国家保护消费者权益的实现机制
关键词：
消费者权益;国家责任;消费者权益保护法;公益诉讼
作者简介：
高志宏：南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授(南京 211106)
基金项目：
南京航空航天大学2017年党建与思想政治工作研究重点项目(DJYJ2017A03);习近平新时代中国特色社会主义思想理论专题研究青年项目(NX2017013)
DOI编码：
10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.013
一、问题的提出
无论是近代社会契约学说，抑或是古典功利主义理论，都将维护个人利益、增进公共福祉视为评价政治权力合法性的根基以及政府好坏的标准。国家产生的目的以及存在的价值就在于保护公民的基本权利和自由，公民私权的范围决定了国家追求目标的正当性和国家权力行使的边界。与经营者相比，消费者在信息能力、经济能力、诉讼能力、心理承受力等方面都处于弱势地位，存在诸多自我保护障碍。因此，对消费者进行倾斜性保护符合实质公平正义。消费者弱势地位的形成是市场经济发展的必然结果，消费者权益自我保护的种种障碍以及消费者保护组织的种种缺陷，都迫切呼唤更强大的力量——国家——担负起更大的责任。国家作为最大的公共组织，其拥有的财力、物力、人力以及可以调动的社会资源是任何个人和其他组织无法比拟的，其可以用“有形之手”克服市场缺陷，保护消费者合法权益。
2013年，我国对1993年《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)进行了首次修改。此次修改范围较广，对消费者普遍关注的问题基本都做出了有力回应和明确规定，进一步强化了经营者的义务、扩大了消费者的权利，体现出对消费者倾斜保护的立法理念。因此，我们有理由相信新《消法》能给消费者带来更多的福音。然而，新《消法》已颁布实施5年来，侵害消费者权益的现象仍普遍存在，消费者权益保护的困境仍未根本摆脱。尤其是，随着网络消费和金融消费的迅猛发展，个人信息和数据的价值日益凸显而网络消费欺诈行为更加猖獗，传统的以人格权为基础、以侵权救济为方法的权利保护机制难以对消费者的数据权利提供有效而充分保护，如何确立消费者主体地位及构建消费者的数据保护机制值得引起重视。1对此，2017年修订的《反不正当竞争法》做出了一定回应，即增设了互联网不正当竞争条款，然而遗憾的是，该法缺乏互联网消费者合法权益的保护规定，无法解决互联网不正当竞争中消费者的弱势地位问题。22017年颁布的《民法总则》通过第128条民法特别法链接条款将消费者保护纳入了民法体系，明确《消法》中的私法规范受《民法总则》基本规则约束，从而初步实现了消费者保护法与民法一体化之目的。3在我国《民法典》编纂的关键时期，如何将《民法总则》关于消费者权益保护的规定细化落地，更值得深入研究。
事实证明，消费者权益的保护并不是仅仅靠一部《消法》就能实现的，我国消费者权益保护不力既有立法不完善的因素更有执法不力的因素。相对而言，学界对于消费者权益保护国家是否可以有所作为倾注了较多笔墨，而对于如何作为则关注不够。基于此，本文结合《消法》相关条文，探讨国家保护消费者权益是否能以及何以能的问题，目的在于寻求消费者权益国家保护的逻辑基础及实现路径，从而构建我国消费者权益的公权力保护机制。
二、傾斜立法——国家保护消费者权益之法治基础
消费者问题是随着经济发展而产生的一种社会问题，消费者权益保护亦经历了一个逐步发展完善的历史过程，实现了从自发保护到自觉保护、从个体保护到组织保护、从分散保护到集中保护的转变。与调控其他社会关系一样，国家保护消费者权益的方式也是三类：立法规制、执法规制和司法规制。不同的是，在消费者权益保护方面，国家实现机制体现出特有的属性，即倾斜立法、援助行政和公益诉讼。对消费者权益进行专门立法保护是20世纪以后的事情，消费者权益保护法体现出与传统民商事法律不同的立法特点——倾斜立法，即倾斜保护消费者弱势群体的合法权益，这集中表现在立法理念、调整方式和立法内容等方面。
任何法律都是各方利益博弈的结果，《消法》也不例外。然而，任何法律都有自己的立法理念和立法本位。“本位思想”是一个法律部门的基本出发点、基本功能、基本理念，也是一法律部门区别于另一法律部门的重要标志。如私法奉行个人本位，以民法为代表;公法奉行国家本位，以行政法为代表。
在资本主义早期，亚当·斯密自由经济思想被奉为圭臬，国家对经济实行消极不干预政策，消费者与经营者权利义务关系由传统民法调整，倡导法律地位形式平等之精神，遵循消费契约自由之原则，按照违约责任理论处理之方式。到了资本主义中后期，经济垄断、非法用工、不正当竞争、环境污染等“现代性问题”日益突出，消费侵权日益严重，传统的民法理论和法律制度已无法解释和应对这一新的社会现象，迫切需要寻求新的理论和制度突破。“从私法观察角度出发所看到的经济关系，不过是两个私人之间以相互平等为前提的关系。这种观点忽视了第三者，即在任何经济关系中都是最大的利害关系人：公众。”4根据自由放任主义理论，“一只看不见的手能成功地引导着自私追求自己利益的个人来促进社会公共利益”。1但实践却证明，追求自己利益的人们大多并不能自发地促进社会公共利益;相反，还产生诸多侵犯社会公共利益的行为。因为，与其他利益相比，公共利益主体常常缺位或错位，更具有脆弱性、更易被侵犯。民法囿于自身的调整对象、调整机制和法益目标，无法调整具有社会性的经济关系并维护公共利益。因此，需要新的法律来满足相应的法律调整需求，对经济生活加以干预，经济法应运而生。在经济法部门看来，市场主体在社会经济活动中，不仅要对交易相对人的当事人负责(即私人责任)，而且还应当对当事人以外的不特定利益相关人即共同体及其成员负有责任(即社会责任)——既包括对当代人的责任，也包括对后代人的责任。因此，私人责任往往同时也是社会责任，如经营者的产品质量义务，既是对消费者个人的义务，也是对社会的义务。经济法奉行社会本位，即经济法在经济关系的调整中立足于社会整体，以维护公共利益为出发点和落脚点，具有社会公共性。就国家而言，它须代表全局利益、长远利益，依法行使权力(利)，对社会负责;就企业和个人而言，在强调自身局部利益的同时，也应注重对社会的责任，不得为了片面追逐自身利益而置社会利益于不顾。社会性也即社会公共性，“社会公共性就范围而言，包含有社会性内涵，带有普遍性、全面性、大众性，而非特殊性、局部性、个人性;就属性而言，包含有公益性内涵，追求利益分配的公平性;就实现程度而言，既有外在强制性、公共决策性，还有私人自治性”。2
消费者权益保护法作为经济法部门中一个重要子部门，并不局限于规范具体当事人的交易关系，而主要着眼于构造自由、公平的市场竞争环境，以法律的手段为市场机制的发挥创造条件。消费者权益保护领域的国家规制，已不是传统的行政管理，而是以社会公共管理者的身份着眼于维护经济发展所需的消费秩序和竞争条件的公共管理。因而，国家对消费者关系的调整必须建立在尊重市场机制的基础上，以公共利益的维护为其出发点和归宿;3应当建立在充分尊重私人利益的基础之上，“只有在实现普遍利益或公益所必须的时候，才能允许对个人施以强制。此乃自由传统的一项基本原则”。4
对消费者关系，国家采取了特殊的调整机制，即不仅运用传统的民事的、行政的、刑事的调整手段，而且还采用了一些新兴的调整手段，如褒奖性调整手段、惩罚性调整手段、专业暨社会性调整手段。5其中，以惩罚性赔偿制度最具特色。6
惩罚性赔偿制度的目的在于加大经营者的违法成本、降低消费者的维权成本和增加消费者的维权收益，进而鼓励社会同消费欺诈行为作斗争。关于惩罚性赔偿制度的功能，美国学者戴维·欧文将其归纳为(制裁侵害人的)惩罚功能、(对违法行为的)遏制功能、(鼓舞私人协助执法的)导向功能和(填补受害人损失的)受害人赔偿功能;7我国学者王利明先生把惩罚性赔偿制度的功能分为赔偿功能、制裁功能以及遏制功能，8这也是学界的主流观点。消费者权益保护法领域中的民事责任与传统民法中的民事责任不完全等同。传统民法中的民事责任以补偿性为特征，属于损害赔偿，即损失多少补偿多少，体现出等价有偿的价值观念;以消费者权益保护法为代表的经济法中的民事责任则具以惩罚性为特征，属于社会性赔偿，体现出惩罚教育和社会安抚的价值观念。1如新《消法》中的三倍赔偿、《食品安全法》中的十倍赔偿等。
由于消费者与经营者相比处于先天性的弱势地位，为了实现消费者与经营者之间的实质平等，必须对消费者进行倾斜性立法保护。所以，消费者权益保护法虽然兼顾了消费者利益和经营者利益，但侧重于保护消费者的合法权益。2这种国家对消费者权益立法规制的倾斜保护特点体现在立法内容方面，即着重规定消费者权益。
权利和义务是相对的，是法律规范的主要内容。然而，消费者权益保护立法则打破了这种平衡，赋予消费者更多权利和经营者更多义务，并将消费者权利视为一种不同于传统公民私权的新型权利。比如在我国《消法》中仅规定了经营者的义务和消费者的权利，并没有规定经营者的权利和消费者的义务。这并不意味着经营者不享有权利、消费者不承擔义务，也并不意味着经营者的权利不受法律保护、消费者违法不需要承担法律责任。而仅仅意味着，法律对消费行为除了通过《民法总则》《合同法》《担保法》等传统民商事法律予以规制外，还对消费者权益给予了倾斜性的保护。
欧盟消费者权益保护立法也体现出这一特点。2011年10月25日，欧盟保护消费者权益最新指令(2011/83/EU)颁布出台，该指令对于欧盟日益增长的跨国远程合同和无店铺销售合同进行了规定，进一步强化了经营者的信息披露义务，即经营者应当以包括纸张、U盘、光盘、DVD、储存卡、硬盘以及电子邮件等在内的耐用性媒介保存并提供给消费者产品或服务相关信息;进一步扩展了消费者的合同撤销权，即将合同撤销期限延长至14天;等等。这些规定明显体现出欧盟消费者权益保护法的信息透明、利益均衡和私权救济的立法精神。3可以说，如今，消费者权益保护立法的状况已成为衡量一个国家社会文明发展的程度和法治建设完善程度的一个重要标志。4
三、严格执法——国家保护消费者权益之法治关键
可以说，《消法》基于消费者的弱势地位以倾斜立法、倾斜保护为宗旨，加大了经营者的法律义务，5加重了经营者的法律责任，为保护消费者合法权益奠定了基础。然而，“徒法不足以自行”，法治的实现更需要严格执法、公正司法。为了论述需要，本部分从广义执法视角研究消费者权益保护的执法机制，即从行政执法(狭义)和司法两个应然角度分析国家在消费者权益保护方面应当如何作为。
消费者问题的解决、消费者权益的保护，离不开国家立法机关的消费者权益保护立法规制，更离不开行政机关的行政规制，主要包括规制行政和援助行政两个维度。6其中，尤以援助行政最具特色。
规制行政，即通过行政权力主动管制处于强势地位的企业，规范经营者行为。一方面，通过事前规制，如通过行政许可、行政认证、产品检验检疫等方式，审查特殊行业的开业条件和经营事项，以及对产品服务的质量数量进行监督检查，从而防止消费者权益受到侵害。另一方面，通过事后规制，如通过对违法商业广告的查处，对瑕疵或缺陷产品的没收销毁，对侵害消费者行为的行政制裁等，防止受害消费者范围的扩大。
援助行政，即通过教育、宣传、调解、支持诉讼等方式对处于弱势地位的消费者给予帮助和援助。一方面，向消费者提供产品信息，教育和引导消费者理性消费，提醒消费者保护自己合法权益，提升消费者素质，解决消费者信息偏差问题，抑制经营者滥用信息优势。另一方面，接受消费者投诉，对所投诉的产品、服务和经营者进行调查，并从消费者角度进行调解，同时为消费者提供进一步解决问题的方法、途径和建议。尤其是对侵害消费者权益的违法行为，在对企业进行罚款、没收、停业整顿等行政处罚后，还应当向公安机关、检察机关、人民法院提出进一步处罚的行政建议。
规制行政和援助行政相辅相成，共同构成了行政机关对消费者权益保护内容。在消费者与经营者格差日益扩大的今天，行政执法在惩处经营者违法行为、保护消费者合法权益、维护市场竞争秩序等方面的作用愈显重要，因而援助行政日益成为国家保护消费者权益行政规制的重点。对此，我国新《消法》也做出了回应，增加了消费争议解决途径，即人民调解与行政调解处理机制(第39条)。
我国消费者权益保护法为消费者列明了五种消费维权途径：与经营者(销售者、生产者)自由协商、请求消费者权益保护组织调解、向有关国家行政部门进行申诉、根据与经营者达成的仲裁协议向仲裁机构提请仲裁、向人民法院提起诉讼。
诉讼权作为公民的基本人权已经被越来越多的国家宪法所承认和肯定。1司法审判被称为维护社会正义的最后一道防线，具有权威性、终局性。因而，司法诉讼途径，即通过法院诉讼程序和裁判规范来解决消费者争议，理应成为消费者维权的重要渠道和最后保障。然而，单个消费者无论是在诉讼知识方面，还是在诉讼能力方面都具有先天的弱势性。在传统的诉讼理论和诉讼制度下，诉讼是一项费时费力、费神费心的工作，因诉讼所支出的律师费、交通费、文书资料费、误工费、调查费、诉讼费等经济成本可能远远大于消费者因维权所获得的赔偿，更别说因诉讼所造成的时间成本、机会成本、心理成本了。事实上，消费侵权大量存在，而真正通过民事诉讼予以解决的则屈指可数。因而，传统的诉讼制度已不能完全满足消费者维权的实际需要，应创新消费维权的司法解决机制。2纵观国内外理论和实践，这些创新机制无非是围绕“减少费用支出”和“增加赔偿数额”两个方面来进行的。3以美国为例，一方面，通过非司法程序和简单司法程序减少解决消费争议适用普通司法程序而支出的高额费用，如有条件地免除消费者的律师费用、尽量减少消费者在诉讼中的开支;另一方面，以法律形式规定消费者的最低补偿，并对故意损害消费者利益的债权人和销售者判处较高的罚金，以提高经营者消费侵权成本。4这些消费者权益保护司法创新机制，主要体现在公益诉讼、集团诉讼、小额诉讼等特殊程序规则之中。
所谓公益诉讼，是指为了公共利益而提起的诉讼，或者是客观上能够体现或实现公共利益的诉讼。5公益诉讼在诉讼主体、诉讼费用、赔偿数额、举证责任等方面都对传统民事诉讼有很大突破，被认为是扩大消费者参与社会治理的创新路径，是弥补行政执法不足和传统诉讼制度缺陷的有效措施，是保障消费者合法权益的重要通道。所谓集团诉讼，是指一个或数个代表人，为了集团成员全体的共同的利益，代表全体集团成员提起的诉讼。法院对集团所作的判决，不仅对直接参加诉讼的集团具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至对那些没有预料到损害发生的相关主体，也具有适用效力。1可见，集团诉讼是针对现实生活中消费者受害人数众多的情况所设计的一种特殊的诉讼模式，对经营者威慑力极大。所谓小额诉讼，即通过在法院设立专门的小额消费纠纷法庭，对那些争议标的较小、争议不大的案件，适用简易程序，以快速、彻底解决消费纠纷，减少消费者讼累。简易诉讼程序的特点主要表现为独任审判、形式简单(如立案表格)、送达方便(如电话送达)、一审终审、费用低廉(大多减免)、短期审结(如一个月)等。小額诉讼主要针对传统诉讼程序烦琐、诉讼时间成本高昂的缺陷而设计的特殊诉讼制度，对于维护消费权益、提高诉讼效益、彰显诉讼价值等方面具有重要意义，已在美国、英国、澳大利亚等西方发达国家普遍适用。
四、我国消费者权益国家保护的现实困境
自1993年《消法》实施25年来，对于增强我国消费者权利意识、保护消费者合法权益，维护市场经济秩序，发挥了重要的积极作用。然而，时至今日，人们的消费观念、消费能力、消费结构、消费方式、消费习惯都发生了重大变化，该法已显示出越来越不适应的态势。正如有学者指出的那样，“自《消法》出台至今，学界与实务界不断指出《消法》存在的不足，如适用范围过窄、对消费者的缔约权利保护不够、惩罚性赔偿制度无法真正发挥惩罚与威慑的功能、消费者协会的功能过于弱化等”。2正是在这一背景下，2013年10月25日新《消法》出台，该法对“网络欺诈”“消费者个人信息泄露”“消费维权举证难”等社会普遍关注的问题都有所回应。当然，消费者权益保护的法律体系不仅限于《消法》。消费者权益保护法律，除了《消法》之外，还有民法通则、合同法、侵权责任法、广告法、产品质量法、价格法、食品安全法、药品管理法等法律法规。
应当说，上述这些法律法规对于净化我国消费市场环境、提升社会的消费信心具有重要作用。然而，我国消费者权益保护的状况并不乐观，经营者误导宣传、价格欺诈、缺斤少两、以次充好、制假掺假等损害消费者合法权益的现象并不少见。消费欺诈、不合理的收费、不公平的格式条款以及维权的困难都表明经营者尚未给予消费者以充分的尊重，3群体性消费事件、食品安全事故等恶性案件也时有发生。譬如，针对虚假广告问题，新《消法》强化了广告经营者和广告发布者的法律责任，规定对那些关系到消费者生命健康安全并造成了消费者损害的商品或服务的虚假广告，广告的经营者以及发布者应当与提供该商品(服务)的经营者承担连带责任。然而，现实中，虚假广告满天飞，尤其是很多明星代言的虚假广告问题倍出，误导甚至欺诈消费者。再譬如，在对消费者个人信息保护方面，2012年12月28日，第十一届全国人大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，新《消法》对此有了更加明确、严格的规定，但是在现实生活中，经营者非法收集、使用、泄露甚至倒卖消费者个人信息的现象非常普遍，未经消费者同意向其发送商业电子信息的情况也并不少见。个人信息安全受到严重威胁，垃圾邮件、垃圾短信等充斥着消费领域，困扰着消费者。再譬如，在消费信息方面，信息阻滞现象严重。真实全面的产品和服务信息是消费者做出正确选择的前提条件，但在多头管理体制下，各行政部门之间信息沟通不充分，信息传导机制薄弱滞后，经营者甚至个别部门和地方政府故意隐瞒消费风险信息，使得消费领域的机会主义和道德风险大大增加，“从事经济活动的人在最大程度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”。4可以说，消费信息不透明，消费信息公开力度不够，已成为我国政府透明度的短板。
我国消费者权益保护面临如此困境，可以从消费者、经营者、国家等多个层面探求根源。从消费者角度看，主要有维权意识不高、法律知识欠缺、维权主动性不够等原因;从经营者角度看，主要有逐利天性、社会责任缺失、企业自律不够等原因;从国家角度看，仍然可以从立法、执法、司法等角度分析，比如立法不健全导致的维权程序烦琐、司法不畅导致的维权成本偏高，等等。笔者认为，我国消费者权益保护困境的主要根源在于国家执法不力，未能发挥其应有的作用。
就立法而言，我国消费者权益保护立法还存在一定不足。譬如，在调整范围方面，新《消法》尚未把图书期刊、音像制品等文化产品、精神产品纳入其中;在瑕疵商品的举证责任方面，新《消法》仅把举证责任倒置规定限定在机动车、家电、微型电脑等耐用商品或装饰装修服务范围之内，且把时间限定为售后六个月;在惩罚性赔偿方面，无论是《侵权责任法》第47条相应的惩罚性赔偿之规定，还是《食品安全法》第96条第2款10倍赔偿之规定，抑或是新《消法》第54条3倍和500元最低限额赔偿之规定，都未对“欺诈”“明知”“食品安全”等核心概念做出界定，并且以商品价款或服务费用作为计算基数难以达到威慑和惩罚消费欺诈行为;在产品召回方面，新《消法》第33条对缺陷产品规定了停止生产销售和警示召回制度，但是对“缺陷”的内涵和外延并没有做出具体界定，对因为召回而产生的费用(如运输费用、代用品等)的承担问题亦没有做出规定。
就执法而言，新《消法》第四章专门规定了“国家对消费者合法权益的保护”，对行政部门的监管职责做出了规定，包括商品抽查检验权、行政处罚权、消费者申述处理权等，这对于消费合法权益的保护是非常必要的。然而，与我国整体法治环境和行政执法水平相关，消费者权益保护领域普遍存在执法不力、执法不严、执法不公问题。也可以说，我国消费者权益保护已基本解决了有法可依问题，有法不依是目前面临的主要问题。究其原因，大致有以下几个方面：其一，在执法理念上，部门保护主义、地方保护主义客观存在。理性经济人寻求自身利益的客观规律仍然适用于行政机关，个别部门或领导为了部门利益、地方利益，而进行权力寻租等的现象并不少见。其二，在执法体制上，行政管理体制的窠臼。现行消费者权益行政保护体制是“以工商为主，其他部门为辅，多部门相互配合、各司其职”的理想化模式，由于监管部门多、环节多，且分工不够明确具体、各部门受理范围不清，导致部门之间互相“推诿扯皮”的现象并不少见。同时，又由于管辖权异议解决机制缺失，最终消费者投诉无门，合法权益难以得到有效保障。现实中，受利益驱使，监管往往造成两个极端：有利可图领域重复监管、行政资源严重浪费;无利地带则监管空白，整体呈现出“碎片化”管理状态。1其三，在执法模式上，仍然采取传统的运动式执法模式。运动式执法是“重事后追究，疏于事前防范”“只顾眼前利益，忽视长远利益”“头痛医头，脚痛医脚”的非常态化执法模式，以“严打”为代表。运动式执法短期效果可能比较明显，但它体现的是长官意志，违背了执法公正原则，不利于法治秩序的真正实现。
就司法而言，新《消法》确立了消费领域的公益诉讼，进一步完善了民事诉讼法中的公益诉讼制度，是我国立法的一大进步。但仍存在以下不足：第一，把消费公益诉讼主体仅限于省级以上消费者协会，同时也未对集团诉讼、小额诉讼做出规定。第二，在举证责任方面，瑕疵产品的责任举证责任倒置仅限于汽车、耐用消费品、装饰装修等特定商品服务，范围偏窄，且时间偏短。第三，我国民事诉讼中，针对消费者的行政机关援助制度阙如，无论是在单个消费者诉讼中还是消费者集体诉讼中，很难得到行政机关的援助。第四，民事诉讼后的进一步行政查处缺失。现实生活中，国家机关往往把消费纠纷视为涉及个人权利的普通民事纠纷，而非涉及社会权利的特殊经济纠纷，因而，其在调处消费纠纷时很少有后续的行政制裁，即通过被动启动行政权转为主动启动行政权，大大弱化了对消费违法犯罪行为的打击力度。
五、我国消费者权益国家保护的路径选择
投资、消费、出口被称为拉动国民经济增长的三驾马车。长期以来，我国消费增长速度远远滞后于经济增长速度，内需严重不足。在中美贸易摩擦的国际背景下，我国出口乏力、过分依赖非生产性投资的弊端日益显现，消费应成为推进经济增长的最强动力。因此，发挥消费这驾马车的威力和作用，使之与投资和出口形成互动，进而最大限度地发挥促进我国经济可持续发展的内在动力，具有重要意义。而消费经济的增长、消费比重的提升，在于提振消费信心，加大消费者权益保护力度，建立消费型社会。切实保护消费者合法权益，从消费者角度讲，主要是增强消费者权利意识、自我保护意识、文明消费意识，提高消费维权能力等;从经营者角度讲，主要是强化经营者自律，倡导企业社会责任等;从国家角度讲，要健全立法、严格执法、强化司法，这也是本文讨论的重点所在。
就我国目前而言，仍是经营者占主动權的“卖方市场”，消费者在市场经济中仍处于明显的被动地位、弱势地位，需要特别的倾斜保护。但是，与世界各国保护消费者权益规律——以经营者为主逐渐演变为消费者为主，以效率为主兼顾公平到以公平为主兼顾效率的过程相吻合，1我国消费者权益保护立法也不是一蹴而就的。随着经济的发展和社会的进步，我国应进一步强化消费者权益保护的立法规制。
第一，扩大消费者权益保护范围，加强服务领域的消费者权益保护立法。近年来，我国人民的生活水平有了极大提高，消费方式也有了很大改变，消费领域逐步拓展，医疗美容、金融保险、交通旅游、汽车产品、商品房消费等在整个消费市场中所占的比重越来越大，因此而产生的消费纠纷也呈明显的上升趋势。尤其是电信、电力、铁路、航空、公交、金融、生活用水等垄断领域，2亟需纳入消费者权益保护领域，扩大“消费者”概念的范围，3用特殊的法律进行规制。
第二，进一步完善惩罚性赔偿制度。前已述及，惩罚性赔偿的目的不仅仅在于简单地对消费者个体的损失予以填补，而且具有激励功能和遏制功能，即“吓阻经营者选择侵犯他人权益的行为模式，从而促使社会资源配置趋近最优化的选择”。 4我国虽然早在1993年《消法》中就首次确立了欺诈消费者的“双倍赔偿”规则，2009年颁布实施的《食品安全法》规定了“十倍赔偿”，然而，我国消费领域内的欺诈行为远未得到遏制，惩罚性赔偿的激励功能远未发挥。究其原因，主要有赔偿数额较低、过错(欺诈)难以认定、举证成本较高等制度因素。随着我国市场经济的逐步成熟，要进一步扩大惩罚性赔偿制度的实践效果，笔者建议，进一步完善惩罚性赔偿制度，应从最主要的两个方面——赔偿数额和过错认定入手。应当说，在目前的经济发展水平下，普通消费领域“三倍赔偿”、特别(食品)消费领域“十倍赔偿”是比较适宜的。但与消费维权所付出的巨大的心理成本、时间成本、经济成本、精神成本等相比，目前的惩罚性赔偿数额还是显得较低，远远小于经营者的违法收益，这在某种程度上助长了消费侵权行为。诚然，西方国家惩罚性赔偿“罚到倾家荡产”制度暂不适合我国国情，但是，随着市场经济的逐步完善，应增加惩罚性赔偿的额度，采取“下有保底、上不封顶”的立法态度。同时，对于过错——欺诈的界定应当具体、宽泛，不再苛求经营者的主观故意，不再苛求消费者的主观状态，更不再苛求消费者的缔约行为与经营者的欺诈行为之间有因果关系。5而应当采取客观标准说，即只要实施了欺诈行为，就应当认定“欺诈”已经成立，而不考虑经营者的主观心理状态，更不考虑消费者是否基于经营者的欺诈行为而做出了错误判断和意思表示，从而降低举证成本。也即是说，对于“知假买假”甚至是“职业打假”行为都应当予以认可和支持。1通过提高消费者维权的主动性和积极性，增加经营者的违法成本，实现风险成本向利益制约机制的转变，进而实现法律的外部强制性规制向经营者内部自律规制转变。
第三，进一步完善消费救济制度。消费救济制度应遵循节省救济成本之原则，通过行政救济和司法救济两方面来完善。就行政救济而言，应建立健全消费者援助制度。对此，西方发达国家的几点做法值得借鉴：一是替代性纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution，简称ADR)，即赋予援助行政组织裁判外纠纷解决机关调解权、斡旋权，以区别于传统的命令权、规制权。2二是民事制裁金制度(Civil Penalty)，即对于欺诈消费者行为的经营者除了承担民事损害赔偿之外，还要承担行政罚款责任。三是民事诉讼援助制度，如美国的“法庭之友”(Amicus Curiae)，即在消费诉讼中，行政机关可以作为第三者向法院提供与案件相关的证据、信息、意见等，以弥补消费者的弱势地位。3另外，根据我国国情，还可以建立健全消费者争议仲裁制度、先行赔付机制，赋予工商部门消费纠纷行政裁决权，增加消费者向法院申请支付令和执行令等救济方式，减少诉讼环节和诉讼成本。在司法救济方面，应通过完善公益诉讼、集团诉讼、小额诉讼制度，对此下文详述。
与我国诸多领域的法治情况相似，我国消费者权益保护立法虽然还存在一定不足，但已经相当健全，消费者权益保护不力的主要症结在于执法。消费者权益保护考量着我国公共监管机制，笔者建议，进一步强化消费者权益保护行政规制，应从以下三方面入手：
首先，加强消费普法宣传，加大经营者及其产品和服务的信息披露力度，充分保障消费者的知情权。经营者的经营状况、产品的优缺点、服务的相关信息等是消费者进行消费选择的基础。保障消费者最大限度的知情权，对于增强消费者选择能力和自我保护能力具有重要意义。现实中，消费信息传导机制不健全是我国消费者权益保护不力的重要根源之一。
虽然经济学假定的“完全信息”状态不可能在现实生活中存在，但是可以通过法律规制对消费信息不对称进行制度克服。其主要有两种方式：一种是保障消费者知情权，由经营者或政府向消费者进行信息披露;另一种是通过制度创新来实现。4知情权是“公民、法人和其他组织对国家机关要求公开某些信息的权利和不受妨碍地获得国家机关公开的信息的自由”。5消费者的知情权，也称为“知悉权”，是指“消费者依法享有的了解其购买、使用的商品和接受的服务有关的真实情况的权利”。6知情权的实现仰赖于信息公开。“知情权与信息公开恰如一枚硬币的两面，信息公开即为实现公民知情权的制度路径。”7知情权本身就包括两个层面：公法意义上的知情权，即公民所享有的向国家公权力机关获取、知悉相关国家管理相关信息的权利;私法意义上的知情权，即消费者所享有的向经营者获取、知悉相关产品和服务相关信息的权利。公法意义上的知情权义务主体主要是国家相关机关，包括工商管理部门、卫生部门、质量技术监督部门、食品药品监督管理部门，其内容主要包括产品和服务质量信息、风险评估、检测和预警信息、产品教育宣传信息，国家相关部门应当主动发布或者依申请公开产品相关信息。1同时，政府是企业信息、产品信息、服务信息等消费信息的主要信息源，所掌握的消费信息在整体上是最权威、详尽的，在个体上也仅次于经营者。从国家治理来看，推进消费信息公开不仅是保障消费者知情权的重要途径，也是推动公众参与社会治理的重要途径。因此，国家在保障消费者知情权方面负有主要义务，应担当起基础性消费宣传责任，应把其所掌握的消费信息最大限度地流向消费者。
一方面，要建立健全消费信息收集、沟通和交流机制。为了解决现实中各行政部门之间由于监管分工不合理、信息沟通不充分而导致的互相推诿扯皮现象，要梳理消费信息传导途径，最终建立规范的消费信息传导机制。比如，由衛生行政部门收集和食品安全相关信息，包括国家食品安全整体状况、食品安全标准、食品安全事故及其处理信息、食品安全评估和风险警示信息等。另一方面，要建立健全消费信息发布、共享和公开机制。国家相关监督管理部门应及时、准确、全面、客观地公布相关产品信息，建立不同类别的商品和服务信息统一公布制度。虽然工商行政管理、食品药品监督管理、农业行政管理等部门在各自的职责范围内可以收集产品和服务相关信息，但笔者建议，由工商行政部门统一公布普通消费信息比较适宜，即应将消费信息汇总到工商部门，由工商部门进行筛选，将那些有用的准确的消费信息，通过发布平台告知消费者。再一方面，要重视媒体作用，广开信息披露渠道，构筑多元化的信息发布平台和查询平台。信息技术的迅速发展，为政府信息公开提供了坚实的物质基础。应整合现有的政府信息网络平台，避免信息重复发布，减少信息冲突，增强信息的及时性、确定性、权威性和准确性。笔者建议，可以按产品和服务类别建立一个统一的信息发布平台和查询平台，尤其是应把电视媒体、报纸期刊、固定宣传点、短信电话等传统方式和手段，与网络、微博、微信等现代信息交流平台结合起来，形成一个权威性的综合消费信息库和多元化的信息交流平台，以满足消费者不同层次不同类别的信息需求。
其次，要进一步厘清消费监管体制，实行联合执法、协同执法，强化监管部门间的协调与合作。多层次、多环节、多部门监管是我国行政监管的普遍模式形式，正如前文所述，这种监管模式容易造成“分段式的监管碎片”。然而，每种监管模式都各有利弊，导致我国消费者权益保护困境的根本原因并非监管模式的缺陷，而是各个部门没有发挥应有的作用和功能。为此，笔者建议，一方面，要建立健全监管部门协调合作机制，形成互补式的监管网络。工商、工信、商务、卫生、税务等国家监管部门各有各的优势：工商部门在企业基本情况和经营动态方面有着明显的信息优势;卫生行政部门在产品的卫生监管方面有经验优势，检验检疫部门在产品的质量检验方面有着明显的技术优势。因此，要防范本位主义，发挥比较优势，加强沟通、统筹组织、消除分歧、分享监管信息。另一方面，要建立健全各部门间的协商磋商机制，提高监管效率，尽量减少监管的阻力和空隙。消费监管各部门除了前述加强消费信息交流、互相提供技术支持之外，还应当建立联动机制，加强跨部门、跨地区合作，避免出现重复监管或“真空地带”，更好地保护消费者权益。
最后，要严格执法，主动查处，接受投诉后持续跟进，严厉查处消费侵权行为，加大消费监管力度。完善立法只是使保护消费者权益有法可依，切实保护消费者权益需加强执法力度，做到有法必依、执法必严、违法必究。为此，一方面，要提高消费违法行为的风险成本，加重违法心理压力。譬如，可以通过高额的行政处罚、巨大的民事赔偿、较重的刑事处罚以及黑名单制度等，加大违法成本，甚至是让违法企业走向破产。再譬如，可以通过扩大虚假广告、中介组织、执法人员等相关主体连带责任的范围，增强执业风险成本，严厉打击消费侵权行为。另一方面，要对消费损害采取补救措施。虽然规定经营者应当向消费者提供经营地址、联系方式、风险警示、售后服务等真实、必要的信息，但是，在现实生活中，不提供这些信息的现象大量存在，导致消费者维权无门。在这种情况下，消费者可以向国家工商机关等部门投诉，由相关部门对商品的销售者或者销售平台进行查处。尤其是当产品存在缺陷时，国家应采取及时的紧急补救措施，包括通过各种方式和途径及时告知消费者，销毁相关产品，或者敦促经营者召回相关产品，并及时补偿消费者。再一方面，建立消费者立法、执法和司法沟通机制，解决消费者权益科学立法、严格执法和公正司法问题。对那些市场欺诈、制假贩假等违法行为，1要发挥检察机关的作用。检察机关不仅要介入重大消费侵权事故，严厉打击消费领域违法犯罪行为，而且要发挥监督职能，立案查处那些涉嫌渎职失职等保护消费者权益不力的行政机关。因此，笔者建议，在接到消费者的投诉后，首先要对投诉事件进行初步调查、调解，支持消费者诉讼，保护消费者个体的合法权益;其次要对经营者行为进一步调查，如果违反了相关法律，需要进行行政处罚的，要坚决进行查处，包括罚款、没收违法所得、停业整顿、吊销执照等处罚措施;最后，如果涉嫌犯罪的，应及时向公安机关、检察机关移送相关材料，从而保护消费者整体的合法权益。当然，国家消费监管职能的有效发挥，离不开强有力的社会监督、新闻监督;国家监管部门也要善于利用舆论威慑力量和公民参与机制，通过媒体曝光、有奖举报等制度净化消费市场。
即使事前防范措施充分、国家监管机关正常履行职责，也不能完全杜绝消费侵权行为。此时，健全的消费维权保障机制就显得非常必要。然而，消费者的弱势地位决定了传统诉讼制度的程序烦琐、成本高昂、技术专业等特点，不利于消费维权的顺畅实现。因此，有必要创新传统司法程序，降低维权成本。结合西方发达国家的法治实践，笔者认为，我国进一步强化消费者权益保护司法规制，亟需建立健全公益诉讼、集团诉讼、小额诉讼等诉讼制度及其相关配套措施。
其一，要完善落实公益诉讼制度。在学者的呼吁下，我国新修改的《民事诉讼法》确立了公益诉讼制度，该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条被认为是我国诉讼立法的一大进步，也为消费公益诉讼提供了法律依据。然而，《民事诉讼法》并未对公益诉讼的具体方案做出设计。新《消法》进一步规定了消费公益诉讼。该法第46条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起訴讼。”很显然，新《消法》并未对公益诉讼的具体制度构建做出详细规定。公益诉讼是一项复杂的系统制度，涉及诉讼主体、对象、范围、诉讼前置程序等内容，其中最核心的就是诉讼主体问题。2笔者认为，公益诉讼既要充分保护消费者个人合法权益，也要保护公共利益，更要防止浪费司法资源，防止滥诉。同时，公益诉讼主体的确定应当考虑该主体代表的权威性、广泛性以及司法资源的高效性等因素。我国应借鉴国际通行做法，扩大公益诉讼原告主体，赋予检察机关、社会组织和公民企业都享有公益诉讼起诉权。但是，为了避免社会个体滥用公益诉讼起诉权，应赋予检察机关主要的和第一顺位的公益诉讼原告资格，赋予社会组织第一顺位的公益诉讼原告资格，赋予社会个体次要的和第二顺位的公益诉讼原告资格。另外，借鉴英美法系国家普遍采用的前置审查起诉模式，3消费者个人要先履行相应的举报或控告义务，只有在其他国家机关不予救济时才提起公益诉讼。
其二，要建立健全集团诉讼制度。现实生活中，因虚假广告、产品缺陷、假冒伪劣产品等造成恶性消费事故的例子并不少见，由此造成的受侵害消费者人数众多，涉及面广。4对此，我们可以借鉴美国等发达国家的集团诉讼模式，即由一个或几个代表人，代表所有受害者(集团)提起诉讼，法院对于案件的判决不仅适用于那些直接参加诉讼的代表人，而且适用于没有参加诉讼甚至尚未意识到损害发生的相关人员，从而节约司法资源，减少讼累。
其三，要建立健全小额诉讼制度。我国现行民事诉讼法已经有简易程序的规定，但是该简易程序对于那些争议标的较小的案件而言仍然烦琐，成本仍然高昂。为此，可以借鉴英国等西方国家的做法，在基层法院专门设立小额消费纠纷法庭，适用比简易程序更简易的程序，实现“及早立案、及时审理、及时裁判”，节省诉讼成本。1
最后需要说明的是，上述诉讼制度的创新离不开举证责任倒置、诉讼时效延长、赔偿标准提高等消费者维权保障机制的创新。只有把消费者权益与公共利益结合起来，才能更好地保障消费者合法权益，促进市场经济良性健康发展。
[责任编辑 李宏弢]
作者：高志宏
摘 要：保险消费者是保险业赖以生存和发展的基础，然而以“销售误导”和“理赔难”为核心的保险消费者权益侵害问题日渐突出，保护保险消费者权益的长效机制尚未建立，严重损害了保险行业形象，动摇了保险业发展根基。本文首先介绍了我国保险消费者权益保护机制现状，分析了建立消费者权益保护机制的原因，阐述了发达国家和地区保险消费者权益保护机制的经验，从健全法律体系、完善监管体系、健全保险纠纷解决机制、推动保单通俗化和标准化、完善信息披露制度、加强保险消费者教育、完善保险公司内控制度及营造合规企业文化等方面论述了我国保险消费者权益保护机制建设路径。
关键词：保险消费者;权益保护;机制
一、我国保险消费者权益保护机制现状
保险消费者权益的保护是保险业发展之本，也是各国保险监管的终极目标，对于任何一个保险市场，没有对消费者权益的切实维护，保险业的发展都将是无源之水、无本之木，必然是不可持续的，也是没有意义的。
2009年出台的新《保险法》，一定程度上加大了保险消费者权益的保护力度;2011年，中国保险监督管理委员会(以下简称保监会)成立了消费者权益保护局;2012 年1 月18 日，保监会发布《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，就加大信息披露、畅通投诉渠道、完善调处机制、普及保险知识、建立失信惩戒机制、查处违法违规行为、完善社会监督等方面提出了具体要求和措施，这些举措一定程度上完善了我国保险消费者权益保护机制。值得注意的是，虽然近年来我国保险消费者维权环境已得到了极大改善，但由于起步晚，与国外先进模式相比，我国保险消费者利益保护体制机制还不成熟，保险消费者利益保护工作还没有真正成为转变发展方式、推动科学发展的出发点和落脚点。
(一)保险消费者权益保护立法尚不健全
我国目前还没有关于保险消费者权益保护的基本立法。现行的《消费者权益保护法》只是针对一般的消费者，没有突出保险消费者权益保护的特殊性。同时，《消费者权益保护法》第2条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护。从这一定义来讲，保险消费者尚未被纳入保护范围。司法实践中，由于最高人民法院没有颁布《消费者权益保护法》的司法解释，对于该法可否适用于解决保险纠纷，也存在很大争议。2009年第二次修订的《保险法》虽在保险消费者权益保护方面做了一些努力，但仍未明确保险消费者权益保护问题，使得保险消费者在维权时缺少针对性的法律依据。保监会虽发布了大量的规章和规范性文件，但关于保险的销售、理赔及纠纷处理等各环节中对保险消费者权益保护的规定比较零散，缺乏系统性，可操作性不强，加大了保险消费者应有权利的保障难度[1]。
(二)保险消费者权益保护的专门机构还不完善
从实践看，保险消费者一般可以向保险行业协会或保监局等管理机构进行投诉。虽然中国保监会已经成立了保险消费者权益保护局，但在各地保监局还没有成立相应的处室，而基层是保险消费权益受损事件最容易发生的区域。因此，目前的监管架构并不能满足保险消费者权益保护的需要。
(三)保险消费者维权程序不健全
目前，虽然各保险机构设立了一定投诉渠道，各级消费者保护协会也受理保险方面的投诉，但公众投诉在缺乏有效监管的情况下往往无疾而终，甚至求告无门，媒体也难以进行充分的揭露和曝光。同时，我国没有明确的解决保险消费纠纷的特殊司法程序，保险消费者通过司法救济途径解决纠纷还存在成本高、周期长等问题，这些问题都给保险消费者维权带来了较大困难。
二、建立保险消费者权益保护机制的原因
(一)保险消费者在保险交易中处于弱势地位
保险相对于一般消费服务而言，是一种技术含量高、专业性强的金融服务，保险产品定价和赔付计算模型复杂、产品条款专业性强等特点，使得保险消费者在保险交易中处于弱势地位[2]。由于保险消费者专业知识比较匮乏，一般消费者难以对一个保险公司的财务状况、偿付能力、经营状况、保险产品的优劣、理赔服务状况等事先进行准确评估从而做出正确的消费选择。保险产品定价是否合理、保险人与投保人之间权利义务分配是否公平等问题，对于一般消费者来说，也无法准确评判。这些因素均导致保险消费者在保险交易中处于被动的弱势地位。
(二)保险运作机制的“反循环”特性
国际保险监督官协会按照20国集团和金融稳定委员会要求提交的报告《系统性风险与保险》认为，保险区别于其他金融服务部门的特殊性在于其“反循环”(Inverted Cycle of Production)的商业模式，即保费收入是在合同开始时期就产生的，而赔偿或给付所引起的现金流出则是在未来以特定损失的发生或满足合同约定为条件的。由于风险及其损失的发生具有不确定性，因此保险消费结果具有不确定性，保险人是否履行赔偿或给付义务、履行责任的时间、赔偿或给付的金额都是不确定的。同时，由于保险公司先向投保人收取保费，在保险有效期内约定的风险发生时才支付保险金，保险人义务承担具有一定滞后性，如果保险人诚信水平不高，只注重保费的获取而忽视保障的提供，极有可能在销售、理赔等环节侵害消费者利益以实现自身利益最大化。此外，保险人在吸收保费到赔付保险金这个过程中，由于经营管理欠佳、资金运用不当等原因，保险消费者利益的实现也面临着巨大的风险，寻求风险保障的预期有可能落空[3]。
(三)保险市场失灵
在保险市场中，信息不对称和不完全的问题比较突出，卖方知识多于买方知识的“旧车问题”也十分常见，保险市场无法自动为保险消费者提供充分的保护。保险市场是典型的信息不完全的市场，保险交易双方信息不对称，使得市场无法合理有效地在保险交易双方之间发挥资源配置作用，无法实现帕累托最优，某种程度上增加了保险人侵害保险消费者权益的动机。保险公司为了冲规模、抢份额，在保险销售过程中容易夸大保险的功能作用，掩饰保险风险，加之保险消费者专业知识比较匮乏，容易受到销售误导，做出非理性消费决策，从而买到并不适合自己的“次品”，出现“旧车问题”，损害保险消费者权益。
(四)保险消费者维权意识薄弱
在实践中，保险消费者对保险维权知识了解太少，不知道如何去维护自己的权益，导致侵害消费者利益的违法违规现象时有发生。保险消费者维权的主要途径是通过仲裁或者诉讼程序，但消费者对这些程序、流程并不熟悉，且经济实力相对处于弱势地位，无力耗费大量的财力捍卫自己的合法权益，很多保险消费者更是意识不到购买保险也是一种消费行为，维权意识比较薄弱。此外，保险消费者集体维权行为的结果具有公共性，无法实现排他，即使某消费者没有参与维权也能从集体维权结果中受益，导致一些保险消费者在面临集体维权行为时存在搭便车心理，不愿意付出维权成本。搭便车问题导致没有消费者愿意主动维护自己的权益，最终导致所有保险消费者权益得不到充分保护。
三、保险消费者权益保护国际经验借鉴
(一)制定专门法律保护保险消费者
在法律制度层面，许多国家和地区在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者权益保护法律法规，对金融机构的行为进行规范和约束，规定金融消费者权益保护的基本原则和内容，为金融消费者权益保护奠定了坚实的法律基础。如英国的《金融服务与市场法》，加拿大的《金融消费者保护局法案》，日本的《消费者合同法》、《金融商品交易法》、《金融商品消费法》，我国台湾地区的《金融保费者保护法》等，这些法律立法目的都是为了保护金融消费者(包括保险消费者)权益，公平、合理、有效地处理金融消费争议问题，从而促进金融市场的发展。
(二)设立专门机构保护保险消费者
近年来，加强消费者保护成为金融监管体系改革的重要内容，专门从事金融消费者保护的机构得以建立。例如1998年，英国设立了统一的金融服务局(FSA)，对金融业实行统一的监管。FSA的四大法定监管目标之一便是保护金融消费者。FSA下设保险监管部门，专门负责日常监管工作，主要侧重于改善行业经营和消费者权益保护。FSA 专门设立了金融服务消费者小组，负责反馈消费者需求。源于美国的次贷危机暴露出金融消费者权益保护存在的监管缺陷，2010年，美国通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，建立了联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的第五部分专门针对保险业，主要涉及联邦保险办公室、州一级保险改革、未受认可保险人、再保险、建设规则等。
(三)完善保险消费纠纷解决机制
发达国家普遍不断完善保险消费纠纷解决机制，建立了渠道顺畅、选择多样、行之有效的保险消费纠纷解决机制，当发生保险消费纠纷后，消费者可以通过与保险机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等方式解决。许多国家还通过建立非诉讼纠纷解决机构，为被侵权的保险消费者提供便利的救济途径，例如英国的金融业调查专员服务有限公司( FOS Limited) 、澳大利亚的金融督察服务机构( Financial Ombudsman Service) 、香港保险索偿投诉局等，这些非诉讼纠纷解决机构，减轻了保险诉讼负担，降低了社会管理成本，适应了保险市场发展的需要，有效维护了保险消费者的权益。
(四)通过政府介入提高保护的有效性
保险市场是典型的信息不完全市场，市场失灵制约了市场对保险消费者的保护作用，客观上需要政府力量的介入，来保护消费者的交易公平权等重要权利。从国际保险监管实践看，各国普遍建立了对保险格式合同进行行政规制的制约机制。如德国规定，保险行业制定的格式条款，必须经过监管部门批准。法国规定，保险公司要求投保人签署的一般条款须事先经过财政部审核。英国规定，保险费率需要经监管部门进行核定，市场普遍接受的适用于同类保险险种的保险条款由保险同业公会制定，防止保险人利用格式合同损害投保人的利益。美国规定，对于涉及公共利益的领域，保险合同的制定具有明确的行政性规定，如财产和意外保险保单一般采用各州通用的基本保单，针对特别监管要求加贴批单，保险合同必须写明按照州法律来保证索赔迅速解决的期限。
(五)加强信息披露，保护消费者知情权
由于保险条款的复杂性、保险消费领域信息高度不对称等特点，完善依托监管制度体系为支撑的信息披露制度显得尤为重要。在欧美成熟保险市场，对信息披露都有明确、详细的法律规定，这些国家都要求保险机构以普通消费者可以理解的语言，详尽、清晰、全面披露保险产品或服务的细节，特别是对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容。另外，除了对作为保险消费者交易对象的保险公司设定信息披露标准以外，作为消费者利益保护机构的监管部门也承担了重要的信息提供义务。例如，美国保险监督官协会建立了世界上最大的保险信息系统，数据库涵盖全美范围内所有保险公司的财务信息以及其他类型的信息，承担了大部分监管信息的搜集与披露工作，负责各州保险信息的汇总，并向州保险局提供数据库服务。
(六)建立保护消费者权益的企业文化
“理赔难”是保险实践中发生纠纷最多，导致公众不满情绪的主要环节，而保险消费者能否获得足额和及时的赔偿直接关系到保险消费者求偿权的实现，因此，保险理赔成为保险消费者权益保护的核心之一。监管机构对“理赔难”的投诉处理和行政处罚，可以提高保险公司侵害消费者保险金请求权的违法成本，但仍然是一种事后的处理机制。倡导督促保险公司建立“公平对待消费者”的企业文化，才能从根本上解决“理赔难”问题。例如，近年来英国金融服务局( FSA)实施的“公平对待消费者”( Treating Customers Fairly，TCF) 项目。TCF项目的启动是源于保险市场养老金产品不当销售事件，旨在引导金融机构将公平对待消费者融入企业文化之中。FSA对该项目设定的监管目标包括六个方面，贯穿了金融产品和服务的生命期，涉及到产品设计、销售、售后服务等各个环节。为符合监管要求，包括保险公司在内的金融机构，特别是金融机构的董事会和高级管理人员会严格审视产品和服务，从设计到售后服务的每一个环节，为消费者提供更加适宜的产品和服务，并塑造良好的企业文化[4]。
四、我国保险消费者权益保护机制建设路径
保护保险消费者权益，就是要以保护保险金请求权为核心，以保护知情权、公平交易权为补充，以保护受教育权、救济权为保障的完整的权利体系。要长期、有效地保护消费者的这些权利，就要建立保险消费者权益保护机制。保险消费者权益保护是一项长期性、系统化工程，各消费者权益保护主体应有长期的思想准备，在机制建设上立足长远，以法制建设为基础，以监管体系为保障，以保单通俗化为补充，以信息披露和消费者教育为抓手，以保险公司内部控制和文化建设为依托，稳步推进保险消费者权益保护工作的顺利开展。
(一)健全保险消费者权益保护的法律体系
目前关于保险消费者权益保护的法律几乎为空白，导致保险消费者在维权时无法可依，客观上加大了不法保险经营者侵害消费者权益的侥幸心理和嚣张气焰，因此我们必须及时健全与保险消费者权益保护相关的法律法规体系，使得保险消费者在维权时真正有法可依。一是对现行滞后的法律法规进行修订并适应新形势增加相关保险法律规则，使保险消费者在维权时有明确的法律依据，如在《消费者权益保护法》的修订中，可以考虑增设专门的章节阐述保险消费者权益的保护。二是可以考虑制定专门的《保险消费者权益保护法》来弥补现有法律体系的不足，具体可以考虑围绕保险消费者的概念、保险消费者保护的基本原则、保险消费者的权利、保险行业的监管、保险消费者的救济机制和争议解决途径等内容构建一部系统全面的保险消费者保护法。三是建议进一步完善现行《保险法》，将“保护保险消费者权益”在立法宗旨中开宗明义的单独提出，进一步理顺监管思路，明确监管定位，进一步明确监管机构在保险消费者权益保护中的法律地位。四是在司法实践中引入“合理期待原则”，它要求法官“根据一个未经保险或法律等专门训练的人的理性预期来解释保险单。如果一个理性的人预期保险单会对某一损失提供保障，法院就会要求保险人赔偿，尽管可能是合同文字已经清楚地排除了的赔付”。鉴于我国保险消费者的弱势地位和权益被侵害的问题比较突出，建议在司法实践中借鉴英美国家做法，引入“合理期待原则”，作为消费者权益保护体系中的最后一道屏障，有效保护消费者的合法权益。
(二)完善保险监管体系
1.完善监管体系。无论是偿付能力监管，还是市场行为监管或者公司治理结构的监管，手段和方式尽管不同，但监管最终指向的仍然是保护保险消费者的权益，保监会要深入研究借鉴国际先进的监管经验，结合国内保险市场特点，不断完善保险监管体系。
2.完善偿付能力监管。偿付能力监管是保险监管的核心，也是保护保险消费者权益的关键所在。保监会副主席陈文辉指出“偿付能力监管是保险消费者权益的根本保障，保险消费者最为根本的权益就是按照保险合同享受保险公司提供的保险服务，如约获得损失赔偿和满期给付。一旦保险公司出现偿付能力问题，将直接损害广大保险消费者的利益”。目前发达保险市场均在加紧完善偿付能力监管体系制度，例如，欧盟正在抓紧推进偿付能力II，计划于2014年实施，美国保险监督官协会(NAIC)启动了偿付能力现代化工程，对偿付能力监管体系进行调整，预计2012年年底完成。2012年3月，保监会发布了《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》，明确了未来我国偿付能力监管体系建设的思路和方向，应加大研究步伐，尽快建成第二代偿付能力制度体系。
(三)建立健全保险纠纷解决机制
把保险合同纠纷依法快速解决作为保护消费者权益的有效手段。强化保险监管机构的投诉处理职能，对侵犯消费者合法权益的案件加大惩治力度;加强保险行业协会在纠纷调解中的作用和地位，指导保险公司积极参与纠纷解决机制;建立保险纠纷快捷处理通道，不断创新纠纷处理工作方式，通过建立消费者投诉平台等模式畅通消费者投诉渠道，指导保险公司建立消费者接访处理制度;规范纠纷解决程序，通过行业协会指导调解、监管机构行政调解等方式积极化解合同纠纷，提高纠纷解决效率，督促保险公司及时落实纠纷解决结果。同时，保险监督管理机构要加强与司法部门的有效合作，努力将保险纠纷诉讼化解在萌芽阶段，建立和谐保险消费文化，降低消费者维权成本。
(四)深入推动保单通俗化、标准化
目前，我国保险消费领域的纠纷大部分源于保单条款晦涩难懂。国内的一个调查显示，在已购买保险的消费者中，不清楚保险合同免责条款的比例高达45.4%，在不买保险的消费者中，有近10%的人拒绝买保险仅仅是因为看不懂保险合同。因此，在确保保险合同严谨性和权威性的基础上，推进保单的通俗化和标准化，使复杂、专业的保单易于理解，能有效避免销售误导、保单欺诈等损害消费者权益的行为，从而更加周全地保护保险消费者的权益。一是保险公司在制订保险合同时，应针对该种保险产品的目标人群进行可读性测试，通过目标客户群的反馈信息反复修改完善保险条款。二是保险公司应提高保险营销人员的专业素质和职业道德，应将保险合同条款作为培训的主要内容，改变过去重销售技巧培训而忽略对产品本身培训的现象，避免保险营销人员在销售过程中出现因为自己的一知半解而“误导”消费者的情况。三是保险公司应建立条款自查制度，通过各种渠道搜集整理已销售产品在条款方面出现的问题，从中总结经验，进一步完善保单通俗化和标准化工作[5]。
(五)完善信息披露制度
建议建立保险公司、保险监管机构、保险行业协会三位一体的信息披露制度，不断提高信息披露效率。保险公司要切实做好与保险消费者权益相关的信息披露工作，使消费者直观了解保险合同的保障范围，收益风险和除外责任、服务项目和承诺、投诉途径和办理时限等，实现对保险消费者权益的有效保护;保险监管机构应畅通投诉渠道，维护保险消费者的诉求表达权，定期披露信访投诉数据，对损害消费者权益的典型案例主动向社会披露，要定期披露保险公司依法合规经营情况、消费者投诉情况、侵害消费者权益违法违规行为查处情况等信息，使保险消费者能真正了解各公司的经营状况和理赔服务水平;保险行业协会应充分发挥对会员公司在消费者保护承诺履行方面的监督、评价和引导作用，定期公布会员公司的有关产品信息、服务标准、理赔时效，方便保险消费者查询和选择，要建立销售误导、理赔难在内的治理效果评价指标体系，定期公布各地区、各会员公司评价结果以及各保险公司服务承诺履行情况、消费者保护相关规定执行情况等。
(六)加强保险消费者教育
我国应该重视加强保险消费者教育，建立保险监管机构、保险行业协会、保险公司和社会各界多方参与的保险消费者教育工作机制，调动保险消费者维权积极性，提高保险消费者自我保护的能力，从而培养成熟理性的保险消费者，达到保护消费者权益的目的。建议保险消费者的教育工作由保监会主导，各保险公司强制参与，并协同保险行业协会以及消费者协会，共同开展对保险消费者的教育工作。在教育开展形式方面，一是推动保险教育进课堂，协同教育部门在学校开设基础课程，向学生普及保险基础知识、保险消费过程中涉及的基础法律问题和救济措施等。二是可以定期出版专门的刊物，如出版介绍保险产品及保险公司、如何处理索赔和解决争议、消费者关心问题专题介绍等有用信息的保险指南，引导保险消费者更加理性地选择适合自己的产品和公司。三是通过发放宣传资料、举办各种培训讲座、设立专栏、建立电子媒介(如广播电台、电视台、互联网等)在内的消费者教育载体等向公众普及保险知识，引导消费者科学消费、理性消费。
(七)完善保险公司内控制度，营造合规企业文化
提高保险公司对消费者保护的重视程度，在公司层面建立长效的消费者权益保护机制，不断完善内控制度，积极营造合规企业文化，将消费者权益保护充分体现和落实到各项规章制度中去，真正融入到企业文化的建设中去，提高消费者保护的有效性和持续性。一是加强内控制度建设，按照依法合规的原则，认真梳理各项管理制度、激励机制和内部操作办法，不断完善各项制度及其实施细则，完善内控机制，使各项制度能真正落到实处，防止发生公司违法经营损害消费者权益的行为。二是建立并完善“消费者意见资料库”，对保险消费者的申诉进行存档管理，为日后的业务提供指导，强化公司合规管控。三是指导分支机构自觉开展自查自纠，按照法律规定和监管要求对公司销售、理赔等重点业务环节加大检查力度，通过突击检查、查验资料、客户回访等方式查漏补缺，规范销售、理赔行为，对销售误导等行为加大整改力度，为消费者切实解决理赔难等问题，将消费者权益保护工作落到实处。四是完善问责制度，保险公司要加大分支机构对保险销售和理赔中违法违规行为的查处力度，将检查和处罚情况以及典型案例向社会公开披露，同时，对侵害保险消费者权益的违法违规行为实行机构、高管双重问责制，加大处罚力度。五是积极营造合规企业文化，通过保险公司内部教育培训制度及会议，不断强化依法合规经营理念，加强宣导公平对待消费者理念，杜绝销售误导和保险欺诈行为，通过合规考试等营造积极的合规知识学习氛围，促使依法合规理念真正渗透到每一位员工和业务员心中，使公司的每项工作都以贯彻依法合规为前提，通过建设合规企业文化，让消费者权益得到保障。
(责任编辑：张恩娟)
参考文献：
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作者：刘兴丽 赵磊
（650304 云南经济管理学院 云南 昆明）
摘 要：旅游业中最为主要的主体就是消费者，它是我国旅游业能否得到迅速发展的直接影响因素。对旅游消费者权益进行民法保护具有着重大意义，只有权益得到保障消费者的需求才能得到保护，才能更好的加速旅游业的快速发展。本文主要是从民法对旅游消费者保护的不足之处分析，探讨了相应的解決方法与完善措施。
关键词：旅游业；消费者权益；民法保护
一、旅游消费者权益民法保护存在的问题
目前的旅游消费者权益民法保护有许多潜在的弊端，以至于难以有效地保护旅游消费者的安全利益，也严重影响到旅游业的发展。以下归纳了几点关系旅游消费者自身安全利益的问题。
（一）旅游消费者的安全权得不到保障
旅游业要保持良好的发展势头，必须要在开展旅游活动时，确保旅游消费者的人身安全与财产安全。现阶段，旅游消费者只得到权益民法的部分权利保护，仍旧在多方面安全权受到侵犯，集中体现在饮食、住行、娱乐等方面，使得旅游消费者的人身财产安全存在很大隐患。
（二）旅游消费者的知情权得不到保障
在旅游活动过程中，旅游消费者往往会发现自己所了解的旅游信息与实际的情况不一致。在开展旅游活动前，旅游经营人员对旅游活动的相关信息了解的比较全面，但是透露给旅游消费者的相关信息只是为了吸引消费者的视线，从而达到旅游经营人员的商业目的。因此，旅游经营单位的商业推销手段，导致旅游消费者的知情权受到很大的侵犯。
（三）旅游消费者的自主权受到侵犯
在旅游消费者权益民法保护中，旅游消费者拥有选择自己需要的旅游服务的权利，不过，在实际旅游活动中，消费者难以行驶其享有的自主选择权，主要表现在：旅游消费者不能选择自身所需的活动方式和活动内容，而且没有得知与此次旅游活动的相关具体信息，使得消费者的自主寻责权没有得到有效的行使。
（四）旅游消费者的尊重权受到侵犯
在我国有关的法律法规中，明确规定公民的人格尊严权不应受到侵犯。一般情况下，旅游活动的地点都不是在旅游消费者自身的居住地，因此，旅游消费者难以避免地会受到各个旅游地区的不同风俗习惯所带来的人格伤害，甚至会受到来自旅游活动的导游的人身攻击。基于以上几点原因，旅游消费者享有人格尊严权，已经纳入我国的相关法律法规中，确保旅游消费者的精神需求得到满足。
二、完善旅游消费者权益民法保护的对策
（一）惩罚性赔偿
惩罚性赔偿属于补偿性赔偿外的一种赔偿制度，实施的主要目的是弥补受害人的经济损失，严格惩处侵犯人，惩罚性损害赔偿制度的实现，具有以下几个方面的优势：强化旅游消费者维护自己权利的意识，积极引导旅游消费者在权利受到侵犯时，能够通过法律手段保护自己的合法权益不受到侵犯，进而最大限度的减少侵权行为的发生，有效保护旅游消费者的合法权益不受到侵犯。
（二）完善合同法
现阶段，要想有效维护旅游消费者的合法权益不受到侵犯，就应通过法律形式，规范旅游格式合同，以使旅游消费者和旅游经营人员具有同等的权利与义务，加强旅游消费者和旅游经营人员的交流与沟通，同时满足二者的经济收益。因此，为了与时代发展相适应，国家应不断完善旅游格式合同，进而使旅游市场朝向健康、有序的方向发展。这就要求国家在规范格式化合同的过程中，主要应当做到以下几个方面：
首先，明确规定旅游经营人员的提示义务。在旅游消费的过程中，格式化合同的订立效果主要取决于条款内容是否发挥作用，旅游经营人员在使用免责条款的过程中，应严格遵守公平的基本原则，通过采取科学、合理的方式，提示旅游消费者引起注意，提示的方式包括很多方面，例如，口头、个别提示等等。在提示的过程中，旅游经营人员应采用标准的普通话，以使大部分旅游消费者都能够理解，由于旅游消费者之间的个体差异，文化水平、个人经历以及阅历都存在较大的差别，因此，对旅游经营人员提示的语言理解的能力也存在较大的差别。
其次，规范旅游格式合同的解释原则。在旅游格式条款应用的过程中，如果双方发生争议，旅游经营人员应给予旅游消费者明确的解释。由于格式条款的制定，是由旅游经营人员依据自身的主观意愿决定，因此，为有效维护旅游消费者的合法权益不受到侵犯，在条款表达不明确时，国家应向旅游消费者解释旅游经营人员的意图。
（三）旅游消费者权益民法保护相关法规的完善
1.完善旅行社质量保证金制度
现阶段，在旅行社发展的过程中，参加旅游活动的人数越多，旅行社就会获取更多的经济收益，因此，旅行社的具体营业金额能够真实、客观的反映旅游消费者向旅行社实际缴纳的金额，在收取旅行社质量保证金额方面，如果能够依据旅行社实际营业金额为收取标准，当旅游消费者的合法权益受到侵犯时，旅行社能够赔偿旅游消费者足够的质量保证金。此外，此种质量保证金的收取方式，对于规模相对较小、营业额较少的旅行社，有利于减少其运行的经济成本。
2.完善旅行社责任保险制度
国家应调整和优化旅行社责任保险金额，并且在收取旅行社保险金额时，应采取统一标准，使国内、国外的旅游消费者享受到同等的权利。
三、结论
综上所述，通过分析完善旅游消费者权益民法保护问题的对策，我们能够看出，虽然旅游业的发展进程不断加快，但是也存在较多问题，使旅游消费者的合法权益受到侵犯。因此，基于以上存在的问题，国家应完善相关法律法规，保护旅游消费者的合法权益不受到侵犯。
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作者简介：
朱燕刚（1978～），男，云南元謀，云南经济管理学院教师，讲师，研究方向：法学。
作者：朱燕刚
摘要:近年,我国保险行业发展迅猛,并为人们安居乐业和国家稳定发展提供了切实有效的保障。然而,由于我国保险行业起步较晚,各类保险有关的规则、制度或法律尚不规范和不健全,保险行业“自律”和诚信缺失严重,保险监管机构监管不到位,加之处于天然弱势地位的保险消费者维权意识单薄和保险自身的特殊性,直接致使当今“误导销售”、“理赔难”等侵犯保险消费者权益行为的猖獗存在。这些侵权行为直接严重侵犯保险消费者的合法权益的同时,大大降低保险消费者对保险的信任,动摇保险行业的根基,妨碍保险行业的健康发展。鉴于此,我国已积极采取一些列措施并取得一定成效,但相比西方保险行业发达国家对保险消费者合法权益的有效保护,我们还有很多成功经验要借鉴,还有很多工作要做,还有很长的路要走
关键词:保险消费;保险消费者;权益保护
一、保险消费者权益保护的必要性
在保险业日益发展的今天，保险交易纠纷也与日俱增，这是每个经济领域所必然经历的过程，由萌芽到发展再到完善，每步都需要艰辛的探索。而我国保险市场正处于发展阶段，保险消费者的权益经常受到侵犯是不争的事实，保险消费者在保险交易过程中所处的弱势地位决定其权益保护的必要性。
(一)、保险消费者在保险知识和信息上的弱势地位
众所周知，保险商品并不等同于一般的商品或服务，它是以专业的知识和技术为基础建筑起来的，保险消费者往往在对其完全不了解的情况下被保险代人极尽劝诱下而购买，这无疑加大了保险消费者的风险。而我国的保险知识普及相当薄弱，普通大众的投保意识不强，也不会主动去了解学习保险知识，加之现代保险市场的产品种类越来越多，。且呈现地域差别。保险消费者对保险商品信息的了解往往只是通过保险代理人来完成。由于缺乏专业的保险知识及信息来源，保险交易中的信息不对称性就显得尤为突出，保险人可以利用自己所掌握的信息来取得优势地位，保险消费者的权益容易受到侵犯。
(二)、保险消费者在格式合同上的弱势
格式条款经常在保险合同中出现，格式合同的出现增加了保险消费者对保险商品的理解难度，使得原本就处于信息弱势的保险消费者的地位更加雪上加霜。我国新《保险法》中也对格式合同条款进行了规定，条文中的当格式合同条款出现两种以上不同解释，适用有利于被保险人和受益人的解释。有些学者就提出这种疑义利益解释原则在某种程度上不利于投保人与保险公司之间的信息沟通，而导致投保人在签订合同时更加忽视对合同条款的斟酌并无须进行成本收益分析。由此可见，保险消费者在格式合同上的弱势地位没有得到改善，在签订保险合同时仍然处于弱势地位。
(三)、保险消费者作为授信人的弱势
在保险关系中，投保人先行缴付保费，保险人承诺出险时给付保险金，缴付保费与兑现承诺之间存在时间上的间隔，这种交易方式如信用交易那样“以偿还和付息为条件的单方面的价值转移”。因此，投保人可称为授信人，保险人则为受信人。作为授信人的保险消费者在先行转移了自己的财产价值时，受信人一方承诺未来偿还与给付，这对保险消费者来说明显是处于弱势。因为保险消费者不能确定保险人在未来能否给付保险金，保险人的偿付能力、经营状况、风险管理和控制等方面保险消费者几乎难以知悉，保险消费者作为授信人在保险交易中的很难取得与保险人相同的地位。
(四)、保险消费者比一般消费者更弱
在传统的市场交易中，一般消费者持有国家信用担保的货币与卖方进行交易，交易的标的往往是有形易于理解掌握的。一般消费者会根据自己的生活经验来评判所购买商品品质的好坏、价格是否合理等，一般消费者在交易中的权益受到侵犯时，也会有完善的维权途径来挽回自己的损失，但是保险消费者却是很难得到有效地救济。保险商品具有很强的专业性，这与一般的商品相差很大，而且保险作为一种信用交易，保险消费者所承担的风险比一般消费者更大。由于我国的保险业起步较晚，保险消费者的维权途径很少，保险消费者在市场交易中比一般消费者地位更弱。
二、国外保险消费者权益保护的概述
(一)、美国各州保险消费者权益保护
由于政治体制原因，美国没有统一的保险法，而是各州根据自己的实际情况制定。虽然各州的具体规定不一，但是对保险消费者权益的保护理念是一致的各州都比较重视保险消费者权益的保护。纽约州《保险法》比较完备科学，维护被保险人利益和对保险业的监督管理是其立法要旨之一。同时，各州还制定了关于保险代理人与经纪人的相关法规，例如:不合格的代理人经营保险业务禁止;禁止保险代理人给予投保人佣金作为其投保的引诱等。2010 年 7 月美国通过《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，该法要求建立联邦保险办公室和消费者金融保护局，其核心即是金融改革和消费者保护。除了建立消费者金融保护局，美国各州还设置了保险监管局。其主要职责就是为确保保险公司的稳健运行以保护保险消费者的利益。同时美国州保险署还规定了保证金制度，即保险业务的公司需向州政府交纳一定比例的保证金，如果某一保险公司破产，保单持有人得不到应有的赔偿，政府就以这项保证金加以补偿，主要目的就是使保险消费者在保险公司破产时任然可以获得补偿。
(二)、英国保险消费者权益保护的金融监管
英国是保险业的起源地，也是保险业务实践最早的国家之一。作为判例法国家，起初的英国并没有成文的保险法，对保险消费者权益保护的规定只能依靠普通法。1870 年，英国的议会颁布了《人寿保险公司法》，该法规定保险公司应向法院交纳一定额的保证金，以确保保险公司在遇到经营不善或者是破产倒闭的情况下，被保险人的利益仍能得到保护。在此之后，1975 年与 1977 年又分别颁布了《保单持有人保护法》、《保险经纪人法》两部法律。1982 年的《保险公司法》，为保护保单持有人的利益，对偿付保证金作了严格规定，还规定公司业务的转移须经法院批准。从此，英国系统的建立起了较为全面的保险市场消费者权益保护网络。金融危机后，英国政府宣布 2012 年底前废止成立于 1998 年的金融监管服务局(FSA)，FSA 负责的金融消费者保护职能将由新成立的消费者保护与市场署承担。
(三)、日本保险消费者权益的保护
日本的保险业发展在亚洲可谓首屈一指，这主要得益于其卓有成效的改革。日本保险业的监管在二十世纪九十年代以前都是由大藏省对保险公司进行行政指导，然而随着日本金融危机的加剧，大量保险公司纷纷倒闭，这时日本才于1998 年 6 月成立了金融监管厅(FSA)，接管了大藏省对银行、证券、保险的监管工作。随后，2000 年 7 月金融监管厅更名为金融厅，将金融行政计划和立案权限从大藏省分离出来。金融厅长由首相直接任命以确保其在金融监管上的相对独立。其监管目标监管工作重点由市场准人的严格审批转向对保险人偿付能力的监管，注重了对投保人利益的保护。 日本保险业除在监管方面进行保护保险消费者的权益外，还有许多保险行业协会的存在，且体系健全，发展成熟。如 1945 年由原来寿险集会所改成的日本寿险协会，其主要特色是为寿险行业的销售人员和雇员提供教育和培训, 形成专业的销售队伍。同时十分注重投保人利益的保护，设立了寿险咨询中心，为保险消费者提供法律咨询;2003 年 5 月成立的日本损害保险协会(GIAJ)主要职责有消费者提供信息咨询和援助服务，宣传保险知识, 提供社会贡献。除此之外还有外国财产保险协会、日本财产保险代理协会、财产保险客户保护机构等等，这些保险行业协会的存在有利的促进了日本保险业的发展及保险消费者权益的保护。
三、 对我国保险消费者权益保护制度的借鉴
经过以上的介绍可以看出美英日三国的保险业在保护保险消费者权益方面确实有独到之处，他们在保险业监管、保险交易纠纷的处理、保险消费者权益维护以及保险知识教育的重视等方面形成了较为完整体系，这对我国的保险消费者权益保护有许多借鉴的地方。 一方面，完善我国的保险行业自律组织建设，加强保险交易纠纷解决机制的健全。我国的保险行业自律组织还没有形成完善的体系，我国《保险法》第一百八十二条规定了保险业自律性组织的构成，所以说我国的保险业协会仍处于发展阶段，还想当不成熟。我国可以借鉴日本的做法，在保险业自律性组织的投诉、保险消费者权益保护、争议解决机制方面加强法律法规的细化，同时将保险交易纠纷解决机制纳入其中，加强保险知识的普及，更好的保护保险消费者的权益。 另一方面，保险业监管方面要更新监管理念，注重偿付能力的监管，并以保护保险消费者权益为出发点。保险消费者权益的保护应为偿付能力监管的根本目标，加强偿付能力监管可以促使保险公司提高自己的经营水平，充分维护保险消费者的权益。美英日三国都有对保险业的监管局，虽然叫法不同，但其监管的理念是大体相同的，即加强偿付能力的监管，保护保险消费者的权益，这是得到普遍认同的。我国保险业在快速发展的当下，保险监管机构的监管理念虽有转变，但监管力度不强，对此，我们可以借鉴美国的做法，开展定期的现场检查，对保险机构经营的合规性进行连续性评价，并将评价结果作为业务准入的义务之一。
创新监管方式建立长效机制
全面推进消费者权益保护工作
2006年，XX市各级工商部门以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻党的十六大、十六届三中、四中和五中全会及中央经济工作会议精神，按照省局的要求，以食品安全监管为重点，
深入开展了食品安全专项整治，稳步推进流通领域商品准入制度改革，强化商品质量监管，切实加强了流通领域和农村地区消费维权工作，全面提升了12315工作水平，切实保护了消费者的合法权益，维护了市场经济秩序，为构建和谐社会营造了安全放心的消费环境，使我市消费者权益保护工作上了一个新的台阶。
一、以强化责任意识为重点，努力建立健全长效监管机制
(一)继续深化“五制两查一承诺一指导”监管模式
今年以来，市局结合省局“四制两查”的监管模式，继续完善和深化“五制两查一承诺一指导”的监管模式，我们一是帮助、指导企业建立商品质量保障制度;二是帮助、指导企业建立消费纠纷处理制度。在《行政许可法》实施后，我们又及时调整工作思路，将过去以监督管理为主的模式，逐步向以经营者自律为主的模式转变。我们重点加强了“商品质量查验登记制”、“索证索票制”制度的建立和推广，指导和督促经营者建立进销台帐，把好进货关，对所进商品的名称、规格、商标、厂名、厂址、生产日期、保质期、进货凭证等作好详细的登记，便于查验;要求经营者向供货方索要发票、检验报告等相关资料;要求经营者向消费者提供售货发票等资料。目前，全市各大中型超市、食品经营户均已实施了“五制一承诺”制度，并统一制作牌上墙公示，上墙率已达到100%。
(二)注重实际，在推行中求深入，求创新，使监管机制更加完善，更加科学，更加规范，更加有效
一是建立了流通领域食品安全突发事件处置应急预案制，预案是在本市流通环节中经确认已经发生、依法应由工商行政管理机关负责处理的消费者食品中毒事件，或通过相关信息渠道获取的某种食品有毒有害，可能引发区域性严重社会后果的食品安全信息，急需紧急处置时启用;二建立了商品质量监测制度，我局在经费十分紧张的情况下，投资30余万元购买了配备专业农药残留测定仪、亚硝酸盐快速测定仪等快速检测设备的检测车辆，深入城乡，对集贸市场、商场、超市的食品进行监测，并根据监测结果组织商品质量监督抽查。坚持在城区各大市场内开展经常性监测，并将检测结果在市场的商品质量公示栏内进行公示，接受社会的广泛监督，同时根据监测结果组织商品质量监测抽查。我局今年将食品、农资商品、家用电器作为监测重点，加大监测抽查力度，并积极配合省局进行了第
一、二季度的化肥、食盐、豆干制品、汽油、柴油等商品质量监测抽查工作。今年以来，全市共抽查商品xx个批次，其中合格xx个批次，不合格xx个批次，对经销不合格商品企业处罚没款xx万元;三是实行了流通领域商品质量监督管理登记制。在进行日常监督检查时，工商执法人员严格按照《工商行政管理所食品安全工作规范》等规定，对商品质量特别是对食品认真进行检查，并如实填写《流通领域商品质量监督管理登记册》，确保了商品质量监管到位。
二、把日常监管和集中整治相结合，促进监管职能到位
(一)建立健全市场巡查工作制度，强化日常监管
以总局明确的“六查六看”为监管的主要内容，采取有效措施，扎实推进监管工作的经常化、制度化、规范化，确保监管到位。将监管重心下移，把商品质量日常监管的主要任务和责任落实到基层工商所，分段、分片包干，实行“三个落实”即：落实巡查人员、落实监管责任和落实监管任务，定期或者不定期地对辖区商品经营者进行巡查。抓住“两个重点”即：一是突出重点区域、重点市场、重点行业，加大了对经营主体、经营行为、商品质量和商品包装、商标、广告的监管力度，坚决取缔无照经营，强化监督管理。二是突出监管重点商品，重点针对奶制品、豆制品、水产品、粮、肉、蔬菜、水果等品种和儿童食品加强监管，特别是对一些季节性和节庆食品进行了严格监管。
(二)突出重点，扎实开展专项整治
一年来,我局按照省、市政府及省工商局的工作安排，人民群众反映的焦点、热点等突出问题，认真开展了十多次专项执法检查：一是包装食品安全专项执法行动;二是春季食品安全综合整治执法行动;三是清查含苏丹红食品的执法行动;四是节日市场专项执法行动;五是儿童食品市场专项执法行动;六是工商机关牵头的食品安全综合整治联合执法统一行动;七是猪肉食品市场专项执法行动;八是月饼市场专项执法行动;九是工商企业联合打假专项执法行动;十是秋冬季食品安全专项整治。十一是元旦春节前食品市场专项整治。
(三)重拳出击，成效显著
在去年的专项整治中，我局共出动执法人员xx人次，出动执法车辆xx台次，检查食品经营户
xx户次，查处无照经营xx户，立案查处各种违法违规案件xx件，捣毁制假售假窝点x个，取缔私屠滥宰xx户，查获物资价值xx万元，处没罚款xx万元。查获假冒伪劣物资主要有：过期变质饮料xx瓶(袋)、奶粉xx公斤、营养保健食品xx公斤、罐头x听、调味品xx公斤、啤酒xx瓶、半汁葡萄酒xx瓶，质量不合格食用油xx公斤、散装白酒xx公斤、大
米xxx吨、面粉xx公斤、儿童小食品xx公斤，注水猪肉xx公斤.通过整治，我市流通领域食品质量有了明显好转，切实保护了广大消费者的身体健康和生命安全。
三、以现代科技手段为平台，全面构建消费维权网络
(一)充分发挥12315申诉举报网络的作用
2006年我局投资百余万元建成了12315消费者申诉举报指挥中心，该系统以市城区为中心覆盖全市，通过专网上连省工商局，下接全市七个县(区)局、分局和乡镇xx个基层工商所，现已正式投入运行。运行以来，日均话务量百余个。截止目前，全市共受理咨询、申诉、举报xx件，其中咨询xx件，全部及时解答，受理申诉xx件，全部及时处理，处理率xx，解调成功xx件，成功率xx，举报xx件，受理xx件，其中有效举报x件，立案x件，结案x件，为消费者挽回损失xx万元。
(二)建立和健全了12315指挥中心工作规范，充分发挥12315申诉举报网络的作用
指挥中心建立了完整的12315运作机制、工作制度、岗位责任制度和责任追究制，实现了指挥灵敏、反应快捷、受理及时、查处有力、高效运转的要求。特别是在及时准确掌握人民群众日常消费生活反映上，为政府提供了决策依据，也为人民群众广泛参与社会管理开辟了有效途径。
(三)积极开展了消费维权“六进”活动
2006年，全市工商系统积极开展12315进市场、进商厦、进学校、进社区、进村镇、进风景区活动，在商场、宾馆、社区、乡镇、学校、旅游景点等设立了12315消费者申诉举报联络点1235个，使申诉举报维权点覆盖全市城乡，基本满足了广大消费者申诉举报的需要。
四、监管重心下移，切实加强对农村消费者权益保护
(一)以工商监管、群众监督、企业自律为基础，全面构筑食品安全“三网”工程
1、完善“监管责任网”，增强了工商所在流通领域食品安全监管中的作用
为了切实加强流通领域商品监管，全市各级工商系统建立了流通领域商品质量监督责任制，层层签订了《流通领域商品(食品)质量监督管理责任书》。市局与各县(区)局、分局签订了责任书,县(区)局、分局分别与辖区工商所签定了责任书，工商所与所内干部、干部与辖区内的经营企业(户)签订了责任书，做到了横到边、纵到底，使责任落到实处。通过层层签定责任书，进一步强化了我市各级工商部门对食品安全监管的责任意识。
2、完善“群众监督网”，增强广大消费者参与监督的意识
我局加快建设覆盖全市的县、乡、村三级消费维权监督网络建设。目前，我们已在全市农村建立起消费者申诉站1875个，占全市村社总数的90左右，聘请联络员1875人，均制作了标示牌，工作职责警示牌并上墙公示。通过建立农村维权网络，使农民维权意识大大增强，降低了农村消费者的维权成本，维权可以不出村、不出社，使他们的合法权益得到了有效保护，群众欢迎、政府满意。同时，充分发挥舆论监督作用。我们对流通领域商品特别是食品安全方面存在的质量问题实施舆论监督，该曝光的坚决按程序曝光，及时向社会通报监管工作开展情况及成果，将流通领域食品质量的详细资料公之于众，保证消费者的知情权，让违法违规人员无可乘之机，让食品安全问题得到全社会的监督，问题食品犹如“老鼠过街，人人喊打”，无立足之地。
3、构筑“农村现代流通网”，实施“万户放心店”工程
构筑一张保证商品质量、服务方便快捷的“农村现代流通网”，是强化企业自律，引导诚信经营的主要载体，也是保护消费者健康消费的一条重要途径。市局在市人民政府的领导下在全市社区、乡镇、行政村积极推行连锁超市和放心购物示范店，引导和支持商贸流通龙头企业，向社区、农村发展连锁经营网点，并向有条件的村延伸开设便利店。今年这项工作已初步推开，射洪县金源贸易股份有限公司在全县所有的行政村建立起300多家连锁店，目前已完成了前期准备工作。遂宁君利来百货有限公司和遂宁摩尔春天百货广场有限公司也正在积极申报中。市局还将积极向市委、市政府建议，争取政府辅助必要的政策支持，对该类企业给予税费、土地、资金等方面的优惠和其他扶持政策。计划在三至五年内，在全市所有2206个行政村，全部实行连锁店销售。市局还在射洪县、大英县和市城区进行了放心购物示范店的试点，已授牌放心购物示范店21家。下一步将把此项工作向农村推进，让广大农村消费者真正放心消费。
(二)加快构筑“一会两站”维权网络平台
为了更好地维护广大消费者的合法权益，今年我局进行了覆盖全市的县、乡、村三级消费维权监督网络建设，即：在乡(镇)设立消费者维护委员会分会，在村设立消费者申诉举报站和消费者投诉站，并根据各地实际，聘请义务联络员1235名。积极受理广大消费者特别是农村消费者的申(投)诉，切实加大了维权力度，实现了城乡维权同步发展，迅速壮大了全市消费维权力量。通过“一会两站”维权网络的建设，显示出了工商工作的权威性和亲和力，大大增强了流通领域商品质量监管后劲，成为了农村消费维权工作新的亮点。
(三)开展农村消费及消费环境状况调查
为加强农村消费指导，推进农村消费环境建设，真实准确地了解当前广大农村消费者的消费及消费环境状况，切实维护农村消费者的合法权益，不断提高农村消费者的维权意识和水平，为政府在制定保护农民利益的政策方面提供可行的参考依据。市局消保科会同市消委会于2006年x-x月在全市5个县(区)23个行政村进行了抽样入户问卷调查。全市共发出调查问卷1200份，收回有效问卷1196份。通过调查分析，发现了当前农村消费及消费环境存在的问题，提出了对策及建议，积极推进农村消保工作的有效运行。
五、存在的问题
经过不断探索、实践、总结和完善，我市流通领域商品质量监管工作取得了明显的成效。但是与人民群众的要求还有较大的差距，主要表现在：一是个别工商干部对消保工作认识不够，意识不强;二是商品质量监管改革工作发展仍不平衡，有的地方工作还未落到实处;三是有的工商所在平时的监管工作中，日常巡查不到位，监管力度不够，流通领域监管登记册登记内容很少;四是“五制一承诺”等经营企业自律制度还有待于进一步完善和深化。
六、今年的工作打算
2006年是落实“十一五”规划的开局之年，做好今年的消费者权益保护工作意义重大。我局将在省局的领导下，按照落实科学发展观和构建和谐社会的要求，认真贯彻落实全国工商行政管理工作会议的部署，继续深入开展食品安全专项整治，切实维护食品市场消费安全;完善流通领域商品质量监管制度，提高流通领域商品质量监管水平;加大力度、完善措施，切实加强服务领域和农村地区的消费维权工作;创新工作机制，提高服务水平，积极推进12315行政执法网络体系建设，不断完善消费维权工作体系，克服畏难情绪和满足现状的思想，进一步增强责任意识、法制意识、服务意识和改革创新意识，切实把消保工作抓紧、抓实，抓出新的成效。
摘要：在目前的城市房屋拆迁领域中，被拆迁人权益保护现状堪忧。究其原因在于城市房屋拆迁立法方面的混乱和空白以及行政权力的异化。城市房屋拆迁法律制度层面的缺陷导致被拆迁人权益保护机制失灵。具体表现为：拆迁许可制度不完善、拆迁补偿安置制度不合理、被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设、拆迁裁决制度异化、强制拆迁制度为害尤甚。要有效保护被拆迁人的权益就必须从对行政权力的规范和约束入手改造现行的城市房屋拆迁法律制度。
关键词：城市房屋拆迁;被拆迁人;权益保护;行政权力
房屋是普通公民终其一生努力奋斗而拥有的最重要的私有财产，是他们生存和发展的根基。试设想，一个上无片瓦、下无立锥的人将会处于怎样的困境呢?基于房屋在公民财产权利中的重要性，国家也通过立法加以重点保护。但在近年来的城市房屋拆迁中，损害被拆迁人财产权利甚至侵犯被拆迁人人身权利的行为却频频发生：房地产开发商以断电、停水、恐吓等方式，甚至以殴打绑架等严重侵犯人身权利的行为逼迫居民接受拆迁;地方政府退居幕后，坐视被拆迁人权益惨受践踏而少有作为，在不应干预的场合倒是积极有为地偏向拆迁人。究竟是什么原因导致被拆迁人的权益遭受严重侵犯?被拆迁人的权益保护机制为何失灵?应如何完善被拆迁人的权益保护机制?这些正是本文力图解决的，笔者希望通过对上述问题进行全面分析和深入论证来为保护被拆迁人的权益出谋划策，以尽绵薄之力。
一、被拆迁人权益保护现状堪忧
(一)被拆迁人在城市房屋拆迁中处于弱势地位，是利益受损者
一般而言，被拆迁人往往是处于社会底层的群体，他们由于自身在社会经济方面的弱势，因而在城市房屋拆迁的利益博弈中处于下风，不具有响亮的话语权。近年来，城市房屋拆迁中侵犯被拆迁人财产权利和人身权利的野蛮拆迁等恶性事件屡屡发生，严重影响了社会稳定，被拆迁人与地方政府之间的矛盾也日益尖锐：被拆迁人要么因缺乏保护自身权益的力量而选择以自杀等极端方式来表达对当下城市房屋拆迁制度的抗议(如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等);要么选择以爆发群体性事件来表达自己的利益诉求，发泄对拆迁人和地方政府的不满(如湖南嘉禾事件、河北定州事件等)。稍有良知的人对被拆迁人遭受的不公正待遇感到不平，也对翁彪式的悲剧抱以同情，更令他们愤慨的是拆迁人无视国法的肆意妄为和地方政府的违法行政。
(二)行政权力行使不当，政府公信力缺失
目前在城市房屋拆迁领域是行政主导拆迁，不管被拆迁人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆迁决定并负有配合拆迁进行的义务，行政权力对于被拆迁人而言具有支配性。根据行政法原理，“行政权与公民权具有不对等性，行政权具有优益性或支配性。行政权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，而公民却不具有同样的权利。”正是因为行政权的这一特性，使得被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中受制于政府，而政府一旦不依法行政就将严重损害被拆迁人的利益(违法进行强制拆迁对被拆迁人权益的巨大危害即是明证);又由于政府未能遵循法律优位原则，没有严格按照法律规范来调整城市房屋拆迁中形成的利益关系，致使拆迁许可、裁决等制度几乎丧失了保护被拆迁人权益的价值。“一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁”的情形则严重损害了政府在人民群众中的形象，使公民对政府抱有强烈的不信任感。
(三)缺乏有效的权利救济途径来保护被拆迁人的权益
前已述及，拆迁许可、裁决等制度因行政权力行使不当已然难以发挥保护被拆迁人权益的作用。行政诉讼又因为“面临诸多法律困扰以及受到现实环境制约”而在解决城市房屋拆迁纠纷案件中“处于比较尴尬的境地，”不能充分地保护被拆迁人的权益。“如丰台区法院行政庭2002年以来共受理因拆迁裁决引发的行政诉讼案件23件，判决维持的11件，裁定驳回的2件，原告撤诉的7件，判决撤消结案的仅3件。”此例说明被拆迁人要想通过行政诉讼来维权决非易事，因为他们很难胜诉。这反过来就要求能为被拆迁人先提供切实有效的行政救济制度。
二、被拆迁人权益难获有效保护的原因
(一)立法方面的混乱和空白
1、《城市房屋拆迁管理条例》的继续存在缺乏法理基础。国务院于2001年新修订的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)是目前调整我国城市房屋拆迁领域的主要依据，但由行政法规来规范对非国有财产的征收明显违反了《宪法》修正案
(四)第二十条和《立法法》第八条的规定。需要澄清的是：《宪法》修正案
(四)第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”《立法法》第八条规定对非国有财产的征收只能制定法律，这里的“法律”都不是通常意义上的广义的法律，而是狭义的法律(即由全国人大及其常委会制定的法律)。行政主体对被拆迁人的财产权利的限制甚至剥夺没有被置于法律的约束之下，而是遵从低位阶的行政法规(况且这一法规也缺乏合宪性)，严重违背了法律保留原则和下位法不能与上位法抵触的原则，所以立法上的僭越是导致政府机关在城市房屋拆迁中违法行政的根源。
2、立法对城市房屋拆迁法律关系定性错位。关于城市房屋拆迁法律关系性质的问题一直在理论上纷争不休，有持民事法律关系说者，也有持行政法律关系说者，但与《条例》对城市房屋拆迁法律关系认定一致的混合说似乎占据主流地位。判断某一法律关系的性质关键是看主体之间的地位：若主体之间地位是平等的，都以自己独立的意志参与法律关系并不受对方的强制，则该法律关系是民事性质;若主体之间地位是不平等的，一方可以将自己的意志强加给对方并能单方面设定、变更或消灭对方的权利义务，则该法律关系是行政性质。就目前《条例》的规定而言，城市房屋拆迁法律关系兼具行政和民事两种性质。首先，在拆迁许可、拆迁裁决、强制拆迁等法律关系中，行政机关作出的是具体行政行为，其意志对相对人有支配性和强制性，此类关系属于行政法律关系性质。其次，拆迁人和被拆迁人之间就拆迁补偿安置协议而发生的关系属于民事法律关系性质，因为双方地位是平等的，以意思自治原则来进行协商。有论者则从城市房屋拆迁法律关系的应然属性出发，认为“房屋拆迁行为是民事法律行为，应受民法规范的调整，拆迁行为仅仅涉及拆迁当事人的民事利益，完全发生在民事生活领域，与国家利益和政府行政权力的行使无涉。”笔者认为，从城市房屋拆迁的实际运作过程出发，城市房屋拆迁法律关系中的确包含了民事法律关系，但是在政府主导拆迁的条件下，行政法律关系在城市房屋拆迁法律关系中无疑是占据主要地位的。民事法律关系在城市房屋拆迁法律关系中是依附于行政法律关系而存在的，具有从属性。根据主要矛盾决定事物性质的哲学观点，城市房屋拆迁法律关系的性质其实就是行政法律关系(尽管其不是纯粹的和典型的行政法律关系)，当然这一认识并不与《条例》契合。通过前面的分析可以看出：《条例》将城市房屋拆迁抹上民事法律关系的色彩，混淆了城市房屋拆迁法律关系的性质，淡化了政府的行政责任，导致整个城市房屋拆迁制度运行不畅。
3、立法对“公共利益”的界定不明晰，未区分公益拆迁和商业拆迁。在我国的宪法和有关法律中对于“公共利益”的规定仅是宣示性的，过于原则和概括，不利于在实践中正确认识和区分城市房屋拆迁的目的：即是基于公益，还是出于商业目的。而公益拆迁和商业拆迁在法律规范的适用、法律关系的性质、拆迁补偿安置费用的标准、权利救济的途径方面是不相同的。所以，立法未明确“公共利益”的界限“在实践中产生了极大的负面影响，”使“各级政府和房屋拆迁行政部门动辄以公共利益为由剥夺被拆迁人的权益，造成被拆迁人与行政机关权利与权力的对峙。
4、立法中两权分离的规定。我国的宪法和相关法律始终规定土地所有权属于国家，至今仍不承认私人可以拥有土地所有权，仅允许私人享有房屋所占土地上的使用权。尽管有论者认为，“政府作为国有土地所有权人的代表，不能基于其享有的土地所有权限制国有土地使用权人处分其权利，也不能在无明确法律根据的情形下介入、干预这种行为，而应尊重国有土地使用权人处分其权利的行为。”但是，由于“城市房屋拆迁是征地，是城市房屋所有人(国家作为所有人除外)依法享有的城市国有土地使用权的灭失。所有城市房屋拆迁，实质就是对城市国有土地使用权的争夺。”所以，国家是不可能不限制国有土地使用权人的权利的，而且国有土地所有权和使用权的分离正是导致“目前拆迁中双方缺少对等的谈判机制、补偿标准偏低、拆迁程序不公正、被拆迁人的权利被漠视和被侵害、拆迁矛盾扩大和激化的深层次原因。”也就是说，两权分离的规定也是被拆迁人权益难获有效保护的立法之源。
5、立法弱化了司法权，使司法机关在处理城市房屋拆迁案件时难有作为。特别是在拆迁人和被拆迁人无法达成拆迁补偿安置协议时，被拆迁人不能提起民事诉讼，要寻求司法解决必须先经过行政裁决，并且如果被拆迁人对行政裁决的结果不服提起行政诉讼，而“即使法院认定行政裁决行为不合法，也只能判决撤消并判令由原处理机关重新裁决。拆迁双方的权益纠纷并不能在法院得到最终解决。” 这样一来，被拆迁人便无法绕开行政权力的干预，其权益也很难得到有效保护。
综上所述，得出了这样的结论：保护被拆迁人的权益首先要完善城市房屋拆迁立法，从宏观上理顺城市房屋拆迁法律关系，将行政权力置于有效调控和监督之下②，让司法机关在维护被拆迁人权益方面有所作为，同时在立法中加强对被拆迁人权益的保护;其次，行政机关在对城市房屋拆迁进行管理的过程中要严格依法行政、合理行政，保证行政权力的正当行使从而规范拆迁人的拆迁行为并体现行政权力的公共性。总而言之，被拆迁人权益保护的关键在于对行政权力的调控和平衡特殊利益集团与被拆迁人的利益。
随着金融业务的不断创新，先进的金融业务与消费者专业知识能力欠缺形成的不对称，产生了各类金融风险，从而损害金融消费者的合法权益。金融消费者权益及其保护问题日益凸显。维护金融消费者合法权益成了维护金融市场稳定，推动金融市场可持续发展的关键所在。时值3·15国际消费者权益日到来之际，我们要警示消费者保护自身权益，远离金融风险。
在市场经济高速发展的今日，人们生活水平得到了显著的提高，人们的消费需求随之不断增强，例如：银行卡以方便、快捷的特点以及减少假钞、消费信贷、理财等功能于一体的便利产品，而受到消费者的青睐，成为人们日常生活中必不可少的支付结算工具。近年来，银行卡已成为我国个人使用最为频繁的非现金支付工具，但银行卡在给消费者带来便捷的同时，在计算机技术和通信网络技术的不断升级发展的今天，银行卡的交易结算系统也随之变得更加高效、快捷，从而使银行卡业务的风险控制领域远远超出了传统的银行柜面的管理范畴，网络化、信息化、智能化给银行卡防欺诈带来了前所未有的压力和难度。随着银行卡业务的拓展以及支付手段的增多，不法分子利用发卡、收单和通信等部门的管理漏洞以及持卡人的疏忽，以“繁杂多变，深度掩盖，无孔不入，横联纵合”的犯罪手段，盗取持卡人银行卡内资金从而导致金融消费者合法权益受到了损害。
对于我们商业银行更应充分认识到自己的职责所在，首先，必须承担保护持卡人隐私的义务，保证持卡人非公开的个人信息安全与机密;在向第三方披露持卡人的任何非公开的个人信息时，都必须以书面形式告知银行卡消费者并经其同意;不得以营利为目的，私自将银行卡消费者的个人信息出售给第三方;同时要提高银行卡的安全性，实现银行卡从磁条卡向智能IC卡的转换，增加银行卡读写保护和数据加密保护功能，从技术上彻底解决伪卡欺诈问题;其次，要提高持卡人安全用卡意识，商业银行应加大安全用卡宣传力度，多渠道向持卡人提示银行卡伪卡案件风险点，积极引导持卡人安全用卡，强化持卡人个人信息保护意识，帮助持卡人树立正确的个人信息使用观念。在日常工作中时刻提醒持卡人要有自我信息保护意识，不要将其银行卡密码设置过于简单，不要泄露个人信息，如姓名、身份证(号)、银行账号、银行卡号、密码、信用卡有效期和验证码等重要的个人信息，不要轻易向单位和个人泄露银行账户信息和密码。同时，提醒广大消费者不要随意放置银行卡和身份证件(最好分开存放)，不要随意丢弃刷卡签购单和对账单，以防不法分子拾遗、窃取，假冒持卡人身份盗用资金。消费者在设置电话银行密码时，不要使用过于简单的数字(如6个6等)，不要使用自己的出生日期、电话号码等容易被人猜中的数字作为密码，也不要使用与电子邮件或连接互联网相同的密码;可以考虑分开设置查询密码和交易密码，并定期修改;应注意保护自己的密码，不要轻易向任何人泄露，避免给自己带来为犯罪嫌疑人破解密码进行盗刷取现提供便利条件。
其次，近年来老百姓明显感觉到，银行不再是单纯的存取款，银行的金融创新增多了，金融产品丰富了。但与此同时，银行卡安全、金融产品夸大收益等侵犯消费者权益的事情也时有发生。如何加强银行业消费者权益保护，建设和谐共赢的金融消费生态，已成为商业银行迫切需要面对和解决的课题近年来，国内金融市场竞争日趋激烈，商业银行面临的经营压力逐年增大，个别从业人员在营销过程中夸大收益，不如实履行风险披露义务，强制搭售产品，不仅损害了消费者利益，也损害了银行业的声誉，引发公众不满。与此同时也有一些金融机构在设计与安排金融消费者权益密切相关的操作规程、管理制度过程中，往往只注重自身经营风险的防范而对消费者权益置之不理。从而导致个别消费者权益的受到损害，此时，金融消费者的知情权未得到充分确认。金融消费者在购买金融产品或接受金融服务时，金融消费者有权知悉所购买、使用产品或接受服务的真实情况，金融机构也有义务提供相关信息。但是有的金融机构出于自身利益考虑，很难客观、公正和全面地提供金融信息。以目前广泛使用的贷记卡来说，银行着重宣传的是诱人的免息期，但对于最低还款额的宣传却是有意无意地忽略了，以至于出现了一个“利息陷阱”。个人信用无形资产的受益权未得到全面体现。在近几年来，大家都发现其征信系统中的基本信息与真实情况不符，导致客户在贷款审核环节受到了不公平的待遇。据调查许多金融消费者是在不知情的情况下，简单地将身份证和户口簿交与亲戚或朋友甚至开发商，莫名其妙地替他人背上借款。如果我们都能够加强金融法律法规知识的宣传教育，促使金融消费者在进行此类活动时采取谨慎的态度，在某种程度上就可以避免因信贷行为不当而影响个人信用度的现象发生。
今天的我们更应该看到，银行作为窗口服务性行业，与社会经济和民生息息相关。忠诚、稳定的银行业消费者是基础，更是商业银行可持续发展的必要条件，保护消费者权益就更应该成为银行应尽的法律责任和义务。所以，我们更要明确金融消费者在民事活动中的基本权利，比如人身财产安全权、知情权、选择权、公平交易权，人格尊严权、获取知识权、个人信息不受侵犯的权利、投诉举报权等。从源头上避免或者减少与金融消费者产生纠纷。因此，我们应当高度重视金融知识宣传与教育，把好“病从口入”关口，应向消费者充分说明任何产品的收益与风险，特别是业务的潜在风险，并履行告知义务。使银行业消费者权益的保护在了解产品和服务进入前得以实施。如果消费者对此有更为清醒的认识，一些不必要的损失就可以避免，并大量减少金融机构不必要的投诉“烦恼”。这就要求我们金融机构必须履行诚信、告知、提示、保密、信息披露等义务，使金融消费者的合法权益从源头得到保护。
昆仑银行吐哈分行
廖
荣
如何维护消费者自身权益
在我国社会主义市场经济迅猛发展、市场化程度不断深入的同时，市场消费空间和消费层次不断拓展，各生产经营者为了追求利益最大化而进行市场争夺，侵害消费者利益的现象如雨后春笋般频频发生，消费者问题已经成为社会发展中的一个重大社会问题。
在现代社会中，消费者权益保护已经成为世界性的潮流，各国普遍重视消费者保护的立法。消费者权益保护的专门立法是随着市场经济的发展和消费者权益问题的尖锐而出现的。
作为消费者的一员，我们时时刻刻都要学会保护自己，消费是日常生活中必不可少的一项活动，那么消费者权益更是需要受到保护。
消费者权益，是指消费者依法享有的权利及行使该权利、该权利受到保护时而给消费者带来的应有的利益。
消费者权益保护法是维护消费者利益、保护消费者合法权益的基本法律，是国家对基于消费者弱势地位而给予的特别保护，是维护真正的公平交易市场秩序的法律。
在消费过程中，由于各方面的因素，消费者的权益时常遭受到某些侵害并引起矛盾纠纷。那么，消费者平时该怎样做才能免遭其害呢?以下四点可供参考：
一、明白自己的权利。根据《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《民法通则》等法律规定，消费者在购买商品或接受服务时，主要享有以下权利：安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、求偿权、维护自身合法权益权、获得知识权、人格尊严权和监督举报权。
二、不忘索要发票。发票不仅是购物的凭证，更是消费者维权的基本证据。因此，消费者在购物时千万不要忘记索要发票并予以妥善保管。除此之外，还有保修卡、信誉卡、产品使用说明书、产品合格证、警示标志等凭据，都要保管好，以备急用。
三、牢记维权时限。根据国家《部分商品维修更换退货责任规定》，国家对部分商品维修更换退货时间做了如下规定：
“7日”规定。产品自售出之时起7日内发生性能故障，可以选择退货、
换货或修理;
“15日”规定。产品自售出之日起15日内发生性能故障，消费者可以
选择换货或修理;
“三包有效期”规定。三包有效期自开具发票之日起计算。在国家公布
的第一批实施三包的18种商品，如彩电、冰箱、自行车、空调、手表等
的三包有效期，整机分别为半年至1年，主要部件为1至3年。三包有
效期应扣除因修理占用的时间，换货后的三包有效期自换发之日起重新
计算。
- 1 -
“30日”和“5年”的规定。修理者应保证修理后的产品能正常使用
30日以上。生产者应保证在产品停产后5年内继续提供符合技术要求的
零配件。
四、运用维权渠道。《消费者权益保护法》第34条明确规定，消费者和
经营者发生消费者权益争议的可以通过五种途径解决：
与经营者协商和解; 请求消费者协会调解; 向有关行政部门申诉; 根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁; 向人民法院提起诉讼。同时，还要注意和掌握诉讼时效。
根据我国《民法通则》的有关规定，身体受到损害要求民事赔偿和寄存财物丢失或者毁损的诉讼时效期间为一年;因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期间为两年。据此，当消费者的权益受到侵害时，一定要及时地向法院提出诉讼请求。否则，有理也会输掉官司。
当然，一般情况下，我们可以选择协商和解或者调解方法来争取自身权益。 和解是指消费者与经营者双方在平等自愿的基础上，通过友好协商的形式分清责任，取得彼此谅解，最后达成公平合理的解决消费者争议协议的一种方式。协商解决是指在争议发生后，消费者与经营者在平等、自愿的基础上就有关争议进行协商、交换意见而最终达成解决争议的方案。调解指在第三方的支持下，由当事人就有关问题自愿协商，达成协议解决纠纷的一种方式。这是一种民间由来已久的解决方式，其中以消费者协会调解最为正规。消费者协会调解是指消费者和经营者将争议提交消费者协会居中调和，双方相互协商调解，从而达成解决争议的方式。
那么如何应对欺诈行为呢?
首先，消费者可以以协商的方式，同商品经营者或者服务的提供者就其欺诈行为来协商，双方在互谅的基础上解决问题。其次，消费者还可以向当地的工商行政管理部门或者消费者协会进行投诉，让管理部门从中协调解决问题。如果消费者通过上述两种方法依然不能解决问题的话，那么消费者只能通过法律途径以向法院起诉的方法来维护自己的权益了。
并且欺诈行为又如何处罚呢? 消费者遭遇欺诈行为可以依照我国家工商局发布的《欺诈消费者行为处罚办法》的规定，经营者在向消费者提供商品时，有下列情况之一的，属于欺诈消费者行为，消费者可以要求双倍赔偿(即买一赔二)：1 销售掺杂、掺假，以假充真，以次充好的商品;
2 采取虚假或者其他不正当手段使销售的商品分量不足的;
3 销售“处理品”、“残次品”、“等外品”等商品而谎称是正品的;4 以虚假的“清仓价”、“甩卖价”、“最低价”、“优惠价”或者其他欺骗性价格表示 销售商品的;
5 以虚假的商品说明、商品标准、实物样品等方式销售商品的;
6 不以自己的真实名称和标记销售商品的;
7 采取雇用他人等方式进行欺骗性的销售诱导的;
8 做虚假的现场演示和说明的;
9 利用广播、电视、电影、报刊等大众传播媒介对商品作虚假宣传的;10 骗取消费者预付款的;
11 利用邮购销售骗取价款而不提供或者不按照约定条件提供商品的;12 以虚假的“有奖销售”、“还本销售”等方式销售商品的;
13 以其他虚假或者不正当手段欺诈消费者的行为。
还有我国《消费者权益保护法》第四十九的规定，经营者应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍(即双倍返还)。如果造成消费者的人身伤害的，还应当支付医疗费、护理费、误工费等，如果造成残疾的，还要支付生活补助费、残疾赔偿金等。当消费者受到经营者的欺诈行为侵害时，可通过以下途径要求经营者给予双倍赔偿：与经营者协商解决;请求消费者协会调解;向有关行政部门申诉;根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁;向人民法院提出诉讼。
消费者权益是关系到社会每一个人的权益，并随着国家尊重和保障人权的宪政以及经济的发展、市场的繁荣会更加完善，对不法经营者侵害消费权益的惩罚将更加法制化、制度化。但愿大家拥有一个和谐的消费环境。
参考文献：
《消费者权益保护》法律出版社。1990.王江云等
《欺诈消费者行为处罚办法》
《消费者权益保护法》
消费者权益保护工作概述(课后练习) 总共25题共0分
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答题者姓名： 孙若君 答题结束时间： 2012-09-27 22:34:14 共计答题时间： 00:00:03
一. 单选题 (共10题)
1. 以下与消费者权益保护关系不甚密切的法律是?
A.《消费者权益保护法》
B.《产品质量法》
C.《反不正当竞争法》
D.《证券法》
★标准答案：D
☆考生答案：
答题结果：错误!
2. 以下关于消费，说法正确的是：
A.狭义的消费包括生产消费和生活消费。
B.我国《消费者权益保护法》将消费界定为生活消费。
C.生活消费是劳动力再生产必不可少的条件，所以生活消费比生产消费重要得多。
D.生活消费仅仅指人们为了维持基本生活的消耗。
★标准答案：B
☆考生答案：
答题结果：错误!
3. 工商行政管理部门开展有关服务领域消费维权工作不应当包括以下哪种执法行为?
A.依照职能对有关服务领域进行监管。
B.对服务领域欺诈消费者的侵权违法行为进行查处。
C.会同有关部门开展消费教育。
D.对从事服务行业的经营者审核并颁发相关经营许可证。
★标准答案：D
☆考生答案：
答题结果：错误!
4. 《消费者权益保护法》明确规定了消费者的权利，也就是我们通常所的“九项权利”。以下哪项权利不属于我们常说的“九项权利”?
A.知情权
B.选择权
C.获得报酬权
D.安全权
★标准答案：C
☆考生答案：
答题结果：错误!
5. 党的十七大报告指出，经济增长应当依靠什么?
A.消费
B.投资
C.出口
D.以上三者皆是
★标准答案：D
☆考生答案：
答题结果：错误!
6. 中国消费者协会成立于哪一年?
A.1983年
B.1984年
C.1987年
D.1993年
★标准答案：B
☆考生答案：
答题结果：错误!
7. 消费者的消费方式是指?
A.购买商品
B.使用商品
C.接受服务
D.以上三者皆是
★标准答案：D
☆考生答案：
答题结果：错误!
8. 我国《消费者权益保护法》于什么时候正式实施?
A.1993年10月31日
B.1994年1月1日
C.1994年3月15日
D.1995年3月15日
★标准答案：B
☆考生答案：
答题结果：错误!
9. 关于为什么要对消费者进行保护，以下说法错误的是?
A.消费者在消费过程中涉及到的利益既有经济利益，也有生存、生命健康安全的权利。
B.消费者和经营者是实质上地位完全平等的交易双方主体。
C.消费者和经营者在消费知识掌握上不平衡。
D.经营者常以事先拟好格式合同的形式销售商品或者提供服务。
★标准答案：B
☆考生答案：
答题结果：错误! 10. 以下关于消费者运动，说法正确的是?
A.西方发达国家经过多年的消费者运动发展，现在已经没有消费者保护的问题了。
B.国际消费者运动起源于美国。
C.世界上第一个以保护消费者权益为宗旨的组织出现在英国。
D.国际消费者联盟最初的创始国是美国、英国、澳大利亚、比利时、荷兰等五国。
★标准答案：D
☆考生答案：
答题结果：错误!
二. 多选题 (共5题)
1. 为什么说只有切实维护好消费者的合法权益，才能夯实群众信赖支持工商行政管理的根基。因为：
A.保护消费者合法权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是工商行政管理工作的出发点和落脚点。
B.消费维权直接关系广大人民群众的切身利益。
C.保护消费者合法权益是工商机关的重要职责，是工商机关坚持以人为本、关注民生的基本要求。
D.消费维权工作的好坏是老百姓评价我们为人民服务能力和效果的重要标准。
★标准答案：A,B,C,D
☆考生答案：
答题结果：错误!
2. 以下属于消费者权益社会保护的行为有：
A.行业协会引导行业自律。
B.消费者协会对政府部门与消费者保护有关的行政行为提出建议和意见。
C.法院对消费者保护方面的审判事项进行司法解释。
D.仲裁机构仲裁裁定消费纠纷。
★标准答案：A,B
☆考生答案：
答题结果：错误!
3. 工商行政管理机关依照职能可以为保护消费者权益做到的工作包括：
A.制定保护消费者的政策和规章。
B.维护市场经营秩序。
C.查出违法案件。
D.受理和处理消费者申诉举报。
★标准答案：A,B,C,D
☆考生答案：
答题结果：错误!
4. 以下说法正确的是：
A.做好消费者保护工作是履行全心全意为人民服务宗旨的体现。
B.做好消费者权益保护工作应该坚持以人为本。
C.消费者保护工作做不好会影响人民群众对工商工作的认同度和拥护度。
D.消费者保护是社会管理的重要内容。
★标准答案：A,B,C,D
☆考生答案：
答题结果：错误!
5. 保护好消费者权益对经济社会发展有什么意义?
A.营造良好的消费环境，扩大消费需求。
B.倡导和引导科学消费，促进经济结构调整、产业升级和可持续发展。
C.化解社会矛盾，维护社会稳定。
D.减少不和谐因素，促进社会和谐。
★标准答案：A,B,C,D
☆考生答案：
答题结果：错误!
三. 判断题 (共10题)
1. 我国第一个消费者组织是中国消费者协会。
错误
正确
★标准答案：错误
☆考生答案：
答题结果：错误!
2. 县工商局和工商所开展消费教育和消费引导工作就是向消费者宣传消费者权益保护的法律法规和规章制度。
错误
正确
★标准答案：错误
☆考生答案：
答题结果：错误!
3. 消费者权益保护可以包括立法保护、司法保护、行政保护和社会保护。
错误
正确
★标准答案：正确
☆考生答案：
答题结果：错误!
4. 3月15日消费者权益日是我国特有的纪念消费者保护运动的纪念日。
错误
正确
★标准答案：错误
☆考生答案：
答题结果：错误!
5. 消费可以折射出社会生产力发展水平的高低。
错误
正确
★标准答案：正确 ☆考生答案：
答题结果：错误!
6. 各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为。
错误
正确
★标准答案：正确
☆考生答案：
答题结果：错误!
7. 消费者权益保护就是指国家行政部门对市场经营进行监督管理，达到保护消费者权益的目的。
错误
正确
★标准答案：错误
☆考生答案：
答题结果：错误!
8. 消费者权利是消费者利益的前提和基础，消费者利益是消费者权利的表现和延续。
错误
正确
★标准答案：正确
☆考生答案：
答题结果：错误!
9. 工商行政管理部门是执行《消费者权益保护法》的唯一行政管理部门，对保护消费者权益负有不可推卸的责任。
错误
正确
★标准答案：错误
☆考生答案：
答题结果：错误!
10. 工商部门只有扎实开展监管执法和消费维权工作，切实维护消费者合法权益，才能赢得人民群众的支持和拥护。
错误
正确
★标准答案：正确
☆考生答案：
答题结果：错误!
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