层级市场，提高证券化市场流动性。信贷资产证券化产品目前主要在银行间市场发行和交易，而机构投资者普遍以持有到期为主，交易十分冷清，流动性不足是制约投资者对信贷资产证券产品需求的重要因素。因此，加快信贷市场和资产市场的联结与融合的同时，要努力促进证券交易所债券市场与银行间债券市场的互联互通，将信贷资产支持证券在交易所上市，将受益于交易所推出的质押式协议回购制度，从而增强流动性，也有利于将风险分散至银行体系外[11]。适时推出竞争性做市商制度，增加银行间的做市商报价制，目前央行已规定受托机构、发起机构可与主承销商或其他机构按协议约定对信贷证券化产品进行做市安排。通过做市商制度可有效提升流动性。探索建立和完善托管结算平台、健全信贷资产证券产品的流动转让机制。探索融资融券、质押回购、期权等多种交易方式，构建多层次的资产证券化市场[10]。
4. 优先发展信贷资产和个人住房贷款证券化。据中国人民银行统计，2015年3月末，我国金融机构发放的各项贷款余额85.91万亿元，其中企业及其他部门中长期贷款余额33.58万亿元，个人住房贷款余额12.1万亿元[6]。这些资产属于优质资产，期限较长、抵押物价值高、资产支持证券的违约风险较低，进行证券化后能有效盘活商业银行的存量资产，优化银行资产的期限结构，释放流动性，提高资本充足率。近期有关监管部门已将信贷资产证券化由审批制改为备案制，同时央行也出台多项措施鼓励银行业金融机构发放住房抵押贷款支持证券，用于增加首套普通自住房和改善型自住房贷款投放。在资本市场目前资金充沛和一系列利好政策的背景下，我国的信贷资产证券化和住房贷款证券化将进入快速发展通道。另外，针对中小企业融资困难的情况，可以借鉴欧洲公共部门发展中小企业证券化的成功经验，探索适合我国的中小企业贷款证券化。比如德国复兴开发银行发起的促进中小企业贷款证券化的平台对项目管理、信用风险进行分割和转移发挥了重要作用。欧洲投资基金(EIF)通过票据担保、信用违约互换等方式向中小企业贷款证券化交易提供信用增级都促进了中小企业证券化的发展。我国可以探索由政府成立中小企业贷款和“三农”贷款证券化平台，促进中小企业贷款和农业贷款证券化，化解小微企业和“三农”企业的融资困境[14]。
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责任编辑、校对：武玲玲
作者：胡海峰 陈世金
一、国资存量资产盘活新背景
“在危机中育新机，于变局中开新局”。国有企业在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，如何实现创新发展，是国有企业必须面对的重要考验。
中国经济发展目前处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期三期叠加阶段，在此阶段中，统筹存量和增量发展，是基础设施领域投融资的重要政策导向，而盘活国有存量资产则属于统筹存量和增量发展的重要抓手。习近平总书记为“变局”下的我国经济社会发展指明了方向，“要积极主动作为，既立足当前，又放眼长远，在推进重大项目建设、支持市场主体发展、加快产业结构调整、提升基层治理能力等方面推出一些管用举措，特别是要研究谋划中长期战略任务和战略布局，有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策，在应对危机中掌握工作主动权、打好发展主动仗。”
“十四五”时期是天津在全面建成高质量小康社会基础上，开启全面建设社会主义现代化大都市新征程的第一个五年，是推动高质量发展、构建新发展格局的关键时期。同时，天津也处在负重前行、爬坡过坎、滚石上山的紧要关头，谋划发展首要的是要认清所面临的环境变化及其带来的新机遇、新挑战。在面对新场景下的需求升级，盘活国资存量资产需抢抓城市更新中凸显的新机遇，在产业转型过程中孕育国资存量盘活新空间，并依靠资产证券化为国资存量盘活提供新路径。
(一)需求升级呈现新场景
党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的分展之间的矛盾”。人民群众对于美好生活的新期待会进一步激发各类空间运营的增值服务。
《规划》中在各区规划特别是中心城区规划中，提出要充分发挥现代服务业的基础优势，大力发展都市型产业。在天津提升现代服务业发展能级，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向高品质和多样化升级的过程中，日益丰富的物质需求会进一步催生更多商务场景与空间载体。因此深入挖掘天津人民需求，讲好天津故事，培育天津经济新动能，满足“人民日益增长的美好生活需要”，对盘活天津国资存量资产有重要意义。
(二)城市更新凸显新机遇
天津东临渤海，北依燕山，居于咽喉之地。鼓楼、津门故里、五大道、天津之眼、小白楼商业区、意大利风情街……中西合璧、跨越古老与现代文明的交相辉映，是天津的独特魅力。在京津冀一体化国家战略的推动下，兼具包容与开放的天津进入发展快车道，跻身国家“新一线城市”。
为响应中央提出的“城市更新行动”部署工作，天津市人民政府办公厅于2021年6月22日发布《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》(以下简称《实施方案》)，指导如何盘活城市资产、焕新城市面貌、更新城市产业，明确以谋划实施新型基础设施重大项目推动城市更新发展、促进产业转型升级，厚植现代化产业体系新根基，打造经济高质量发展新引擎。围绕城市更新发展相关的产业投资、城市运营等市场空间巨大。
(三)产业转型孕育新空间
近年来，我国经济发展进入新常态，传统产业出现了增长乏力、增速变缓的情况，而天津经济发展中工业基础地位有所弱化，新旧动能转换不畅，产业链处于中低端环节，因此推动传统产业转型升级是天津实现高质量发展的关键环节。
从制造到“智”造，产业转型发展的关键比拼的不仅仅是土地空间等优惠政策，更是能吸引高端人才的优质空间载体。天津充分了解新产业对载体的新诉求，推动空间再造筑巢引凤，助力产业升级。建立统一规划、功能多样、导向明确、配套设施齐全、项目吸附力強的空间载体吸引一批国际性、全国性、区域性的企业形成示范带头作用，助力产业的进一步快速迭代。
(四)资产证券化提供新路径
2021年2月22日，国家发展改革委发布《引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项管理办法》(发改投资规〔2021〕252号，以下简称“《办法》”)。
《办法》重点支持项目采用不动产投资信托基金(REITs)、政府和社会资本合作(PPP)等方式盘活国有存量资产，将净回收资金主要用于新增投资，形成具有较强示范性和创新性的项目。
运用PPP模式、REITs模式盘活存量资产有利于引入社会资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，为地方政府盘活存量，带动增量，化解存量债务，降低财政风险，增强经济增长动力提供了一种可持续、可操作的良性投资循环模式。
二、国资存量资产盘活五线发力
存量盘活在新发展中面临新问题、新挑战，有效盘活存量资产需从五线同时发力。
(一)国企改革为主线
《天津市国企改革三年行动实施方案(2020—2022年)》八个方面把国企改革创新不断引向深入，到2022年底，在企业管理、结构布局、活力效率提升、监管体制等四个方面取得明显成效，届时，75%以上国有资本将集中到城市基础设施、公共服务、现代服务业和战略性新兴产业等重要行业和关键领域。
2021年，天津国企改革步入“深水区”，在二次混改过程中，天津国资研究院会将进一步帮助国企依法依规审慎推进混改，在混改对象选择、方案设计、股权结构设置乃至资本退出等方面坚持规范化运行，在盘活天津国资存量资产探索路径中，推动各类所有制企业取长补短、相互促进、共同发展，培育一批行业专精特新的企业。特别是在“二次混改”中，天津国资研究院将更加侧重于软环境的进一步完善，在治理机制和市场化机制两方面发力，让改革取得实质性成效。
(二) 存量激活为标线
国资存量资产业态复杂多元，在资产类型、行业类型、规模体量以及区位特点等方面存在规模不一、差异较大等问题。将国资存量资产的特殊性显化，满足一楼一策的特殊化需求是有效盘活存量资产的重要路径。国资存量资产产权有一定的模糊性，且由于不同细分市场投资决策周期较长，往往会错过市场化投资机会，错失投资时机。
在盘活存量资产市场中，国企的战略重心应更多放在产业运营、城市更新以及城市服务方面。应结合当地发展实际，准确把握城市更新的成功经验和发展规律，为政府和各类资本提供相关的信息，结合国资存量资产的特点，提供远景、战略与战术相结合的一体化解决方案，打造集一网、一库、一平台、一端、多应用于一体的“一站式”服务平台，打破信息壁垒，有效释放国资存量资产活力，推动产业链再造和价值链提升，审慎探索新旧动能顺利转换的稳定路径。
(三)增量投资为高线
天津的经济发展足“智”多谋，以世界智能大会作为牵引，将全球前沿科技融入天津经济血脉，形成智能科技产业引领、智能赋能传统优势产业、推进新兴产业迭代升级、具有天津特色的“1+3+4”产业体系，并以此产业布局带动全产业链的提质增效。新业态的快速成长为天津经济发展注入强劲动能，而进一步进行质量变革，需要推动区域国有资本集中向战略性新兴产业等关键领域聚集。
天津国资研究院认为盘活国资存量资产的关键在“活”，在盘活实现优化国有企业布局的手段。要在充分认识产业导入和培育路径的基础上，重点挖掘本地客户潜在需求，借助数字化工具连接产业，从一般无差别的公共服务向定制化的产业链专业服务迭代;另一方面，深刻理解政府稳增长、惠民生的核心诉求，能够帮助企业实现和政府的高效沟通。
(四)数字转型为辅线
数字化背景下，传统的工作场景发生改变，国企高质量发展需要提升数字化运营监控能力、数字化风险管控能力、项目精细化管控能力以及存量资产精细化管控能力。
数字化运营活动可以缩短与终端客户的距离，数字化产业活动可以通过协同创造更大的价值空间，数字化业务活动可以融合更多的合作伙伴，让原本的“死数据”转化为持续更新迭代的“活数据”，对盘活国资存量资产有重要意义。
可以通过将信息数字化，打破部门间信息不对称的技术屏障、降低跨部门合作的难度，也可以通过实时上传、更新数据，实现及时纠偏，使决策者结合实际情况和经验统筹管控，实现高质量、高速度的智能化决策。老数据可以形成“数据资产”，助力各类多元化产业迅速发展，而在此基础上拓展的新产业可以进一步提供新数据进行反哺，沉淀为更全面的“数字资产”，助力国资存量资产拓展更多产业领域。
(五)风险防控为底线
在国资存量资产盘活过程中，强化风险管控能力、防范国有资产流失是核心。盘活前要保证业务合规、投资合理;盘活中要保证过程透明、预警及时;盘活后要保证审计高效、措施合理。
在整体盘活过程中，要充分汲取市场的成功经验，蹄疾步稳审慎推进，通过阶段性的复盘，对整体盘活路径进行有针对性的纠偏和有推广性的迭代。要实现“风险指标体系化”，从“救火式管理”向“防火式管理”转变，围绕资产风险、运营风险及财务风险建立可衡量的一系列风控指标体系，做到在各种风险挑战面前“不畏浮云遮望眼”“乱云飞渡仍从容”。
三、国资存量资产盘活新路径
国企在盘活国资存量资产过程中面临的挑战与机遇并存，如何把握存量发展脉搏，快速提升资管能力，迎接全新的挑战格局，逐渐构建理得清、盘得活、赚得明的国资存量资产盘活路径?本文将从以下三方面阐释：
(一)资源盘点
在盘活国资存量资产前，应对目前国资存量资产做好盘点工作。在天津国资国企混合所有制改革的顶层方案设计和整体部署下，通过信息化手段构建剥离要素类“信息库”，动态整理和剖析国资存量资产状况，统一基础信息的数据口径，依靠高效的数字化管理工具，全面细致调查、逐一建档，为每一项资产颁发“身份证”，为国资系统在资产分类管理方面提供充足的信息支持，确保家底盘的清。应通过排查梳理、建立台账、构造评估体系，形成有针对性、标本兼治的解决方案，提高存量资产使用率。努力做到“精准识别、精准分类、精准发力、精准处置”，实现资产集中化处置，最大化资产盘活价值。
可考虑从资产类型、产權归属、行业类型、规模体量以及区位特点等方面建立国资存量资产评估体系，通过科学的评价指标对各存量资产进行系统性研究和精准化定位，从源头加强国资存量资产与市场接轨，尽快梳理出一批权属清晰、回报机制明确、现金流稳定的基础设施项目，建立存量资产项目库，及时进行信息共享，有利于各社会资本、金融机构及时、有效的参与国资存量资产盘活工作。
(二)资产盘活
在盘活国资存量资产的过程中，坚持强化土地使用标准原则和节约集约用地评价原则、坚持系统观念、因地制宜，提高土地开发利用效率、从投、融、管、退四维度全面提升资产管理能力，注重市场细分机会，把握市场投资机会，逐渐向市场化机制并轨。
应针对不同的资产类型，按照分类项目管理的原则，统筹规划、积极稳妥精准施策，让盘活存量资产有的放矢。如采用出售、转让、租赁等多种形式有效利用长期闲置或使用率偏低的存量资产，释放资产占用资源，坚持节约集约，大力推广节地模式，做好空间规划，进一步明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。
从挖掘资产资源价值出发，多角度认识国资存量资产，把城市新的功能需要与结构调整任务与现有国资存量资产有机结合，促进存量资产价值释放。从深耕存量资源池入手，盘活存量资源，紧密结合数字化转型，让现有国资存量资产重新焕发生机和活力，走出具有天津特色的转型升级、创新驱动的新路，成为天津提档升级的重要支撑。
(三)资本优化
在国资存量资产交易过程中，存在信息不对称、可信度不高等普遍问题，为促进信息共联互享，有必要通过建立统一的信息平台，实现国资存量资产信息实时发布、权属核实、智能推荐、在线交易，加快国资存量资产信息匹配速度，提高交易成功率。
充分利用“互联网+”特有的快速“价值发现”和“市场发现”功能，与政府、各交易方合作，打造新型的国资存量资产盘活平台，高效便捷地实现平台海量数据的存储、分析能力，精确匹配资产资源，全流程监管国资存量资产盘活的动态变化等。为了保证跨层级、跨部门、跨行业的信息共享，对信息的交汇、交换和共享需要建立在对各分布式、异构信息资源的充分了解和统一化组织的基础上，平台需及时流转不动产登记系统、税务系统、银行系统、土地一级交易系统、房产系统、司法系统等信息，确保平台的稳定运行。平台应主动对接券商、投行、基金、信托等金融机构，综合运用基金、保险、租赁等资本市场平台工具，创新收购处置、托管经营、债转股等“组合拳”，联通资产管理与资本运作，延伸综合服务，借助资本市场盘活国资存量资产。
对监管部门，信息的及时更新和发布提高了国资存量资产的配置效率;对交易方，信息的集聚增加了交易机会、降低了交易成本，信息整合平台的建立会进一步提升服务水平、创新运行模式、规范市场秩序、优化营商环境，促进市场繁荣稳定的发展，助力市委、市政府和市国资委下好天津市国资存量资产盘活这盘整棋。
四、国资存量资产盘活新方向
(一)产业转型
国资存量资产盘活是推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革的生动体现。盘活国资存量资产的过程中，引导传统行业运用现代技术和基础设施提质增效，通过技术改造迈向产业链中高端，从低附加值产业向高附加值产业转型，提升产业竞争力，是未来转存量为增量的重要基础。在盘活国资存量资产的过程中，产业转型占据了不可忽视的重要地位。可考虑从以下几点开展具体开展工作，稳步推进产业转型：
1.增强功能供给，打造产城人融合的产业载体
盘活的国资存量资产作为新一代产业的载体，要重点成为集聚高端产业、高端人才、高端技术的创新载体，注重产、城、人的融合。作为产业载体，应采取更紧凑的开发模式和混合布局模式，利用集群效应聚集更多人才，并通过提供更为丰富的多元业态，吸引更多人才，促进创新功能与城市功能的空间融合。产业从低附加值转向高附加值的过程中，也要注重将劳动力从低附加值产业配置到高附加值产业，通过为劳动力提供更优质的环境也可以进一步提升劳动力质量，发挥人力资源丰富的基础优势。
2.增强创新供给，打造科创设施完善的产业载体
创新是引领发展的第一动力，在产业转型过程中，积极引入核心研发机构，并突出其在创新发展中的关键性作用以及示范带动效应，将其作为一种战略性公共资源，通过知识溢出方式释放正外部性，一方面吸引更多的优势企业共同打造科创设施完善的空间，另一方面也为中小企业提供创新支撑，逐渐构建研究高度集中的产业园区，提升载体创新辐射力、影响力，进一步提升整体区域发展水平。
3.增强服务供给，打造创新生态完善的产业载体
产业载体的服务供给在稳增长、调结构、促就业中的作用不可忽视，也为加快产业转型升级和竞争力提升奠定了重要基础。自国家“大众创业、万众创新”战略提出后，在国家创新驱动发展战略的深入实施下，以孵化器和加速器为代表的中介服务机构在推动区域增长、统筹网络资本、激发创新机会方面做出了重要贡献。在“区域+经济+产业+实体”相统一的模式下，加快推进孵化器和加速器的专业化建设进程，建立统一组织联盟，加强沟通与交流，形成常态化机制，互学经验互学模式，推广共性孵化模式，为培育高新技术企业提供支撑。突出强调创新中介机构的全生命周期性，構建一系列支持创业者和初创公司在各个成长阶段的服务机构，打造创新生态完善的产业载体。
4.增强模式供给，打造运营专业的产业载体
在当前的中国经济形势下，保障经济平稳运行、推动经济转型升级至关重要，REITs市场建设有望成为经济平稳运行的“稳定剂”和经济转型升级的“助推剂”。建设REITs市场，将为PPP及基础设施投资提供可行的全新途径。从金融角度，增强模式供给，有利于化解信贷市场的期限，错配和高杠杆风险，增强全社会的风险分担能力，降低系统性金融风险;从经济转型角度，REITs提供的一次性销售于持续性收入并重的模式有利于推动国资存量资产行业产业升级，向高质量的盈利模式转变，同时REITs的证券化过程会使得存量资产交易、经营过程更加规范化，优化不动产市场环境。
链接拥有一流的产业规划能力、专业化的产业发展队伍、强大的产业基金引导能力、衔接拥有国内外资源对接渠道和完善的配套服务的专业运营机构，提供全链条、全生命周期的产业运营服务，极大地提升产业载体的运营专业度与市场化运营水平。
(二)城市更新
“城市的繁荣像磁铁一样牢牢吸引着有梦想的人”，城市更新是推动城市繁荣的重要工具。《实施城市更新行动》指出，实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居住环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。城市更新的内涵已经从传统意义上物理空间的改造，拓展到激发城市活力、提高空间价值、提升产业能级等内容更新，实现空间价值的提升。
1.建立片区统筹发展
与以单元为规划单位进行城市更新对比，片区统筹有利于片区利益共享、责任均摊，聚集并支撑产业发展。不会因城市更新的进程造成空间碎化、，重大公共设施落地困难、，各自为政功能单一等问题，从而打破原地区的经济以及社会生态平衡。片区统筹进行城市更新可以实现综合市场利益最优，同时构建良好的城市空间、优化规划用地布局、促进城市可持续发展。在片区统筹发展的进程中，更加注重解决城市发展本身的问题，制定实施相应政策措施和行动计划，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。
2.完善城市空间结构
建立健全区域与城市群发展协调机制，充分发挥天津市的比较优势，有序疏解特大城市非核心功能。推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，关注空间当中小尺度的文化融合，以全产业视角洞察项目中蕴含的历史文化特征。通过精准的客群分析，针对不同人群补足城市基础设施短板，增加兼具生态型和公共性的活动空间，完善和提升城市功能，服务好天津市民。
3.推进数字基建建设
加速推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，全面提升城市建设水平和运行效率。依托数字化基础设施建设，为政府决策提供有效支持，推动智慧场景落地，打造“物联感知城市、数联驱动服务、智联引领决策”的城市数字底座，强化新型基础设施建设、数字科技创新攻关、数据要素价值释放、数字生态营造四方面保障，建立安全韧性、聪明智慧的城市。依托GIS、AI、云计算、大数据等技术武器，为城市提供基于不同场景的智能化改造，全面定制地用“城市大脑”将各条支线、各个板块连接起来。
五、国资存量盘活保障措施
(一)建立国资存量资产盘活综合评定专家委员会
建立由市政府分管领导、有关部门领导、平台公司等组成的天津市国资存量资产盘活综合评定专家委员会。国资存量资产盘活综合评定专家委员会研究决策天津国有资产盘活总体方案、重大资产处置项目方案等。专家委员会可以帮助有序开展对天津国资存量资产评审评价工作，研究、编制盘活天津国资存量资产的标准、规范或指南等行业标准文件，构建天津国资存量资产第三方评审评价体系，推进天津盘活国资存量资产水平持续提升与行业进步。
(二)建立国资存量资产盘活信息、交易平台
建立国资存量资产盘活信息、交易平台，可以通过平台专业化运作和集中化管理，逐步打造专业化服务团队、建立优质服务品牌。按照精干高效和扁平化原则，优化平台组织架构，降低行政成本等交易成本。从中长期发展任务看，按照职能分工，对国资存量资产盘活平台进行前台、中台、后台的区块划分，为国资存量资产盘活运营提供坚实保障。平台应坚持“一手抓两头”的原则，一手抓银行、资产管理公司等金融机构，一手抓市属国有企业，搭建互通桥梁，通过商业化、市场化运作，为各方提供全方位服务和综合性解决方案，发挥平台作用、有效把控风险、盘活国资存量资产。同时，积极寻求外部合作，与全国及地方AMC、金交所等建立战略合作关系，发挥各自优势，实现互动发展，以创新思维和创新精神开创盘活国资存量资产新模式，推动我市国资存量资产盘活生态体系的构建。
(三)建立国资存量资产盘活风险防范体系
针对国资存量资产盘活业务模式，形成资产管理、财务、法律、人力资源等各部门协调联动工作机制，建立国资存量资产盘活专业化工作规范，完善业务操作的具体流程和细则，从不同维度为国资存量资产盘活、防范风险和实现国有资产保值增值提供制度保障。健全综合监督和风险管控机制，在风险价值计量、风险识别、分析技术和方法等方面建立一套系统的风险指标体系，防范法律风险，降低国资存量资产处置成本，切实提升国资存量资产盘活效率和效益。
(四)建立具有城市更新规划属性的研究中心
在盘活存量资产的过程中，应创设研究中心提出具有战略高度的发展目标方向，强化顶层统筹体现时代性、保持延续性，有效利用土地资源，致力于提供以人居和环境为代表的城市基本功能规划，寻找经济、社会、环境平衡发展的方案应对愈加复杂的城市挑战。研究中心应针对亟待解决的存量资产盘活问题进行问题导向的“手术式”规划和专题研究，强调系统性思维，在实地调研的基础上，提出针对性强、实施度高的可行方案。针对方案的有效落地实施，研究中心应明确时间表，确保资产盘活能够始终按研究计划执行，实现全市一盘棋的有效管控和实施。
六、结语
日益丰富的物质需求推进国资存量资产盘活的进程，产业转型也为国资存量资产盘活提供了新机会、新空间，盘活国资存量资产作为统筹存量和增量的重要抓手，将注重协同效应和全局思维进行大片区整体价值提升和社会福祉提升，整体提升赋能盘活存量資产。在深度剖析现有存量资产特点的基础上，提升低效存量土地的使用效能才能通过提升自我造血能力，帮助存量资产应对千变万化的市场变革。存量资产盘活的过程中，遵循国企改革精神作为发展的主脉络，激活存量资产价值，借助数字化运营手段对项目进行精益化管理，同时紧紧把握风险防控底线，确保盘活国资存量资产的过程中不引发系统性风险。以资源盘点、资产盘活、资本优化作为整体盘活路径，注重产业转型、城市更新为存量资产盘活带来的新机会，建立各项保障措施全面助力国资存量资产盘活生态体系的建设。
在盘活存量资产的路径实践中，天津将博采众长，推进存量资产盘活、更新政策创新参考各地方国资国企实践经验蹚出一条符合自身发展规律的创新路径。
作者：天津国资研究院
地方城投公司作为载体连接了地方政府与市场，在缓解地方政府财力不足以及建设资金短缺的发展瓶颈发挥了不可替代的作用，但与此同时地方城投公司也因大规模举债而造成资产效率存在诸多问题。鉴于此，本文在分析地方城投公司盘活存量资产具有积极意义的基础上，整体考虑当前地方城投公司存量资产存在的问题及可能产生的潜在不利影响，然后针对问题从多角度提出地方城投公司盘活其存量资产的主要思路，希望能够对地方城投公司有效提高其存量资产的使用效益，化解债务风险提供新思路。
一、地方城投公司盘活存量资产的积极意义
地方城投公司盘活存量资产主要是指地方城投公司激活其所拥有的全部可确认的资产，改善其流动性，从而在交易和流动中发挥资产的优化配置功能，解决城投公司融资需求紧张的问题。
对于地方城投公司来说，盘活存量资产具有三方面的积极意义：一是盘活存量资产对资金使用效率和投资效益具有提升作用，即通过盘活存量资产，可以将一些长期资产转化为流动性较强的金融或经营资产，从而有效缓解城投公司的存量资产资金占用问题，改善资金使用效率和投资效益;二是盘活存量资产有利于城投公司引入社会资本，减少地方政府的财政资金投入，有效减轻地方政府的财政负担，从而缓解地方债务风险问题;三是盘活存量资产可以提升国有资产的保值增值能力，即地方城投公司在成立之初就与地方政府之间保持着较高的关联度，盘活存量资产，能够有效提升城投公司的资产运营成效，实现规范化管理，提升国有资产的保值增值能力，为下一步市场化转型筑牢基础。
二、地方城投公司资产存在问题及潜在不利影响
地方城投公司的成立是在分税制改革之后，地方政府为解决财权与事权不匹配，中和波动性财政收入和硬性财政支出而出资设立的国有性质公司，因此自其成立之初就承担着地方政府的融资职能，这也导致从总体上看地方城投公司的资产规模逐渐庞大，但是可变现以及能够产生收益的有效资产却相对匮乏的现状，具体来说，当前城投公司资产存在的主要问题如下：
一是资产构成中长期资产过于集中。从城投公司的资产构成来看，当前地方城投公司的资产主要以长期资产为主，但是其筹资业务却是长期筹资和短期筹资相结合，这种过于集中的长期资产与长短期相结合的筹资方式容易使得城投公司的资产和负债期限错配。
二是资产来源较为单一。从实践来看，多数城投公司的资产来源主要是以地方政府的实物注资为主，而注资的主要目的也较为明确，即为了持续开展融资活动以满足地方投资需求，因此从这个角度来说，地方城投公司资产规模的快速增长是以财务杠杆效应实现的。
三是受限资产在资产总规模中的占比较高。地方城投公司的资产中有较高比例是为了进行融资而承担了较大金额的对外担保责任，当城投公司因流动性出现问题而导致债务违约时，这些担保将会使得公司无法通过追加资产质押、抵押担保而获得续贷或展期，大大降低了资产的再融资能力。
四是资产的流动性较差，结合部分地方城投公司的资产周转率来分析，大部分城投公司的资产周转率是非常低的，这表明公司账面资产的流动性差，难以变现并且存在一定的减值风险。
五是资产的收益率低。多数地方城投公司的资金投向以公益性项目为主，这些项目本身能够产生的现金流十分有限，同时多数城投公司为扩大融资额度而被动注入了大规模的公益性资产，这些因素的存在大大拉低了资产的收益率。
六是资产的合规性存疑。地方政府在对城投公司注资过程中，多以土地资产注入为主，而这些土地资产的注入较多未履行招拍挂程序，也未缴纳土地出让金，这使得其资产的权属存在一定的法律瑕疵。
地方城投公司资产所存在的这些问题将会使得其在运营管理过程中产生三方面的不利影响：一是融资难度增大，持续发展能力较弱;二是可能会使得国有资产存在潜在的流失风险;三是客观上加大了地方政府的隐性债务风险。
三、地方城投公司盘活存量资产的几种主要思路
如上文所述，地方城投公司资产所产生的问题将会对其经营管理产生一定的不利影响，有必要采取创新方式加以盘活运用，减少不利影响。在此结合地方城投公司的运营管理实践以及资产盘活的常用方法，建议其从以下思路来对其资产进行盘活：
(一)明确存量资产盘活的主要原则
结合地方城投公司转型及经营管理实际，建议其在进行存量资产盘活时首先明确三个主要原则：一是市场化原则，即在进行存量资产盘活时一定要坚持资产运营市场化操作，借助市场化力量突破体制障碍，提高存量资产的使用效益;二是金融创新模式原则，地方城投公司的存量资产种类较多，且具有不同的特点，因此需针对不同资产的种类和特点采用不同盘活方式方法，才能激活固化存量资产价值，使沉淀资金逐步得以收回;三是要平衡各方權益原则，即地方城投公司的存量资产涉及多方权益主体，在盘活存量资产的过程中，只有充分平衡各方利益，制定出实现各方共赢的方案才能降低落实阻力。
(二)采用资产证券化模式来进行存量资产的盘活
可以被证券化的资产具有三方面的特征，其一是流动性较为欠缺，其二是经营权或者产权权属清晰，其三是能够带来较为稳定的现金流，当满足这三个特征时，就可以对其现金流和风险进行重组形成资产池，以其未来现金流为还款来源进行信用增级，发行信用等级较高且能够在金融市场流动的证券产品。当前我国可以采用的资产证券化方式主要有三种，第一种是信贷资产证券化，主要由银监会和央行主管，第二种是企业资产证券化，主要由证监会主管，第三种是资产支持票据，主要由交易商协会主管，其中企业资产证券化是非金融企业优化资源配置，盘活存量资产的重要工具，以有形和无形资产为基础标的进行证券发行，实现了实物资产向证券资产的转换，能够用于实施企业资产证券化的基础资产主要包括不动产和动产的收益权、应收账款、基础设施收费权以及其他非标业务的收益权等财产权利。
采用资产证券化模式来进行存量资产的盘活，其核心是资产证券化的发起人必须要把待证券化资产的风险和收益真正转让给特别目的载体(简称SPV)。在实务中采用资产证券化进行存量资产盘活的主要优势有：一是由于把基础资产的收益和风险转让给了SPV，这种风险隔离的方式能够增进公司的信用，增高信用评级能够有效降低融资成本;二是由于融资规模是以基础资产的预期现金流量为前提，而不是以净资产为限，在保证一定现金流的前提下，可以大幅提升公司的融资规模;三是所融资金在用途方面受监管限制相对较少，对于公司扩大资金使用范围较为有利。
采用资产证券化进行存量资产盘活的主要风险：一是经营风险，即资产证券化是以未来现金流量为还款来源，而影响未来现金流的不确定性因素较多，这在一定程度上将会对收益凭证的收益分配及价格产生直接影响;二是募集失败的风险，即资产证券化最终是要进入金融市场的，因此易受市场因素的干扰而出现募集失败，一旦募集失败公司将损失较高的前期投入费用。
(三)采用售后回租模式来进行存量资产的盘活
售后回租是融资租赁的一种类型，主要是指承租人将自有资产卖给出租人的同时与出租人签订租赁合同将资产租回的一种融资租赁行为，主要是为了实现融资的目的。售后回租给一些无法进行信托、股权或者银行等常规融资的存量资产提供了新的融资渠道和方式。利用售后回租模式盘活存量资产的优势有：一是融资成本较低，略低于信托和私募，但高于银行和资产证券化，资金使用期限一般为三到五年，还款方式可视承租人的经营情况和财务状况在租赁合同中具体约定;二是所融资金若没有特别约定，使用则较为灵活。
售后回租模式盘活存量资产的主要风险集中两个方面：一是税务方面，即对于不动产融资租赁会面临多重税务成本的问题，一旦处理不当或者对税收法规熟悉不够，将会产生较高的涉税风险;二是政策法规风险，即当前我国有关融资租赁行业的专门监管法规尚未出台，而是将相关监管条款分散在其他法律法规中，随着融资租赁行业的快速发展，相关政策法规细节的适用性出现了明显不足，存在一定的政策变化风险。
(四)采用股权信托模式来进行存量资产的盘活
股权信托模式主要是指城投公司将其持有的部分股权转移给受托人，由受托人再根据股权价值将资金注入城投公司形成股权，这种模式主要适用于具有稳定现金流的优质存量资产。股权信托中的可回购优先股的存在可以充分引入社会资金，满足社会资金追求稳定资金回报的需求，同时可以确保城投公司继续具备存量资产的经营管理权及存量资产价值增值部分的所有权。运用股权信托模式盘活存量资产具有以下优势：一是信托资金是以股权的形式注入城投公司，可以增加企业注册资本，降低资产负债率，改善城投公司信用;二是融资方式较为灵活，相对银行审核要求较低，融资额度较高。
股權信托模式的主要风险集中在其融资成本与资产证券化和售后回租模式相比较高，而且所融资金的灵活运用程度较低。
四、结语
本文以地方城投公司的存量资产为研究对象，在分析了其存量资产存在问题及对公司的经营管理可能产生潜在不利影响的基础上，分别从盘活存量资产的主要原则明确、资产证券化、售后回租以及股权信托等视角探讨了城投公司盘活存量资产的对策和途径，希望能够对城投公司有效提高自身资产管理效率，确保国有资产保值增值提供有益参考。(作者单位：宜昌高新产业投资控股集团有限公司)
作者：彭杨
据报道，截至7月28日，中国四大行当月新增人民币贷款仅1960亿元，较之前一周负增长260亿元。而在7月首周，四大行新增信贷投放为1680亿元，因此，就算加上月末信贷投放冲刺的惯性，整个7月信贷增长的数字也不容乐观。
信贷收缩的背后，隐藏的是存款季节性大流失。四大行存款在月初已经大规模流失万亿元，月末存款增长仍然乏力，单周增加仅600亿。截至7月28日，四大行存款负增长9500亿元。7月30日，中央银行重启170亿逆回购，也间接反映出月底流动性紧张及央行出手维稳的意图。7月30日，中共中央政治局会议召开，决定了下一步宏观调控的走向。会议决定继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，还要求“盘活存量、优化增量、着力提高财政资金使用效益，加大金融支持实体经济的力度，把钱用在刀刃上。”
这就意味着今年下半年的宏观政策总体将延续年初确定的思路，继续“宽财政、稳货币”的政策。由于此前决策层的多次讲话均谈及“没有更多条件实行宽松货币政策”，可见未来货币政策将维持中性，通过降准降息进行全面放松的可能性不大。
受到6月钱荒风潮的影响，大规模的套利行为将成为下半年监管重点防治的对象，社会融资规模的构成是否会发生明显变化，也将是未来关注的焦点。那么，在信贷增速回落的情况下，如何才会恢复信贷传导机制的有效性呢?
专家表示，信贷资产证券化为盘活存量提供了一种新途径。此前出台的“金十条”中，明确提出资产证券化常态化。资产证券化的目的是为了盘活银行存量资金，现在中国的体系有60多万亿贷款，如今每年到期的中长期贷款大概十几万亿，十几万亿贷款里如果能将一半盘活，就可以有5万亿到7万亿的资金从存量资产转向新的领域。
有关人士向记者透露，监管机构目前正在拟定信贷资产证券化常态化的相关政策，相信在不久以后，信贷资产证券化将成为银行的一项常规业务，并不再受此前试点额度的限制。
“盘活存量”最大的难题在于解决好存量问题资产。一方面，在外部筹资环境不宽松的情况下，部分银行短期内无法筹到必须的资本数额，加剧了潜在不良贷款的攀升。另一方面，资金利用效率低进一步导致有效投资不足，削弱了中国经济增长的活力。
从长周期的角度看，在经历了几十年的高速增长以及资本回报率的快速提升之后，中国总体资本回报率普遍出现了下降，而短期内又缺乏新兴技术和产业变革来提振资本回报率。
金融支持实体经济发展的“金十条”正式出台，让“存量改革”路线浮出水面。“金十条”明确将采取十项措施“盘活存量”，把“好钢用在刀刃上”，这凸显出中国高层要扭转资源错配，推动“存量改革”的决心。
近一时期以来，可以说，围绕盘活财政金融资产存量，降低债务水平、降低杠杆率，优化资本结构，中国正在寻找推动下一轮改革的突破口。
当前，我们所指的“盘活存量”中的“存量”到底是指什么?从很大程度上讲，就指的是经济体的资产负债总规模及结构状况。
越来越多的事实表明，一国经济健康状况的好坏和发生危机的概率，并非体现在经济增长的速度上，而是集中反映在资产负债表中。可以说，从资产负债存量的角度去审视中
1 国经济，对于识别国家和部门资产负债表中的货币错配、期限错配、资本结构错配等风险，以及风险如何在各部门间传递找到了一个更加清晰的基本分析框架。
历史上，几乎所有的金融危机和债务危机都是资产负债表危机。从墨西哥金融危机(1994)、亚洲金融危机(1997)、到后来的俄罗斯(1998)、巴西金融危机(1999)，再到2008年美国次贷危机及仍在进行中的欧洲主权债务危机。2008年后中国地方债风险和影子银行风险不断累积所导致的的资产负债表恶化也是如此。
国际金融危机以来，“4万亿”刺激经济增长计划衍生出来28万亿的投资存量。在投资扩张的推动下，对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台、房地产贷款，不仅导致了投资效率和资源配置效率的大幅降低，也导致了包括政府、居民、企业以及金融机构在内的所有部门负债率大幅上升，资产负债表出现明显恶化。
今年以来，伴随着实体经济下行以及债务率持续攀升，大量资金更是在金融体系内空转。根据央行金融统计数据，2013年一季度表外融资增加2.02万亿元，同比多1.33万亿元，占同期社会融资规模的32.8%。
不断攀升的社会融资总量以及表外融资、债券融资的大幅增长，与持续下行的经济增速和宏观经济产出形成了极大
2 的反差和背离，释放出来的货币并未进入实体经济，而是在金融和虚拟经济内自我循环，导致“金融空转”之势却愈演愈烈，其中大量资金逐利房地产领域，因为房地产价格的持续攀升为资本提供了持续不断地投资回报。
与此同时，各种类型的“监管套利”也不断出现，企业从银行贷款和债券市场获得的资金以其他形式(如信托、委托贷款)被转贷，导致资金量与经济增长出现严重的不匹配。因此“纠正资源错配、优化资本结构、提高资金效率”是“盘活存量”的重点与核心。
然而，“盘活存量”知易行难，“盘活存量”最大的难题在于解决好存量问题资产。首要的是如何把流向虚拟经济领域以及沉淀于不良资产及产能过剩领域的存量资产盘活起来。
一方面，受地方政府平台贷款质量波动、房地产贷款质量波动影响，部分银行拨备压力逐渐增大，资产质量波动反过来又影响银行的利润留存能力，在外部筹资环境不宽松的情况下，部分银行短期内无法筹到必须的资本数额，加剧了潜在不良贷款的攀升。
另一方面，根据中国银行(2.68,-0.04,-1.47%)业协会公布的数据，2012年，银行业“两高一剩”行业贷款余额为18675.39亿元，占总贷款比重为2.87%。尽管“两高一剩”贷款较以往已得到有效控制，但今年以来产能过剩进一步蔓
3 延，不仅钢铁、水泥、汽车、纺织等传统产业，就连风电设备、多晶硅等部分新兴产业也出现了比较严重的“产能过剩”，银行资产质量受产能过剩贷款拖累比较严重。由此，资金利用效率低进一步导致有效投资不足，削弱了中国经济增长的活力。
隐性不良资产的处置也是“盘活存量”的一个大挑战。这里必须指出的是隐性负债问题，隐性负债是中国面临最大的中长期风险，中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系。
地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。此外，以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债，主要包括银行不良资产以及其它金融机构(如证券公司和保险公司)不良资产，以及处置银行不良资产形成的新形式的或有负债。
从长周期的角度看，在经历了几十年的高速增长以及资本回报率的快速提升之后，中国总体资本回报率普遍出现了下降，而短期内又缺乏新兴技术和产业变革来提振资本回报率。在这样的背景下，资本回报率的下降和庞大债务负担，也使得居民和政府部门扩张信用的需求显著下降，资产增速放缓，而负债增速上升导致资产负债表衰退风险逐步显露出
4 来。
因此，盘活存量的根本在于解决好存量问题资产，建立稳固的资本结构，修复受损的资产负债表是核心。
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如何做才能“盘活存量”
作者：杨涛
来源：《中国农村金融》2013年第13期
近日，银行间货币市场出现连续流动性紧张，这与李克强总理再三强调的“盘活存量”以及央行日益明确的去杠杆化意图结合在一起，掀起了极具戏剧性的市场风波。
当前出现所谓的“钱荒”，并不是指可用资金少了，而是很多资金没有被用到“对的地方”。监管部门的政策意图是进行流动性管理的“压力测试”，一方面促进金融资金流入亟待支持的实体经济，例如优质企业、小微企业和“三农”等;另一方面，着眼于打破资金价格“多轨制”，推动现有投融资体制的变革。
在决策层强调优化金融资源配置，用好增量、盘活存量，更有力地支持经济转型升级，更好地服务实体经济发展的背景下，农村金融机构应抓住契机，加快改革发展，加快体制机制、产品和服务创新。以“盘活存量”为出发点，首先应认识到，农村金融发展需区分三种不同的目标。一是政策性的支持或“扶贫”;二是提高“三农”金融资源的“可获得性”;三是以市场化模式来提升金融效率。这是农村金融领域的关键和重点，因为如果不能从根本上优化农村金融运作模式，只靠引导资金流入，也不可能形成可持续的农村金融服务机制。同时，过去的农村金融发展更加偏重对生产环节的支持，未来则要兼顾农村生产和消费两方面。金融创新和发展，不仅要使农村生产不断获得新鲜血液，而且应该为农村消费增长创造条件，提供适合农村消费者特征的，包括消费信贷在内的各类金融创新产品，从而形成良性的农村经济金融运作链条。此外，互联网金融时代的到来，已经对传统银行业产生了巨大的冲击和挑战。对于商业银行来说，完全可以在县域以下充分试点互联网金融的创新，这不仅是所谓的电子银行，更是技术与思想的转变。一方面，银行发展农村金融的重要制约就是分支机构布局成本，而服务方式的电子化则有助于解决这一矛盾。另一方面，通过与第三方支付企业、电子商务企业等的产融合作，商业银行不仅可以推动大数据下的信贷模式创新，以此来应对农村信贷风险控制，而且可以促进农村电子商务的迅速发展，促进农村商务、贸易、物流的现代化发展，从中找到全新的金融支持与合作模式。
盘活存量资金是一步“好棋”
7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，特别指出当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。这是中央政府近期采取的又一项重大举措，也是意义深远的一步“好棋”。
财政投入并不是越多越好，关键在投入的每一分钱是不是去了该去的领域，好钢是不是用在了“刀刃”上。不然，财政投入再多，也只会造成资金闲置或浪费，甚至诱发经济社会问题。在坚持积极财政政策不变的前提下，此次国务院会议强调要把“沉睡”的资金挖出来，这体现了决策的针对性、灵活性、有效性和前瞻性。
进一步盘活存量资金，此举意义更在于稳增长、调结构、惠民生。国务院会议指出，要把资金用于棚户区改造这样的民生工程，用于新能源、环保这样的新兴产业等。一直以来，这些领域和环节资金相对紧缺，但同时又是“乘数效应”最易放大之处，把“挖”出来的钱投到这些领域和环节，不仅可以大大改善民生，提升居民生活水平，而且还能释放巨大内需潜力，助推我国经济持续健康发展。
需要特别指出的是，盘活存量资金，把闲置、沉淀的财政资金用好，并不是要打民生的“主意”，不会压缩财政在民生领域的投入和支持。恰恰相反，会议强调指出要坚决把扶贫、社保资金等群众的“保命钱”看住。而是要从政府身上“动刀”，以实现“开源节流”。此次国务院会议明确要求各级机关要按照中央八项规定的精神，进一步压缩一般性支出和“三公”经费，政府要带头过“紧日子”。通过这些举措，无疑可以进一步促进政府工作作风转变，并有效提升政府廉洁、高效的形象和公信力，一举而多得。
当前我国财政资金投入和使用基本面良好，但个别领域和环节也存在一些挤占挪用、“跑冒滴漏”、资金闲置等现象。国务院会议之后，各地各部门要对照会议要求，坚决做好贯彻落实工作，积极盘活存量，提高资金的使用效率和有效性，充分把我国积极财政政策发挥好、运用好，把中央的这步“好棋”真正“下好”。
摘要：近些年来财政部门的存量资金的使用状况颇受人民群众的关注，盘活财政存量资金是为了更好地提高资金使用效率，促进资金的流动性，对稳增长惠民生具有重要意义。如何挤掉财政水分，盘活“趴窝”资金，让积极财政政策有效发力成为新一轮财税体制改革的热点。本文就通过财政存量资金的形成原因来探讨对盘活财政存量资金的建议。
关键词：盘活;财政存量资金
近年来，国家多次召开关于盘活财政存量资金的会议，讨论如何提高财政资金的利用率和财盘活政存量资金的具体措施。财政存量资金的利用率可直接影响到公共设施的建设落实和国民经济的发展，可见盘活财政存量资金既能够提高财政资金的利用率，又能够提高国家公民的经济总流入。
一、财政存量资金形成原因
财政存量资金是指一般公共预算、政府性基金预算、转移支付、部门预算中的结转结余资金。通俗地说，就是财政部门管理的闲置、沉淀的资金。其形成的原因复杂多样，可大致分为下面四个方面：
(一)预算编制过于广泛
预算编制缺少从长远方向考虑的角度，之前编制预算，忽视了中期的财政规划，导致项目预算缺乏可见性。一是预算编制不细化、不科学、过于广泛，对于各个单位的相关大项目的项目，没有进行在分类，这会导致有些预算空有预算而无法执行;二是预算编制内容不全，大多预算没有将上年结余等资金来源编入年初预算，导致结余逐年递增;三是预算编制与项目计划脱节，导致一些无计划或计划不完善的项目安排了预算资金而无法执行，在终了又不曾调整，导致资金多年滚存;四是预算编制的统筹动用存量资金力度不够，导致存量资金的利用率偏低。
(二)预算执行缓慢，缺乏动态调整机制
一是预算编制完成后需要呈递到层层领导审批，期间花费的时间较多，一些重点支出项目经办程序较多，部分项目预算难以当年执行，难以避免形成结转;二是资金拨付不够及时，这会延迟相关项目的开展进度;三是在权责发生制下的核算制度，财政资金要对没有发生的项目拨付款项，这游离于人大监督范围之外，造成大量的资金虚列支出;四是部分项目前期准备工作不充分，项目执行程序和环节多，进度缓慢，导致预算执行不畅;五是预算执行缺乏动态调整机制，对内因政策或其他客观条件变化等不需要按原用途使用的资金、已执行完项目的结余资金、目前没有施工条件的项目资金，都没有对资金的动态进行实时监控，未及时收回资金按程序报批调整、整合，用到急需地方。
(三)存量资金管理不到位
一是对存量资金没有定期的清理，缺少必要的问责机制，各级政府存财政资金有着较大的自主权，从而影响存量资金使用的及时程度;二是非税收入未缴库或缴库不及时，大量留存在过渡户或财政专户，有的为某一特定专项设立的专户，在项目完成终结后，仍长期保留，存放项目结余资金。造成本应纳入预算的资金长期在体外闲置;三是有的地方财政部门不按会计制度核算，扩大权责发生制的核算范围，将年底没有支出的预算资金虚列支出挂往来，导致形成存量资金。
(四)多年的财政思想―有备无患
国家政府为了提高整个国家财政资金的保障能力，财政部门拨付下一年的财政预算资金时，往往还会多拨付一定的金额供各个部门应对紧急情况的财政资金，所以长年累月的一定金额没有及时的利用，就会形成较大的财政存量资金。
二、如何盘活财政存量资金
盘活财政存量资金首先要查清国家的财政存量资金，在进行明细分类，特殊情况特殊处理，联系上下，既要盘活现有存量，也要防止新增存量，充分发挥财政资金效力。
(一)明确范围，全面摸清家底
明确存量资金范围，彻底摸清存量资金对盘活存量资金工作尤为重要，我们每年应定期组织清理本级财政结余结转资金，对存量资金做到心中有数，分类处理，并将其管理与预算的编制结合起来，积极解决账面上的财政存量资金，是其“动起来”，对预计当年能够执行完的项目，要加快预算执行进度;年底能够完工的项目，对于其结转的资金做出调整;对确认不需要支付的资金，要及时收回由预算统筹安排，以“唤醒”存量资金。
(二)规范预算编制与执行
预算编制是否合理，预算的执行是否到位是减少存量资金的又一重要环节，为此我们要建立一套科学完善的预算编制和执行体系。一是细化预算，使预算由“粗放型”向“精细型”转变;确保预算内容的完整性，要将上年结余结转等来源全额编入预算;做好项目库建设工作，对拟安排预算的项目做好充分的前期调查论证工作，确保预算下达后项目能立即实施，防止不良项目挤占预算资金;对项目建设期长，需跨实施的分计划，按进度分安排预算。二是严格执行预算，增强预算约束力，建立动态预算监控调整机制，定期考核、正确分析预算执行进度，对于当年确定不能执行的项目或已完工的项目结余资金，要按相关法律程序及时调整预算;加强国库资金管理，全面推行国库集中支付制度，减少资金拨付上不必要的中间环节;进一步清理整顿财政专户，对不须要设立的专户要及时撤销清理用户账户;增强财政专户结余资金监督管理工作，使财政专户存放的财政资金能够有效的减少。
三、结语
盘活财政存量资金是创新宏观调控的重要内容，是深化财税体制改革的铺路之举。国家对此举有着高度的重视，健全制度办法、加强预算管理体制以此提高财政存量资金的利用率，同时应强化社会公众和政府的监督、评价功能，促使财政存量资金应用的落实效益，让财政存量资金真正发挥其作用。政府应积极落实盘活存量资金的政策，加强其执行力度，让财政存量资金真正发挥惠民作用。
参考文献：
[1]记者，解希民.多措并举盘活财政存量资金[N].中国财经报，2015-03-10002.
[2]齐昕.如何盘活财政存量资金之浅思――以3E理论为角度[J].考试周刊，2015(34)：196.
[3]张力.浅谈如何盘活财政存量资金[J].全国商情，2015(24)：16.
(作者单位：武夷山市财政局)
摘要
经过30多年的渐进式改革探索，基本上形成了适合中国国情的财税体制现行格局。在促进经济与社会协调发展、充分调动中央和地方两级政府的积极性、引导和鼓励企业创新、提高财政资金使用效益等方面均发挥了巨大的作用。当然，随着客观经济形势的变化，现行的财体制存在一些迫切需要解决的问题，尤其体现在税预算管理体制方面的问题。大量财政资金闲置、沉淀，使用效率低下，甚至被用于他处，严重影响了我国经济的正常运行和健康发展。所以，如何让资金 之水正常流动起来。成为当心最紧急的任务。
关键词：盘活;存量财政资金;建议 绪论
经过30多年的渐进式改革探索，基本上形成了适合中国国情的财税体制现行格局。在促进经济与社会协调发展、充分调动中央和地方两级政府的积极性、引导和鼓励企业创新、提高财政资金使用效益等方面均发挥了巨大的作用。当然，随着客观经济形势的变化，现行的财体制存在一些迫切需要解决的问题，尤其体现在税预算管理体制方面的问题。大量财政资金闲置、沉淀，使用效率低下，甚至被用于他处，严重影响了我国经济的正常运行和健康发展。所以，如何让资金 之水正常流动起来。成为当心最紧急的任务。
一、盘活存量财政资金的内涵
盘活存量财政资金是指在保持限额财政资金的前提下，合理使用现有财政资金，减少沉淀财政资金，最大限度防止可用财政资金闲置，提高财政资金使用效率和效益。盘活存量财政资金要扣除预算周转金，必要的预备费、预算调节资金和存放于财政专户中的社保基金、偿债准备金等项目，侧重于整合消化已沉淀财政资金，加快使用预算已安排拨付的财政资金。
存量财政资金存放于三类银行账户：在人民银行的国库单一账户资金(简称库款)，在各商业银行的财政专户和预算单位银行账户。
存量财政资金按资金性质区分包括：公共财政、政府性基金结转结余资金，财政暂存、暂付款资金，财政对外借款资金，财政专户资金，预算单位结转结余资金等。 简单来说，财政存量资金指的是各级政府沉淀在各种银行账户里的财政资金。每个月的财政收入是增量;钱没花出去，结余在各种银行账户上，为存量。具体来说，财政存量资金，包括预算结转结余资金，央行国库中的留底资金，还有设立在商业银行中财政专户的结余资金。“闲置、沉淀的财政资金”，主要潜藏于国库存款之中。国库存款由各级政府存放于中国人民银行国库的收入构成，包括税收、非税、基金与央企红利上缴收入。材料显示，2009年政府在央行存款月均为2.34万亿元，2010年为2.94万亿多元，2011年前五个月平均为2.97万亿多元，月均存款通常超过全年财政收入的三成。2013年截至6月末，财政性存款达到3.6万亿多元。此外，更多财政资金沉淀在国库之外的商业银行账户。目前，各级财政部门在商业银行开设了17万多个各类资金账户，2010年3月底清理前，该数字高达27万之多。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，也应属于财政资金的范畴。
二、为什么需要“盘活财政存量资金”?
“钱荒”发生之后，虽然央行紧缩的立场有所缓和，但新一届政府对于出台更积极的刺激政策始终保持谨慎，其制订的经济增长计划即外界所称的“李克强经济学”①，其思想也似乎正在贯彻于陆续出台的一些具体政策中。例如最近国务院常务会议特别提出“当前要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点环节。”要吃透“盘活财政存量资金”这样一个政策指引，我们必须理解它的背景和用意。“盘活财政存量资金”提出的背后，是我国资金存量剧增和实体经济失血并存的荒悖现象，折射出我国财政领域预算制定科学水平还需提高、财政资金使用效率偏低的现状。
(一)大量财政资金闲置与地方政府债务规模增加并存
近年来，一方面是我国政府财政收入大量进账，另一方面大把钱花不出去;一方面政府大规模举债，另一方面却有许多钱在“睡大觉”。近日审计结果显示，2012年中央本级财政资金闲置较多，未形成有效需求，有104个部门本级结余结转396.4亿元。地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。而地方政府性债务表明，一些地方债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。
(二)大量财政资金闲置与经济发展“失血”并存
今年1-5月，中央财政收入增长0.1%，低于全年预算目标6.9个百分点，财政收入下降直接对应的是企业盈利能力下降。但在这样困难的情况下，国库存款却在增加，余额高达3.23万亿元。此外，根据审计署关于中央预算执行和其他财政收支审计情况的报告，此次审计涉及的部门预算有16%未执行，形成结转结余达356.34亿元。同时，我们看到5月份“克强指数”②为4.02%，较4月份的5.31%下降了1.29%，降至年内新低。汇丰中国制造业PMI指数显示，6月份该值由1个月前的49.2%降至48.3%，创下近9个月来新低，这也是该指数连续第二个月跌落至50的荣枯线以下。新近公布的6月份经济数据也表明，一边是经济增长疲弱，实体经济产能过剩和盈利下滑，另一边是居民消费价格总水平(CPI)仍在上升，大量流动性滞留在金融体系内空转，而拒绝进入实体经济。宝贵的财政资金因为管理不严趴在账上闲置沉淀，并未有效用于支持实体经济，促进经济结构调整以及经济增长。
(三)大量财政资金闲置折射出我国预算管理存在众多问题
大量财政资金闲置、沉淀，至少说明：一是预算执行不到位。预算的执行意味着预算资金必须按进度需要及时拨付。大量财政资金沉淀，说明预算的执行并未按照进度进行，要么钱没有及时拨出去，要么投资项目未立项或者项目未如期开工，资金就已经下达。二是预算编制不合理。一些政府部门还没想好干什么，就先把钱要到手再说，即使是资金使用的方向有了，但到底配置多少财政资金合适，并没有现成的科学标准。一个项目安排多少财政资金，往往是讨价还价、各种力量博弈的结果。政府部门有强烈的预算最大化冲动，争取了远远超过自身消化能力的预算，最终却花不出去，要么在央行账户沉淀，要么年底突击花掉。三是转移支付不规范。一些由中央向地方的转移支付资金，由于地方没跑到位，可能被故意拖延，迟迟不予支付;一些政府采购支出，也没有执行国库直接收付制度，不是直接划拨到账，而是由财政部门任意留难，成为寻租腐败的机会。
长远来看，“盘活财政存量资金”的意义重大，作为应对当前流动性充裕而实体经济失血的一种手段，它的最终目的还是在于提高资金使用效率、更好促进实体经济发展和经济结构转型升级。应该看到，财政政策作用对象直接，操作实
施简单，因此做好盘活闲置财政资金，对于促进经济结构调整和经济增长将会发挥重要作用。
三、盘活存量财政资金的建议
盘活存量财政资金的重点不仅要放在财政分配资金上，更要加强盘活预算单位存量财政资金。实际盘活中要坚持调整资金程序合法，统筹安排，使用效益优先，兼顾效率，确保资金安全的原则。建议采取以下措施：
1.深化财税体制改革，合理确定地方政府财权、事权。改变平衡预算为跨平衡预算，大幅缩减专项补助比例，提高一般转移支付补助占比，提高地方项目立项的自主权，整合地方散、乱，小项目，符合地方发展实际需求。
2.精细编制预算，及时公开部门预算。适当安排项目前期工作经费，加强项目储备，建立项目论证机制，实行专家论证和咨询制度，开展项目竞争筛选，择优评审立项列入部门预算。建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制，对结转资金常年居高不下、使用不力的部门，相应减少安排其预算。
3.中央、省级进一步简政放权，简化投资审批手续，提高办事效率。项目招投标采取网上竞标或下放到地方公共资源交易中心招投标，缩短项目审批及项目准备周期。
4.对地方盘活存量财政资金进行考核。将地方政府盘活存量财政资金工作纳入地方财政绩效评价体系，作为分配转移支付的一个重要因素。并实行季报制，按上、下半进行考核。上级政府每年安排专业工作组到下级政府各部门进行指导检查核实，分析评估，弄虚作假的将严惩，并扣减结算补助。
5.严格执行国库集中支付制度，规范财政国库资金管理。压缩财政专项支出账户，预算安排的资金实行国库集中支付制度，杜绝“以拨作支”转入财政专户。扩大项目资金的财政直接支付范围，严禁财政资金对外借款。建立预算单位财务一体化、支付动态监控系统，可以适时查询单位结余及账户资金。
6.加强预算执行管理，落实部门支出责任制。各级财政要按照规定时间及时下达转移支付预算。对上级财政提前下达的转移支付，本级财政要列入年初预算，并分解到本级有关部门和下级财政。对以收定支的支出项目要加快下达，次年进行清算，及早开展项目准备，确保预算尽快执行。将部门预算支出执行进度和盘活部门存量财政资金工作列入政府对部门效能评价考核的内容，建立部门责任制。每月对各预算单位的资金结余情况进行分析通报。各部门要在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快基建工程及其支出进度，尽早形成实物工作量。
7.加强组织领导，定期清理盘活财政存量资金。在政府领导牵头下，由财政、审计组成的盘活存量财政资金工作组，定期深入单位清理检查部门结存资金，提出整合资金意见，政府发文后执行。对某一预算安排的项目支出连续两年未用、或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金，视同结余资金管理，收回地方本级财政统筹管理。
注释：
①“李克强经济学”，核心内容是不出台刺激措施、去杠杆化和结构性改革，以短痛换取长期的益处。
②“克强指数”由工业用电量、铁路货运量、银行中长期贷款三大权重构成。
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