选择性执行公共政策论文

摘要：中国特色社会主义的实现，少不了人民群众的配合，更多的则是国家不同层面政策的出台和执行。政治体制改革的不断深入，要求地方政府的公共政策执行力度和效果不断增强，监督到位，管理科学，贯彻落实地方政策，保障人民利益，推动当地经济发展水平。以下是小编精心整理的《选择性执行公共政策论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

选择性执行公共政策论文 篇1：

央地利益关系视域下的公共政策选择性执行问题分析

摘要：本文以中央政府与地方政府之间利益关系为背景分析了央地之间的利益差别以及由此造成的公共政策选择性执行的原因,提出了相应的制度创新举措,谋求更好地规范中央与地方政府行为 ,协调中央与地方利益关系，以实现公共政策的有效执行。

关键词：中央政府 地方政府 利益关系 公共政策执行

公共政策选择性执行是指在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身的利益和价值观的需要以及对政策的理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。①由于公共政策是一个整体,其内部的各项规定是相互联系，相互配合的，是各部分共同发生作用的系统。如果只是部分得到落实贯彻，其余部分则被放弃，必然导致公共政策内容残缺，影响政策执行效果。

所谓中央与地方政府关系就是中央政府与地方政府所拥有的国家权力在国家机构体系内的纵向配置关系，其实质是中央政府与地方政府所固有的以及在权力行使过程中所形成的既定利益的分配关系。②

公共政策的执行离不开中央与地方政府环境，而中央与地方政府关系的核心又是利益分配关系，因此，央地利益关系对于公共政策的执行具有一定程度上的影响，这也是本文要探讨的问题。

追逐利益是人性之一，公共政策的执行实属地方政府行为。而地方政府政府行为也是人类行为的一种，因此地方政府必然也是理性逐利的。

理性，其基本含義是指人类所具有的与感觉、意志、情感等心理活动相区别的逻辑推断性的认知能力。在此，我们则更多地倾向于将它视为一种行为方式。所谓逐利，简言之，即追逐利益，逐利不仅是人类最基本的人性特征之一，而且也是当今社会最常见的一种人类行为。因此地方政府也应当是理性逐利的，这个“利”，在地方政府层面，我们暂且认为主要是经济利益、政治利益。③因此，我们可以这样理解，地方政府在总是尽一切可能去追求自我财富的最大化，自我权力的最大化以及中央政府对其政绩的认可。

公共政策的有效执行是以公共政策自身的有效性为前提，公共政策自身是否科学合理直接影响到政策的执行效果。本文主要讨论的是在公共政策自身有效的情况下，分析公共政策选择性执行问题。

一、 地方政府选择性执行公共政策的原因分析

（一）地方政府自由裁量权的存在

自由裁量权是地方政府选择性执行公共政策的前提条件。裁量权是行政权的伴生物，在有行政权的地方，就有裁量权的存在。地方政府拥有政策执行裁量权，尤其必然和必要，公共政策执行裁量权调动了中国地方政府的主观能动性，提高了执行效率，地方政府作为政策执行的主体之一，有其利益扩张的冲动。

地方利益存在与发展的前提是获得更多政策执行裁量权，而政策执行裁量权在一定程度上又刺激了地方利益的扩张。因此，政策执行裁量权的存在为地方政府选择性执行公共政策提供了可能，使地方政府在执行过程中地方政府往往以裁量权为借口，钻政策的空子或打“擦边球”，滥用职权，谋取私利，导致形式上合法的腐败越来越多。或是地方政府对公共政策文本中的弹性条款作任意性解释—任意扩张或限制，或对不确定的要求的解释前后不一致，从而确保政策条款合乎地方利益。

（二）央地经济利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一九九四年，国家实施分税制改革，这使中央政府与地方政府在分税制的基础上重新划分了各自事权范围，全国性的共享物品和服务由中央政府提供，而地方性的共享物品和服务由地方政府提供。表面上看，地方政府获得了更大的自主权限，但是实际上中央政府加强了对地方政府权限的控制，由于经济和社会发展的需要，地方政府所要承担的功能越来越多，此外，以前由中央政府承担的部分职能，此时也转移到了地方政府。但同时地方的转移支付却不曾增加，地方税收不能满足地方开支，地方有限的财力不能应付过多的支出项目，地方政府背负了沉重的财政负担。地方政府想要谋求本地发展只能依赖于中央政府给予的补助，但中央的补助都带有一定的条件，以此来规范和控制地方政府的行为，随着地方政府对中央财政的依赖越来越大，财政权就成为中央政府控制地方的一个有力武器。因此，地方政府在改革开放之初的“经济诸侯”地位一夜之间丧失殆尽，由于自身财政的匮乏和中央政府控制的增强，地方政府迫不得已热衷于追求非正当利益，甚至是不惜以损害国家整体利益为代价。

（三）央地政治利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一方面，由于多次政府改革，地方政府在地方经济政治事务发挥着重要作用，中央政府对于地方事务的管理逐渐减少，逐渐的地方政府政治利益与中央政治利益产生了差异性。这种政治差异性表现在政治目标的差别，由于地方政府代表的是地方民众利益，注重的是通过迎合地方民众利益以实现地方的稳定发展，并不是一味执行中央政府的政策。政党分开，地方人大的地位提高，这样一来，地方政府不仅要对中央政府负责，同时也要对地方人大负责，由于地方政府官员由人大选举产生，因此地方政府官员更加注意通过迎合地方利益来赢得权力。地方政府会根据地方发展需要来对中央政策进行“利益过滤”，制定执行标准，从而加强民众对自身的支持，以获得政治筹码。

另一方面，我国目前的官员考核体制，主要看官员在任期内的产值增加多少来，衡量其政绩如何。这样一来，地方政府官员为赢得上级的认可，谋求自身政治利益的最大化，自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行，这样既有利于获得上级的好评，又有利于提升自身形象，对那些长远的，看不出近期效果的，不利于自身政治前途的政策，地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

二、规避地方政府选择性执行公共政策的对策

（一）合理规制地方政府的自由裁量权

首先要确立政策执行裁量权的使用原则坚持依法执行。其次，要加强对地方政府政策执行的监督，以规避地方政府政策执行自由裁量权的滥用。改革开放以来，我国地方政府获得了高度的自治权力，中央权力下放，地方政府拥有更多的行政权，相应的自由裁量权的空想也不断扩大。但是由于中央缺乏对地方有效地监督，使得放权与监督没有并行。因此，必须在法律上设置监督地方政府的适当机制，中央政府不仅可以利用司法监督，也可以利用行政监督。中央政府可以设立一个专门监督地方政府官员的机构，针对地方行政官员滥用自由裁量权而没有执行中央政策时，中央给予相应的惩治。为了保证公共政策的有效执行，我国中央政府和地方政府之间必须建立起一种制度化的关系。中央政府在全国性的事务方面应该保持足够的能力，能够用政治、经济和法律的强制力和诱导力来调节地方政府的理性行为，既能发挥地方政府在政策执行方面的积极性，又要遏制地方政府的消极效应。

（二）合理调整央地经济利益关系

首先要合理界定中央与地方的财政关系，使中央与地方政府在明晰、稳定、协调的規则下不会做出相机而动的短期选择。在此基础上合理划分中央与地方政府的财权、事权，使中央和地方政府能够相互影响与制约，最终提高政策执行效力。同时，集中各方面的优势因素，最大限度地增加可供中央与地方政府分配的资源。中央与地方经济利益矛盾在一定程度上是由于社会资源的分配不均造成的，因此，一方面要大力发展生产力，建立科学合理的激励机制，尽可能增加社会能源，实现资源、能源的充分分配，使中央与地方政府能够获得最大化的分配利益，从而解决中央与地方政府的经济利益矛盾。

其次，要建立新型央地经济利益协调机制，实现央地经济利益关系的民主化。中央与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾，要通过中央与地方政府双方的努力来解决。因此，中央与地方政府要遵循市场经济的发展规律，形成规范化的制度调解体系，建立新型的利益协调机制，实现中央与地方的利益共享与利益补偿。

（三）合理调整央地政治利益关系

第一：明确央地政府间权责，实现权责一致。一方面要合理划分中央与地方政府的权限与职责，实现制度化分权，使中央与地方能够各司其职，减少地方政府由于权责不明确，而出现地方非正当利益的可能性。理顺地方党组织与地方政府、中央政府的关系。让地方党组织不仅成为地方人民意志的代表，也要成为全国人民意志的维护者。另一方面必须坚持权责一致，国家整体性、全局性的政策执行，中央应该负总责。中央政府下放权力到地方政府，地方政府负责公共政策在地方的具体执行，必须认真履行中央政策在地方的贯彻与实施。

第二，完善地方政府官员政绩考核制度，形成良性激励。中央政策在地方政府执行过程中难以达到预期效果，一定程度上是政绩考核制度不合理造成的。因此，中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核，以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。对于切实服从中央利益，维护中央权威，认真执行中央政策的地方政府，中央政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抵制中央政策的地方政府，中央政府必须严厉惩治，通过政治经济等方面的利益剥夺制裁地方政府的选择性执行公共政策行为，规制地方政府的行为偏差，维护中央政府权威。

注释：

① 梁莉丹.公共政策选择性执行的原因及防治对策研究[D].西北大学硕士学位论文，2004.6

② 薄贵利:《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年版，11页

参考文献：

[1] 陈庆云著：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996

[2] 丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策》，人民出版社，2002

[3] 赵凯农、李兆光著：《公共政策——如何贯彻执行》，天津人民出版社，2003

[4] 薄贵利:《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社，1991年版

作者：廉杨

选择性执行公共政策论文 篇2：

我国地方政府公共政策选择性执行问题研究

摘要：中国特色社会主义的实现，少不了人民群众的配合，更多的则是国家不同层面政策的出台和执行。政治体制改革的不断深入，要求地方政府的公共政策执行力度和效果不断增强，监督到位，管理科学，贯彻落实地方政策，保障人民利益，推动当地经济发展水平。可各地政府相应政策的实施与预想结果存在很大差距，原因就在于地方政府在公共政策发展过程中容易出现偏差，与正当政策执行轨迹脱离，进入选择性执行的发展误区，不利于社会生活水平的健康发展。所以，怎样及时避免误区，有效合理的执行公共政策是地方政府工作人员当前解决的首要问题。

关键词：地方政府 公共政策 选择性执行

公共政策的选择性执行就是，地方政府在落实上级政府下达要求而出台的政策时，由于其他因素的影响，像个人利益，他人利益等，对整体政策要求进行选择和权衡，政策效果多趋于个人有利部分，减少甚至忽略不利因素。这样的公共政策明显执行不到位，监督效果差强人意，后期管理无人问津，导致公共政策一再搁置，出台也只是浮于形式。这样的直接结果就是让当地的人民群众觉得政府是不作为的，严重影响政府的威信力和公信力，对社会稳定和生活安康产生负面作用。文章将从公共政策执行的现状，出现原因和不利影响，以及应对措施三层关系来逐步研究我国地方政府公共政策选择性执行的问题。

1地方政府执行公共政策的现状

近年来，多数地区的政府机关对于公共政策进行选择性执行已经成为习以为常的现象，这种扭曲中央政府本质要求，违背社会主义核心价值观的实施方式是应该严格抵制和强制拒绝的。地方公共政策本质上是以中央发布文件和颁布新型政策为基础，结合该地区当地社会特点和人口情况出台的以服务社会，造福群众为宗旨的地方性政策条例。要与中央政策良好配合，与当下政治条件完美接轨，更要具有与当地政治特点相统一的灵活性，这就要求公共政策的出台条件提高，准备基础全面，在执行过程中落实程度较为困难。

鉴于种种限制因素，选择性执行公共政策在各地区应运而生。多的是地方政府对社会的敷衍，少的是人民对政府的信任。地方政府公共政策的选择性执行，表面上，政策颁布全面，类型多样，覆盖面广泛，受惠群众增多。实际上，落实根本不到位，政策的存在效果和不存在基本没差，各部門配合不到位，互相推脱责任，群众来回跑到头来也依旧没解决。公共政策选择性执行与上级政府原始要求产生偏离，缺乏公平因素，违背社会基本道德，使政策条例的效力减轻了许多。

因为一己私欲，却要耽误大批人民群众，身居高位却不顾民生，哪有古代文人范仲淹“居庙堂之高则忧其民；处江湖之远则忧其君”“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的做派。变着法，挖空了心思来利用政策的缺陷，执行那些让自己利益最大化的政策，伤害自己利益的就避而远之。又或者是在公共政策执行过程中做足了表面功夫，政策实施初期吸引了不少噱头，中期后期不管不问，任意发展，目的是为了完成上级政府下达的要求罢了。也有在基础政策上大力添加对自己有利条件的政策内容，使一些解决群众问题的过程更为繁琐复杂，这就彻底失去了公共政策存在的基本意义，与“为人民服务”的宗旨相矛盾。甚至是地方政府作为“中间商”的，对上级政府下达政策采取抵制意图，在政策执行过程中设立层层关卡，抵制态度明确，然后在中央和群众之间两副面孔，并从中受益。就像，习近平总书记强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，所以中央政府在房价方面一直努力调整，适当干预控制，可个别地区房价仍然高得离谱，当地居民买不起房，住不起房，当地政府不与中央政府积极配合，反而从中牟取暴利，获得利益。

2公共政策选择性执行的出现原因

2.1政策自身存在缺陷

公共政策在制定期间具有较强的全面性，将不同政策融为一体，很难进行连接和处理，后续出现的问题难以把控，与之配套的政策也多种多样，很容易照顾不全面，出现纰漏。而且公共政策的良好执行涉及部门广泛，需要各个部门的积极配合还有紧密结合。可我国政府部门各式各样，不同政府机构会出现重合职权的情况，就会相互推脱责任，群众夹在中间很是为难，也多了对政府机关的失望。所以就要求地方公共政策要与中央政府下达政策保持高度一致，部门职权安排清晰，政策内容规划合理，政策目标科学实际，执行手段规范亲民，在需要群众配合时，要向群众讲明政策要求和相关内容。

公共政策的内容质量难以提高，政策内容不切合实际，不符合常理，得不到群众积极配合和拥护，在公共政策的正当执行过程中会产生障碍因素，促进公共政策选择性执行的产生。所以公共政策的制定要有足够的可行力，执行起来能落到实处，抓到根处。科学严谨和贴近群众也是公共政策内容制定的关键，得到群众响应，具有号召力的科学性政策在执行阶段才会更容易，也具有更好的效果，不会走弯路走错路。

2.2中央与地方出现利益冲突

所面临的情况不同，处于的位置环境不同，进而中央与地方的利益需求也有区别，有时甚至出现利益难以协调的情况。而公共政策的执行就像是沟通地方和中央的桥梁，合理的协调规范群众之间，各省之间，地方与中央间的利益关系，有效缓解已有矛盾和利益冲突。经济全球化的不断发展，我国经济发展态势良好，势头正猛，改革开放初期建立的经济特区在现在看来，成效显著，沿海城市迅速崛起，各个地区城市的带动，让2017年中国国内生产总值成功位于世界第二。地方的经济需求和利益需求已经不再是十年前那么一点点了，所以地方政府会着重发展当地利益，当中央公共政策与地方经济利益矛盾时，地方政府也会出现公共政策选择性执行，以此来巩固地区经济体系。截止到目前，我国仍然是一个发展中国家，东西差异较大，像西部大开发，中部崛起，东部率先发展这些经济战略，有效的解决了我国经济发展差距较大的问题。地区经济发展差异过大不利于该地区与中央的良好协调，甚至会激化二者之间的利益矛盾，出现严重的利益冲突，这也是地方政府进行公共政策选择性执行的间接因素。

2.3地方政府监督机制不够完善

关于地方政府频繁出现公共政策选择性执行的主要原因在于，没有对政策执行者的严格监督和管理，放任自流，为所欲为，致使公共政策出现严重偏差，与预期猜想结果相反。早在建国初期，我国就开始设立监督体系和监督管理机构，后经不断完善和发展，可地方政府公共政策选择性执行的出现，仍旧说明我国监督体系还不够完备。针对这一现象，反映的问题有：第一，当前行政监督机构没有履行自身职责。对上级监督管理缺乏，对同级不管不问，对下级监督管理程度不够，而且地方政府同属政府机关，与当地监督机构基本为一体，就会有“睁一只眼闭一只眼”的监督情况。第二，各地方的人民代表大会成员并不能充分利用自己的职权进行监督。地方人大代表在地方政府占有地位，但并没有实际权力，话语权往往掌握在当地政府管理者，出现公共政策选择性执行的情况也只能自己着急，缺少反映上级。第三，缺乏人民群众的监督和参与。政府的公信力下降，在群众中的政府形象已经稳定，群众对政府丧失信心，以至于一些新政策的出台内容不管不顾，执行成果也毫不关心，起不到监督效果，当个人的利益被侵犯时，也毫不知情，为地方政府选择性执行公共政策创造机会，如此陷入一个恶循环，公共政策的正当性也被彻底破坏。

3公共政策选择性执行的不利因素

公共政策的制定，修改，出台，执行，落实这一系列的过程看似简单，实则任何一个程序都需要人力物力的大力投入，就算到最后也贯彻落实，使政策在社会中开始实施，也会出现一些不可控的因素，避开这些没有预想到的，群众最后的反馈和评价才是政策最后的判定结果。倘若公共政策被地方政府选择性执行，以个人利益为前提，那么这项公共政策的最后结果一定不是成功的，也严重阻碍了对政策预期成果的出现。

公共政策合理执行，整个过程要足够灵活，充满弹性，面对一些没有考虑到的風险，要有承担和解决的能力。而且也要建立相应的配套政策，与公共政策配合使用，结合前期政策执行效果作为后期的政策实施基础。可若公共政策出现选择性执行，会造成相关人员对政策了解程度不够，侧重于个人利益，其他人员也会产生不满和意见，就会对公共政策产生抵触，执行效果不堪入目。然后伴随而来的就是对前期政策的基本无真实性和参考性的评价反馈，此时情况，政策执行人员也很是为难，继续执行政策意义不大，浪费精力，不进行的话该项政策就被搁置，前期投入石沉大海。所以坚定公共政策的最初目标，脚踏实地，逐步推进，才能让公共政策深入人心，显现公共政策的存在价值。

4提高公共政策执行能力的有效措施

4.1保证公共政策的高质量

科学合理的公共政策是地方政府出台相应政策的关键条件，所以在制定政策和修改政策时，要以维护群众利益，建设社会主义，促进社会发展为根本前提，再进行进一步要求和规划。既要和现实接轨，也要切合实际，符合国情，合理可行也是对政策要求的又一条件。创新发展，开放包容，不局限于基础政策，加以创新改善，谋求人民群众利益最大化。

4.2协调中央与地方利益均衡

由于国家利益高于一切，所以地方利益应为中央利益让步，减少地方与中央的利益冲突，地方政府在公共政策执行过程中也就会降低选择性，公共政策才能更好的实行。虽然在为中央利益让路的过程中，会适当限制地方部分发展，但出于整体利益考虑，地方适当的妥协可以换来国家整体水平的提升。但中央政府在出台相关法律法规和对应文件时，也要考虑部分地区的当地特点，对经济发展较为落后的地区要进行特殊照顾，尽量保持各地区利益均衡。

4.3完善政策执行监督管理机制

为保障公共政策的有效落实，我国当前建立的行政监督管理机构应进行反思和整改，杜绝以公谋私，徇私舞弊，规范并完善相关法律法规，减少政策执行过程中的监督漏洞。改善政策执行的监督管理政府机关，将各部门职能划分清楚，权力明确，相互制约，彼此监督。赋予各地方的人大代表的监督权力，将地方政府和中央政府监督体制相联系。也可以提倡人民群众参与监督体系，设立多种互动窗口，保证线上线下举报方式同时进行，将公共政策执行方式透明化，多样化，共享化。

5结束语

由此可知，公共政策的合理执行对地方地区发展起着重要作用，是响应中央号召，符合中国政治稳定的主要手段。地方政府公共政策的选择性执行不利于中国特色社会主义的实现，也会拖两个一百年的奋斗目标的后腿。所以在各种不利因素存在的条件下，地方政府科学合理的落实公共政策才能实现政策的预期目标，促进我国全面建成小康社会。

参考文献：

[1]田雯，马睿方.地方政府公共政策执行过程中的公民参与研究[J].长安学刊，2017（01）.

[2]沈日康.我国公共政策执行中存在的问题及对策分析[J].人力资源管理，2017（08）.

作者：雷丙辉 许鹏

选择性执行公共政策论文 篇3：

基层公务员绩效问责的困境

[摘要]通过绩效目标的达成情况来控制基层公务员的行为是一种新型的问责模式，与新公共管理“结果导向”的管理理念具有内在契合之处。但达成绩效目标所要求的基层公务员能够根据具体情境自由裁量的权力，同样蕴含着潜在的风险，在问责过程中带来“可计量任务‘驱逐’不可计量任务”、“选择性执行”以及“绩效悖论”等困境。此外，环境的复杂性、“运动式治理”方式以及冲突性的问责要求等不可控因素，使基层公务员的绩效问责充满不确定性。因此，有必要对“绩效”与“问责”的假设关系进行更深入的反思。

[关键词]绩效问责；基层公务员；街头官僚

一、自由裁量权：绩效问责困境的根源

参照李普斯基（Lipsky）的定义，一线的执法和行政人员属于“街头官僚”的范畴，即“那些在工作过程中直接与公众进行互动，并且在执行工作过程中有相当自由裁量权的公共服务雇员”。[1]在我国，基层的公共服务人员和执法人员，如行政服务大厅窗口的工作人员、派出所的片警、税收稽查员、工商局的段管员等是比较典型的街头官僚。街头官僚直接与民众打交道，他们的工作态度、业务素质、专业技能以及服务水平决定着公共服务的好坏。并且，公共政策最终能否得到切实有效的实施，在很大程度上也取决于处于政策执行末梢的街头官僚。此外，街头官僚也扮演着“制定”政策的角色，这源于他们的自由裁量权以及相对于组织权威的自主权。[2]街头官僚容易成为公共争议的焦点，因为他们所传递及执行的政策大多是即时性和针对个人的，换句话说，他们在工作中经常需要做出现场决策，而其决策大多又是针对个别公民，更重要的是，街头官僚作出的决定大多倾向于资源分配或重分配，因此他们在工作过程中所作出的决策对民众有很大的影响。[3]

由于其特殊的工作性质和环境，街头官僚拥有较大的自由裁量权。首先，他们的工作环境充满了挑战、风险及不确定性，使得其工作很难程序化。[4]当任务和环境变得复杂而不能简单地套用规则的时候，赋予基层官僚必要的管理弹性以及自由裁量权是必需的。否则，一味强迫街头官僚僵化地套用规则，会导致墨守成规和本末倒置的行为[5]，迫使他们选择比较容易完成的工作和那些能轻松解决的案件。[6]其次，街头官僚在工作过程中经常面临着如何解释行政法规的问题，因为许多法规可能是模糊不清甚至相互冲突的。在将那些法规运用于具体的公民个人或案件的过程中，街头官僚必须在不同的情境下对不同的规则进行判断和选择。[7]最后，政府机构的资源在满足其服务对象需求上总是稀缺的，因此作为专业人员的街头官僚必须有一定的自由裁量权，才能决定如何利用有限的资源优先满足哪些服务对象的需求，从而实现机构赋予他们的任务。[8][9]

街头官僚的自由裁量权是一把双刃剑，因为信息的不对称性及服务对象的非自愿性，导致自由裁量权存在被滥用的可能性。信息不对称的存在使得街头官僚可以利用自由裁量权来决定“谁得到什么”，这就容易限制甚至剥夺了一些公民平等获得公共服务的权利。[10]并且，街头官僚的服务对象一般都是非自愿的，因为他们提供的往往是具有强制性或顾客在别的地方无法获得的关键服务。[11]街头官僚与他们服务对象这样一种非对称及非自愿性的权力关系，不论顾客对街头官僚所提供的服务满意与否，他们都无法自由地退出。

基层公务员在我国转型期实际扮演着非常重要的角色。首先，伴随着从计划经济向市场经济体制的转变，以及持续性的行政改革，传统的单一的中央高度集权模式逐渐松动，地方政府的权限及行为选择空间呈现日益增长的趋势，相应地也为基层公务员在政策执行过程中提供了较大的自由裁量空间；第二，中国行政执法环境的不确定性以及行政法律关系的复杂性，使得立法机关在立法的时候往往只规定一些原则，给行政机关留下了大量的自由裁量空间。因而，相对于西方英美等国家，中国基层公务员拥有更大的自由裁量权。第三，相对于西方法治水平比较高的国家，中国法制的不健全以及问责机制的疲软使得基层公务员自由裁量行为潜在的危险更大，更容易成为“脱缰的野马”。因此，基层公务员的问责制对于转型期的政府治理尤为重要。

二、街头官僚的绩效问责困境

传统公共行政对街头官僚的问责方式是“命令——控制模式”。在这种模式下，“公共管理者关注的是如果通过减少街头官僚的自由裁量权以及限制他们的选择来强化对其的问责”。 [12]基于这种思路，他们运用一系列的管理工具来监控街头官僚的行为，例如编制员工手册以涵盖和规范所有可能发生的情况；审核员工表现以提供可追溯既往的制裁以及引导员工未来的行为；要求员工专注于特定的目标以更加有效地监督他们的行为。然而，政策目标的冲突与不确定性，以及政治与行政问题的不可分性，使得削减街头官僚的自由裁量权在实践中难以践行；加上管理者与街头官僚之间严重的信息不对称，街头官僚能比较容易地“调整自己的行为以避免问责，并以问责的名义来规避和摆脱这些控制他们的努力”。[13]

作为一种新型的问责模式，绩效问责来源于新公共管理“结果导向”的管理理念。与“命令——控制”模式相比，绩效问责模式并不强调限制街头官僚的自由裁量权，反而把自由裁量权看作做政策实施的一个必要因素，并且通过绩效评价体系激励街头官僚良性使用自由裁量权。[14] “在理论上，绩效的量化测量应该是相当容易的，并且对于它们的效度是没有争议的。但对于街头官僚机构而言这并非经常是如此”。[15]事实上，一味追求量化的绩效措施可能会妨碍公共服务的质量，并且削弱了对街头官僚的问责制，导致绩效问责的如下困境：

（一）“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”

绩效指标具有价值倡导与行为指南功能，量化的绩效指标将诱导街头官僚把注意力放在那些可测量的活动上，出现威尔逊所描述的“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”的现象。 [16]毫无疑问，街头官僚可以在管理者所设置的大多数量化目标上改善他们的绩效，因为当管理者把注意力放在测量绩效的某一个方面时，街头官僚自然也把这个当作管理优先次序的一个信号。例如，如果警察的绩效是通过交通罚单或逮捕的数量来评估，他们在这些领域的活动将增加；如果福利工作者的绩效是根据他们的错误率来评估，他们的错误率必然会降低，因为他们将大部分的精力都放在降低错误率上。[17]然而，由此产生的问题是，测量会诱导街头官僚减少他们对于工作其它方面的注意力，以及无法控制所产生的总体工作质量。例如，国税局收税员应当收取税款并在工作中保持礼貌，但是如果他们工作好坏的评定主要取决于收到税款的数量，那么他们就往往会变得很粗暴急躁，以致激怒纳税人。[18]

欧博文和李连江在对中国乡村政策执行的一项研究中发现，在现有的“干部岗位目标管理责任制”的驱动下，一些基层干部不折不扣地执行那些容易转化为量化指标的政策，如收取税费、执行计划生育等，对于那些上级领导不容易转化为约束性指标的受欢迎政策，如民主的工作作风、走群众路线、尊重村民自治等，他们却可能阴奉阳违。 [19]由此可见，绩效测量在影响组织的实践上也许是非常有效果的，但数字驱动的绩效测量可能对于实践是有害的。

（二）“选择性执行”

异化的绩效测量目标将鼓励街头官僚的“选择性执行”甚至是弄虚作假行为。[20]在进行选择或行使裁量权的时候，街头官僚在绩效目标的驱动下，将以有助于提高他们的绩效分数的方式来活动，如在政策执行中常见的“刮脂”（或“撇奶油”，“摘草莓”）现象[21]，即街头官僚只是提供服务或产品给那些花费最少或使用可能性最少的当事人，尽量避免提供给服务或产品给那些执行成本高而产出低的当事人。在实践中，这方面的例子非常多。例如，在就业率指标的引导下，劳动力就业机构更倾向于帮助那些教育程度较高，在短时间内更容易重新找到工作的人，然而实际上最需要他们服务的恰恰是那些教育程度较低的人或穷人；在医疗服务中，出于对低效的政策执行的偏见，医生把慢性病人排除在外。[22]弄虚作假也会损坏绩效测量。如在犯罪率指标的引导下，警察倾向于通过下调犯罪标准来提高绩效。一个比较典型的案例是，华盛顿的警察一度为他们所减少的严重犯罪记录而感到自豪，直到一个研究揭露，警察为了少报告盗窃案而把入室盗窃案的涉案金额定为超过50美元，相当大一部分案值低于50美元的入室盗窃案没有得到报告。与倾向于少报告盗窃案的动因一样，纽约市的环卫人员在把垃圾运往填埋场之前往垃圾车里灌水，这样可以使得卡车垃圾的负载达到他们所期待的重量，即使司机还没有完成他们的运载任务。[23]

在中国一些基层执法机构中（如工商、质监、卫生等）也出现了类似的问题。当把“罚没收入”作为衡量基层执法人员的重要考核指标时，会直接诱导他们的“选择性执法行为”，即关注那些风险不大且可能带来较大罚没收入的大宗案件，对于那些“吃力不讨好”且罚没收入预期不大的小宗案件则避而不查。

（三）“绩效悖论”

“绩效悖论”指的是绩效指标随着时间的推移而失去了测量绩效的价值，不再能够有效地甄别被评估者的优劣。[24]由于绩效指标的恶化，指标和绩效本身之间的联系非常微弱，所报告的绩效并不能真实反映被评估者的实际表现，有时甚至出现“得分越高，实际绩效越差”的反常情况。格里兹尔认为，绩效指标的恶化主要是由“进步学习”和“退步学习”机制所引起的。所谓“进步学习”，就是随着绩效的提高，指标失去了甄别绩效的敏感性。当每个人都能胜任其所做的事情的时候，绩效指标就变得过时了。“退步学习”指的是当组织或个人知道绩效的哪一方面被测量（哪一方面不被测量），他们会利用信息去操纵绩效评估。当把所有的努力都投到被测量的方面时，这方面的绩效当然会随着上升，但总体绩效并没有得到实质的提高。[25]

李普斯基指出，“街头官僚行使的自由裁量权越多，以及需要裁量处理的领域越多，开发绩效测量就越困难”。 事实上，“在服务的量化指标和服务质量之间可能是没有关系，或者是一个反向的关系”。例如，逮捕率的提高可能意味着警察绩效的提高，但是也可能意味着警察绩效的下降，即由于犯罪活动的增加使得可逮捕的犯罪分子的数目更多了。事实上，逮捕率的改变可能意味着什么都不是，反映的更多是警察巡逻重点的改变。并且，“街头官僚越是具有自由裁量权，我们越不可能推断量化指标与服务质量之间的关系”。例如，警察所逮捕的犯罪嫌疑人的数量，或者急诊室所接待的病人数量，并不能反映警察是否认真地、按照法定程度进行了逮捕，或者医生是否按照合适的标准来接待病人。[26]因此，以量化指标为基础的绩效测量有其“阴暗的一面”（dark side），有时不但无助于落实街头官僚的问责，反而诱发了街头官僚的“败德行为”，损害公共服务的质量。

上述讨论更多是从一般意义的角度上来探讨街头官僚的绩效问责困境，如果把街头官僚放在中国政府治理转型的大背景下进行考察，其绩效问责困境更加凸显，具体表现如下：

一是影响基层公务员绩效结果的不确定性因素非常多，“绩效”与“问责”之间的对应关系难以确定。基层公务员的绩效结果不仅仅取决于其主观努力、工作能力以及工作方法等，它还受到很多因素的影响，包括：（1）任务环境的复杂性。例如，在市场监管中，影响“食品安全监管成效”这个指标的因素非常多，工商执法人员的工作付出仅是其中一个因素，在超市里抽检到问题食品并不能证明监管人员就是监管不力的，它与我国食品安全治理环境的复杂性与严峻性有很大的相关性。（2） 目前盛行的“运动式治理”方式对有效地评判街头官僚的绩效造成了很大的干扰。运动式执法本身具有周期性、不确定性以及强烈的政治色彩。在这种高压的政治态势以及高度的政治激励之下，所有的部门和街头官僚都会高度动员起来的，任务要么完成，要么不完成，使得基层公务员的执法绩效具有高度的同一性而缺乏可比性。（3）基层公务员面临着多元复杂的问责要求，既有科层问责（强调效率，要求服从组织）和法律问责（强调法治，要求遵从法律），又有专业问责（强调专业知识，要求遵从个人判断、专业知识以及专门技术）和政治问责（强调回应性，要求对民选官员、顾客群体以及一般公众等的回应）。[27]这些问责要求经常是相互冲突的，例如，在我国的“压力型体制”下，基层公务员经常要按照上级政府的要求去执行一些超过本部门职权范围的工作任务。如为了“创文”、“创卫”， “市场环境卫生”这一指标被纳入基层工商执法人员的绩效考核体系中，其体现的是街头官僚的科层问责与法律问责之间的冲突。因此，基层公务员的绩效水平与责任承担之间的对应关系应如何确立，是困扰其绩效问责的一个很大的问题。如果要求基层公务员对其本身无法控制的绩效结果承担责任，不仅是不公平的，也违背了绩效问责制度设计的初衷。

二是绩效评估信息的信度和效度问题影响到基层公务员绩效问责的合理性和公正性。在相当多地方政府及其工作部门的绩效管理制度文件中，都把绩效考核的结果作为对公务员年度考核、调整职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。值得注意的是，绩效评估的结果能否作为基层公务员问责的依据，主要取决于评估信息本身的信度和效度。然而，政府部门的评估数据不仅普遍存在缺失的问题，其信度和效度也普遍偏低，很多情况下无法作为基层公务员绩效问责的主要依据。一方面，由于绩效指标缺乏针对性和可操作性、指标数据的采集缺乏规范性和标准性，以及考核主体的主观性影响等问题，使得评估的结果并不能很好地反映基层公务员的实际绩效表现，有时甚至会出现“干得越多，扣分越多”的绩效悖论。另一方面，“顾客至上”与“结果为本”是绩效问责的重要理念，然而，由于公众参与行政管理活动存在现实困难以及缺乏完善的政府绩效信息收集网络等原因，公众对基层公务员的绩效评价意见现阶段还不能被有效收集，相关的利益攸关者也难以对基层公务员的绩效做出客观公正的评价。

三、反思与结论

对于“绩效”与“问责”的关系，无论是中国的理论界还是政府实际工作部门，似乎都抱有一种过于乐观的态度。理论界认为一套好的绩效测量体系有助于强化问责，而强化问责能够产生更好的生产率，从而带来更好的绩效。达布尼克指出，关于绩效与问责之间的假定关系事实上“既没有在理论上，也没有在实证上得到严格的审查”，“它已经变成了一个不受挑战的假设”。 [28]事实上，基层公务员绩效考核过程中所出现的种种“绩效悖论”，恰恰说明了绩效与问责之间的假定关系可能需要在实证层面进行更加深入、细致的研究。正如陈汉宣和高洁对中国山西省一个县政府所实施的“目标责任制”为案例研究的对象所得出的结论：地方绩效测量的执行导致了问责悖论，即强化的问责倾向于阻碍政府生产率的提高。中国以目标为基础的责任体系在破坏政府机构的长期生产率的同时，也提高了政府公务员的短期问责风险。[29]阎波和吴建南以西部某省Y乡为对象进行案例分析，发现目标责任制这种绩效问责机制并不具有较高的问责质量，并且正式的问责机制会导致乡镇政府从事“广开财源、跑项目、争取资金”、“虚报、瞒报，应付考核”、“迎来送往，请客招待”等非正式行为。[30]因此，学者们有必要对问责与绩效之间的关系进行更深入的探索，尤其需要把基层公务员的绩效问责放在中国的“压力型体制”及“干部岗位目标管理责任制”下进行更加系统的考察。

伴随着越来越复杂及不确定的问责环境，多元的问责主体、冲突性的问责要求以及来自于公众与社会的越来越高的问责期待，中国基层公务员所面临的绩效问责挑战越来越大，如何提高绩效信息的信度和效度以及绩效问责的客观性，如何通过有效的制度设计把公众和相关利益攸关者纳入基层公务员的绩效评估中，以参与型评估推动民主问责的发展，如何在政府中营造良好的绩效问责文化以及强化基层公务员的绩效问责意识，都有待我们进行进一步的深入探究。新公共管理所倡导的绩效问责作为传统公共行政学“命令——控制”模式的替代，摒弃了控制的管理策略，在赋予街头官僚必须的自由裁量权前提下，试图通过绩效评估体系对街头官僚的工作产出与结果进行考核，从而实现对其的问责。这些策略虽然在表面上加大了政府强化问责制的努力，但它们忽略了一个重要的隐藏因素——街头官僚本身对其工作过程和环境的认知。因此，对基层公务员进行问责，传统公共行政下的命令与控制模式与新公共管理所追求的绩效量化评估模式都存在缺陷。要走去其中的困境，首先就必须理解街头官僚的世界，和他们所需面对的管理目标、顾客要求以及官僚利益之间的复杂关系。

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[30]阎波，吴建南.绩效问责与乡镇政府回应行为——基于Y乡案例的分析[J].江苏行政学院学报，2012（2）.

（责任编辑澹宁）

作者：颜海娜 聂勇浩