城市管理综合执法的研究
作者简介：袁亚茹（1991—），女，汉族，河南洛阳，法律硕士，四川省社会科学院，研究方向：宪法与行政法学。
摘要：随着城市的发展，城市规模的扩大，城市管理的必要性和复杂性日益凸显，城市管理综合执法队伍应运而生，但由于其法律规定的不明确，执法素质低、执法理念滞后等原因，使城管执法人员面临着执法难的困境，从而从立法方面、执法方面、救济等方面做简要分析。
关键词：城市综合执法；城管；执法；监督
目前，国内外对以城管执法人员为代表的街头官僚的执法已有比较深入的研究。国际上，1977 年美国行政学者 Michael Lipsky首次提出了 “街头官僚（street-level bureaucrat）”的概念。①自由裁量权的行使是其特点，工作多表现为不确定性、复杂性和突发性。在国内，学者从不同的角度对以城管为代表的街头官僚进行了研究，主要是以执法主体、自由裁量权、法律问题为研究重点。当前，学界关于城管执法人员困扰的研究已经较为系统完善，但是多以理论研究为主，缺乏深入的实证分析。
一 、 城市综合执法的概述
（一）城市综合执法的概念
城市管理综合执法，又称城管综合执法，简称城管执法，主要是指法律授权下的行使相对集中行政处罚权的行政机关进行城市管理行政执法的过程。相对集中行政处罚权作为城管执法的依据，其始于1987年北京市率先组建的“北京市人民政府联合执法检查队”，其集执法、监督等行政职权于一身，而后将该联合执法检查队分离，组建城管队伍，查处各类违法行为。②
（二）我国城管部门的产生缘由
新中国建立后，国家把发展重心放在城市建设上。但由于认识局限性，未对城市建设形成系统的管理体制，致使城市管理的处于“人民的城市无人管”的状态。随着城市管理的必要性和复杂性日益凸显，兼顾城市建设和城市管理迫在眉睫。这是设立城管部门的原因之一。
在城管部门设置之前，城市管理是处于分散执法的状态。针对流动摊贩在城市摆摊行为，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林（环境）等部门陆续甚至同时来执法。为结束分散管理的执局面，设立专门集中行使街头执法方面的行政处罚权的机构--城管局。此为城管部门设立的原因之二。
二、城管执法的现状分析
（一）执法依据的缺失
《行政处罚法》、《行政强制法》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等，对相对集中行政处罚权作出了详细说明，但城管作为“相对集中行政处罚权”的主体，却无法可依。到目前为止，我国尚未形成一部专门独立针对城市管理综合执法的法律法规。另外，很多城管反映，他们的工作多且杂且在立法上职责未予以明确，经常出现交叉执法、重叠执法，从而使城管执法人员身份的合法性与合理性遭到质疑。
（二）执法理念滞后，执法方式单一
现实中，我国很多地区的城管由于法制观念薄弱，秉承传统的命令性和管制性执法理念，在执法过程中，态度过于恶略，手段过当等。使执法队伍的素质和理念不能适应执法需要，导致执法主体与执法对象之间的暴力冲突多发。此外，城管执法方式较简单、粗暴。如采取“轰、扣、罚”的机械执法手段，以至恶性事件时有发生。在解决执行难问题的实践中，虽然有些地方城管采取柔性执法等创新做法，一定程度上缓解了城管与相对人之间的对抗冲突，但未真正突破城管执法的单一方式。
（三）城管执法制度监督不完善
目前，行政执法部门监督机制不健全，从内部来看，对于城管监督的设计未从经济利益出发，仅是行政执法责任制和评议考核制。城管追求政绩行为、寻租行为的时有发生。从外部来看，外部监督机构分工不清，存在着监督的“交叉带”和“空白带”。在城管执法过程方面的监督仅仅局限于上级法制部门监管，其他部门“无人问津”，有损群众权益。③
（四）摊贩暴力抗法
流动摊贩暴力抗法，人们对城管工作的不理解也是导致城管执法难的一个因素。由于没有解决生存问题，流动摊贩面对城管执法，常常摆出强硬的姿态暴力抗法，使城管执法无从下手。据大部分城管执法人员反映，当城管依法扣押物品时，无证摊贩几乎都会有反抗举动，甚至“自导自演”割手指、头撞墙、卧车底，高呼“城管打人”等闹剧，以此来抵抗城管人员的执法行为。
三、改善城管执法的对策
（一） 立法上，制定专门的城管执法法律
虽然城管执法人员承担着城市管理的重任，但是至今已成立十多年的城市管队伍却仍旧面临着社会对其身份、执法依据、执法边界的合理性和合法性的质疑。在城管执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地等部门规章去执法。而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等均未明确规定。因此，制定一部城管执法的专门法律势在必行。既可明确城管的法律地位和执法范围，又可为城管人员在执法中的权益，提供法律保障。
（二） 转变执法理念、变更执法方式
长期以来，我国城市管执法由于受到“官本位”传统观念的影响，城管在执法过程中，滥用执法权，无形中损害了自身及政府的形象。因此，城市管理者要转变执法理念由管制型、命令型向服务型、指导型的转变，行政执法的方式也应由单向、强制向多样、柔性执法方式转变；④此外，执法队伍建设需严格遵循十八届四中全会的《决定》规定：“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予執法资格，不得从事执法活动。”对2015年以后新招聘的城市管理执法人员进行上岗资格培训，考评筛选、末位淘汰等制度，将高素质行政执法人员吸收到城市管理执法队伍中来，真正做到依法行政，文明执法。
（三） 完善城管执法监督制度
由于目前对城管执法的监督存在着内部监督的不完整和外部监督存在交叉带和空白带。我们必须完善城管执法监督制度。明确执法主体的职责，规范执法主体的执法行为，建立健全反馈机制、执法活动透明机制、以及互动机制。使新闻媒体、相关部门和市民参与到对执法人员的执法行为进行监督的活动中，同时在公共在公共场所设立行政执法人员行为意见箱，及时接受并处理有关执法人员执法行为的举报和意见。
（四）加强宣传教育，深化公众对城管执法人员工作的理解
在实际生活中这对摊贩暴力抗法的行为，一方面，我们要加大有关城管执法活动的宣传与教育，使市民认识到城管的职责以及在城市建设中的重要性。另一方面，要提高公众参与度，从而增进双方的相互理解。此外，政府应该充分利用媒体的力量，通过各种形式向市民介绍城管执法人员的工作职责和业绩，促进社会对城管执法人员工作的理解与支持。（作者单位：四川省社会科学院）
注解：
①在《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书中将“街头官僚”定义为：“处于低层次执行单位、同时也是最前线的政府工作人员，他们在工作过程中直接与公众进行互动，并且在执行工作过程中有相当大的自由裁量权”
②李若溪.浅析城市综合执法的存在困境.法制博览，2015年01（上），第22页.
③刘颖.我国城市管理行政执法的法理基础及法治建设.渤海大学学报.2014年第6期，第45页.
④方晨.走出我国城管执法困境的途径研究.经营管理者，2014年3月，第275页.
参考文献：
[1]王昱人.城管执法人员的困扰及其对策分析[J].科技视界，2014：22.
[2]郑艳立.加强城管队伍思想建设的新思考[J].政工研究，2014（12）：57-58.
[3]查全红.浅析如何走出城管执法的困境[J]，中国市场2015（4）：62-65.
作者：袁亚茹
摘要：近年来，由城管执法导致的问题成为人们议论的焦点，引发人们对现行城市综合执法模式的弊端及模式创新的反思与探讨。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”，是由天河区车陂街道组建的一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队，对辖区内的无证经营、环境卫生等现象开展综合执法。“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果，是城市综合执法模式的新探索。以广州市“车陂模式”为个案，探究“车陂模式”实施的实际效果和成功经验，针对“车陂模式”形成的动力机制、资源条件等进行分析，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。
关键词：城市综合执法 车陂模式 成功经验 可推广性
一、研究背景及问题的提出
城市化是一个国家或地区在经济增长和社会现代化发展中不可避免的经济社会结构转型的历史过程。我国的城市化在推动城市型社会发展的同时，也为城市管理带来了挑战。为加强城市管理，自1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以来，各地相继开展了相对集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。[1]2002年8月，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）宣布试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。[2]应该承认的是，城管执法部门的成立及运转，对改善城市环境、维护市民的公共利益起到了积极的作用。然而，近年来，城管暴力执法、商贩暴力抗法的事件不断进入公众的视野，城管执法也陷入两难境地：一方面是执法相对人对城管执法人员暴力执法的控诉；另一方面，城管执法人员也时常遭遇执法相对人暴力抗法，呼吁强化执法手段。面对这一矛盾，学术界开始对现行城管执法模式存在的弊端以及执法模式创新等课题进行了反思与探讨。有学者认为困扰城市管理综合执法的根本原因就是城管执法地位缺失、法律缺失、管理体制机制严重滞后。不仅如此，各地政府也鉴于上述背景，为有效解决城管综合执法困境，开始积极探索城管综合执法新模式。
2014年11月起，广州市天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主要特征的车陂综合执法模式（简称“车陂模式”）。“车陂模式”在短期内就取得了良好效果，引起社会广泛关注。新闻舆论认为，“车陂模式”是广州基层城管执法模式的一次创新和新探索。那么，“公安+城管”为特征的“车陂模式”是怎么运转的？它的运转为什么能取得良好执法效果？其成功经验是什么？能否在更大范围内推广这种模式？如果推广这种模式又需要具备哪些条件或资源呢？
围绕上述问题，我们于2015年的4月27日～10月15日在广州市天河区车陂街道进行了实地调查。本次调查的对象主要包含城管综合执法局领导、城管执法人员、公安干警、流动商贩、沿街商铺店主及附近居民等与城管执法紧密相关的利益相关者。选取这6类调查对象，原因在于他们是与城管执法直接相关的主动参与者或被动受影响较大的人员，对他们的调查具有代表性，能够真实而全面地反映“车陂模式”相关信息。本次调查在调查方法上以访问调查、实地观察法为主，访谈主要根据访谈者对需要掌握情况的了解程度，对访谈对象进行深度访谈和一般访谈。访谈内容主要包含广州城管执法体制及执法模式，对“公安+城管”联合执法的“车陂模式”的认知、态度和期望，“车陂模式”的形成原因及运转成效，“车陂模式”的优缺点等基本情况，以及对“车陂模式”今后发展的展望和建议等方面的问题。实地观察则主要是对街道路面秩序的多次实地考察。
二、广州“车陂模式”的运转及其成效分析
（一）“车陂模式”的出现及具体运转
车陂街道地处广州市天河区东部，是典型的城乡接合部。车陂街道辖区总面积5.6平方公里，人口约16万，其中户籍人口约3.7万，外来人口超过12万，[3]人口倒挂严重，是一个典型复杂的城市管理“综合体”，成为城市管理的大难题。其管理的复杂性主要体现为两点：一是车陂街道原是东圃墟所在地，有原东圃镇老旧城区和上百年历史的东圃商圈，并拥有天河最大、最拥挤的城中村车陂村。近年来随着东圃经济的发展加快，大量流动商贩自然而然形成聚集。二是随着广州城市中心东移，加之BRT、地铁站陆续建成开通，车陂及周围地区的流动人口呈现爆炸式增长，各类流动商贩大量出现。据报道，仅东圃大马路就有2 000多档流动商贩。[3]车陂街道由于具备交通便利、房租便宜等优势条件，逐渐成为流动人口聚集的理想之地，促进了市场繁荣和低端市场需求，对摊贩经济的发展十分有利。但不得不承认的是，由于人口的增多，环境卫生、交通堵塞和流动商贩乱摆卖等问题日益严峻，给城市管理带来极大的困难，也对车陂街道的管理工作提出了新的更高的要求。
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。面对广州市创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境的工作要求，车陂街道以创建干净卫生的城市环境为契机，积极探索流动商贩综合治理的新思路。2014年11月起，广州天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主的车陂综合执法模式，组建了一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队。执法大队下辖路面巡逻综合执法中队和网格综合执法中队。路面中队由70人组成，其中车陂派出所16人（干警8人、辅警8人），车陂街道执法队16人（在编队员8人、协管员8人），交通协管员16人，车陂村治保大队16人，天河交警大队、东圃工商所、车陂食药监所分别安排相对固定的两名执法人员接受调配参与共管。[4]每支上路队伍统一装备，配备执法防护用具和电子设备，公安巡逻车加综合执法电瓶车和城管执法车，3辆车同时上路，实行“路面巡逻—发现问题—现场执法—前台共管—后台分流”的工作流程。[5]各分队执法队员接受分队长的调动指挥，在执法现场体现统一性，各单位、各部门的人员共同进退，共同处理各类社会乱象。在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，派出所必要时对执法对象进行身份排查或无犯罪记录盘查，对有暴力抗法行为的人员依法予以处理（如图1）。[4]“前台共管，后台分流”的执法理念克服了若干年前“首办负责”执法理念的缺陷，明晰了执法权责，使得城市管理工作更加有效直接。
（二）“车陂模式”的运转成效与影响
“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果。根据车陂街道综合执法大队建立前后两周对比，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%，其中路面扒窃警情环比前两周下降77%，路面纠纷警情下降23%，路面斗殴警情下降57%，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量同比下降39%。[5]经过一个月的综合整治，车陂街道市容环境大为改观，成为广州市“干净、整洁、平安、有序”创建示范街道。究其原因，无外乎有以下两方面原因：一是城管、公安、交通协管员等联合执法，大大加强了执法力量；二是在公安介入后，执法权威性增强，强化了执法手段，对流动商贩的作用力更大。
“公安+城管”联合执法的车陂模式体现了“多部门综合执法合作共赢”的城市管理思路。这种多部门联合执法模式并非天河区车陂街道首创，多年来，全国各地各级都在积极开展探索公安配合协助城管执法的试点实践。北京、上海、天津等城市都已建立起公安部门保障城管综合执法的工作机制，如2014年上海市下发《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》，明确加强公安机关与城管执法部门的联勤联动，区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关要明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作。[6]“公安+城管”联合执法模式在天河区车陂街道的试点经验，对广州当地产生了重要影响。目前，广州市城管综合执法职能范围非常广，涵盖了市容环境卫生管理、城市规划管理、绿化管理、环境保护、工商管理、市政燃气等8个部门12个方面321项行政处罚权。而广州市目前城管执法人员编制仅管理广州存在的30万流动商贩都很困难，而流动商贩管理只是城管执法众多职能中的一项，由此可见，广州市基层城管执法力量严重不足。很多街镇的城管执法人员长期超负荷工作，一些辖区面积大、外来人口多的街镇，执法力量不足的问题更加突出，只能聘用大量协管员协助执法。而“车陂模式”客观上整合了各部门执法力量，实现多部门联合执法，也强化了执法手段。据媒体调查，“车陂模式”已在广州市天河区开始推广，天河区21条街道已有16条街道组建完成综合执法大队，其余5条街道也正在积极组建中。[7]
三、广州“车陂模式”形成的动力分析
广州“车陂模式”无疑是成功的，是大城市综合执法模式的新探索。那么，广州“车陂模式”为什么能形成？是什么因素推动了“车陂模式”的形成？接下来，我们对推动广州“车陂模式”形成的动力因素进行分析。
（一）上级政府驱动：“车陂模式”形成的重要推动力
对基层政府而言，上级（高层）政府的支持是地方政府改革成功与否的重要指标。[8]在我国现行的行政体制下，上级政府监督控制下级政府，基层政府的创新大多需要依赖于上级政府的支持。有时上级政府对基层政府创新的驱动，并非以命令的方式，而是以放权、默许、倡导等非命令的方式鼓励基层政府创新。上级政府的默许和鼓励，因此也成为基层政府敢于创新的重要动力之一。
1.广州市深化综合执法体制改革为“车陂模式”的形成提供了制度环境
2008年，广州市为深化综合执法体制改革，正式成立广州市城市管理综合执法局，组织结构和管理体制也发生重大调整：全市城市管理综合执法队伍按市、区两级设立，市设局，区设分局，街道由区分局派驻中队：市局和区分局对外独立行使行政处罚权，街道中队以区分局的名义行使行政处罚权。市局由市政府直接领导，区分局受市局和区政府的双重领导，街中队受区分局和街道办的双重领导。[9]广州市各区城市管理综合执法分局各自负责辖区内综合管理工作，具体综合执法职能则由各街道办所属中队行使，实行属地管理。广州市综合执法体制改革将城市管理综合执法重心下移，城市管理综合执法中队由此下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”、“人、财、物全部掌控于街道手中”的管理模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展综合执法模式创新提供了良好的制度环境。
2.广州市对流动商贩治理的不懈探索为“车陂模式”的形成提供持续动力
近年来，广州市对城市管理的关注和重视程度不断提高。在流动商贩治理方面，不断完善管理理念、管理制度和管理方式。进入21世纪，广州市政府响应党中央提出的构建社会主义和谐社会重要目标，在2008年重新研讨设计流动商贩整治思路，提出“重要路段和重点地区严禁，次主干严控，内街巷规范管理”的分类管理原则。在亚运会召开前期颁布了《广州市城市管理综合执法条例细则》《广州市流动商贩管理暂行办法》，建立流动摊贩管理服务中心和流动摊贩疏导点，采取新一轮的“疏堵结合”治理模式，试图将其引向“无序变有序，粗放变精细，流动变固定，扰民变便民”的新局面。[10]到2013年底，广州市已有流动商贩疏导区150处，疏导流动商贩5万多人。此外，广州还学习新加坡设立小贩管理中心的做法，建立流动商贩管理服务中心尝试为流动商贩提供服务。在体制建设方面，广州市于2009年9月正式启动“大部制”改革，其中的一个重要内容是建立“大城管”体制，通过组建“城管委”，将现有的城管、环卫、市政设施管理等职能综合起来。“大城管”体制的建立，标志着广州的城市管理又向前迈进了一大步。与此同时，广州市也不断探索城市管理综合执法模式。“车陂模式”正是在上述背景作用下逐渐形成的。
3.广州市政府创建“干净、整洁、平安、有序”城市环境要求为“车陂模式”的形成提供了实践空间
上级政府制定的政策导向是基层政府创新的重要驱动力，原因在于上级政府下达的管理目标，往往能促使基层政府在实践过程中发挥能动性和创造性。2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标。同年10月22日，广州市天河区政府常务会议，明确了车陂街道作为“干净、整洁、平安、有序”示范街道的创建工作。[11]在此背景下，车陂街道办以此为契机，希望联合城管、公安、交警等部门开展综合执法以改变车陂街以往“脏乱差”的形象。正是在创建“干净、整洁、平安、有序”示范街道的目标要求下，才得以实现城管与公安等部门的联合执法，大大提高了执法效率，实现了车陂街道辖区市容环境、治安防控、规范管理等方面的综合整治。由此可见，“车陂模式”的形成在一定程度上得益于上级政府的城市管理目标。
（二）现实压力：“车陂模式”形成的原动力
1.民众对城市环境的需求使车陂街道管理面临巨大压力和挑战
随着社会公众对整齐干净的城市环境的需求不断提高，城市环境的治理问题日益为城市政府所重视，也对政府提出了新的要求。政府作为社会公众选择的授予公共管理权力的组织，公共性、社会性和服务性成为其基本特征，政府只有真正履行其责任时才是合法的，满足公众的偏好和需求也就成为其拥有合法性的关键。[12]以前车陂街道辖区内因为各类流动商贩沿街摆卖、占道经营，使得车陂街道附近交通拥堵、噪音扰民，引发附近居民不满，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量只增不减。为此，车陂街道面临巨大的城市管理压力，迫切需要改善城市环境，以增进对公众的回应并满足公众诉求。正是在此背景下，为彻底解决流动商贩治理问题，车陂街道开始试点“公安+城管”综合执法模式。由此可见，基层政府进行政策创新大多因为面临现实压力，而回应社会公众的诉求是其进行政策创新的内在动力。
2.街道间竞争是“车陂模式”形成的激发力
2014年9月，广州市政府提出要创建“干净、整洁、平安、有序”的城市环境目标，开启了各区、各街道争创城市环境“示范街道”的序幕。为完成城市环境目标，各街道都想方设法改善辖区环境，开展综合整治工作。车陂街道有天河区最大、最拥挤的城中村车陂村，是一个复杂的城市管理“综合体”，是广州市治理难度大的几个街道之一。与其他街道相比，车陂街道面临的城市环境治理难度更大。在此背景下，车陂街道办事处大胆尝试“公安+城管”联合执法的执法模式，形成了“车陂模式”。可见，基层政府之间的适度竞争是激发基层政府政策创新的重要力量。
四、广州“车陂模式”的成功经验及可推广性
（一）“车陂模式”的成功经验
十八届四中全会提出，“要重点在食品药品安全、工商质监、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。[13]当前，推进各领域综合执法改革已经是大势所趋，跨部门综合执法也将逐步成为综合执法的新趋势。“车陂模式”的主要创新在于突破了原有城市管理综合执法以城管作为单一执法主体的执法模式的界限，实现了公安与城管联合执法为主，以及工商、食药监等部门为辅的执法模式。事实上，广州在2010年就已建立城市管理综合执法市一级的公安与城管联动机制，但区街层面在“车陂模式”之前并没有实现。从这个角度来讲，“车陂模式”在推动公安与城管联动机制在区街层面的实现迈出了重要一步。“车陂模式”的成功之处主要体现在以下几方面：
一是转变执法理念，从若干年前“首办负责”执法理念转变为“前台共管，后台分流”的执法理念，明晰执法权责，使城市管理工作更加有效。“前台共管，后台分流”执法理念是指公安、城管、交警等部门执法人员按照“统一派勤，统一调配”的原则开展执法工作，在较为复杂的执法现场，以不纠缠、快速处理为原则，必要时果断将执法对象带回派出所，再分别由不同执法部门分流对应处理，既利于提高现场执法效率，也有利于问题得到真正解决。
二是在不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限。在增强辖区内市容环境、治安防控、规范管理的综合治理方面效果明显，尤其在流动商贩治理方面取得良好成效，也适用于基层创新执法模式的经验推广。
三是公安参与执法，有利于丰富执法手段并增强执法力量。在一定程度上也降低了暴力抗法的可能，有利于提高执法效率和加强执法威慑力。由于联合执法，降低了公安、城管、交警等各条线的执法压力，有利于形成合力。
四是保障机制到位。车陂街道组建综合执法大队的理念借鉴于其他城市的管理经验，并在此基础上建立综合执法长效机制和制定绩效考核机制。通过完善部门联合执法协调机制，加强各部门之间的工作协调，并在实践中不断完善联合执法保障机制。
（二）“车陂模式”的可推广性分析
2009年，广州市深化综合执法体制改革将城市管理综合执法中队下放到街道，实际形成了“由街道为主导的属地管理”的综合执法模式。街道既有管理职责，同时也掌握管理资源，这为车陂街道开展“公安+城管”为主的联合执法模式提供了良好的制度环境，这也是“车陂模式”具有可推广性的制度基础。车陂综合执法模式实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，而且在市容环境、治安防控、流动商贩治理等方面已取得明显效果。因此，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。“车陂模式”具有可推广性的原因如下：
首先，大多数大城市街道与车陂街道面临相似的环境和资源情况。任何一项制度的实施都需要具备特定的环境条件和一定的资源条件。如果要评价一项制度能否被推广，我们可以审视该项制度所需的环境和资源是否得到满足。广州作为一线大城市，与其他大城市有共性，其他大城市的大多数街道与广州车陂街道面临相似的环境和资源情况，这是“车陂模式”具有可推广性的重要依据。
其次，“车陂模式”没有突破现行体制。一种管理模式要具备可推广性必须从各地实际出发，考虑其可行性。与其他需要大刀阔斧改革城市管理体制的执法模式相比，“车陂模式”是一种更适用于基层综合执法的模式。它是在现行的制度框架下，城管部门联合公安等部门协同执法，没有体制方面限制，更容易在基层推广。
最后，“车陂模式”没有增加执法人员编制。“车陂模式”只是各部门现有执法力量之间的集中，以实现各方力量的整合。在此之前，城管负责查处乱摆卖，公安负责治安防控巡逻，交警负责五类车整治，但因执法力量分散，往往效率低、效果差，难以形成合力。因此，从追求效率角度，整合各类人员协同执法的做法是可取的，各类执法人员也没有因此增加。虽然各部门之间沟通协调的成本会有所增加，但联合执法所产生的效益远远大于其增加的成本。
五、结论与讨论
近年来，城管综合执法对解决城市管理中存在的一些难点问题（如流动商贩、违章建筑等）、改善城市环境、维护市民的公共利益等都起到了积极的作用，但也暴露出一些问题，这就需要在实践中不断完善和发展。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”在短期内就取得了良好执法效果，对城市综合执法模式创新具有重要的实践价值。“车陂模式”的形成有其特殊的环境背景，是在上级驱动和现实压力的双重作用下形成的。它的特点在于不突破现行体制、不增加执法编制的基础上，实现了各方力量的整合，打破了“各自为营”的部门界限，整合了公安、城管、交警等部门执法力量，并按照“统一派勤，统一调配”的原则联合执法，增强了执法力量，丰富了执法手段，大大提升了执法效果。通过对“车陂模式”的调查分析，可以认为“车陂模式”具备可推广性，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道学习借鉴。但是，在充分发挥“车陂模式”优势的同时，我们也应尽可能地完善其存在的缺陷与不足，使“车陂模式”更具生命力，经得起实践检验。首先，“车陂模式”虽然是在现有法律和行政体制框架为前提下产生的联合执法，但公安在联合执法中扮演何种角色以及承担何种职责，目前还没有相关法规规定和制度界定与约束。因此，完善相关法规和工作制度是当前紧要任务。其次，“车陂模式”的初衷在于利用公安的震慑作用解决流动商贩治理难题，但如何避免可能出现的过度执法，[14]值得我们深入探讨。最后，政府在管理的过程中，必须以治理为核心，坚持人性化管理、法治化管理和科学化管理，同时通过改革原有的城市管理模式，实现治理主体的多元化，以维护好市容环境、交通秩序等公共利益，从而告别传统的城市管理，走向现代城市治理，实现城市政府善治。[15]
参考文献：
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责任编辑：王 缙
作者：肖生福 曾冬冬 肖扬飞
摘 要：城市是现代文明的重要标志之一，囊括了文化、经济和政治等文明因素，在经济全球化的今天，中国的每个城市都面临着严峻的管理问题，城市管理综合执法局作为解决这一问题的实施者之一，发挥着重要的作用，但是执法成本的控制仍然存在一些问题。因此，笔者分析了目前的经济形势以及城市管理综合执法局的作用，对城管执法成本与执法效益的关系进行详细的剖析，然后就如何降低执法成本的同时提高执法效益发表了几点意见。
关键词：城市管理综合执法局 成本 效益
一、引言
城市执法是从试点逐步过渡到普及的，是最近几年在全国发展非常迅速的执法机构。而且，城市管理综合执法局的处罚权非常多，虽然在一定程度上解决了在监督机制、实践手段以及执法环境等方面的问题，但是仍然存在一些弊端，例如急需解决的综合执法局的成本与效益问题，而且与我国一直倡导的“和谐社会”是不协调的，所以必须严格执法，在一定程度上对执法环境进行优化，对监督体制进行健全，进一步加大改革力度。城市管理综合执法局的管理范围包括环境卫生、市容市貌、城管监察等，可以说范围是非常广泛的。但就城市管理本身来说，参与的主体政府部门并不仅仅只有城市管理综合执法局，其他部门如城建、规划、交管等也往往涉及到城市管理的方方面面。因此，有些执法问题牵涉到了许多的执法部门，这必然导致管理与调控存在一定的交叉性，影响了执法效率，提高了执法成本，对于城管执法的整体效益是非常不利的。基于此，城管执法首先要厘清自身的责任权限范围，降低执法成本，做好“份内之事”，考虑好与其他政府部门的协调，以起在确保执法成本最优化的前提下，尽量提升行政效能与城市管理效益。值得强调的是：城管执法成本和效益都必须建立在依法行政的基础上。执法成本必须满足依法行政的需要，相应的，降低执法成本也必须以此为前提。
二、城市管理综合执法局执法成本与执法效益的关系
1.城市管理综合执法局执法成本必须在公正和效益之间寻找均衡点。虽然对于城管执法而言，执法的效率是及其重要的，但是也必须保证执法的公正性，同时也要讲究执法的效益。在效益和公正存在一定冲突时，必须保证公正是放在首位的，在此之后才是对效益的追求，但是应当明确的是，不能说为了追求公正就可以不计成本。其实，片面的去追求“政治效益”，对执法成本置若罔闻其实也是一种对公正的违背，原因在于法律中的公正包含着效益。如果城管执法不计成本的追求公正其实是偏离了城市管理综合执法局的行政管理目标的，而且也会对执法资源造成一定的浪费。如果对于个别的执法活动不计成本的投入，这必然会使得其他的执法活动的投入不足，这对于城管执法整体而言，是难以达到公正的效果的，相应的，执法效益也难以产生。基于以上分析，只有将公正与效益兼顾起来，在公正的执法活动中节约成本，才能够保证城管执法目标的实现。
2.城市管理综合执法局对执法成本的降低必须要保证提高执法的效益。目前，我国的市场经济体制才刚刚搭建，仍然处于社会主义初级阶段，所对应的就是执法的资源相对贫乏，在这个基础上必须减少执法成本的投入，重视执法活动的效益。城管执法在日常的执法活动中必须注重经济原则，在尽可能低的执法成本下取得最高的执法效益。应当明确的是，必要的执法成本是必须的，在降低执法成本的同时不能损害执法的社会效益，注重公共利益。所以，在确保执法公正的前提下尽可能的使得执法成本降低，让有限的执法成本发挥出最大的社会效益和经济效益，尽可能地使得效率和公正的平衡。
3.城市管理综合执法局的执法效益必须将社会效益放在第一位。城管的执法效益主要指的是城市管理综合执法局在执法过程中对社会、经济以及环境等方面产生的正面影响。应当注意的是，城管执法在产生一定的社会效益的同时也会产生一定的经济效益，但是，城管的执法效益应当将社会效益放在第一位，不能片面去追求经济效益，因为城管执法的管理目标是全社会的效益。而且，城管执法产生的社会效益还应当注意执法对象的成本，有效、灵活以及合理的城管执法活动才能使得执法对象的执法成本有效降低，从而城管执法的社会效益才能取得更高的社会效益。
4.城市管理综合执法局提高执法效益必须首先降低执法成本。对执法的社会效益的提高不能将执法成本忽视，应当明确的是，执法效益的提高主要是通过降低执法成本这一有效途径来实现的。对执法成本的降低主要从两个方面入手：其一是将城市管理综合执法局在执法活动中成本降低;其二是执法对象的守法成本降低。在现实的执法中，很多机关为了自身执法活动进行的顺利，将执法对象的守法成本提高，例如应当是执法者去实地勘察的，偏偏通知执法对象到城市管理综合执法局谈话，以此来了解情况。虽然城管执法成本在表面上看是有所降低的，但是这是通过将城管执法成本转嫁到执法对象身上这种形式来实现的，这样的做法是与城市管理综合执法局的执法宗旨是背离的，显然，执法效益也没有提高。
三、如何降低执法成本的同时提高执法效益
1.建立健全的城市综合执法行政管理条例，对立法的成本效益进行分析。采用科学合理的方式制定城市综合执法行政管理条例的立法工作计划，利用尽可能的方式将立法起草渠道拓宽，广泛的听取多方面的意见，根据城管执法的实际情况，采用适合自身的方式向社会征求意见，例如书面征求意见、听证会等形式。将与人民群众的利益密切相关的草案法规及时的通过网络或者报纸的方式向外界公布。逐步地建立起听取、采纳意见的相关制度，从而对立法民主化造成一定的促进。在目前执法成本逐渐增加的基础上，探索立法成本效益分析制度以及立法效果评估的制度，在这个大前提下，确定执法成本效益分析的重点以及相关流程的操作方式。采用执法检查这一方式对立法的效果评估进行追踪和监督，使得不适宜的相关规章制度及时的得到修改或者废止。
2.对城市管理综合执法局的执法程序加强建设，对执法权力的行使进行严格规定。将科学合理的城市综合执法行政管理条例建立之后，将执法成本降低，执法效益提高的任务就倚靠城管的执法人员的努力。首先，将执法人员的执法情况作为其绩效考核的指标之一，依照绩效考核的结果确定执法人员的奖惩、任免或者职务升降的重要依据之一。通过制度对执法人员的法律素养和意识进行增强，从而提高执法人员的执法水平和能力。对执法程序的建设和执法权力的严格规定对于提高执法人员的个人素养也是非常有利的。对执法程序的建设的首要工作就是把执法责任制落实，做好执法责任制，将执法责任制的考核结果也纳入到绩效考核的范围中去。对执法权力的严格规定就是对城市管理综合执法局的内部限制自由裁量权的使用，从而尽可能的避免裁量权现象发生。如果需要行使自由裁量权，必须在决定中做出有关说明。
3.城市管理综合执法局应当对行政复议调解进行探索，从而减少执法纠纷的产生。在目前的社会环境下，浪费执法资源、增加执法成本的重要原因之一就是执法纠纷的产生。显然，降低执法成本、提高执法效益的重要途径之一就是便捷、高效的防范和化解执法纠纷。要注意的一点是，防范措施必须成本低廉。显然，对行政复议调解模式的探索对于防范和化解执法纠纷是非常有利的。行政复议调解是充分尊重当事人的意见的，体现了“以人为本”的理念，而且最为重要的是，通过调节方式对执法纠纷进行解决，当事人是可以接受的。这对于城管的执法效率的提高是非常有利的，而且，自愿对执法纠纷进行解决，当事人不再提起行政诉讼，对于城管执法的行政管理也是有利的。
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作者：梁丽
摘要：随着我国城市化进程的不断加快，良好的城市管理秩序，完善的综合执法方式对深入推进城市化进程显得格外重要。城市管理综合执法的多样化和灵活化，逐步改变了过去城市管理秩序混乱的局面。但在实际执行过程中，因多头执法、选择性执法、暴力执法等不良执法形态的存在，给政府的有效管理和社会公信力造成了负面影响。因此，如何科学有效的建立城市管理综合执法体系，就成为全面加快城市化进程和贯彻落实依法治国的有效举措。故本文认为应从现有问题出发，通过制定和完善相关法律法规、加强和提高执法人员素质、改革执法体系、引导舆论监督等措施，来逐步探索和完善城市管理综合执法的有效途径。
关键词：城市管理;行政执法;体系建设
城市管理综合执法,是在我国全面推进依法治国的大背景下，政府管理活动的一次自我大胆改革。自20世纪80年代开始，城市管理综合执法体制在运行中不断发展完善，实现了行政执法领域的自我创新。但是随之而来的一系列问题，如：部门间分工不科学、不细致、职权重叠;执法不严、暴力执法、多头执法的问题出现，严重的影响了法治政府建设的目标落实。此外，城市化不断积累的“城市病”也需要更加科学、合理的管理制度来保障城市的正常运行。随着人们眼界的不断拓展和法治观念的日益增强，其对政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我们要通过改革和完善城市管理综合执法体系，加快政府法治化建设的进程，不断提高执法人员的城市管理水平。本文旨在指出我国现阶段城市管理执法过程中存在的普遍问题，并在进行深入分析的基础上，提出相应的改进建议，以探索建立更加科学高效的城市管理综合执法体系。
一、城市管理综合执法概述
城市管理综合执法，又称为相对的集中行政处罚权执行，是将原来由数个行政机关管理领域的，分散的行政处罚权统一集中起来，交由现行的某个行政机关统一集中来行使的行政执法方式。最早把城市管理综合执法以法律的形式确定下来的是在《中华人民共和国行政处罚法》中，其在第16条规定，国务院及经其授权的省级政府，可以决定由一个机关行使行政处罚权，但对于涉及公民人身自由的，只能由公安机关行使。由此可以看出，立法明确规定将分散的行政处罚权进行集中，即将行政处罚权化零为整，来实现行政权的聚集。我国目前的城市管理综合执法，呈现以下特征：一是具有创新性。城市管理综合执法是对行政处罚权的重大变革，是我国行政执法方面的突破性的尝试，是结合我国国情、从制度和源头出发对行政处罚权的制度创新。二是执法综合性强。城市管理执法不仅涉及范围大、领域广。城管执法既不像多家执法、部门联合执法，又不同于专门执法主体主要是各行政机关依法对确定的特定事项进行执法。三是集中方式下的特定性。城市管理综合执法是对行政处罚权的相对的、适度的集中，而不是对所有行政处罚权的绝对集中。四是具有持久性强。城管执法的执法主体资格与权责固定，执法行为活动是永久固定的，并不是为追求短期效力、采取搞突击的这种应对措施。只要充分认识城管执法的长期性特点，就能有利于推进城管执法改革，促进城市管理执法活动的有效开展。
二、我国城市管理综合执法取得的成效及存在的问题
城市管理综合执法从最初的试点到在全国实际推广这几十年成效是显而易见的，执法过程中存在的执法扰民、暴力执法等问题已经得到有效的改善，其成效主要体现在以下三个方面：第一，精兵简政。减少了执法机构，省去大部分执法人员，节约了执法资源。同时，由于城管执法局是统一指挥，统一领导的，化零为整，执法力量集中在一起拧成一股绳，执法效率大为提高。第二，提高执法效率。资源拧成一股绳，打出强有力的拳头，行政执法效率显著提高，与群众的矛盾与摩擦能有效地避免，暴力执法现象也在不断减少，改善了执法人员在民众心中的影响，不仅提高执法人员的个人形象，而且树立了良好的国家政府机关执法形象。第三，积累丰富的执法经验。多年的城管行政执法活动，积累丰富的实践执法经验，为其他行政机关的行政执法活动提供了有效的借鉴和参考，从而和我国深化行政管理体制改革的宏伟目标遥相呼应。但任何事物都有它的两面性，我们在看到它带给我们的便利的同时，还应重点关注它带来的不利影响。城市管理综合执法在我国尚处于摸索阶段，且受制于综合执法实际执行中一些因素的影响，城市管理综合执法还存在很多的问题。
(一)执法依据不足，法律地位不明确
城市管理综合执法是行政机关的行政行为，应有具体明确的法律依据，但目前我国没有专门针对城市管理综合执法的法律法规。主要的法律依据是借鉴《行政处罚法》第16条的相关内容，而其他的相关法律文件由于其抽象性与理论性太强，法律效力不足导致缺乏实际可操作性。由于缺乏强有力的法律支撑，无统一的法律法规进行规范，导致相对集中行政处罚权在真正执法过程中出现分散的情形，直接影响最终执法的效果。
(二)责权配套不清晰，责任追究不及时
有权力就应制定配套的责任追究机制，而制定科学合理的行政执法人员评价体系，是建设法治政府、服务政府和责任政府的重要保障。但目前我国的城管执法效果考核责任制度，尚未真正的建立，导致在实际工作中各城管执法局之间、各执法人员之间出现相互推诿、扯皮，不承认自己的违法执法行为，严重损害了行政相对人的合法权益，阻碍了城市管理综合执法的正当运行。
(三)对城管执法活动缺乏有效的监督和约束
随着依法治国不断推进，我国也相继制定了一系列行政法律法规来约束政府的行政执法活动，如《行政监察法》、《行政监察法实施条例》等，一个具有中国特色的行政监督与权力制约机制正在逐步形成。但是具体针对城管执法机关的监察监督机制却尚未落实。若执法人员缺乏相关监督机制的制约，必然导致执法变异和违法执法的现象频频发生。
(四)城管执法队伍建设滞后
法律的生命在于实施，而实施的水平取决于执法者，对于城管执法这一特殊的执法领域，它对执法人员的素质要求比较高，不仅要求有较高的法律知识，还要有较强的社会执法经验。虽然政府不断加强执法队伍的建设，提高执法的效率和质量，但是社会上的暴力执法时时发生。综合分析，主要表现为：第一，执法人员自身法治观念不强，对自身的职责认识模糊，没有真正树立为人民服务的理念，工作中把“为民执法”变成“对民执法”，公私不分，导致徇私枉法，甚至严重的渎职行为。第二，部分执法人员不能胜任行政执法工作，不具备娴熟的业务能力，执法中不遵循依法行政的原则。第三，由于缺乏保障执法人员的任职条件，城管综合执法机关在人员录用、考核、奖惩等方面的制度健全，使得各级城管执法工作人员层次不一。
三、城市管理综合执法的完善途径
综上分析，我国要最终形成完善的城市管理综合执法体系，就需要不断健全城管执法的相关法律法规、提升执法人员的职业素养、积极发挥法制监督的作用，营造文明执法、公正执法、透明执法的法治环境。
(一)健全相关法律法规
作为执法机关，要有法可依，依法行政。所以，立法机关应结合我国的国情，在依法治国的大背景下，及时起草和颁布《城市管理行政综合执法法》，以立法的形式对城管执法机关的性质、设立、运行、权责、执法程序等进行全方位的界定。国务院及其部门、省级政府和较大的市，应遵循下位法不得违反上位法的原则，制定适合自己区域发展的法规、规章或者其他规范性的文件。因此，立法机关以及相关的部门应在分析当前存在问题，征求社会各界意见的基础上，积极制定和出台相关法律、法规。
(二)提升城市管理执法人员职业素养
各级城管局应定期在本单位开展思想道德教育工作，提高执法人员“立党为公、执政为民”的思想意识;积极宣讲法律知识，职业道德，提高执法人员的法律水平和职业道德感。在执法工作中，努力践行社会主义核心价值观，以为民服务为出发点，时时刻刻都要以人民利益为衡量工作的标尺;在履行公务时，充分发挥个人道德情感，考虑普通市民的民生困难，坚决排斥任何一切以非道德为基础建立的政绩感，让执法工作健康的运作。此外，还应当完善执法人员业务培训制度，使之能够积极吸收本单位的教育资源和执法业务知识，做为人民服务的合格执法人员。
(三)执法手段多样化
城管执法中，应坚持柔性执法，反对硬性的暴力执法。柔性执法指要学会改变以往我国行政机关的命令，生硬、强制的执法模式，执法过程中坚决摒弃暴力执法，执法人员应时刻铭记保障人权的理念，时刻合理行政，尊重行政相对人的人格尊严等权利。正是由于我国城管执法机关缺乏柔性执法的意识，在全国各地屡屡曝光暴力执法的丑闻，使行政执法丑态化，而柔性化执法(如行政指导、行政奖励等)是城市管理转变的必然趋势。柔性管理执法方式是我国民主集中制原则、为人民服务的宗旨意识在政府行政管理的具体表现，使得“官”与“民”之间的传统对立关系逐渐向平等方向发展。
(四)完善权力监督的机制
英国思想家阿克顿曾言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”所以，对于行使相对集中处罚权的城市管理行政综合执法机关来说，必须建立完善的监督监察制度才能够保证综合执法权的依法行使。才能从根本上消除违法执法、暴力执法等问题，保证执法的正常开展。在我国，应形成立法机关、司法机关以及专门行政监察机关监督、社会监督为一体的完整监督体系。人民代表大会是我国的最高立法机关，代表人民行使权利，是各种监督形式中最有权威性质的机关。所以在我国应当以人大为主要监督形式，其他监督相辅助。如法院、检察院在必要的时候，行使监察监督权，尤其是人民检察院作为专门的法律监督机关，应主动对行政执法活动中侵犯公民合法权益的行为进行法律监督;公民若发现执法机关的违法行为，就可以向相关的行政机关或政府部门举报。此外，不能忽视社会舆论的力量，要强化社会舆论的监督。尤其是借助新闻媒体的舆论力量，及时准确、客观公正的曝光城市管理执法中所存在的有法不依、违法不究的现象，起到真正的舆论监督作用。
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中央首次对城市管理执法工作进行综合部署
新华社北京12月30日电《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》近日印发，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。
目前，我国有一半以上人口生活在城市。城市环境好不好，城市竞争力高不高，既要靠建设，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都会大打折扣。
随着我国开始进入城镇化较快发展的中后期，亟需解决城市管理的“短板”问题，如管理理念落后、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等困难和问题。
党的十八届三中、四中全会将理顺城市管理执法体制工作作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要举措，提出了新要求，作出了新部署。中央城市工作会议也强调，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
深入推进执法体制改革、改进城市管理工作是一项战略性、全局性、系统性工程，需要立足全面和长远统筹谋划。意见共8条、36款，明确了深入推进执法体制改革和改进城市管理工作的指导思想、基本原则和总体目标，并从理顺管理体制、强化队伍建设、提高执法水平、完善城市管理、创新治理方式、完善保障机制等方面，系统提出了改革的主要任务和具体措施，并部署了组织保障和落实机制。
根据部署，到2017年底，实现市、县人民政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。
2、中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导
意见
新华社北京12月30日电(2015年12月24日)改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地区各有关方面适应社会发展形势，积极做好城市管理工作，探索提高城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用。但也要清醒看到，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。
深入推进城市管理执法体制改革，改进城市管理工作，是落实“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，是促进城市发展转型的必然选择。为理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平，现提出以下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段，与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好。
(二)基本原则
——坚持以人为本。牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。
——坚持依法治理。完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。
——坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。
——坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转，实现事权和支出相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。
——坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。
(三)总体目标。到2017年年底，实现市、县政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。
二、理顺管理体制
(四)匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城
市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。
(五)明确主管部门。国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化。各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。
(六)综合设置机构。按照精简统一效能的原则，住房城乡建设部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。遵循城市运行规律，建立健全以城市良性运行为核心，地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。
(七)推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权;环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权;工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权;交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权;水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权;食品药品监
管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报所在省、自治区政府审批，直辖市政府可以自行确定。
(八)下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理;市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党(工)委的意见。逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。
三、强化队伍建设
(九)优化执法力量。各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例。
(十)严格队伍管理。建立符合职业特点的城市管理执法人员管理制度，优化干部任用和人才选拔机制，严格按照公务员法有关规定开展执法人员录用等有关工作，加大接收安置军转干部的力度，加强领导班子和干部队伍建设。根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，制定执法执勤用车、装备配备标准，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。严格执法人员素质要求，加强思想道德
和素质教育，着力提升执法人员业务能力，打造政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。
(十一)注重人才培养。加强现有在编执法人员业务培训和考试，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，到2017年年底，完成处级以上干部轮训和持证上岗工作。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。完善基层执法人员工资政策。研究通过工伤保险、抚恤等政策提高风险保障水平。鼓励高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程，依托党校、行政学院、高等学校等开展岗位培训。
(十二)规范协管队伍。各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员。建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并应当随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。
四、提高执法水平
(十三)制定权责清单。各地要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求，全面清理调整现有城市管理和综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进，并实行动态管理和调整。到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。
(十四)规范执法制度。各地城市管理部门应当切实履行城市管理执法职责，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过
程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。
(十五)改进执法方式。各地城市管理执法人员应当严格履行执法程序，做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。
(十六)完善监督机制。强化外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道，城市管理部门和执法人员要主动接受法律监督、行政监督、社会监督。强化内部监督机制，全面落实行政执法责任制，加强城市管理部门内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。强化执法监督工作，坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服各种保护主义。
五、完善城市管理
(十七)加强市政管理。市政公用设施建设完成后，应当及时将管理信息移交城市管理部门，并建立完备的城建档案，实现档案信息共享。加强市政公用设施管护工作，保障安全高效运行。加强城市道路管理，严格控制道路开挖或占用道路行为。加强城市地下综合管廊、给排水和垃圾处理等基础设施管理，服务入廊单位生产运行和市民日常生活。
(十八)维护公共空间。加强城市公共空间规划，提升城市设计水准。加强建筑物立面管理和色调控制，规范报刊亭、公交候车亭等“城市家具”设置，加强户外广告、门店牌匾设置管理。加强城市街头流浪乞讨人员救助管理。严查食品无证摊贩、散发张帖小广告、街头非法回收药品、贩卖非法出版物等行为。及时制止、
严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间以及乱帖乱画乱挂等行为，严厉打击违法用地、违法建设行为。
(十九)优化城市交通。坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水准。加强不同交通工具之间的协调衔接，倡导步行、自行车等绿色出行方式。打造城市交通微循环系统，加大交通需求调控力度，优化交通出行结构，提高路网运行效率。加强城市交通基础设施和智能化交通指挥设施管理维护。整顿机动车交通秩序。加强城市出租客运市场管理。加强静态交通秩序管理，综合治理非法占道停车及非法挪用、占用停车设施，鼓励社会资本投入停车场建设，鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题。
(二十)改善人居环境。切实增加物质和人力投入，提高城市园林绿化、环卫保洁水准，加强大气、噪声、固体废物、河湖水系等环境管理，改善城市人居环境。规范建筑施工现场管理，严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒。推进垃圾减量化、资源化、无害化管理。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理。大力开展爱国卫生运动，提高城市卫生水准。
(二十一)提高应急能力。提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。建立完善城市管理领域安全监管责任制，强化重大危险源监控，消除重大事故隐患。加强城市基础设施安全风险隐患排查，建立分级、分类、动态管理制度。完善城市管理应急响应机制，提高突发事件处置能力。强化应急避难场所、设施设备管理，加强各类应急物资储备。建立应急预案动态调整管理制度，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练。做好应对自然灾害等突发事件的军地协调工作。
(二十二)整合信息平台。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。整合城市管理相关电话服务平台，形成全国统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接。综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库，重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制。
(二十三)构建智慧城市。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，加快市政公用设施智慧化改造升级，构建城市虚拟仿真系统，强化城镇重点应用工程建设。发展智慧水务，构建覆盖供水全过程、保障供水品质安全的智能供排水和污水处理系统。发展智慧管网，实现城市地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化和运行智能化。发展智能建筑，实现建筑设施设备节能、安全的智能化管控。加快城市管理和综合执法档案信息化建设。依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。
六、创新治理方式
(二十四)引入市场机制。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。鼓励地方通过政府和社会资本合作等方式，推进城市市政基础设施、市政公
用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度。综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，顺应历史沿革和群众需求，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，促创业、带就业、助发展、促和谐。
(二十五)推进网格管理。建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理。依托基层综合服务管理平台，全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。
(二十六)发挥社区作用。加强社区服务型党组织建设，充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用，发挥政府在基层社会治理中的主导作用。依法建立社区公共事务准入制度，充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能。充分发挥社会工作者等专业人才的作用，培育社区社会组织，完善社区协商机制。推动制定社区居民公约，促进居民自治管理。建设完善社区公共服务设施，打造方便快捷生活圈。通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置流动服务站等方式，提供惠民便民公共服务。
(二十七)动员公众参与。依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道。倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作，组织开展多形式、常态化的
志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场仲介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。
(二十八)提高文明意识。把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务，融入国民教育和精神文明创建全过程，广泛开展城市文明教育，大力弘扬社会公德。深化文明城市创建，不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训，让新市民尽快融入城市生活，促进城市和谐稳定。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用，广泛开展城市文明主题宣传教育和实践活动。加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律。
七、完善保障机制
(二十九)健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系。
(三十)保障经费投入。按照事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，实现政府资产与预算管理有机结合，防止政府资产流失。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市
管理经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。
(三十一)加强司法衔接。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以向检察机关反映。加大城市管理执法行政处罚决定的行政和司法强制执行力度。
八、加强组织领导
(三十二)明确工作责任。加强党对城市管理工作的组织领导。各级党委和政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和紧迫性，把这项工作列入重要议事日程，按照有利于服务群众的原则，切实履行领导责任，研究重大问题，把握改革方向，分类分层推进。各省、自治区可以选择一个城市先行试点，直辖市可以全面启动改革工作。各省、自治区、直辖市政府要制定具体方案，明确时间步骤，细化政策措施，及时总结试点经验，稳妥有序推进改革。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向党委报告。中央和国家机关有关部门要增强大局意识、责任意识，加强协调配合，支持和指导地方推进改革工作。
(三十三)建立协调机制。建立全国城市管理工作部际联席会议制度，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。各省、自治区政府应当建立相应的协调机制。市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、
县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，形成管理和执法工作合力。
(三十四)健全考核制度。将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推动地方党委、政府履职尽责。推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。
(三十五)严肃工作纪律。各级党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的，要按规定追究有关单位和人员的责任。在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，应当按照有关规定衔接好人财物等要素，做好工作交接，保持工作的连续性和稳定性。涉及国有资产划转的，应做好资产清查工作，严格执行国有资产管理有关规定，确保国有资产安全完整。
(三十六)营造舆论环境。各级党委和政府要高度重视宣传和舆论引导工作，加强中央与地方的宣传联动，将改革实施与宣传工作协同推进，正确引导社会预期。加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，营造理性、积极的舆论氛围，及时回应社会关切，凝聚改革共识。推进城市管理执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。加强城市管理执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。住房城乡建设部、中央编办、国务院法制办要及时总结各地经验，切实强化对推进城市管理执法体制改革、提高城市管理水平相关工作的协调指导和监督检查。重大问题要及时报告党中央、国务院。中央将就贯彻落实情况适时组织开展专项监督检查。
城市管理综合执法要解决的问题
我国正处于社会转型时期,随着城市化的速度日益加快,越来越多的城市问题开始凸显出来。政府机关如何有效地进行城市管理成为一个重要的课题。城市管理综合执法就是这样一种有益的探索。弄清城市管理综合执法的缘起、问题及对策,对于完善行政执法体制改革有着重大的意义。
综合执法是改变多头执法、重复执法的有效途径,也是城市管理执法体制改革的发展趋势。因此,建立和完善城市管理综合执法体系是深化城市管理执法体制改革,妥善解决城市管理与行政执法之间的客观矛盾,革除行政执法中的种种弊端,理顺行政执法关系,建设现代化城市的重要依托。不过,在探讨城市管理综合执法这个问题之前,笔者要先说明一个问题。国务院在确立相对集中行政处罚权试点中,采用的是综合执法的概念。由于城市管理是一个涉及面广,管理相对复杂的领域,所以城市管理的某些方面是试点工作的重点。因此,本文所讲的城市管理综合执法从目前的试点来看,主要就是城市管理领域的相对集中行政处罚权。
一 城市管理综合执法的现存问题
(一)执法依据滞后 城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的出台,为城市管理执法体制的改革提供了契机。但是我国目前关于城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依据分散在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之中,缺乏具体、明确的规定,同时,这些地方性法规、规章较之法律不具有稳定性,若发生变动,执法依据也随之变化。一方面它们之间不具有统一性,各地都按照自己的试点情况,制定地方性法规规章,但是他们都是各自为政,在全国范围内对于某些重要的问题没有进行统一,导致了混乱的产生;另一方面它们与现行的一些单行的法律法规冲突,如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等,它们都规定由业务主管部门实施行政处罚权,从法律效力上来讲,它们要高于地方性法规规章,而且也与《行政处罚法》的规定冲突。所以,如果要深化城市管理综合执法,首先必须要解决执法依据上的问题。
(二)执法机构混乱 根据《行政处罚法》第十六条规定,意味着可由现有的行政机关承担综合性的执法职能,其他有关部门的执法权发生转移;也可以按政府组织法成立一个新的机关,专门行使行政处罚的综合执法权。而综合执法权的获得,又有两种法定方式,即国务院依职权和省级人民政府依国务院授权。从城市管理综合执法机构的设置来看,一部分是设立城市管理综合执法局,设置组织机构、进行人员编制、有专门的财政经费来源,使其身份合法化。另一部分是赋予原有市容管理、监察等机关相对集中行政处罚权,然后更名为城市管理综合执法局或直接实行“一套班子,两块牌子”。这样就使得机构称谓、机构性质等有人为复杂化之嫌,不利于城市管理综合执法改革的进一步深入。
(三)执法范围扩大化 国务院法制局批准的执法改革试点,仅限于狭义的城市管理领域,以集中行使行政处罚权。但是从试点的情况看,除少数地方作了少于七方面的限制性规定外,大多数都作了扩张性规定。执法范围不统一造成的弊端非常明显:一是不利于法制统一。各地执法各自为政,影响了行政执法严肃性;二是没有统一的主管业务上级,不利于各地进行正常业务交流,以提高业务水平;三是一些地方执法范围过大,增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度,增加了工作强度,造成了执法不到位情况。
(四)执法体制不顺
1、从综合执法机关的内部体制来看,执法体制混乱。按集中行政执法权的要求,需要设立一个独立的执法机构来执行那些权属不明、职能交叉的执法权。按照“属地管理”原则和“城市管理重心下移”要求,建立“两级政府、三级管理”的新体制。省、州一级不再设立综合执法机构,在市区(县)两级政府设立综合执法机构。市区两级分别进行综合执法,区对街道则进行垂直管理,执法队伍派驻街道,街道以区综合执法部门名义执法。但是实际存在三级不同的管理模式,具体操作更是不一而足,执法机关内部的关系没有理顺。
2、从综合执法机关和各业务主管机关的关系来看,执法体制不顺。按照行政管理科学化、法制化的要求,管理权、审批权与监督权、处罚权分别由不同的行政机关行使,有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系,防止行政权力的滥用。我国传统的城市管理模式是“一条龙”管理,从决策到执行,从审批到监督、处罚,都由一个部门决定,缺乏有效的制约监督机制,行政执法中存在很大的随意性。因此根据“两个分开”的原则,城市管理综合执法机构,目前主要是集中行使行政检查权和处罚权。变过去由多个部门实施“突击式”、“运动式”的间断性监督检查,为一个执法部门对涉及城管的事项实行以巡查为主的持续性检查,实现城市管理的“精简、效能、统一”。
城市管理综合执法机构一经批准成立,就具有独立的行政执法主体资格,作为本级政府的一个行政部门,在辖区范围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意味着对行政职能的重新调整,对行政处罚权的重新配置,相关行政职能机关交出全部或一部分行政处罚权给城管执法部门,这势必会影响它和各业务主管部门之间的关系。由于政府职能转变不到位,配套制度没有及时跟进,在实践中使得综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。比如:工作衔接不到
位;综合执法部门对一些技术性、业务性较强工作力不从心;综合执法部门的业务指导关系不顺等。
二 城市管理综合执法的对策探讨
(一)加大立法力度,弥补立法滞后的不足。为了解决多头执法、重复执法的问题,在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下,《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。
现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件。综合执法是对现行行政执法体制的改革,但改革不能超越法律的规定,也应按照法律的程序进行。因此,要制定规范城市管理综合执法的法律,以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权和综合执法的地方性法规和规章。并把综合执法纳入各业务领域的法律法规中,解决目前单行法律法规和行政处罚法的冲突,解决城市管理综合执法依据不足的问题。所以立法机关应尽快制定统一的《城市管理法》,确立城市管理综合执法的体制,对综合执法组织的法律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定,为综合执法组织的依法行政奠定基础。
(二)综合执法机构的合法化。要进行城市管理执法体制改革,首先要使综合执法机构具有合法的身份。对于现有的综合执法机构名称各异,性质不同要进行改革。首先要对原有的机构名称和机构性质进行清查。杜绝“两个机构、一块牌子”的做法,理顺综合执法机构和原有的市容管理、监察机构的关系,统一综合执法机构作为政府职能部门的名称,使沿用历史名称逐步过渡为使用现有统一的综合执法机构名称,防止有名无实或有实无名的名实不符做法。同时要统一综合执法机构
的编制性质,解决部分执法人员为事业编制甚至是社会人员的问题,提高执法队伍的执法水平和素质。
(三)界定城市管理综合执法范围。权责一致,即合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限,明确综合行政执法机构的管辖范围,是综合执法的原则之一。综合执法组织究竟应当集中行使哪些行政处罚权,综合到什么程度,哪些事项应当由专业执法组织去处理,对这些问题目前尚缺乏明确的界定。试点城市的具体做法也存在着一定的差异。因此,科学合理地界定城市管理综合执法的范围,防止执法范围的扩大化,就必须使各地政府在实行时严格遵守国务院的规定。
(四)建立科学的综合执法体制。首先,建立科学的综合执法机关内部体制。国务院应统一城市管理综合执法机构名称,并且在此基础上理清市、区、街道三者执法队伍之间的关系,界定好它们在组织、人员、经费上的领导和隶属关系,做到综合执法机关名称法定、机关合法、权限法定。其次,建立科学的综合执法机关和各业务主管单位间的协调配合机制。城市管理综合执法对处罚权的整合并不是简单的部门合并,而是通过赋予某一功能部门的优先权和最终行使权来达到整合的目的。由于城市管理综合执法牵涉到局部利益调整以及行政处罚权的调整和重新配置的问题,因此,难免产生综合执法部门与相关专业部门之间相互协调不一致的 问题,相互推诿扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位”。因此,必须建立综合执法机关与各业务主管部门之间科学、有效的沟通运作机制和信息共享机制,使综合执法机关和各业务主管部门各司其职,相互促进。
为有效解决乱摆摊设点、店外经营、乱堆乱放、乱贴乱画、乱搭乱建、乱停乱放等城市管理顽疾，积极构建城市管理三级管理网络，推行“综合执法”，“攥指成拳”破解城市管理难题。一级网络为辖区执法中队对各自辖区城市管理工作进行巡查;二级网络为辖区执法中队与特勤执法中队联合对辖区执法中队解决不了的城市管理问题进行联合处置;三级网络为全区性综合整治，由公安、交通、执法局特勤中队组成联合执法队伍，以月为单位，每周集中一天对全区主次干道进行联合巡查执法。
一是针对车辆乱停联合执法。在今年的联合执法过程中，为有效解决城区主次干道机动车乱停乱放，占压盲道、消防通道等问题，联合执法队伍共告知纠正乱停车行为658台次，处罚违法违章停车326台次。
二是针对违法建设联合执法。为维护广大群众根本利益，从重打击和有效遏制违法建设的恶性势头，规范建房秩序，今年我区共组织进行联合执法拆除活动18余次，累计出动人数5400余人次，拆除各类违法建设2.3万平方米。
三是针对市容市貌联合执法。针对市容市貌整治易出现反复的店外经营、占道经营、乱堆乱放、乱贴乱画、占道洗修车等问题，在今年的联合执法活动中，共整治店外经营1837起、占道经营1623起、乱堆乱放581起、乱贴乱画609起、占道洗修车868起。
四是针对渣土车辆联合执法。为解决渣土车辆“抛、撒、滴、漏”等现象，联合交警部门组成整治专班，加大对渣土运输车辆和施工场地周边的巡查管理，努力杜绝车辆不平槽、车身不清洁和轮胎带泥污染路面等现象的发生。今年来，共查处违规拉运渣土车辆62辆、带泥上路车辆26台。
通过联合执法，克服了单一部门无法有效制止城市管理中综合违法行为的困境，能够及时有效的处理各种违章、违规、违法行为，优化了行政效率，形成了“部门联动、齐抓共管”的良好形势。
(征求意见稿)
第一章 总 则
第一条【目的和依据】 为了规范城市综合执法工作，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、住房和城乡建设部《城市管理执法办法》、《河南省行政执法条例》等法律法规规章的规定，制定本办法。
第二条【适用范围】 本市实施城市化管理区域内的城市综合执法活动以及执法监督活动，适用本办法。
市区实施城市化管理的区域由市人民政府确定并公布;县(市)、上街区辖区内实施城市化管理的区域由县(市)、上街区人民政府确定并公布。
本办法所称城市综合执法，是指城市综合执法部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。
第三条 【执法原则】 城市综合执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法。
- 12理相关部分的行政处罚权。
前款规定以外需要集中行使的行政处罚权及相应的行政强制措施，由市人民政府报省人民政府审批。
第十三条【市级处罚事项】 市城市综合执法部门具体行使下列行政处罚权：
(一)行使城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的，对应由市建设行政管理部门管理的建设工程，在建设市场管理、工程质量、安全生产等方面的行政处罚权;
(二)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的，对市区国有土地上(已建成住宅区除外)违反城市规划管理行为的行政处罚权;
(三)行使房地产管理方面法律、法规、规章规定的，对未经许可销售房屋、未取得资质证书或超越资质从事房地产开发经营等行为的行政处罚权;
(四)行使市政工程管理方面法律、法规、规章规定的，对城市排水与污水处理方面的行政处罚权，以及对违反市管城市道路、桥梁及其附属设施管理等行为的行政处罚权;
(五)行使公用事业方面法律、法规、规章规定的，对违反城市供水、供暖、燃气管理等(瓶装燃气管理除外)行为的行政处罚权;
(六)行使城市照明灯饰管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(七)其他应由市城市综合执法部门行使的行政处罚权。 第十四条【区级处罚事项】 市内五区城市综合执法部门具体行使下列行政处罚权：
(一)行使违反城乡建设管理方面法律、法规、规章规定的，除市城市综合执法部门执法范围以外的行政处罚权;
(二)行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的，对违反集体土地上及国有土地上已建成住宅区规划管理的行政处罚权;
(三)行使房地产管理方面法律、法规、规章规定的，除市城市综合执法部门执法范围以外的行政处罚权;
(四)行使市政工程管理方面法律、法规、规章规定的，对违反非市管城市道路、桥梁及其附属设施管理行为的行政处罚权;
(五)行使公用事业方面法律、法规、规章规定的，对违反瓶装燃气管理行为的行政处罚权;
(六)行使市容环卫方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(七)行使园林绿化方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(八)行使户外广告方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
(九)行使养犬管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;
- 56第二十条【法律保护】 城市综合执法部门及其行政执法人员依法行使行政执法权受法律保护，任何单位和个人不得干预、拒绝或者阻碍。
第二十一条【执法措施】 城市综合执法人员开展执法活动，可以依法采取以下措施：
(一)以勘验、拍照、录音、摄像等方式进行现场取证;
(二)在现场设置警示标志;
(三)询问案件当事人、证人等;
(四)查阅、调取、复制有关文件资料等;
(五)法律、法规规定的其他措施。
第二十二条【特殊执法措施】 因查处违法建设、擅自改变室内房屋结构、餐饮服务业油烟污染、违法回收与贩卖药品等特殊需要，城市综合执法人员可以进入当事人室内进行现场取证以及采取法律、法规规定的其他措施。
对违反城市管理有关规定，占用公共场所设摊经营、兜售物品，经多次劝告拒不改正的，城市综合执法人员可以扣押其使用的工具和经营、兜售的物品。
对违反市容环境卫生管理有关规定悬挂、张贴、涂写、刻画宣传品的，经责令改正仍拒不改正的，城市综合执法部门可以通过宣传品中的通讯号码对当事人实施语音提示，要求当事人在规定期限内接受处理。
第二十三条【行政相对人配合】 行政相对人应当按照城市综合执法部门的要求接受调查并如实提供身份证明、居住地址、联络电话号码等信息。
行政相对人拒绝提供或者无法提供身份证明信息的，执法人员可以联系公安部门进行现场协作。公安部门应当派员及时到达现场协助执法，对拒绝提供或者无法提供身份证明信息的，公安部门应当将其带离现场并依法处理。
第二十四条【行政相对人禁止行为】 行政相对人应当配合执法人员依法实施执法检查，不得有下列行为：
(一)以暴力或者其他方式阻扰执法人员进入有关场所调查取证、依法采取行政强制措施或者实施行政强制执行的;
(二)提供虚假资料或者隐匿、篡改、毁灭证据的;
(三)拒绝或者拖延提供与执法活动有关的文件、资料及其他必要情况的;
(四)隐藏、转移、变卖、损毁依法查封、扣押的财物或者擅自拆封、使用依法查封的场所、设施的;
(五)撕毁法律文书的;
(六)其他妨碍执法人员依法履行职责的行为。
第二十五条【执法记录】 城市综合执法部门应当依法、全面、客观收集相关证据，规范建立城市综合执法档案并完整保存。
城市综合执法部门应当通过文字、音像等记录方式或依托执法办案信息系统、移动执法设备等信息化技术，对行政执法行为全过程进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。
- 910写送达地址确认书。
行政相对人填写的送达地址等信息不准确、变更送达地址未及时告知、受送达人或者其所指定的代收人拒绝签收，导致行政相对人逾期或者未能收到执法文书的，视为送达。
第三十四条【特殊送达】 经受送达人同意，城市综合执法部门可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达执法文书。
采用前款方式送达的，以传真、电子邮件等到达受送达人特定系统的日期为送达日期。
第三十五条【公告送达】 采取直接、留置、邮寄、委托、转交等方式无法送达的，城市综合执法部门可以通过报纸、网站、公告栏等方式公告送达。
城市综合执法部门应当建立综合执法网站，并在其办公场所外明显位置设置专门公告栏。
网站和公告栏可以作为城市综合执法部门发布信息和公告送达执法文书的载体。
第三十六条【视为送达】 对有关违法建筑物、构筑物、设施的法律文书，采取直接、留置、邮寄、委托、转交等方式无法送达的，可以在所在辖区居委会或者其他社区基层组织见证下，将相关法律文书张贴在违法建筑物、构筑物、设施的显著位置，三日后即视为送达。
第三十七条【公告与催告】 城市综合执法部门在组织实施强制拆除违法建筑物、构筑物、设施前，应当作出限期拆除决定并依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告。
限期拆除决定和公告可以同步发出。公告责令行政相对人自行拆除的期限，应当与决定书责令拆除的内容和期限一致。行政相对人在规定期限内不自行拆除违法建筑物、构筑物、设施的，城市综合执法部门应当向行政相对人发出催告书，督促其履行拆除决定。催告期间，行政相对人有权进行陈述和申辩。
行政相对人经催告后仍不履行拆除义务，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，城市综合执法部门应当向违法建设所在地县级以上人民政府申请强制拆除违法建筑物、构筑物、设施。
第三十八条【登记与保管】 行政相对人应当在强制拆除违法建筑物、构筑物、设施前，自行搬出其财物。
行政相对人未自行搬出其财物的，城市综合执法部门应当对行政相对人的财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后，代为搬出并妥善保管;行政相对人应当在强制拆除之日起三十日内到城市综合执法部门指定的地点领取。代为保管的费用，由行政相对人承担。
第三十九条【行政处罚条款适用】 行政相对人一次具有两个以上违法行为，并违反两个以上法律规范，或者同一违法行为同时违反不同的法律规范，且都属于城市综合执法范围的，城市综合执法部门可以选择处罚较重的给予一次处罚。同一违法行为
- 1314(五)城市综合执法部门可以将行政相对人拒绝配合调查取证、履行行政决定，严重影响行政管理秩序的情况书面告知相关行政主管部门，相关行政主管部门应当将行政相对人拒绝履行的情况纳入诚信系统。
第四十四条【司法协作】 城市综合执法部门应当建立与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度。
应当建立城市综合执法公证服务室、法律援助服务室、公安警务室、行政调解室和城管巡回法庭等形式的司法保障机制。
第四十五条【基层参与】 乡(镇)人民政府、街道办事处、居(村)民委员会应当在调查取证、文书送达、行政强制措施、宣传教育、社区服务等方面配合、支持城市综合执法部门依法开展综合执法工作。
居(村)民委员会、物业服务企业对本区域内违反城市管理秩序的行为有权进行劝阻，及时报告并协助城市综合执法部门依法处理。
第四十六条【合同中止】 对依法应当办理而未办理建筑工程施工许可证施工，经责令停止施工，当事人仍继续施工的，可以查封、扣押施工工具;查封、扣押施工工具仍不足以制止违法行为的，可以书面通知供电、供水企业按照与当事人订立的合同中止用于施工的供电、供水。
城市综合执法部门发出书面建议时，应当将相关法律文书一并提供给有关单位。行政相对人违法行为纠正后，城市综合执法部门应当及时书面建议有关单位恢复服务。
第五章 执法保障
第四十七条【执法装备】 城市综合执法部门应当按照规定配置执法执勤用车以及调查取证设施、通讯设施等装备，并规范管理。
城市综合执法部门可以采用卫星遥感、无人机监测等技术开展城市综合执法工作。
第四十八条【服装标志】 城市综合执法制式服装、标志标识应依照国务院住房城乡建设主管部门制定的式样和标准执行。
第四十九条【经费保障】 市、县(市)、区人民政府应当建立责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市综合执法经费保障机制，将城市综合执法经费列入本级财政预算，加强城市综合执法公用经费、福利待遇、装备配备等保障，并与城市发展速度和规模相适应。
第五十条【队伍建设】 推行城市综合执法类公务员分类改革，将城市综合执法人员分层级进行管理，突破所在部门级别限制，实现职级序列的晋升，建立更加符合执法类公务员职业特点的管理制度。
探索建立优秀协管人员考试录用激励机制，拓宽城市管理人才渠道，加强队伍建设。
- 1718第五十八条【部门监督】 相关行政主管部门发现同级城市综合执法部门有违法或者不履行法定职责等行为，应当向其提出书面建议;城市综合执法部门拒不改正的，可以提请同级人民政府予以纠正。
城市综合执法部门发现同级相关行政主管部门有不配合执法或者不履行法定职责等行为，应当向其提出书面建议;相关行政主管部门拒不改正的，可以提请同级人民政府予以纠正。
城市综合执法部门及相关行政主管部门违反本办法规定拒不履行法定职责或执法协作职责的，由本级人民政府责令改正，通报批评;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第五十九条【减责免责情形】 按照本办法规定负有执法协作职责的部门和单位不履行执法协作职责，导致城市综合执法部门不能发现或者难以查处违法行为的，城市综合执法部门相关责任人员可以减轻或者免于处分。
第六十条【执法人员禁止性行为】 城市综合执法人员有下列行为之一的，由其所属城市综合执法部门或者同级人民政府法制部门暂扣行政执法证，情节严重的，取消行政执法资格;所属城市综合执法部门应当视情节轻重，同时给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、行政处分等处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
(一)不履行巡查职责，未能及时发现违法行为，或者发现后不制止的;
(二)侵犯行政相对人的合法权益的;
(三)对行政相对人的违法行为隐瞒不报的;
(四)与行政相对人串通，编造虚假报告的;
(五)参与行政相对人安排的有碍公正执法的活动的;
(六)未经举报人同意泄露举报人信息的;
(七)违反法定程序执法的;
(八)利用职务之便谋取不正当利益的;
(九)依法应当回避但未回避的;
(十)法律、法规、规章规定的其他禁止行为。
第六十一条【妨碍公务处理】 公民、法人或者其他组织妨碍执法人员执行职务，有下列情形之一的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
(一)以暴力、威胁方法妨碍综合执法人员执行职务的;
(二)阻碍执法车辆或者破坏执法车辆、执法设备的;
(三)扰乱公共秩序或办公秩序，致使综合执法工作不能正常进行;
(四)对执法人员及亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复;
(五)其他妨碍综合执法人员依法执行职务情形。
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2011年上半年政务督查工作总结
市政府督查室：
2011年上半年，在市委、市政府的正确领导和市政府督查室的精心指导下，我局以创建国家文明城市为契机，进一步落实科学发展观，大力弘扬“以人为本、执法为民”的工作理念，强化领导，落实责任，精心组织，狠抓督办检查落实力度，开展了卓有成效的督查活动，有力的促进了各项目标任务的全面完成。现将上半年督查工作情况报告如下：
一、高度重视，充分发挥督查职能作用
局党组高度重视督查工作，坚持把党务政务督查督办当作提高工作效率的重要举措来抓，注重发挥督查队伍的重要作用。主要领导一手抓决策制定，一手抓督促检查落实，多次召开党组会和局务会，听取督查工作汇报，研究督查工作中存在的问题。分管领导多次召开各科室、各执法队负责人会议，对市委、市政府决策部署、市领导批示交办事项、政协提案、人大建议、群众来信来访等工作，进行细化分解，明确责任单位、协作单位、完成时限、工作标准、责任人，加强督办检查，严格考核奖惩，有计划、有步骤地开展了督办检查，做到事有人干、责有人负。
二、强化重点，狠抓督促落实。
(一)、围绕政府工作报告所列任务抓好督查督办工作。
1、围绕旧城区基础设施改造提升项目，抓好各类建筑物的拆迁拆除。积极实施汉中路停车场和集贸市场的拆迁建设，圆满完成了一期拆迁任务，拆迁28户9166平方米;二期拆迁共49户，已拆迁7户560平方米;组织对新华巷东段居民房屋进行了拆迁前调查摸底，涉及拆迁11户1300平方米，制定了拆迁方案，已上报市政府审定;完成了均利东门地下停车场建设的前期规划设计，正在进行建议项目可行性论证。
围绕完善行政中心服务功能，配合相关部门抓好代家湾片区各类房屋的拆迁，涉及529户19.8万平方米的拆迁任务已全部完成;目前，拆后重建项目一期工程村民安置楼建设已经启动，正在抓紧组织实施。
2、组织开展经二路地区停车场和集贸市场的专项整治。通过实施跟踪督办、每周例会、定期通报、进度共识、整治经费直接与工作业绩挂钩等督办制度，加强对在建工程地下停车场、新建综合市场的监管，确保按原设计功能投入使用。全面规范管理经二路地区现有地下停车场，督促开元商城正在对地下停车场进行改造完善，加设停车场诱导系统，完善停车标志、标识，预计7月份底可全部完工;督促相关单位改造停车场，设置车辆停放诱导标志，新增停车位18个，增设停车标志牌和LED停车指示牌18处。按照市政府《机动车停放服务收费(试行)办法》的要求，对市区人行道机动车停放场点进行了重新规划，设置了74个临时停放点，采用公开招标、定向委托、议标管理等形式进行承包管理，积极推进人行道机动车停放计时收费，努力化解经二路片区交通拥堵问题。同时，主动联系相关部门，对今年市政府计划建设的8处绿地， 14处环卫设施， 5处综合市场， 11处停车场进行全程跟踪，协助解决拆迁过程中的问题。
3、多方协调，支持社会力量投资建设、改造集贸市场，配合相关部门，积极实施绿化建设任务。协调中石油宝鸡分公司，在市区新福路西段新福园小区对面空地建设集贸市场，面积840平方米，填补了该区域无正规集贸市场的空白，解决了该区域居民“买菜难”的问题，解决就业人员200人;协调华盛房地产公司，改造扩建卧龙寺大桥北综合市场，该区域占道经营问题有了明显改观;配合渭滨区政府，对市区26处机动车停放场点的绿化植被进行维护，补栽树木1200株，增添绿化面积3625.5平方米。
(二)、围绕市政府会议纪要决定事项的进展或完成情况开展督查工作。 围绕今年承办的2件市政府会议纪要决定事项，我局及时由主管领导牵头，组织相关科室和执法队人员，主动联系牵头部门或相关部门认真抓好落实，督查室严格按照《市容管理考评考核暂行办法》《督察考评暂行办法》坚持高频率督察考评，并将落实情况纳入年度目标任务考核之中。2件市政府会议纪要决定事项均已在规定的时限内完成。
(三)、加强对市人大代表建议、市政协委员提案办理情况的督查督办。
我局将“两案”办理工作作为密切党群干群关系的重要渠道，严肃对待、高度重视人大代表建议、政协委员提案办理工作，在求质量、重实效、抓落实上下功夫，与有关部门密切配合，圆满完成了年度代表建议、委员提案的办理任务，尽最大努力切实解决了一批与人民群众生产生活密切相关的热点、难点问题和关系我市经济社会发展的突出问题。针对今年交办的29件“两案”，我局及时进行梳理，分别细化到相关科室，要求承办科室认真分析研究建议、提案所涉及的关乎全市发展的重大问题和社会普遍关注的突出问题，突出重点，制定切实可行的解决办法和措施，全力抓好解决落实，并及时将问题的落实情况向建议或提案的相关代表、委员予以答复。截止4月30日，我局已将29份两案反映问题的落实情况形成书面材料，函告相关代表和委员，均在指定时限内办结并答复。
(四)、围绕市政府领导交办、批示件开展督查督办工作
始终坚持“交必办、办必果、果必报”的原则，把办理领导批示查办件当作一项上为领导分忧、下为群众解难的重要工作，抓好落实。从受理、转办、时限、回复等各方面全程督办，将问题与责任分解落实到责任部门和具体办案责任人，全程督办，件件得到妥善处置。上半年，共办理上级领导批示查办件13 件，件件做到反馈及时、报送清楚准确，按时办结率100%。
三、队伍建设和日常工作的督查
在队伍建设督查方面，高度重视对局内部人员的监督检查。是否按要求着装，是否存在执法程序违法，是否有不作为或乱作为，是否存在吃拿卡要和违规使用执法车辆等进行全面督查，对发现的问题及时以督察通报的方式进行通报，并将结果纳入年底目标考核中。 为了进一步规范执法人员自身形象，强化组织纪律，从3月7日至4月3日在全局范围内开展了春季军事训练。并全程跟踪检查各单位军训人员到岗、着装、训练时间等情况，确保了训练时间、参训人员、训练内容、训练质量的落实。
在日常工作督查方面，高度重视对街面秩序的督查。尤其是元旦、春节、清明、五一期间督查工作以市容管理督查为重点，相关科室、人员组成联合督查组，对辖区各路段进行现场检查，对发现的问题及时汇总、上报，对整改情况进行跟踪检查，要求各科(室)、队必须在规定的时限内整改完成，对个别没有按要求整改，或者整改不彻底或出现反弹而未及时清理的，进行通报批评。
上半年，我局的政务督查紧贴市委、市政府、局中心工作，较好地完成了各项工作任务，但离领导要求和工作的实际需要还有不小的差距。下半年我们将紧紧围绕贯彻落实上级部门重大决策的一些关键性问题，大力开展督查督办，统筹兼顾，突出重点，强化措施，狠抓落实，全面提升督查工作水平。
宝鸡市城市管理综合执法局
二〇一一年七月五日
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