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董事辞职与会计政策变更：形式与实质
【摘 要】 通过操纵会计政策变更条件达到调节利润、掩盖核心业务亏损的目的，成为上市公司盈余管理的新型方式。文章对“上市公司董事辞职导致获利6亿元”的事件进行研究，利用董事委派方(投资方)2015—2019年期间披露的财务报告和公司公告，发现董事辞职与投资方核心业务亏损存在关联。董事辞职形式上是个人原因，实质上是构造长期股权投资重大影响的判断条件，利用《长期股权投资》《金融工具确认和计量》准则对权益性投资的会计政策差异，达到变更会计核算方法，增加投资收益的目的。对上市公司利用会计准则差异操纵业绩的行为，建议增加核心业务利润信息披露、加大问询函持续追踪力度、发布企业会计准则应用指引与操作指南等措施压缩会计准则操纵空间，提高会计信息披露质量。
【关键词】 董事辞职; 重大影响; 权益性投资; 长期股权投资; 瑞幸咖啡
一、引言
瑞幸咖啡虚假信息披露不仅损害投资者利益，严重影响中概股声誉和证券市场信任机制，也让虚假信息披露再度成为社会关注的焦点。上市公司业绩造假呈系统化、专业化、常态化趋势，业已成为资本市场的一大公害[1]。上市公司业绩造假不断“转型升级”，由过去的应计项目操纵，逐渐升级到真实活动操纵[2]、分类转移操纵[3]、核心费用向下转移操纵[4]、线上线下项目间转移操纵[5]以及会计科目归类操纵[6]等更为隐蔽的方式。近年来，利用会计准则间的差异或漏洞，构造交易或事项创造适应原则导向的企业会计准则判断条件，利用资产重分类和非经常性损益(如投资收益、公允价值变动损益等)掩盖核心业务亏损成为上市公司新型盈余操纵方式。这种符合准则导向的盈余管理方式，具有形式上的合规性、实质上的操纵性，由于较强的隐蔽性，对资本市场和外部投资者危害更大。
新浪财经(2019-10-23)报道“上市公司董事辞职导致获利6个亿?深交所质疑权益工具投资确认和计量的核算方式变化的合理性”①，董事辞职案例讲述的是深圳市远望谷信息技术股份有限公司(股票代码002161，投资方)持有河南思维自动化设备股份有限公司(股票代码603508，被投资方)8.37%的权益性投资，拥有一个外部非独立董事席位，代表投资方在被投资公司董事会行使表决权的董事因个人原因辞去外部非独立董事职务。
本文以董事辞职事件为研究案例，结合权益性投资适用的企业会计准则以及投资方的业绩趋势与业绩特征，分析投资方高管辞去被投资方外部非独立董事的实质原因，研究发现董事辞职导致投资方对被投资方的权益性投资适用会计准则由《长期股权投资》变更为《金融工具确认和计量》，资产归类由“长期股权投资”转换为“交易性金融资产”，因会计政策变更调整会计核算方法增加投资收益6.9462亿元。为规避上市公司利用会计准则间的差异或漏洞，创造会计政策变更条件，达到操纵营业利润、净利润的目的，本文建议从增加核心业务利润披露、发布会计准则应用指引和操作指南以及加大交易所追踪问询力度等方面压缩会计准则的操纵空间，提高上市公司信息披露质量。
二、董事辞职与会计政策变更
(一)权益性投资的会计准则差异
根据企业会计准则、管理业务模式和现金流特征，投资方对权益性投资②可划分为“以公允价值计量其变动计入当期损益的金融资产”或“以公允价值计量其变动计入其他综合收益的金融资产”或“长期股权投资”，类型划分不同则适用的会计政策与业绩影响会有较大差异。同类资产因准则差异采用不一样的会计核算方法，这种差异成为核心业务亏损类上市公司操纵盈余的新型方式。根据《长期股权投资》《金融工具确认和计量》《金融工具转移》等准则，投资方对权益性投资按金融资产或长期股权投资进行分类，在会计政策、投资收益、重分类等方面的差异如表1。
董事辞职是否产生权益性投资的重分类，发生表1“A→B/C”类重分类、是否涉及投资收益的调整，取决于投资方持有的权益性投资能否对被投资方实施重大影响。《企业会计准则第2号——长期股权投资》对重大影响定义为“投资方对被投资单位的财务和经营政策有参与决策的权力，但并不能够控制或者与其他方共同控制这些政策的制定”。《长期股权投资》应用指南对重大影响的判断，一方面考虑“投资方直接或间接持有被投资单位的表决权股份”，即持有被投资方表决权股份比例大于20%但低于50%;另一方面考虑“在被投资单位的董事会或类似权力机构中派有代表，通过在被投资单位财务和经营决策制定过程中的发言权实施重大影响”。
(二)董事辞职与会计政策变更
投资方的董事代表是否辞去被投资方的董事职务，成为投资方能否参与被投资方财务与经营决策表决的关键，决定重大影响的判断条件，影响权益性投资是否由表1中A1类资产重分类为B类资产，进而影响是否合理确认重分类收益。投资方高管辞去被投资方外部非独立董事职务前，投资方对被投资方的权益性投资符合重大影响的长期股权投资确认条件，遵循《长期股权投资》准则，后续计量采用权益法;辞去外部非独立董事后，丧失了董事会的参与表决权，投资方持有的8.37%权益性投资不再符合长期股权投资的确认条件，重新分类为“以公允价值计量其变动计入当期损益的金融资产”，遵循《金融工具确认和计量》准则，后续计量采用公允价值。高管辞去董事职务实质上引起会计政策变更。会计政策是指企业在会计核算时所遵循的具体原则以及企业所采用的具体会计处理方法，会计政策选择具有较强的经济后果[7]。
根据《长期股权投资》准则，投资方丧失对被投资公司的重大影响后，发生表1“A1→B”型权益性投资重分类，会计核算方法变更涉及投资收益的调整事项主要有：(1)重分类日(或转换日)，冲销对被投资方按权益法核算的股权投资账面价值，按重分类日或转换日该金融资产的公允价值计量交易性金融资产的初始成本，对权益性投资的公允价值与账面价值间的差额計入当期“投资收益”;(2)原股权投资因采用权益法核算而确认的其他综合收益，应当终止采用权益法核算，采用与被投资公司直接处置相关资产或负债相同的基础进行会计处理，即由“其他综合收益”转入“投资收益”;(3)原股权投资因采用权益法核算确认的其他权益变动，应当终止采用权益法核算，全部转入当期投资收益，即由“资本公积——其他资本公积”转入“投资收益”;(4)转换日交易性金融资产账面价值与计税基础的差异，需按资产负债表债务法确认递延所得税负债和递延所得税费用。
根据投资方“关于2019年第3季度财务报告报表项目变动及原因”和公司公告(2019-109、2020-039)，投资方对被投资方的股权投资由长期股权投资重分类为以公允价值计量其变动计入当期损益的金融资产，权益性投资重分类涉及当期“投资收益”调整为：(1)重分类日持有被投资方股权投资的公允价值与账面价值之间的差额确认为当期“投资收益”338 424 313.42元③;(2)原采用权益法核算确认其他综合收益应享有的份额，由“其他综合收益”调整转入当期“投资收益”71 050 644.9元;(3)原采用权益法核算确认其他权益变动应享有的份额，由“资本公积——其他资本公积”调整转入当期“投资收益”107 978 109.55元;(4)转换日交易性金融资产账面价值与计税基础的差异，确认递延所得税负债和递延所得税费用134 079 210.07元，会计核算方法变更累计增加当期收益658 665 331.3元④(2019年报披露经审计增加投资收益6.9462亿元)，董事辞职引起权益性投资重分类为投资方带来巨额会计政策变更收益。
三、董事辞职的实质原因
(一)投资方的业绩压力
投资方是中国物联网产业的代表企业，专注射频识别技术与产品研发，属于高新技术企业。本文选择2015—2019年投资方公开披露的财务报告，其经营利润、投资收益、营业利润皆归属于母公司股东净利润，绘制成利润趋势图。经营利润反映投资方核心业务的盈利能力和市场竞争优势，用营业收入减去营业成本、税金及附加、期间费用后的净额来衡量。
图1的业绩趋势表明：营业利润与净利润趋势线基本重合，说明公司营业外收支对净利润影响较小，表征核心业务的经营利润长期亏损(零值线下)、投资收益较好(零值线上)，营业利润呈年中亏、年末盈的盈亏交错趋势，投资收益则年中低、年末高与营业利润保持同方向波动。2018年投资方营业利润出现巨额亏损、投资收益却出现异常增长，2019年两者均异常增长。图1的业绩趋势反映投资方的投资收益对营业利润、净利润贡献突出，且投资方归属于母公司净利润一直存在交错扭亏为盈的业绩趋势。
(二)投资方的业绩特征
为进一步分析投资收益对公司业绩的影响程度和影响方式，选择投资方2015—2019年的半年报、年报以及公司公告，计算出经营毛利、经营性利润、投资收益、权益法投资收益及占比、投资收益贡献率等业绩信息(见表2)。经营毛利反映投资方主(兼)营业务的盈利情况，由营业收入减去营业成本后的净额表征，期间费用由管理费用、销售费用和财务费用构成。
如表2，公司期间费用高于经营毛利，表征投资方核心业务的经营利润即经常性损益长期亏损，投资收益的贡献突出，业绩特征表现为：
1.过度依赖投资收益弥补经营性亏损
投资方的经营利润2015—2019年均为亏损状态，其中：投资收益金额在2015—2017年期间均大于经营性亏损，投资收益对营业利润的贡献率分别为3 586%、267%、688%，对净利润的贡献率分别为543%、228%、2 723%，说明在经营性业绩持续亏损状态下，投资收益成为投资方公司调节营业利润、净利润的主要手段，投资收益成为掩盖经营性亏损的工具。
2.投资收益随营业利润盈亏呈规律性变动
公司年报与半年报中营业利润(净利润)盈亏交错，投资收益随之升降起伏，而权益法核算的长期股权投资收益则反方向波动。权益法核算的长期股权投资收益占投资收益总额的比重在2015—2019年期间均超过50%(2016年为100%)，且在2016—2019年期间呈现规律性波动，即分别由半年报的100%、96%、88%、53%下降到年报的36%、30%、2%、7%，同期投资收益总额分别增长794%、365%、6 338%、828%⑤，说明终止权益法核算的长期股权投资会导致投资收益逆势增长，可能的原因是公司对权益法核算的长期股权投资进行处置，或者创造资产重分类条件进行会计政策变更，获取长期股权投资的处置收益，或者因资产重分类导致会计政策变更获取会计核算方法变更收益。
3.长期股权投资成为调节利润的工具
当投资方核心业务亏损时，通过长期股权投资处置或重分类增加投资收益，达到增加营业利润和净利润的目的。通过操纵权益法核算的长期股权投资重分类条件，设计《长期股权投资》准则的适用条件变更为《金融工具确认和计量》准则的适用条件，达到资产由“长期股权投资”重分类为“交易性金融资产或其他权益工具投资”，导致会计政策变更，进而“合规性”地确认会计核算方法变更收益，通过“投资收益”达到调节营业利润和净利润的目的，投资方的长期股权投资，尤其是权益法核算的长期股权投资成为調节利润的工具。
(三)董事辞职的实质原因
1.投资方公司股票存在ST警示风险
根据《股票上市规则》(2018修订)中关于“最近两个会计年度经审计的净利润连续为负值”对股票交易实行退市警示，股票将被ST预警。辞职董事所在的投资方公司2018年经审计的净利润亏损19 547万元，如果2019年经审计的净利润继续亏损，公司股票将被ST预警。投资方在2018年财报对投资收益说明中提到“为改善公司财务状况和业绩表现”⑥，通过出售被投资方股份获得投资收益7 396.08万元、占净利润的41.31%， 2018年投资收益的特殊表现仍无法扭转业绩亏损。投资方2019年3季报披露“归属于上市公司股东的扣除非经常性损益的净利润”项目亏损1 507.77万元，如果经审计的2019年财报净利润继续亏损，就会触发退市预警条件，股票将被ST警示。因此，投资方2019年存在巨大的业绩扭亏压力。
2.董事辞职导致确认巨额投资收益
投资方在2018年经审计的净利润已经亏损，2019年核心业务继续亏损的趋势下，若2019年公司经审计的净利润不能扭亏，其股票将被ST预警。投资方再次选择利用投资收益调节营业利润和净利润，通过减少权益法核算的长期股权投资获取投资收益：一是全部或部分处置长期股权投资获得处置收益或减持收益，二是对长期股权投资进行重分类，发生如表1“A→B/C”型交易或事项，创造丧失长期股权投资重大影响的实质条件，将长期股权投资重分类为金融资产，获取资产重分类收益。在2019年业绩压力的推动下，投资方为了确认投资收益，对权益法核算的长期股权投资进行一系列转让和重分类，包括：(1)减持被投资方股份(公告2019-031、043、125)，减持股份获得税前投资收益约3 719.27万元;(2)出让全资子公司获得投资收益14 192.13万元(公告2019-077);(3)投资方高管选择2019年10月辞去被投资方的外部非独立董事，丧失重大影响的判断条件获取会计政策变更收益79 274万元，扣除终止权益法核算导致的投资收益减少6 360.7万元，投资方2019年3季报增加投资收益71 485万元。2019年报中剔除递延所得税费用的影响，董事辞职最终为投资方增加收益约6.59亿元，审计认定增加投资收益6.9462亿元⑦。
3.董事辞职的实质是获取会计政策变更收益
投资方利用《长期股权投资》《金融工具确认和计量》准则对权益性投资适用的会计政策差异，创造权益性投资由长期股权投资重分类为交易性金融资产的判断条件，通过权益性投资的重分类获取会计政策变更收益，确认巨额投资收益实现业绩反转，规避ST预警风险。投资方高管辞去被投资公司外部非独立董事的目的是操纵长期股权投资重大影响的判断条件，通过形式上因个人原因辞去董事职务，实质上丧失参与被投资方财务与经营决策的表决权，构造因重大影响丧失对权益法核算的长期股权投资进行重分类，其目的是将持有被投资方8.37%的权益性投资由“长期股权投资”重分类为“交易性金融资产”，获取巨额会计政策变更收益。因此，投资方在面临ST警示压力下，为了扭转业绩连续亏损的趋势，董事辞职成为改善投资方业绩的操纵方式，利用《长期股权投资》《金融工具确认和计量》准则间的差异，进行会计政策变更且经注册会计师审计认定的增加投资收益6.9462亿元，剔除对递延所得税负债和递延所得税费用的影响，2019年报累计增加收益6.59亿元，成功实现业绩反转和规避股票被ST警示的风险。
四、规避利用会计政策变更操纵利润的措施
投资方利用高管辞去被投资方的外部非独立董事职务，达到将权益性投资由具有重大影响的长期股权投资转换为交易性金融资产的目的，利用《长期股权按投资》《金融工具确认和计量》准则对权益性投资适用的会计政策差异，创造权益性投资的重分类条件，通过确认巨额投资收益实现业绩反转，规避退市风险。这种利用会计准则之间的差异或漏洞，在准则范围内创造权益性投资重分类条件，通过会计政策变更获取巨额投资收益的行为，成为核心业务亏损类上市公司操纵盈余的新型方式。为了维护资本市场健康发展，提高信息透明度和规避上市公司处心积虑的操纵行为，需要各方协同监管、识别上市公司的各种操纵行为。
(一)增加核心业务利润指标的披露
董事辞职带来巨额投资收益，表面上營业利润和净利润实现了扭亏为盈，实质上公司的经营业绩和管理能力没有得到改善，这种会计信息不能反映公司的真实业绩，容易误导投资者理性决策。高质量的会计信息具有鉴别功能[8]，有助于识别高管的行为动机，是企业资源配置效率和社会财富分配效率的重要依据。魏涛等[9]发现无论是亏损还是盈利的上市公司都倚重非经常性损益进行盈余管理，董事辞职实质上是利用投资收益达到盈余操纵的目的。依据《企业会计准则》披露的会计信息具有价值相关性，对资本市场具有价值解释能力[10]。《企业会计准则》(2006)之前，投资收益的披露方式在营业利润之后，投资收益不影响营业利润，与国际会计准则实质趋同后，投资收益成为营业利润的重要组成部分。现行利润表中营业利润包括经常性损益和非经常性损益，经常性损益反映企业的核心利润，非经常性损益涵盖投资收益、公允价值变动损益、资产处置收益等项目。现行利润表中营业利润不代表企业的经营业绩，大量非经常性损益的出现导致营业利润的决策有用性日益下降。
为了规避核心业务亏损类上市公司利用非经常性损益项目实施处心积虑的操纵行为，如董事辞职案例中通过操纵长期股权投资重大影响的丧失条件，确认巨额投资收益达到提高营业利润的目的，建议调整现行利润表中营业利润的构成内容，将营业利润分解为核心业务利润、投资利润和筹资利润，排除投资活动、筹资活动相关损益对核心业务利润的影响，核心业务利润由企业经营活动利润构成。要求上市公司披露核心业务利润，即使出现董事辞职获取巨额投资收益的行为，也无法调节核心业务利润指标。增加核心业务利润信息披露，有助于投资者评价企业的内生性增长、经常性损益情况，做出理性的投资决策。
(二)发布企业会计准则应用指引和操作指南
《企业会计准则》过度原则导向[11]，为上市公司财务造假提供了巨大的操纵空间[1]。为了规避业绩预警风险和退市风险，核心业务连续亏损类上市公司具有强烈的动机通过非经常性损益项目操纵营业利润和净利润，掩盖真实业绩亏损的事实。过度原则导向的企业会计准则对交易或事项的确认存在会计政策选择差异，如持股比例没有达到重大影响的权益性投资，从持股比例的形式上不能归属于长期股权投资，若投资方对被投资方委派外部非独立董事，参与被投资方的权力机构表决，实质上对被投资方的财务与经营政策制定具有重大影响，根据“实质重于形式”的原则对持股比例低于20%的权益性投资选择长期股权投资进行核算。若投资方没有委派董事，则视为不具有重大影响的权益性投资，作为金融资产核算。同样的权益性投资，投资方是否外派董事成为遵循不同会计准则的重要考量因素，依据不同的会计准则对会计利润产生重大影响。这种会计准则之间的差异或漏洞，为核心业务亏损类上市公司盈余操纵提供了选择空间和机会，过度原则导向的会计准则缺少系统化的应用指引和操作指南，给上市公司设计资产重分类条件实施盈余操纵提供了辩解的合规性理由，也是我国资本市场上财务造假屡禁不止的原因。
财政部会计准则委员会围绕《企业会计准则》发布了13号企业会计准则解释，对会计政策选择或调整进行了一定程度的解释和说明，但过度原则导向的会计准则和解释仍无法满足日益复杂的交易或事项确认要求。为了规避监管，有些上市公司利用会计准则之间的差异处心积虑地设计会计准则选择的判断条件，通过复杂交易或事项，选择对自己有利的会计政策。复杂交易或事项的会计处理依据和指引日益模糊，建议在企业会计准则原则导向的基础上，对存在差异或漏洞、运用会计判断或会计估计的会计准则辅助以更多的应用指引和操作指南，如权益性投资重分类的实质判断条件、资产重分类损益的确认与计量、会计政策变更损益的披露方式等给予指引和指导，压缩会计准则差异的操纵空间。
(三)加大交易所的持续追踪问询力度
上海证券交易所对华仪电气虚假信息披露，采用反复发监管工作函进行追踪问询，要求华仪电气对历次问询事项与历次回复内容的一致性、合理性进行详细说明，华仪电气在重复问询、持续问询压力下回复内容自相矛盾，自曝20亿元的财务黑洞⑧。上海交易所通过持续追踪问询制度揭露华仪电气虚假信息披露的成功案例，值得监管机构学习和推广。监管机构问询函是以政府为主体要求上市公司对一些操纵行为、误导投资者的不合理行为加以解释，为资本市场提供增量信息。交易所问询函“以披露促合规”的事中事后监管制度，具有较强的独立性、专业性和权威性，其监管效果和经济后果也得到理论界的肯定，如交易所问询函制度不仅可以缓解信息不对称程度[12]，还可以提高年报的披露质量[13]。对上市公司的重大交易或事项，通过问询函方式可以促使上市公司披露增量信息，让投资者了解企业内部人的行为动机，增加内部人操纵业绩的难度。对利润表中的营业利润、净利润与实际经营状况长期背离、严重偏离的上市公司，监管机构应将其纳入长期监管的范围，给予持续的重点关注。对核心业务亏损类上市公司，借助投资收益、资产处置收益等非经常性损益操纵行为，建议监管部门采用“穿透式”的持续追踪问询方式，通过“重复问询”“持续追踪”等方式要求被重点关注的上市公司对引起业绩变化的会计政策变更进行详细的说明，还要求其对过去的类似操作、未来可能的类似操作以及业绩影响进行详细说明，除了促使公司披露更多的增量信息和前瞻信息之外，还可能会使上市公司自爆问题、戳穿自己编织的谎言。
对媒体报道上市公司董事辞职导致获利6个亿的案例，深圳证券交易所及时发出问询函(深交所关注函〔2019〕第362号)质疑权益工具投資确认和计量的核算方式变化的合理性，投资方对深交所关注函回复公告(2019-106)中详细解释了董事辞职确认投资收益的依据和合理性，实质是利用《长期股权投资》重大影响的判断条件，论证因董事个人原因辞职导致对被投资方8.37%的权益性投资不再具有重大影响，根据《金融工具确认和计量》准则，将该项投资由“长期股权投资”重分类为“交易性金融资产”的合理性。如果深交所在2019年报披露前追加问询、持续问询，对董事辞职事项重复问询对2019年报的影响、以前期间及未来期间的类似操作事项，将导致投资方披露更多类似操作的增量信息，不仅对上市公司起到警示作用，也有助于提高上市公司年报的披露质量。
五、研究结论
本文对媒体报道“董事辞职导致获利6亿元”的社会关注事件进行研究，利用辞职董事的委派方(投资方)2015—2019年公开披露的财务报告和公司公告，分析投资方公司的业绩趋势和业绩特征，研究发现：(1)公司核心业务，即经常性业务长期亏损，投资收益成为公司弥补核心业务亏损，调节营业利润和净利润的重要手段;(2)投资收益作为损益的调整工具，主要依赖于权益法核算的长期股权投资，即操纵长期股权投资重分类的实质判断条件，设计权益性投资适用会计准则变更，达到会计政策变更的目的，进而确认会计政策变更收益;(3)董事辞职的形式是个人原因，实质是操纵丧失长期股权投资重大影响的判断条件，达到将持有被投资方8.37%的权益性投资由“长期股权投资”重分类为“交易性金融资产”，累计增加收益6.59亿元，达到扭转2018年净利润持续亏损的趋势。
根据投资方对外公布的2019年度财务报告，注册会计师在审计报告中指出“对持有河南思维自动化设备股份有限公司的股权从长期股权投资核算转换为金融资产核算”列为“关键审计事项”“不对该事项单独发表意见”，关键审计事项中详细列出了投资方对被投资方持股比例的变化过程，以及经审计的“对持有思维列控的股权从长期股权投资核算转换为金融资产核算影响当期投资收益6.9462亿元”⑨(未考虑递延所得税费用的影响)。对利用企业会计准则之间的差异或漏洞，处心积虑地设计会计政策变更条件，达到操纵业绩的行为，除了注册会计师加强审计监督外，建议增加核心业务利润信息披露，加大问询函持续追踪力度，发布企业会计准则应用指引与操作指南等措施压缩会计准则操纵空间，提高上市公司信息的披露质量。
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作者：冉春芳 贺金玲
2004年7月，有两件大事特别引人关注，一是7月1日《行政许可法》正式实施，二是7月26日公布了《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）。前者由国务院法制办负责起草，后者由国家发展和改革委员会负责起草。前者是具有更高效力的法律，后者只是国务院的一项决定。因此，根据法制统一原则，《决定》就有一个和《行政许可法》保持一致和衔接的问题。也就是说，《决定》必须考虑行政许可法已经生效这一“时机”问题和它必须符合《行政许可法》的要求这一“形式”问题。
时机之所以重要，是因为根据《行政许可法》的规定，7月1日之后，国务院部委不再具有行政许可的设定权，这意味着原来需要审批的绝大部分投资审批项目突然面临合法性危机。如果7月1日国务院412号令发布的确需保留的审批项目目录未将其纳入，这些审批项目必须停止执行。因此，从法理上讲，《决定》公布于7月1日之前与之后便具有了截然不同的性质。7月1日之前颁布，可以说是对传统投资审批体制的一次彻底改革，是政府的一次自我革命；7月1日之后颁布，对于政府投资主管部门而言，间接效果之一等于是破解了其合法性困境，为其继续行使审批权提供了法律依据。
时机之所以重要，还因为时机直接决定着形式合法性问题。7月1日之前，由于不存在作为基本规则的《行政许可法》，相关的审批改革措施可以归纳为是政府的一种自我革命。既然是革命，当然没有太多的形式要求可言。但是，7月1日之后，任何审批改革举措都必须符合《行政许可法》与法治政府原则的要求，而不能仅仅只是一种自我革命。与自我革命相比，法治政府更加强调改革举措的规范性和形式合法性。《行政许可法》的实施，可以说使审批制度改革的性质从自我革命层面上升到了法治政府层面。
在行政审批制度改革与《行政许可法》制定过程中，据有关方面统计，现行法律、法规与部门规章中规定的行政许可名称有74种之多。个别项目名称上叫审批其实不属于审批，而大量的项目虽然叫登记、核准甚至其他更好听的名称，其实仍然是审批。因此，为了防止行政机关借不同的名称混淆视听，规避法律，起草机关决定对行政许可进行定义和分类。凡是符合《行政许可法》的定义，不论名称为何，均属于行政许可，并相应归入特许、普通许可、认可、核准与登记五类之中。也就是说，对于审批项目，《行政许可法》有一套构成其核心和基石的概念体系和分类方法。7月1日之后推出的审批改革措施，应该符合《行政许可法》的这种“形式”要求，否则就极有可能使各个部门继续以自己的解释使用概念，造成概念体系的混乱，无法实现立法的初衷。
从这个角度分析，《决定》中采用的审批制和核准制概念，与《行政许可法》的概念体系并未衔接。这主要表现在两个方面，一是《行政许可法》中的核准事项界定非常严格，是指按照技术规范、技术标准，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的设备、设施、产品和物品；二是将所有者职能与审批制挂钩在理论上和法律上均难以自圆其说，因为审批是作为管理者的一种规制手段，与所有者职能无关。从《行政许可法》的规定来看，《决定》中的审批制和核准制其实并没有实质的区别，两者均属于普通行政许可，只是在审批环节和程序上有所不同而已。
为实现法治政府的目标，《行政许可法》对国务院的许可设定权也进行了限制。国务院虽然可以采用发布决定的方式设定行政许可，但是，除了临时性行政许可事项，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。尽管对“临时性行政许可事项”没有具体的法律解释，但是，考虑到《决定》所涉及的审批项目不但数量巨大（需要政府核准的项目包括十三大类，近百个子项），而且一般不会是临时性事项，因此，从法律“形式”上看，对这些项目最好的处理方法是通过单行法律或者行政法规，一一明确其法律根据；次优的办法是在国务院412号令中具体加以列举，为每项审批提供法律依据。在412号令公布后不久，并且以比较笼统的形式规定众多的投资审批项目，可以说《决定》不论在出台的“时机”上还是在 “形式”上均有值得进一步完善的地方。
另外，为了从深层次解决政府与市场的关系，《行政许可法》第13条明确规定了个人自治优先、市场机制优先、自律机制优先与事后方式优先等原则。是否设定行政许可，要基于这些原则确定。《行政许可法》第18条规定了设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序和期限。在这些方面，《决定》也都可以与《行政许可法》有更好的衔接形式。
从中国的法制实践看，政策之间缺少衔接，法律之间相互冲突，绝大部分原因均在于部门管理体制。要避免出现这些现象，在下一轮政府机构改革中，国务院有必要设立一个超脱、有权威、综合性的部门，统一把握政策出台的时机与形式。
作者为中国社会科学院法学研究所研究员
作者：周汉华
摘要： 我国高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。但政策在执行过程中出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，严重影响政策目标的实现。本文立足现实，结合实际案例分析了我国高等职业教育政策执行中政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。
关键词：高职教育政策执行偏离表现形式
高等职业教育是我国高等教育不可或缺的重要组成部分，是提高全民族科学文化素质的重要途径，是我国全面实现小康社会的重要人才和智力支撑。当前高职教育改革发展所取得的成就，得益于国家政策的大力扶持。近年来，党中央、国务院和有关部委十分重视职业教育工作，出台了一系列改革文件和具体措施。尤其在近十年高职教育的快速发展期，教育部对发展高职教育的相关政策作出了一系列重要的调整，为高职教育事业的科学发展奠定了坚实基础，也为高职院校的改革和发展指明了方向。
然而，教育政策从制定形成到目标实现之间要经历一个非常复杂的过程，只有依赖于行之有效的政策执行，才能充分发挥作用并最终实现其目标。在我国高职教育发展的三十几年中，随着一系列高职教育政策的陆续出台，高职教育改革发展的政策体系框架正在形成。但是，在文本呈现一派繁荣的同时，我国高职教育发展却远没有达到政策预期。高职教育政策在执行过程中遭遇各种难题，出现了各种各样的政策执行偏离现象，无法常态执行，政策失效问题明显，政策无法发挥其效能，严重影响了政策目标的实现。
一、高职教育政策执行偏离的含义
从词义的角度看，“偏离”是指“因出现偏差而离开确定的轨道、方向等”。①百度百科的解释是，离开正确的道路和方向。在英文中，偏离一词是“deviation”，意思是“偏差或背离”。其次，从研究领域看，偏离现象是人们在生活中经常接触到的，如商务偏离、投标偏离、技术偏离、性偏离等，后来，被应用到公共政策研究领域，才有了“政策执行偏离”的提法。
在我国教育研究领域，缺乏对教育政策执行偏离内涵的界定和深入探讨。对于教育政策执行偏离这一概念的表述也有所不同，如教育政策执行偏差、教育政策失真、教育政策执行变异、执行阻滞等，但所要表达的观点却非常接近。孙绵涛认为在教育政策执行过程中，没有完全按照教育政策目标执行，出现了偏离教育政策目标的现象，从而影响教育政策目标的实现，就是教育政策执行偏差。②袁振国将教育政策由于受诸多因素影响，在实际执行过程中出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象通称为教育政策失真或政策走样。③
二、高职教育政策执行偏离的界定
高职教育政策执行效果是检验政策执行是否有效的标准。高职教育政策执行有效性，是指政策执行有效果、有效率、有效益，是效果、效率、效益的统一，是指政策执行过程中政策精神被充分体现、政策目标被充分实现，理想的政策目标完整转化为政策结果，政策价值目标完成转化。人们通常从现象形態上将政策目标没有在政策结果中充分实现称之为政策执行偏差、政策失真、执行变异或执行阻滞等。而这些所提示的现象都是政策结果偏离了政策目标，进而产生了不良后果，是政策执行无效的表现。因此，可以用“高职教育政策执行偏离”的概念来界定这种政策执行无效的现象。
高职教育政策执行偏离的表现形式多种多样，此研究依据影响因素的不同和表现程度的不同将执行偏离分为有意偏离与无意偏离两种形式。判定执行偏离的有意性或无意性，既要考察执行主体的价值取向与利益博弈在主观上的影响，又要考察执行环境从客观上对于高职教育政策执行的限定。
三、高职教育政策执行的有意偏离
高职教育政策执行的有意偏离主要是指在执行过程中，执行主体主观上对于政策文本缺乏认同感，刻意歪曲、搁置、替换教育政策要求，致使高职教育政策无法常态执行，不能达到高职教育目标的有效实施，甚至背离政策目标的行为。高职教育政策执行的有意偏离主要体现在执行主体的政策执行力上，它也有多种现象来表现，大体可以分为政策执行敷衍、执行偏差、执行抵制、执行缺损四个方面。
1 政策执行敷衍
高职教育政策执行敷衍，是指政策执行者在执行中只注重宣传、规划与表面文章，典型形式是政策“表面化”、“形式主义”，在现实实践环节中，是指并没有针对高职教育发展规律和特点制定并落实操作性强的具体措施，政策目标和内容在执行过程中表面化，从而导致政策目标无法在实践中充分实现。
以高职教育校企合作机制的建立与运行过程为例。2004年《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》(教高【2004】1号文)指出，要“积极开展订单式培养，建立产学研结合的长效机制。产学研结合是高等职业教育发展的必由之路，要积极探索校企全程合作进行人才培养的途径和方式”;2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发【2005】35号文)明确指出，要“大力推行工学结合、校企合作的培养模式”;2006年《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》(教高【2006】16号文)指出，要“大力推行工学结合，突出实践能力培养，改革人才培养模式”。这一系列文件的规定，表明政府非常重视和强调企业与学校的合作。
在政府、学校、企业的推动下，校企合作在各地展开，出现了“工学结合”、“产教结合”、“工学交替”、“半工半读”、“教学工厂”、“订单培养”以及“职教集团”等多种合作方式。从整体上看，校企合作取得了良好的效果与很大的突破，但在政策执行过程中，校企合作的双方都存在着敷衍行为，使校企合作成为一种表面化的形式，从而无法发挥应有效力。校企合作过程中学生顶岗实习的质量可以用专业对口率来评价。2006年某省对56所学校抽样调研统计，共有49所学校组织了约80%的学生顶岗实习，143家企业接受了286万名实习生，但从调研情况来看，实习岗位与所学专业的对口率只有23%，与所学专业大类的对口率是59%，在有一定技术含量的岗位上实习的占40%，在流水线工作岗位上实习的占57%。顶岗实习的质量不高，致使学生的理论学习无法与实践操作相融合，从而影响学生技能的养成，也导致校企合作流于形式，导致促进校企合作机制的高职教育政策的片面化执行与敷衍执行。
2 政策执行缺损
高职教育政策执行缺损，是指高职教育执行过程中执行者对政策内容“断章取义”，部分执行，部分遗弃，被搁置一边，或者只执行有利的，与自己利益有冲突的就放弃执行。政策执行者有选择性地完成一个方面的政策目标，盲目追求能带来显性成绩的目标而忽视整体目标，使政策的整体功能得不到发挥，从而影响了政策执行效果。政策执行缺损也是目前我国高职教育政策执行过程中比较突出的问题。
以基础资源保障为例。自1996年9月1日起实施的《中华人民共和国职业教育法》第四章第二十七条规定，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数;国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准。职业学校举办者应当按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费。”2006年8月4日在湖南省人在教科文卫委员会、湖南省教育厅举行的纪念《职业教育法》颁实施十周年座谈会上，湖南省人大常委、教科文卫委员会委员张作功指出两个“依法治校亟需解决两个问题”。他指出，湖南省职业教育经费投入严重不足，未制定职业学校学生人数平均经费标准，许多部门和地方没有落实按照学生人数平均经费标准足额拨付职业教育经费的规定，有些省直职业院校的人头费还是按几年前的基金拨付的，许多职业院校办学经费主要或全部来源靠学费，少数县市不仅不给职业学校一分钱，反而向学校收取“调节基金”。经费不足将影响职业教育的健康发展，乃至社会稳定。因此，要尽早落实职教法的有关规定，改善职业院校的办学条件，努力提高办学水平和质量。
高职教育政策执行的缺损问题，会导致高职教育政策整体功能无法得到充分发挥，从而导致高职教育的人才培养能力降低，影响高职教育的人才培养质量。
3 政策执行歪曲
高职教育政策执行歪曲，是指政策执行者有意或者非主观意义的曲解政策内容，背离政策目标和政策精神。非主观意义的曲解，是由于政策执行人员的素质未达到要求，不能完全理解政策内容，或者政策内容不清晰、不明确，使政策执行者不能完全理解，从而导致政策执行过程与结果偏离政策目标。这种情况属于下文要讨论的高职教育政策执行的无意偏离。在此处仅讨论有意曲解。有意曲解是指政策执行者对于政策内容按照符合自我利益的方向进行了重新解读，或为片面完成政策目标而采取不合理的措施，或是钻政策的漏洞，假政策之名行个体利益之实，导致政策执行过程及执行结果与高职教育政策目标不相符。
以职业资格证书制度的建立为例。1996年《职业教育法》第八条规定，“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度。国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度。”2004年《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》特别强调了“完善就业制度和职业资格证书制度，积极推进职业院校学生职业资格认证工作”。由此可见，全面实施职业资格证书制度是我国职业教育政策执行的重要目标之一。但是，从目前职业资格证书制度的执行现状可以发现各利益主体有歪曲职业资格证书制度的行为存在。有的高职院校把学生获得证书、而不是掌握技能视为教育的目的;有的高职学生通过不道德的方式购买职业资格证书，导致职业资格证书效力下降;有的政府部门既提供职业培训、也进行资格鉴定，从利益角度出发滥发证书;众多行业、企业自行组织考核和发证，导致证出多门，证书管理混乱。这些行为都是对于职业资格证书制度建立政策的有意歪曲执行，严重干扰了职业资格证书制度的正常实施，影响了职业资格证书的权威性，对推进职业资格证书制度造成了严重不利影响。
4 政策执行抵制
高职教育政策执行抵制，是指政策执行主体有意不执行或者变相不执行政策，是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现。政策执行抵制严重损害了政策的严肃性和权威性。
在我国，虽然命令—服从关系仍然是上下级政府政策执行的重要特征，但各级政策抵制行为仍然存在，其突出的表现是地方政府没有加大高职教育财政资源的投入，影响了高职教育的基础设施建设，降低了高职教育人才培养的质量。另外，受教育对象对高职教育政策的抵制，也是高职教育政策执行过程中的一个突出问题。高职教育被认为是二流的教育，青年学生及其家长在存在其他选择的情况下，不会把高职教育作为求学的第一选择，他们仍持有职业教育是“差生的教育”的观点，显示了现实情境中高职教育的“二等教育”的地位。尽管政府在一定时期内可以通过行政手段、法律手段、经济手段促进职业教育政策规模与数量目标的实现，但从长远来看，通过教育教学质量、就业质量的提升来提高职教育的吸引力，取消受教育对象对政策执行的抵制行为，才是高职教育发展的必由之路。
四、高职教育政策执行的无意偏离
高职教育政策执行的无意偏离是高职教育政策偏离的另一种表现形式，主要是指在执行过程中，由于政策执行环境的限定或政策执行主体自身能力的限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行的无意偏离可分为两类：
第一类是由于高职教育执行环境限定使得高职教育政策无法常态执行。政策执行是在一定环境内进行的，这种环境就是政策执行所处的各种影响因素的综合，既包括政治环境、经济环境，也包括社会环境、文化环境，还包括物质基础、教育水平、研究状况等。这些环境以不同的方式作用于政策执行，或多或少地对政策执行发挥着作用。同样一项高职教育政策，在不同的地区，由于政治环境、经济条件和社会发展水平、人口文化程度的不同，在执行上也会产生巨大的差别。对于这种客观条件的限制与影响，在一定程度上造成了高职教育政策的非常态运行，这种状况的出现是不以人的主观意志为转移的。
第二类是由于高职教育政策执行主体自身能力限制使得高职教育政策无法常态执行。高职教育政策执行主体一般由组织和个人组成。从组织层面来说，政策执行主体自身的组织结构影响着政策执行力度。一个良好的执行组织不仅要有较好的组织结构、组织文化，而且组织内部的沟通、协调、配合也非常重要。政策执行组织的组织结构不合理会导致教育政策执行的低效。从个人层面来说，高职教育政策执行者在政策执行的第一线，直接负责政策的落实与执行，其自身素质的高低影响政策执行的效能。政策执行者应当具备较高的政治素质、品德素养、知识素养、能力素质、心理素质、身体素质等，这些素质是政策执行者的基本要求。政策执行者个人若自身素质欠缺，就可能导致对于政策了解不足，工作手段简单粗暴，执行力差，工作贯彻不彻底等情况的发生，从客观上影响高职教育政策执行的常态运行。
综上所述，在进入21世纪的十多年，是我国高等职业教育得到了快速的发展的时期，经历了从规模扩张到内涵发展的转型之路，这也是高职教育政策执行取得有效成果的十多年。没有国家政策的大力扶持，高等职业教育不可能实现跨越式的发展。但同时，我国高等职业教育政策执行存在着政策敷衍、缺损、歪曲、抵制等有意偏离现象及受执行环境和自身能力限制的无意偏离现象。因此，寻求高职教育政策执行偏离问题的根源及缓解策略，成为高职教育政策执行研究的关键问题。
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注释：
①中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典，商务印书馆1999年版，北京，第969页
② 孙绵涛主编教育政策学，中国人民大学出版社2010年版，北京，第194页
③ 袁振国主编教育政策学，江苏教育出版社2009年版，南京，第321页
课题项目：本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目资助课题“高职教育政策执行的滞后问题研究”的研究成果之一。(项目编号：2013SJB880040)
作者：刘艳
一、 防止通货紧缩仍需采取扩张性宏观经济政策
1.对1999年的基本评价
1999年中央出台了一系列政策措施，积极扩大内需，开拓国内外市场，增发国债，扩大财政赤字，增加投资，调整收入分配，刺激居民消费，保证了全年经济增长7%的目标的顺利实现。总的来看，1999年国民经济仍然保持了较快增长，运行基本情况是好的。但是，通货紧缩趋势仍在持续。对当前的经济形势，一方面要看到成绩，另一方面应该看到经济总体运行情况仍不乐观。到今年10月份，生产资料价格指数已持续下降了43个月，商品零售价格指数持续下降了25个月，居民消费价格持续下降了18个月。
2.2000年经济发展的有利和不利因素
加入世贸组织，将给经济发展带来机遇，特别对于加快国有企业改革、结构性调整，以及改善贸易条件扩大进出口规模，都将发挥积极作用。此外，具体的因素还包括：
有利因素：(1)物价水平的降幅有所缩小;(2)国有企业效益有所回升;(3)出口止跌回升。
不利因素：(1)影响金融正常运转的呆坏账问题并不可能短期内解决;(2)固定资产投资的增幅迅速下降，特别是更新改造投资1—9月份累计同比下降1.7%。结构性调整，压缩过剩生产能力的任务仍然很重;(3)消费不足，社会消费品零售额始终在低位徘徊;(4)国企改革人员下岗分流后再就业压力较大;(5)一系列的社会保障体系还有待完善，如此等等都必然提高社会储蓄率，抑制消费，减少投资;(6)金融机构贷款和企业存款的增长率持续下降，这些因素都会在较长时期内对总需求产生不利的影响，形成通货紧缩的环境。这些不利条件，特别是长时间、大范围的物价下降，使企业开工严重不足、居民收入预期下降、国内需求不振、投资需求不断下降，形成通货紧缩型的有效需求不足。加之早几年消费体制没有及时改革，消费环境不好、消费政策限制、居民收入增长缓慢等原因，以及长期结构性矛盾形成的生产能力过大等因素，这些都助长了通货紧缩。
在这种情况下，今年要保持7%的GDP的增长还需要进一步创造条件，进一步实行积极的扩张性的宏观经济政策。
二、实行积极财政政策的空间是有限的
1.当前实施积极财政政策的必要性
过去的宏观经济政策是有效的。党中央一系列决策核心是在东南亚金融危机中人民币不贬值条件下，采取积极的财政政策，扩大内需，刺激经济增长。这些决策不能半途而废，因为任何宏观经济政策通常都要持续一段时间才能充分见效。过去我们治理通货膨胀时也用了二至三年时间，现在仅用了一年多时间的积极财政政策和其他扩张性宏观经济政策，基本形势已得到稳定，虽然有许多问题和深层次矛盾还没有解决，需要持续一段时间政策的效果才能充分体现出来，但是如果我们不正确地认识形势，对已经实施的政策产生怀疑有可能会使过去的政策半途而废，再重新启动后果不堪设想。因此现在是要坚定信心，按照既定目标前进。
2.积极财政政策的空间是有限的
积极财政政策主要是在经济周期的低谷时期，以其启动经济，但这种政策不能过分使用，搞不好很可能为以后的通货膨胀埋下祸根。我国目前中央赤字占GDP比重增加，综合债务负担率提高，扩大发行国债的余地越来越小，积极的财政政策空间受到一定的制约。我国的“或有”债务主要包括三个方面：国有银行不良资产处置后的债务(包括企业债转股后形成国家承担的债务);地方政府、国有企业违规举债、违法担保形成的债务;未纳入预算的，包括国家政策性贷款和指令性贷款事实上对国有企业财政补贴形成的不确定债务部分。如果把这些“或有”债务和账面上的债务加在一起，根据国家综合负债及金融风险指数的国际比较计算(综合负债指数=全部外债+政府内债+银行坏债×%)，由于我国财政收入占国内生产总值的比重低与西方国家，我国的财政潜在债务风险更不容忽视。
3.对两年来实行积极财政政策存在不足之处的分析
在充分估计到困难的情况下，要看到治理通货紧缩和防范财政金融风险不是一朝一夕的问题。因为目前我国经济战线正进行一场战略性的结构性调整和国有企业三年“脱困”，其力度和范围还会不断扩大;时间上还会持续一个时期，在这期间要彻底改变目前通货紧缩状况似乎不可能。在目前情况下我们应该把困难想得多一些，这样才有利于我们正确制定政策。这种基本判断有助于我们对过去的宏观经济政策进行全面的反省，当前经济形势的焦点仍然是通货紧缩趋势，如果还是一味地采取积极财政政策而不注重货币政策的配合，有可能事倍功半。因此，2000年我国的宏观经济政策基本走向应该是以反通货紧缩为主、积极的财政和货币政策组合。
三、进一步发挥货币政策的作用
1.积极财政政策与货币政策的配合问题。金融在经济增长中应发挥更大作用，要进一步加大宏观调控力度，完善宏观经济政策组合以取得最大效率。
2.货币政策作用欠佳的主要原因。这中间形成欠佳的原因是很复杂的，既有银行不良资产过重负担形成的过度防范金融风险原因，也有因需求不足引起贷款不断下降使货币供应量低位徘徊等原因。
3.金融风险不可等闲视之。金融风险表现在：(1)近年来，部分金融机构的支付风险已经显现出来了，一些银行和非银行金融机构兼并和破产。(2)国有银行不良资产比重较高。虽然目前已经成立了四家金融资产管理公司专门处置四大国有商业银行的不良资产，但实施“债转股”后，短期内并不能从根本上降低银行不良资产比重，这些不良贷款的产生有旧体制的客观因素，也有银行内部的原因。(3)资本充足率达不到要求，虽然去年中央财政发行2 700亿元国债补充资本金，但仍达不到巴塞尔协议的8%的要求。(4)国有银行经营效率较差，收息率下降，目前国有银行收息率不到60%，亏损加大，风险仍在增加。(5)特别要注意近来银行储蓄存款开始出现明显分流趋势，应重视储蓄资金向国有大银行集中带来的问题。存款向大银行集中，大部分中小金融机构付率不断下降，部分中小金融机构出现支付危机。要进一步防范金融风险，特别注意防范中小金融机构支付风险。
4.积极运用货币政策不能与防范和化解金融风险对立起来。只有积极促进经济发展，壮大国家经济实力，才能为防范和化解金融风险提供坚实有力的基础。目前，货币政策的调控方向是明确的，但由于一些体制性的障碍还没有消除，一些政策措施还不到位，使得货币政策的效应不尽如人意。为此，必须进一步统一认识，扩大货币供给，促进国民经济持续快速发展。
5.改善金融服务、推进金融改革。应进一步采取措施，更加有力地支持国有企业改革、外贸企业和出口产品生产企业，以及中小企业、非公有企业的发展，解决城乡金融组织如何满足城乡中小企业和农户资金需求的问题。要鼓励农村信用社开展对农户的小额生产贷款，满足适销对路产品的企业资金。中央银行应适当增加对信誉好、资产质量高的地方金融机构和中小金融机构的基础货币供给。
(双辽市经济局)
作者：周红
摘 要：自从美国次贷危机演变成全球性金融危机后，学界和决策者逐渐认识到影子银行在危机演变过程中发挥的重要作用。影子银行体系的超常规发展和信用扩张，是影响金融安全的重要因素。论文首先阐述了影子银行的涵义，再探讨了我国影子银行的典型形式及其影响，进而提出几点我国影子银行的监管政策建议。
关键字：影子银行 金融稳定性 监管策略
一、影子银行的涵义
影子银行的概念由太平洋投资管理公司董事麦考利在2007年率先提出，他将其定义为"一整套被杠杆化的非银行投资管道、载体与结构"，意指游离于监管体系之外的、与传统接受中央银行监管的商业银行系统相对应的金融机构。美国影子银行体系分为政府支持的影子银行体系、"内部"影子银行体系和"外部"影子银行体系，主体为银行以外的其他金融机构，包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资机构等。中国金融创新程度相对较低，资产证券化发展并不成熟，影子银行的发展刚起步，尚未规范成熟，但正在成为全球关注的新焦点。
二、我国影子银行的典型形式及其影响
根据影子银行的基本特征分析当前我国影子银行的基本类型，可总结出我国当前的影子银行主要有以下五大类。
(一)委托貸款及其风险分析
委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金，委托业务银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。在实际运作中，委托贷款基本上与商业银行信贷无异，只是利率水平随行就市。其中，上市公司参与委托贷款最为典型。2011年以来，宏观调控趋紧以及上市公司存在超募资金，越来越多的上市公司将闲置资金大量投入委托贷款。根据上市公司2013年年报披露的数据，剔除上市银行和保险公司后，2013年有41家上市公司发放贷款及垫资金额合计319.24亿元，较上年增长46.21%。委托贷款的巨幅增长已经对人民银行的货币政策产生了不利影响。
从各上市公司公告中可以看到，上市公司在对外提供委托贷款时，贷款利率都普遍高于同期银行贷款利率，有多笔委托贷款的利率甚至超过了20%，存在较大的利率风险和贷款逾期风险。同时，部分上市公司委托贷款业务带来的利润甚至超出了主业的利润增长幅度，成为公司整体利润的重要构成部分，导致部分企业热衷于委托贷款而主业衰落，不但存在较大的经营风险和财务风险，而且不利于构建有竞争力的产业结构。
(二)银行理财产品及其风险分析
近几年随着居民保值增值的投资意愿增强，购买理财产品已经成为重要的投资渠道，快速发展的理财业务也成为商业银行调整收入结构与开展业务创新的着力点，部分商业银行还以此规避金融监管部门的监管要求。2013年，211家商业银行共发行理财产品4.3万余款，募集资金规模约达28.6万亿元人民币，分别较2012年增长了40.3%和29.5%。商业银行理财业务的快速发展对人民银行宏观调控产生了较大的影响，对货币政策执行力度有一定的对冲效应。随着理财产品市场的竞争日趋激烈，各商业银行理财产品趋于雷同，收益率呈现出下滑的趋势，但是商业银行普遍存在宣传理财产品高收益、低风险性质，对投资人产生了一定的误导和纠纷，侵害了投资人的利益。部分理财产品已经异化，期限趋短，在功能上有涉嫌变相以高收益违规揽存之嫌。
(三)担保公司及其风险分析
目前国内约有6000余家担保公司，且随着各地高利贷问题的产生，担保公司扮演的影子银行角色日益凸显。融资性担保业务的急剧增长隐藏着较大风险。一些融资性担保公司资本实力较弱，风险抵御能力有限，法人治理、内控机制等也有待健全完善。有的银行未严格审核担保公司资质，在信息不对称的情况下，难以有效监测和判断担保公司的保证能力。部分资本金不实、结构不合理或将资本金违规投入资本市场等的担保公司可能会对银行信贷资金造成风险。而且，有的担保公司担保杠杆放大倍数过高，风险加大，甚至还存在违规吸存等问题。
(四)典当行及其风险分析
近年来，典当行作为我国非常典型的影子银行，虽呈现出快速发展态势，但其放贷不以信用为条件，不审核当户的信用程度，只注重当户所持典当标的的合法性和价值大小，所以酝酿着较大风险。部分典当行会因为商业银行对其授信门槛较高，资金短缺而卷入高利贷以及违规吸存放贷，严重扰乱正常的经济秩序和金融秩序。另外典当行业的不正当竞争加剧，恶化了行业发展前景。部分典当行为了追逐利润，不顾自身实力，在费率的收取上只执行一个费率，没有按规定将人民银行规定的利率与典当行的综合服务费分开计算。
(五)其他类
除上述几种典型的影子银行外，部分逐利资本也通过其他方式参与影子银行。比如，一些没有专业技术背景的企业热衷成立的小额贷款公司使得小额贷款行业出现急功近利的不良倾向，贷款对象垒大户、贷款额度超过正常水平以及利率越来越高等，甚至有些小额贷款公司有违规吸存现象。作为一种新型的影子银行形式，网络借贷也随着网络技术的发展呈现出井喷增长态势。由于网络借贷市场准入、信息披露以及内部风险管控等方面缺乏明确的行业主管部门和规范性文件，网络借贷的经营模式及风险管理还不够完善。
三、我国影子银行监管政策建议
(一)构建宏观审慎监管框架
由于影子银行涉及主体较多，对其进行全面监管还存在难度。目前应构建包含影子银行在内的宏观审慎监管框架，强化影子银行系统风险预警与动态监测。宏观审慎监管框架要关注系统性风险并有效的减少影子银行体系对金融体系的负外部性。具体建议可分为三点： 第一，监管者应树立宏观监管意识，充分理解宏观审慎监管框架的意义和重要性;第二，要将影子银行体系纳入社会融资总量统计体系，为宏观审慎分析提供必要的基础性数据;第三，要尽快开发并完善宏观审慎的政策工具，探索逆周期调节机制以及杠杆率动态调节的方法和策略。
(二)稳健推进金融产品创新
要认真分析金融创新和金融市场发展的关系，应该在风险可控的前提下循序渐进地推进金融产品的创新。当前我国金融发展基础较弱，市场化进程中投资者风险意识和投资行为与成熟市场国家还有较大差距，我们应该在强调基础资产真实性、质量等方面的基础上合理设计金融产品和服务。在市场推广的过程中要建立严密的评价和检测体系，防止金融创新带来的系统性风险，将金融创新的负面效果减至最小。
(三)加强影子银行信息披露
西方发达国家对影子银行监管的重要经验是强调影子银行体系的信息披露制度。设计信息披露机制将成为未来对影子银行监管的重点。建议央行充分发挥其市场决策者作用，广泛收集、整理并及时公布影子银行机构的系统性信息，提高金融产品和金融市场的透明度，完善场外交易市场的信息披露，加强对信用评级机构信息披露的监管，维护投资者的合法权益。
(四)加快立法进程，建立完善新型影子银行金融监管
针对新型影子银行的金融监管改革，需要加快立法进程，逐步探索新型影子银行监管体系。对于小额贷款公司，在属地化管理基础上，推动建立全国性的小额贷款行业发展协调机制，要进一步明确行业发展趋势与监管动向，引导小额贷款行业的健康发展。对于网络信贷等新型影子银行，鉴于其对网络的技术性要求较高等特征，建议金融监管部门实施注册地属地管理，明确网络信贷的信息披露要求;对有资金沉淀的网络信贷模式，明确资金沉淀的风险管控要求以及利息归属。
参考文献：
[1]李扬.影子银行体系发展与金融创新[J].中国金融，2011(12).
[2]蒋虹.浅析中国式影子银行[J].经济研究导刊，2014(05)
[3]张慧毅，蒋玉洁.中国影子银行体系的风险及其监管研究[J].中央财经大学学报，2013(09)
[4]巴曙松.加强对影子银行系统的监管[J].中国金融，2009(14)
作者简介：万淼 1990.4.12 男 安徽安庆人 安徽大学2012级金融学研究生 研究方向：货币银行学与投资学。
作者：万淼
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