档案行政“权力清单”与“非权力清单”
摘 要：建立档案行政“权力清单”制度，应当同时关注与建立“非权力清单”。正确划分权力型档案行政行为和非权力型档案行政行为，有利于档案行政“权力清单”制度的建立。现有档案行政权力清单中70%包含“非权力清单”。现阶段将档案行政“权力清单”与“非权力清单”一并列出和公布具有现实必要性与合理性。
关键词：档案;行政权力;权力清单;非权力清单
1 “非权力清单”的提出
“非权力清单”是一个理论问题，也是一个实践问题。在理论层面，2014年6月，中国人民大学教授莫于川，在谈到推行权力清单制度时认为，各级政府及其工作部门在推行行政权力清单制度的进程中，须坚持以人为本、公开透明、服务便民、权责统一等原则，同时还宜梳理并公开“非权力清单”，使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功效，助推法治政府和服务性政府建设。[1]首次提出了“非权力清单”。“非权力清单”的提法首次进入我们的视野。在实践层面，同年8月，《机构与行政》上发表的《山东省部署推行行政权力清单制度工作采访实录》一文中，滨州市编办的同志谈道：“要尽快梳理并公开‘非权力清单’。例如行政指导、行政合同、行政服务、行政信息等非权力行政方式的适用范围和行使要求，使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功效。”[2]“非权力清单”开始成为各地建立“权力清单”制度中的工作内容之一。
那么，档案行政管理机关在建立权力清单制度时，如何区分“权力清单”与“非权力清单”?现有档案行政权力清单中是否包含“非权力清单”?将“非权力清单”一并列入档案行政“权力清单”是否合理与必要?笔者谈几点个人见解。
2 “权力清单”与“非权力清单”的界分
2.1 “权力清单”与行政行为的关系。要搞清“权力清单”与“非权力清单”的划分，首先要理清“权力清单”与行政行为的关系。对此，学者罗亚苍在《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》一文中有专门的论述。罗亚苍指出：行政行为承载行政权力。行政行为是行政权力的外在载体，可以通过规范行政行为达到控制行政权力的目的。[3]并从理论与实践两个层面进行了阐述。认为：在理论层面上，一是行政权力内涵界限难以清晰界定，二是行政权力与行政职能、行政职权的内涵和界限不易界分;在实践层面上，行政行为和行政权力不能剥离。[4]理论上看，行政行为、行政权力和行政职权含混夹杂在一起，都是综合性的概念，在许多情况下还可以互用或者混用。这种情况下，要对行政权力的内涵进行准确界定，并让所有人信服，不仅难度非常之大，某种程度上讲根本就难以进行，“因而直接编织关住行政权力的‘制度笼子’并不可行”。[5]同时，从行政实践上看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，“无形的”行政权力只有通过“有形的”行政行为来体现;静止状态的权力不具有危害的现实性，运动状态的权力才是利害并行的“双刃剑”;行政权力数量的多少和有无通过行政行为外化出来，行政行为的效力直接反映行政权力的运行效果，无权或不正当行使行政权力的行为应属无效，反之行政行为无效、被撤销等意味着行政权力越位、失位、越界，因而规范行政行为是约束行政权力的最好抓手，通过规范行政行为，以间接方式达到规范行政权力的直接效果。[6]并从各地推行权力清单制度实践中得出结论：权力清单的本质是，将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单。[7]
2.2 通过行政行为划分来区分“权力清单”与“非权力清单”。从这个意义上讲，只要将行政行为划分为权力行政行为和非权力行政行为，就能够将“权力清单”与“非权力清单”区分开来。
好在学界对权力行政行为和非权力行政行为已有研究与讨论，为我们划分权力行政行为和非权力行政行为提供了便利。在法学界，有学者将权力行政行为定义为：“行政机关以单方意志运用行政权力作用于行政相对人并具有国家强制力的行政活动方式”，[8]包括行政立法(如制定规章、制定规范性文件)、行政执法(如行政处罚、行政决定、行政确定、行政许可、行政裁定、行政处理、行政征收)、行政司法(如行政复议、行政调解、行政裁决和行政仲裁)等行政行为。另有学者将非权力行政行为定义为：“由一定的行政主体依其职责权限主动发出的，不以强制行政相对人服从、接受，谋求相对人同意，以有效地实现行政目的之行为”，[9]包括：行政指导、行政契约、行政奖励、行政调查、行政公示、行政资助(扶助、补助)、政府采购、行政经营、行政出让(拍卖)、公共设施建设(开发)与提供服务，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划，等等。[10]
按照上述权力行政行为和非权力行政行为的划分，对照各地业已公布的“权力清单”中的权力类型，我们能够很容易地将这些权力划入“权力清单”与“非权力清单”。
3 现有档案行政权力清单中70%包含“非权力清单”
实际工作中，已经公开的档案行政权力清单中，是否包含有“非权力清单”呢?要回答这个问题，首先要对已经公开的档案行政权力清单中的权力类型进行归纳梳理。鉴于全国档案行政管理机关众多，难以将全部已经公开的档案行政权力清单一一归纳统计，仅以《档案管理》杂志发表的《部分省份省级档案行政权力清单实证分析》[11]《全国副省级市档案行政权力清单实证分析》[12]《市县级档案行政权力清单实证分析》[13]三篇文章中列举的浙江省档案局、安徽省档案局、福建省档案局、广东省档案局、贵州省档案局(省地方志办、省档案馆)、河北省档案局、湖南省档案局、江苏省档案局、山东省档案局、长春市档案局、大连市档案局、杭州市档案局、南京市档案局、宁波市档案局、厦门市档案局、深圳市档案局、成都市档案局、济南市档案局、嘉兴市档案局、兰州市档案局、吕梁市档案局、马鞍山市档案局、南昌市档案局、沈阳市档案局、苏州市档案局、武汉市档案局、广元市档案局、烟台市档案局、岳阳市档案局、富阳市档案局、即墨市档案馆、灵山县档案局、浏阳市市志档案局、南安市市志档案局、南平市档案局、浦江县档案局、莘县档案局、万年县档案局、祥云县档案局、孝义市档案馆、永兴县档案局41个省、市、县三级档案行政管理机关公布的权力清单做一归纳整理。整理结果见表-1。
统计结果显示，41个档案行政管理机关使用的权力事项有16种。其中权力类的权力事项11种;非权力类的权力事项4种;既包含权力事项，又包含非权力事项的1种。
权力类的权力事项中，档案行政管理机关使用最少的是行政备案，只涉及2个单位;使用最多的是行政处罚，涉及39个单位;平均每个权力事项涉及13个单位。
非权力类的权力事项中，档案行政管理机关使用最少的是行政规划和行政指导，各涉及2个单位;使用最多的是行政奖励，涉及22个单位;共有29个单位设置有非权力事项，占全部41个机构的70.73%。其中除一个单位设置2项非权力事项外，其他28个单位均只设有一项非权力事项。平均每个非权力事项涉及8个单位。
所有档案行政管理机关均设有其他职权、其他权力或其他。由于其他职权中包含权力事项，也包括非权力事项，统计时没有计入权力清单或非权力清单两类中的任何一类。
从表-1显示出的情况可以看出：
第一，上述41个省、市、县三级档案行政机关已经公布的权力清单中有权力事项，也包括非权力事项。
第二，上述41个省、市、县三级档案行政机关中，约70%公布的权力清单中包含有非权力事项，占大多数，但有1/3左右的单位没有将非权力型行政事项纳入权力清单。
第三，权力事项远多于非权力事项。这表明省、市、县三级档案行政机关，普遍更关注档案行政权力事项的梳理。
第四，各类权力涉及的档案行政机关数量多少不一。说明各地各级档案行政管理机关对自己拥有什么权力，负有什么责任，并无明确、统一的认识。
第五，其他职权中包含权力事项，也包括非权力事项。其中多数明显可以划入最高人民法院2004年颁布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》列出的26种明确的行政行为(行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督)，却被笼统地划入“其他”权力事项。表明一些档案行政管理机关在制定权力工作中，对档案行政管理活动中可能产生的档案行政行为并不十分清楚，或者是不清楚如何将具体的档案行政行为与当地设定的权力类型对接和归类。
4 “非权力清单”列入档案行政“权力清单”的合理性与必要性
将“非权力清单”一并列入档案行政“权力清单”是否合理与必要呢?笔者认为是合理的，也是必要的。
4.1 档案行政“权力清单”的实质是档案行政行为清单。推行档案行政“权力清单”制度的最终目标，是为了厘清档案行政权力的边界，约束档案行政管理机关及其工作人员的行政行为。通过约束档案行政管理机关及其工作人员的行政行为，达到约束档案行政管理机关权力扩张与滥用的目的。从这一点出发，无论是权力型档案行政行为，还是非权力型档案行政行为，都在约束的范围之内;无论是权力型事项，还是非权力型事项，都应当列入“清单”。
4.2 一切行政行为均具有权力性。一切行政行为不论是否具有强制性，都来自国家法律的授权，得到国家强制力的保障。虽然，非权力行政行为与权力行政行为相比，不具有强制性，但这种行政行为实质上仍然具有权力性。只是这种权力性体现的是该项行政行为的合法性，而不是对行政相对人的强制性。
4.3 “权力清单”与“非权力清单”是为了划清档案行政行为的边界。建立档案行政权力清单制度，为的是明确档案行政管理机构可以做什么，应该做什么，简单地说，就是我们有权做什么。因此，将所有我们有权做的事项，不论是“权力事项”与“非权力事项”一并列入档案行政“权力清单”是必要的。
4.4 “非权力清单”，重在明晰档案行政行为的属性。提出“非权力清单”，更多是一个理论和观念问题，是为了让我们能够清楚地明白，档案行政行为分为强制性与非强制性两种，不是所有档案行政行为都具有强制性。更不能误认为只要列入档案行政权力清单的事项，档案行政管理相对人就必须遵从。提出“非权力清单”也是必要的。
4.5 “权力清单”与“非权力清单”两单合一，更为可行。在实际工作中，无论是建立“权力清单”，还是建立“非权力清单”，都需要花费精力、物力、人力和财力，按照节简、高效的要求，没必要在建立“权力清单”的同时，再另行制定“非权力清单”。只需将“非权力事项”一并列入“权力清单”，并同时公布即可。这样做更为可行。
5 结语
2016年，按照中共中央办公厅、国务院办公厅2015年3月印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，市县两级政府要在年底完成权力清单工作。
对于没开始建立“权力清单”制度的档案行政管理机构，在开展这项工作时应当注意防止只注重权力型权力事项的梳理，不重视非权力型权力事项梳理的倾向，将“权力清单”和“非权力清单”两单一并梳理，同步建立，同时公布。
对于那些已经完成“权力清单”制度建立，已经公布“权力清单”的档案行政管理机构，应当尽快梳理“非权力清单”，修改补充到已经公开的“权力清单”之中，“使得非权力行为也能与权力行为配套协调地依法行使，全面发挥出清单制度的应有功效”。[14]
参考文献：
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[11]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015(6).
[12]吴雁平.全国副省级市档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2016(1).
[13]吴雁平.市县级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2016(2).
作者单位：河南大学
来稿日期：2016-02-13
作者：邵荔
摘要： 权力清单是我国党政机构的自我限权措施，但由党政自身开列权力清单，有越权之嫌;法治社会约束公权已有“法不授权则不为”原则，权力清单不具有超越“法不授权则不为”的优越性，花大力气推出权力清单的意义和价值合理性值得商榷;尤其是，我国目前政府和市场、政府和社会的关系尚未厘清，在这前提下划定行政机关的权力清单也难以科学合理。现代政务管理的核心是法治和依法行政，管理部门没有必要在这个原则问题上搞创新，法律也不允许这种创新。依法行政要求的是严格遵循法律，否则就会背离法治的原则。
关键词： 权力清单;法治原则;法不授权则不为
权力清单是我国党政管理部门在近年提出的一种自我限权措施。自从地方推出，中央政府认可并推广后，权力清单成为近期中国党政管理改革的一个新现象，甚至某些司法部门也已逐步跟进。但作为党政管理“创新”的一项重要措施，权力清单的做法在理论还是实践上都值得商榷。本文谨就此问题谈一些法理上的看法，以引起重视。
一、 我国权力清单的提出及其现状
2005年前后，全国不少地方党政机关在党政管理中推出“权力清单”的举措。起初是作为与“减少审批权”相配套的措施一起推出，后逐渐成为一项独立的政务管理的改革措施，经国务院认可和推广后，逐步在全国形成了一种行政限权和政务管理的新现象。
“权力清单”的做法能够迅速在全国推开，实践上的原因在于它契合了国家依法行政和限权的要求。多年来，中国长期形成的权力一元化的行政化格局，不但不利于社会公共事务管理的社会化，而且成为腐败的高发源。这集中表现为三个方面：一是国家权力全面渗透于社会生活的各个领域;二是公众被动式参与，在国家政策的输入和输出环节当中，民众被工具化和被动地参与社会生活;三是社会力量的缺乏，公民无法有效地约束国家的权力，作为个体的公民权利在国家权力面前没有招架之力，极易受到侵犯。为此，加大行政限权，推进政务管理制度的改革，成为本届政府当仁不让的职责。李克强总理在《2015年国务院政府工作报告》中的名言“大道至简，有权不可任性”①就体现了这一精神，该报告明确将权力清单与加大简政放权、制定市场准入负面清单等并列，均体现出本届政府限权的决心。
但从社会公共事务管理的法治精神看，权力清单并没有法律的依据。当代世界，没有哪一个国家有“权力清单”一说。同时，无论从理论还是实践看，权力清单都不具有超越“法不授权则不为”的法治原则的优越性，尤其在公共权力“法不授权则不为”已经成为公认的法治原则的前提下，再推出权力清单有冲击和否认后者的意味，甚至存在一些明显的负面倾向，应予正视：
第一，谁有权制定权力清单?从2005年前后全国各地推出的“权力清单”举措看，其标准主要是按权力涉及的领域与职责的关系来划分，如创造“全国第一张县委书记权力清单”的成安县高原：《县委书记权力到底有多大?》，法制网，http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/201111/content_3141230.htm， 2011年11月30日。，将职权划分为完全权力型、完全职责型、职责+权力型的50大项，其中全局工作类11项、经济发展类5项、社会事业类3项、社会稳定类5项、党建工作类15项、党风廉政建设和反腐败工作类9项、其他类2项。县委书记职权被确定为27项，其他常委职权共158项，县纪委、县委部门职权共110项。与此相适应，还有针对县委50项职权的73张行使职权流程图。还有一种情况是对正在行使的权力进行确认，如创造“全国第一份市长权力清单”的邯郸市，将市长权力明确为103项职权(其中10项不能公开)金陵：《市长的权力有多大?河北邯郸为市长“确权”》，金羊网，http：//www.ycwb.com/gb/content/200508/08/content_957580.htm， 2005年8月8日。，其他7位副市长分别享有7到22项不等的职权。市政府所属的57个职能部门共有职权2，084项，经过清理后这些职能部门拥有的权力为1，534项，其中包括：384项行政许可权，420项非行政许可权，521项行政处罚权，25项争税权，184项行政事业性收费。但这两种标准的划分都存在问题。比如，按权力涉及的领域与职责的关系来划分权力清单的权力依据是什么?行政权力有这项权力吗?同时，对正在行使的权力进行确认的权力属于什么权力?谁赋予的?合理性、权威性如何?这里的问题是：制定权力清单的权力本身是一种国家权力，它同样不可任性。
第二，党政部门花大力气推进的权力清单的直接效果并不明显。近年真正促进党务政务生态改变的主要有以下几项：一是“通透式”办公。河北成安“县权公开” ，民众直接找分管领导克服了传统办公方式的弊端，即高、低、远、近、暗。从2005年开始，成安出现了“零”越级上访。二是行政审批实行“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费，使行政审批部门的自由裁量权得到了有效限制。三是审批程序改革，减少和缩减行政审批事项和流程。睢宁县行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。新的审批程序使睢宁成了全省行政收费最低、效率最高的县，使招商呈井喷式增长。四是重大决策的民主化。成安县最有价值的改革是党委选拔干部程序的民主化和重大事项决策民主化，党委重大问题实行常委会集体票决制和县委会票决制的结合，同时还推出民意否决制——对乡局级干部的选任和管理，由相关的普通干部群众进行投票，一旦否决票超过三分之一，将取消提拔、转正和年度考核等资格。显然，促进党务政务生态改变的这些措施，包括“通透式”办公、“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费等制度及其成效，都与权力清单没有关系。
第三，权力清单的内涵和标准不清。严格意义上的权力清单应是党和政务部门能做什么或有什么权力。但从目前被广为宣传的作为权力清单效果的“通透式”办公、“一站式”服务、“一表制”审批等等，均属于我国政务改革中公开化和简政的内容，严格意义上它们并不属于权力清单。“通透式”办公强调的是政务行为的公开性，“一站式”服务和“一表制”审批体现的是简政的精神，它们把原来复杂冗长的行政程序简化了。正是这种公开、简化的政务措施大大方便了群众，提升了政务效率，也在一定程度上促进了社会和谐。而党务部门重大事项决策民主化属于党务民主建设，也不属于权力清单的范畴。同时，作为一项重要的改革措施，确定权力清单的标准是什么?由于没有统一的标准，各地权力清单差距很大。邯郸市列出的权力清单涉及2，084项权力，成都市公布的权力清单是7，437项，恐怕太任意了。
第四，即使是属于权力清单的内容，主要还是一种权力的自我限制。但从民主法治建设看，权力的自我限制意义并不大。任何公共权力都有独立性、逐利性、扩张性和侵略性的特点。一个民主和法治的国家防止权力的扩张和滥用，是民主的要求，要体现民主的精神，并通过民主的程序来加以解决。党政部门自觉公布权力清单，怎么能保证哪些权力是合法的，哪些权力是不合法的?而且权力的自我限制主要靠党政部门的自觉，不具有法的普遍性。甚至实践中如“通透式”办公都出现了响应者多、推行者寥的现象。民主法治的原则告诉我们，权力清单如果只满足于党政部门的自我限权是不够的。同时，过多地追求清单的面面俱到，则有形式主义之嫌。如成安县制定了权力行使的73张流程图，确定县委常委职权风险点137个，制定防范措施406条，而光背这些条条就要花许多时间。
第五，权力清单与“法不授权则不为”的法治原则不一致。前者强调有法律的授权就能做，后者强调没有法的授权就不能做。一个能做一个不能做，权力的导向不同。特别是，政务部门什么能做、什么不能做要有法律的依据，而法律的依据不是政务部门自己说了算。党政部门自己拉一份清单并不能证明权力是合法的。权力是不是合法取决于有没有法律的依据。而一旦出现争议则应当由司法机关通过司法程序来确认。可见，从严格依法治国的角度看，党政部门自己拉清单来公开权力的做法没有法律的依据。特别是，权力清单的推出有一个清理、确认的问题，而清理和确认如果是权力的行使者自身，就难以保证权力清单的正当和公正性。尤其是在一些权力不清的领域，容易助长有利的确认、无利的不确认的倾向。相比之下，“法不授权则不为”原则能够很好地避免上述问题。因为强调不能做，故公权的行使者必须拿出“能做”的依据，这就促进了依法行政和依法治国。特别是，法律千千万万，权力清单也难以将所有的权力都开列出来，而“法不授权则不为”原则就没有这样的困境，这是为什么当代法治国家通行“法不授权则不为”原则的道理。
综合起来，目前我国权力清单改革在法治层面面临三大挑战：一是依法行政的法由立法部门制定，党政部门自身开列权力清单，有越权之嫌;二是法治国家约束公权已有“法不授权则不为”原则，我国行政法治的主要问题是有法不依、执法不严、违法不纠，在此前提下，花大力气推出权力清单的意义和价值的合理性值得商榷;三是权力清单的限权宗旨与法治政府的定位有密切关系。从我国目前建设法治政府的趋势看，政府和市场、政府和社会的关系都没有厘清，在这前提下划定行政机关的权力清单就难以科学合理。为此，权力清单的做法虽有新意，却与法治的理念存在诸多不合。现代民主法治的核心是法治和依法行政，政务部门没有必要在这个原则问题上搞什么创新，法律也不允许这种创新。依法治国要求的是严格遵循法律，否则就会背离法治的原则。
二、民主法治国家的限权原则
限权是现代法治国家政务活动的主要精神。它从三个方面表现出来：一是明确法治政府的政治责任。现代政府是法治政府，必须严格贯彻“法不授权则不为”的原则。所谓权力不可任性，就是必须严格依法行权。而严格依法行权的基本目标是权力不可谋私。比如，参与立法的权力不能为自己的利益立法，“法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的”②[英]洛克：《政府论》下篇，北京：商务印书馆，2013年，第90、7780页。。同样，实施公务管理的权力不能以公权谋取私利。为此，法治国家建设必须严格限制公权。法治政府就是限权政府，限权成为政府的政治责任。二是划清现代法治政府的经济责任，明确政府与市场的边界。政府公共权力不应当进入市场。政府在经济秩序中的主要职责是维护市场的公平竞争，促进和保障经济繁荣。政府既要保障市场公平竞争，又要限制自由竞争，限制竞争的目的在于促进竞争。尤其要防止政府权力可能产生的不利于公平竞争的现象。三是明确现代法治政府的社会责任：主持社会公平正义，促进社会公共福利，保障社会弱势群体不被消灭。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的……只是为了人民的和平、安全和公共福利”②，“公共利益是可以应用于政治事务的最高道德标准”[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社， 2004年，第 66页。。政府的职能就在于“殚精竭虑地增进公共利益” [意]托马斯·阿奎那：《阿奎那政治著作选》，北京：商务印书馆， 1982年，第 87页。，而只有维护公平正义、增进公共利益的政府才是正义的政府。社会的公平正义和公共利益需要权力的维护和促进。
但权力本身又可能带来不公平，这就要求法治国家必须限权，通过限权防止公权逐利，促进和保障社会公共目标和社会福利的实现。限权是防止权力逐利的一种政治和法治措施。如果没有限权，“把一切州权都集中到全国政府手中， 就会增加盗窃、投机、掠劫、冗官及钻营官职的机会”刘祚昌：《略论托马斯·杰弗逊的民主思想》，载《历史研究》，1980年第4期 。。历史上，古希腊、古罗马就有了类似的限权思想，古罗马的西塞罗和波里比阿还提出过极为精辟的权力制衡的理论。近代以后，人类第一部宪法性文件，英国1679年通过的《人身保护法》就是限制国王及其大臣专横行为的法。近代启蒙思想家大卫·休谟、孟德斯鸠、洛克的思想以及《联邦党人文集》中都充满着这种理念。在现代法治理念中，这种限权的思想和理念已经成为一种空气般的存在，“法律在国家的统治中占有中心地位。它限制国家的统治，确定国家的职能并将它控制于法律监督之下。这点尤其适用于行政行为，它同样受制于法律”中国社会科学院、阿登纳基金会编：《中德行政法现状》，北京：社会科学文献出版社，1998年，上辑，第118页。。行政法的“母国”法国，盛行于19世纪和20世纪初的“公共权力论”和“公务论”已经落伍，在英美法系国家占主导地位的限权论却后来居上，至今占主导地位。英国法学家克拉克、韦德，美国法学家古德诺、施瓦茨等都是著名的限权论理论的支持者。美国著名的行政法学家施瓦茨指出：“行政法是管理政府行政活动的部门法，它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”[美]伯纳德·斯瓦茨：《行政法》，北京：群众出版社，1986年，第1页。与此相适应，大陆法系国家如法国等严密的行政法体系，其目的正是为了限权。正如著名英国思想家哈林顿所说：“每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。”[美]詹姆士·哈林顿：《大洋国》，何新译，北京：商务印书馆，1983年，第104页。
民主法治的限权思想同样是马克思主义的重要原则。马克思主义经典作家谈得比较多的是普选制、低薪制、舆论的监督等等。1891年，恩格斯在为《法兰西内战》写的导言中就明确提到：人民的政权要“保证本身能够防范自己的代表和官吏，即宣布他们毫无例外地可以随时撤换”。为了有效防止官员追求发财，必须“从公社委员起，自上至下一切公职人员，都只应领取相当于工人工资的薪金。国家高级官吏所享有的一切特权以及支付给他们的办公费，都随着这些官吏的消失而消失了”《巴黎公社会议记录》第1卷，何清新译，北京：商务印书馆，1961年，第193页。。同时，主张一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”。 《马克思恩格斯选集》，第2卷，北京：人民出版社，1972年，第408、335页。与此相适应，马克思主义经典作家还特别关注监督，列宁提出：“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构”《列宁全集》，第 38 卷，北京：人民出版社，1986年，第140页。，新政权“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚’”《列宁全集》，第3卷，北京：人民出版社，1972年，第266页。，等等。马克思主义经典作家的这些观点，正是当代限权理念的重要组成部分。
诚然，权力清单力图体现限权，其愿望是好的。但民主法治国家的依法行政不能只凭良好的愿望。马克斯·韦伯就曾有过中肯的提示：“遵照纯粹的信念伦理去追求一种终极的善，这个目标很可能会因此受到伤害失信于好几代人，因为这是一种对后果不负责任的做法，行动者始终没有意识到魔鬼的势力也在这里发挥着作用。”[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年，第115页。应当指出，党政机关的限权通过党政机关本身用权力清单来实施，在法理上并不可取。从当代法治国家看，体现民主法治精神的限权已经形成了一些基本的原则，应予重视：
第一，法治限权要遵循“法不授权则不为”原则。社会公共管理特别是行政管理涉及经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡等极为广泛的社会生活，国家绝大部分法律都要通过行政机关来实施。而每一部法律的实施都会涉及不同的权力，故要实现“给国家及其一切公共权力这匹马套上笼头，给这只牛架上牛轭，公共权力才能被制定法律的人民有效控制，国家和政府才能被人民驾驭、操纵”蔡定剑：《历史与变革》，北京：中国政法大学出版社，1999年，第362页。的目标，在法治国家主要通过也只能通过“法不授权则不为”原则来约束行政权，而且这一原则的限权效果极好，能够起到有效的规范和约束公权的功能。权力清单的设想虽好，但在实践中不但操作的难度极大，而且有排斥“法不授权则不为”原则的导向，不合理也不合法。
第二，法治限权不是权力的自我约束，而是民主政治的法治原则。在一个民主和法治的国家，人民把权力交给政府的同时，也明确确定了政府权力的边界，即政府的权力只能在法律规定的范围内活动并用于法律规定的目的。政府“无论有怎样正当的资格，如果不以法律而以他的意志为准则，如果他的命令和行动不以保护他的人民的财产而以满足他自己的野心、私愤、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的，那就是暴政”[英]洛克：《政府论》下篇，北京：商务印书馆，2013年，第127页。。限权是民主的要求，权力不受限制，人民的权利就得不到保障;同时，人民群众是限权的主体，如何限权，由谁或什么方式来限权，限权到什么程度，由人民决定。故民主法治的限权不是权力的自我限制，而是一种他律，是人民通过法律实施的制约，当然也包括权力本身也存在某种制约。人民通过法律和相关机制来限制权力，建立起严格的限制权力机制，就是我们通常所说的“把权力关进笼子”。但从我国各地“权力清单”推进的实践看，主要是党政的一种自觉。这种主要依靠党政自觉推进的限权模式还带有很大的人治色彩。一旦没有这种自觉或自觉的程度不够，就会对权力清单的推进构成阻碍。从中国各地已经做的和不少地方参观取经的实际看，大多数地方的党政都不愿意这么做就很能说明问题。同时，目前权力清单的规制大都是在不触动基本权力结构的前提下做出的，它们只是政府功能性权力的范围和职责的调整。但一个权力可以主动把自己的触角缩回来，并不妨碍它再次伸展出来。因此，这种依靠党政权力的自我限制形成的权力清单，并没有持久性和可靠性，也不符合民主法治的精神。“一个可以随心所欲地创制法律，并决定它自己是否违反法律的内容的政府，绝不是一个法治之下的政府。”④[英]T.R.S.艾伦：《法律、自由与正义》，北京：法律出版社，2006年，第30、73页。
第三，法治限权必须体现程序正义的原则。“程序正义不仅仅是为了行政效率而需要，而且是对一个人的自主性和尊严的承认。”④推进和确认“权力清单”，同样要体现程序正义的原则。程序正义在政务部门首先表现为政务行为的程序合法性。政务部门实施行政管理权，行政管理的依据是相关行政法规。政务部门有多大或多少权力，不是政务部门自己可以确定的，而必须有法律法规的依据。反之，政务部门通过权力清单公布的权力，如果不符合法律法规的规定，同样不合法。特别是，我国法律法规并没有赋予政务部门公布权力清单的权力。在这前提下，政务部门实施权力清单本身就有一个合法性问题。同时，权力清单不仅仅是简单地罗列权力，还会涉及权力的清理。根据“法不授权则不为”原则，权力的增加和改变必须通过法定的程序由有权的机关依法实施。程序正义还表现为对政务行为的正义性要求。一切政务行为都必须出于公共福利的目的。行政法之所以是限权法，就是为了公共福利的目的。政务部门不能为自身设定权力清单，是因为在这种行为的背后，可能包括权力自身的利益。政府作为法律的实施部门，同样不具有清理权力的职权。凡此种种，都包含着程序正义的要求和理念。
第四，法治限权是人民的事业。法治限权要体现民主的精神，党政部门在推动“权力清单”时，有一个如何贯彻人民主体原则的问题。目前我国政府的公信力不高，与缺乏公众参与有关。在这种情况下，如何积极推进公众的参与，化解利益群体对限权的阻碍，都是权力清单的推行本身所无法解决的。从形式上说，出台权力清单并不难，难的是如何界定何种权力是合理的，谁来界定?尤其是，要让既得利益群体放弃自我利益极为困难。比如车辆年检，应当不应当属于政府的权力? 从长远看，车辆年检的管理权应还归社会，但如果由政务部门自己来界定，权力出于逐利的目的就难以回归社会。同时，权力清单的目的是使权力行使公开化。随着权力清单制度的深入，公众对权力行使的公开化要求会越来越高，这就必然对现行不公开的行政权力及其利益带来冲击，如重要的人事问题、利益问题甚至包括领导的年终奖收益等敏感问题的权力决策能否公开，是否做好了公开的准备?此外，组织部门提拔干部的测评，结果只向领导公开等状况，都会面临挑战。在这样的条件下，如果法治限权仅局限于党政部门的“权力清单”，法治限权就会受到遏制，而从限权开始的“权力清单”最终的效果却可能是遏制限权。
三、我国规范权力行使的若干路径
规范权力的行使是民主法治发展的必然要求。民主法治国家不仅要限制权力，而且要保障权力的有效运行。这就要求对权力的规范既要民主又要科学。从民主的要求看，对权力的规范要体现民主的内涵，特别是规范权力的措施及其制度设计必须体现民意;从科学的要求看，对权力的规范要体现社会管理还归社会的历史趋势。本届政府在开局之年就已经提出，凡是属于社会的还给社会，尽是属于市场的还给市场。《李克强谈政府职能转变：市场能办的多放给市场 社会可做好的交给社会》，中国广播网，http：//www.cnr.cn/gundong/201303/t20130317_512170045.shtml， 2013年3月17日。对权力的规范只有体现了这个趋势，才符合社会的发展方向，才是一种科学的限权。但从我国近期权力清单改革中所体现的精神看，其民主性和科学性都存在问题。其主要的原因是，我国在政府和市场、政府和社会的关系上，其定位还不准确，不少领域“大政府小社会”甚至“政府统吃无社会”的现象没有得到根本改观。为推进我国权力的规范行使，当务之急须解决以下三个问题：
第一，大力促进“社会有机体”的形成。“社会有机体”是马克思提出的政治哲学理念，马克思在批判资本主义国家，揭示未来社会发展的方向时明确指出：“历史任务就是要使政治国家返回实在世界”(《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第283页)，其实质，就是要“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量， 归还给社会机体”(《马克思恩格斯选集》 第3 卷，北京： 人民出版社， 1995年，第5758页)。关键是“社会”和“有机体”两个概念。马克思把社会理解为“自由人的联合体”，“自由人的联合体”对社会的治理就是一种共治或自治，“自由的、联合的劳动的社会经济规律的自发作用”，“通过公社的政治组织形式，可以立即向前大步迈进”。《马克思恩格斯选集》第3卷，北京：人民出版社，1995年，第98页。这种共治或自治的生命形式就是有机体。共治或自治的基本特征是社会公众的广泛参与和合作。“能够满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参与的政府。任何参与，即使是参与最小的公共职务也是有益的。”[英]J.S.密尔：《代议制政府》，北京：商务印书馆，2012年，第52页。正是这种广泛的参与和合作，大大地促进了社会幸福。正如杰弗逊所说：“我们只有在自治中才能看到自由、安全和幸福。”杨家祺：《通往白宫的角逐———美国历届总统竞选实录》，北京：国际文化出版公司，1997年，第51页。从社会有机体也自然地引申出对公共权力的限制。作为社会有机体的社会是一个自我管理、自我教育、自我发展的主体，由此才能形成一种限制公权的社会基础，使公权的限制成为可能。公共管理权的法治限权不能靠权力，甚至主要不是靠权力，而是存在于社会之中，取决于社会每一个成员对公共事务的热忱。杰弗逊说得好，如果人们对公共事务变得漫不经心，那么你和我、国会和州议会、法官和州长都将变成狼，因此，“政府欲达完善，其途径不在于统一或集中权力，而在于分散权力”[美]理查德·霍夫施塔特：《美国政治传统及其缔造者》，北京：商务印书馆， 1994年，第30页。。也就是说，没有公众的参与，没有社会的约束，公共权力的行使者都会滥用权力，这就需要通过广泛的社会参与来限制权力、规范权力的行使。
我国民主法治建设已经历了三十多年，依法治国、建设社会主义法治国家的提出也已近二十年，但社会生活中公共权力的滥用仍然严峻。在观念上，我们长期把社会治理简单地理解为管理部门管理老百姓，把社会公共治理仅仅理解为是一个秩序的问题。其实，社会治理更要解决的是社会的公平正义，即谁来治理或如何治理的问题。比如，社会公共政策的制定、社会重大决定的决定等等，都有一个人民群众如何参与的问题。因为现代民主法治国家的社会治理，是民主政治下的社会治理，是公民、社会和政府的一种合作，其核心是社会自治，是社会有机体之治，因而是一种共治。只有社会自治或共治才能带来社会的公平正义。这种现代民主治理意识的缺乏，也造成了我国社会治理实践的多种乱象。不久前披露出来的农民工送公安局“不作为”锦旗被拘事件2015年5月，因与当地一家建筑公司产生劳动纠纷迟迟未得解决，张蓬冲与工友等数十人先后到湛河区政府和平顶山市公安局反映诉求，同时给该市人力资源和社会保障局、公安局先后各送了一面“不作为奖”锦旗，随后张蓬冲及其所在公司经理谢金红等四人被当地警方以涉嫌扰乱单位秩序为由行政拘留。《河南两名农民工状告警方》，载《西安晚报》，2015年6月16日。，湖南娄底市新化县综治委2015年还在定抓捕黄赌毒任务数(精确到2，491人)张东锋：《湖南新化发文定综治抓捕任务数 回应称无强制性》，载《南方都市报》，2015年4月28日。，等等，表面上是公权的滥用，实质上是约束公权的社会基础没有形成，权力的行使者对公民的权利保障没有敬畏感。必须明确，在一个民主和法治的国家，“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不可逾越”[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，北京：中国社会科学出版社，1988年，第1页。。限权是民主的正义要求，也是民主的结果。权力只有在强大的社会制约之下，才会敬畏法律。同样地，只有具有充分的限权，人民的权利才能得到有效保障，才能具有超越匮乏和恐惧的社会自由。发生在哈佛大学350周年校庆的“两个总统之争”，很强烈地体现出限权的这种意义。在哈佛大学校庆前，里根总统发出暗示，要求获得哈佛荣誉方帽。但哈佛校长鲍克毫不客气地向报界宣布，他无意奉承“另一位总统的虚荣”。赵一凡：《哈佛教育思想考察：兼评鲍克校长〈超越象牙塔〉》，载《读书》，2008第4期 。(在英语中，校长和总统是同一个词。)同是此教授，1983年在任哈佛法学院院长期间，曾率众校长抵制政府有关限制共产党国家留学生就读保密技术专业的规定，维护了炎黄子孙求学各类学科的权利。显然，所有这些都应归功于严格的限权机制，普通公众无须担忧权力可能带来的匮乏和不自由的恐惧。
第二，规范权力既要限权又要保权。限权和保权的目的都是为了更好地促进国家对社会公共事务的管理。一方面，通过限制权力把拳头缩回来，能够有效地加大政府在一些管理领域的责任和法治能力，这是限权。另一方面，国家公共权力又必须严格实施，保权就是保障国家权力的有效行使，属于国家的责任绝对不能推托。故限权政府也是责任政府，政府的权力限制要有利于公共服务、市场监管、环境保护等职责的发挥。为什么不少中国人喜欢到新加坡买中药材?主要原因是安全放心。但新加坡的药材都来源于中国。问题出在中国的市场监管出了问题，导致假冒伪劣现象猖獗。近年中国的污染、质量事故、假冒伪劣等现象大都与权力的监管不力有关。可见，权力的规范，不仅要限权，还要保权，要保证权力必须尽责。我国宪法规定了县级以上地方行政机关所行使的近十项行政权力，同时规定了乡镇人民政府所行使的近五项行政权力，如行政执行权、行政管理权等，国家机关的公共管理应在宪法规定的范围内由有权的部门依法实施，同时必须保证严格实施，并必须对是否严格实施承担责任。严格意义上说，责任也是限权，是用后果的责任来限制权力的任性。一个民主和法治的国家，有多大的权力就应有多大的责任，没有责任就不应有权力。有责任而没有权力或有权力而没有责任，都违背正义的原则。
第三，促进公共管理权力行使的规范化要进一步解放思想。从我国来看，公共权力限制的关键是党政分离，从今天来看，还要加上党法分离。如我国民主法治中如何界定党、政、法权力的边界，或党的领导如何体现“法不授权则不为”的原则?行政权、司法权和党权如何分离?界限、标准和依据是什么?国家和社会的一些重大决策包括司法，如何既体现党的领导又体现党政和党法分离的原则?这方面要进一步解放思想，就应将这些问题的基本道理说透，关系厘清，要体现基本的公平正义。否则我国社会公共管理中的大量法治问题及其公平正义就难以真正解决。比如，“任何人不能做自己案件的法官”是法治社会的基本原则戈尔丁关于裁判中立的三大规则：(1)任何人不能做和自己有关的案件的法官;(2)冲突结果中不能含有裁判者的个人利益;(3)冲突解决者不能对一方当事人有好恶偏见。裁判者必须中立，和案件本身没有利害关系。见[美]马丁·P.戈尔丁：《法律哲学》， 齐海滨译，北京：生活·读书·新知三联书店，1987年，第241页。，“因为他的利益肯定会使他的判断发生偏差，而且也可能败坏他的正直为人”[美]亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，北京：商务印书馆，1980年，第47页。。但在党政、党法界限不清的情况下，老百姓对党政领导提意见，或产生一些纠纷，就难以避免党政部门“自己当自己的法官”。又比如，我国现在对违法乱纪的领导干部总是先纪检部门介入，然后才是司法部门介入。但这种党权先于法权的做法并不符合执政党依法执政和依法治国的理念。凡此种种，都要求对公共权力进行限定。司法部门有权处置纠纷，但前提是司法部门必须中立;党纪部门可以查处党员干部，但党员干部触犯的是国家法律，党纪部门不能干涉国家司法部门和超越司法部门。此外，目前不少地方出台的“权力清单”大都与行政审批权有关，但从公共权力的限制看，它并不主要是一个审批权的减少问题，而是通过权力公开形成限权的政治和行政生态。因此，公共权力的规范化不仅要严格遵循“法不授权则不为”原则，更要加大权力的制约，明确权力的责任，这就要求在推动权力限权的同时，加大重大行政决策的民主化程序化进程。从各地“权力清单”的实践看，最有价值的做法恰恰是党政重大决策的民主化和程序化。而其前提就是党政分离，属于行政的还给行政，属于社会的还给社会。循此渐进，我国社会管理和民主法治必将迎来一个新生面。
Key words： power list; ruleoflaw principles; “Things cannot be done unless authorized by the law”
作者：蒋德海
权力清单本质上是对行政法律法规的细化和整合，推行档案行政权力清单工作是建立在行政法学理论之上的，档案行政权力清单的内容必须具有行政法学理论基础，否则，档案行政权力清单将变成无源之水，无本之木。
推行档案行政权力清单，不仅对实行依法治档、转变档案行政管理职能，更好地为档案行政相对人服务有着积极意义，而且对提高档案行政管理部门整体的法律素养也同样有着积极意义。
推行档案行政权力清单，仍需要加强普法与法制宣传教育。档案普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，编制与实施档案行政权力清单的必要条件。档案行政权力清单的编制与实施过程，是档案行政管理部门进行全员普法与法制宣传教育的良机，是一次专业性、综合性、系统性的普法与法制宣传教育。
推行档案行政权力清单，有利于熟悉档案行政权力和责任。推行档案行政权力清单的过程本身是一个学习熟悉有关档案行政法律规范的过程，是全面准确理解法律的过程，也是全面学习了解有关档案行政权力和责任的过程。
推行档案行政权力清单，有利于提高档案行政执法的水平。档案行政权力清单中详细列出了档案行政权力类型、职权名称、责任事项、操作流程图等，详细分解了档案行政执法事项、权限和职责，不仅可以促进公正执法，树立档案行政执法的权威性和公信力，同时，使档案行政执法更具可操作性，使档案行政执法精准化，有利于提高档案行政执法的水平，以实现法律规范的最佳法律效果。
推行档案行政权力清单，更需要增强履行职责的责任意识。推行档案行政权力清单的过程也是不断增强履行档案行政职责的责任意识的过程。按照权责对等的原则，档案行政权力清单也是确权定责的责任清单，有权必有责，档案行政权力清单中的每一项职权都明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，这就使得档案行政管理者必须增强履行档案行政职责的责任意识，做到有权必有责，有责必履行，制约不作为，违规必追究。
作者：本刊评论员
园林中心权力清单和负面清单
一、办公室
(一)权力清单
组织协调园林中心的政务工作;负责文秘、保密、联络、会务、信息、宣传、信访、后勤管理、目标管理、档案管理等工作。
(二)负面清单
1、有时工作繁忙导致信息不及时公开;
2、有些制度不够科学、严谨，不能及时补充;
3、档案管理不规范，有时造成不方便查找文件;
二、财务股
(一)权力清单
负责单位日常财务核算;掌握单位资金动态、营业收入和费用开支的资料并进行分析、提出建议;负责本单位各类财务信息的编制、汇总、上报等工作。
(二)负面清单
1、可能出现向他人透漏财务信息，违反保密原则
2、资产管理有不规范现象，可能导致资产出现闲置、毁损、流失等情况;
三、监察队
(一)权力清单
负责查处各类损绿案件和毁绿行为，依法做出处理和处罚;负责城区景点广场摆摊设点及在景点广场宣传活动的管理工作，按标准足额收取有关费用;做好扶贫开发工作。
(二)负面清单
1、没有及时处理或处罚各类损率毁绿案件;
四、景点办
(一)权力清单
负责城区公园、景点广场的卫生管理;负责公园、景点广场苗木修剪、施肥、浇水、除草、病虫害防治等苗木综合养护管理工作;
(二)负面清单
1、城区公园、景点广场存在卫生死角，没有维护好公园设施;
2、绿化、保洁等相关工作没有及时完成，给单位造成负面影响;
五、技术股
(一)权力清单
负责城区绿化项目规划设计工作;负责城区苗木综合养护管理技术指导工作;负责管理员技术培训工作;负责县城园林单位、园林乡镇创建指导工作。
(二)负面清单
1、对苗木综合养护管理技术指导不到位;
2、不能对管理员做好技术培训工作。
六、施工股
(一)权力清单
负责城区苗木施肥、浇水、病虫害防治、除草等综合养护管理工作;负责城区时令花卉换置工作。
(二)负面清单
1、对苗木进行养护不科学，导致苗木发生死亡现象;
2、对城区时令鲜花更换不及时。
政府权力清理规范相关事项说明
一、行政权力清理的类别范围
行政权力的特征：
1.强制性。行政权力是法定权力，具有国家强制力。 2.不可处分性。行政权力体现着国家意志，未经法律许可，不得转移或放弃，不得自由转让或处分。
3.与责任的统一性。行政主体的权力与责任是一个事物的两个方面，行使权力必须履行责任。行政权力项目的名称一般由权力指向的行为(对象)和权力种类两部分组成。权力项目名称表述应简洁、清晰、准确、规范，尽可能避免使用“管理”、“组织”、“推进”、“会同”等词语。
行政权力的类别：
这次清理的行政权力事项，主要指法定行政机关或组织实施的对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的具体行政行为，包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力10 类。权力清单是“正面清单”，即政府可以行使哪些权力，清单以外的权力，政府不能行使，应由市场调节和社会自律管理。这与市场经济对法治国家的要求是一致的，政府应当严格遵循“法无授权不可为”的原则。因此，我们在清理行政权力时，要注意权力的内外之分，对外的行政权力不管是法律、法规、规章设定，还是“三定”规定等规范性文件设定，都要纳入清理的范围;对内的权力，如本单位内部的人事、财务、党务等，不纳入清理的范围。狭义的行政服务类项目不具有行政权力的强制性、不可处分性与责任的统一性等特征，不纳入本次行政权力清理范围。
三、权力事项的名称规范及梳理口径
1.行政审批。
这次清理规范的行政审批事项包括六政„2013‟67 号、六政„2014‟68 号等文件确定的市级行政审批事项，以及省政府新取消下放的审批事项。行政审批分为行政许可和非行政许可审批。
(1)行政许可。系指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。包括普通许可、特许、核准、登记等。
梳理口径：行政许可由•行政许可法‣规范，其特征有：①行政许可是依法申请的行政行为。②行政许可的内容是国家一般禁止的活动。③行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。④行政许可是一种外部行政行为。⑤行政许可必须遵循一定的法定形式(如许可证和执照)。经清理后确需保留的行政许可项目，其权力项目名称、实施主体、实施依据等务必与省政府公布的行政审批项目目录保持一致。
(2)非行政许可审批。非行政许可审批是指行政主体实施的除法律、法规和国务院决定等确定的行政许可之外的审批行为。既有属于政府内部管理事务的事项，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。
梳理口径：按照•国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知‣(国发„2014‟16号)有关清理并逐步取消非行政许可审批事项的要求，对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可，其余一律废止;面向县区政府等方面的非行政许可审批事项，凡与县区政府之间能够协商处理的，或者直接面向县区政府的，或者由县区政府管理更方便有效的，或者不适应经济社会发展要求的，要取消或下放;确因工作实际需要保留的，报市政府批准后，按程序统一调整为政府内部审批事项。
2.行政处罚。行政处罚是指行政主体对违反法定行政管理秩序的公民、法人或其他组织予以制裁的行为。包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚等。 名称规范：建议统一为：××××的处罚。如招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的处罚、挪用住宅专项维修资金的处罚等。
梳理口径：同一个法律条文同一款下面的行政处罚事项，归并为一个处罚事项，填列一个具体的行政处罚职权。 例如，•中华人民共和国招标投标法实施条例‣第七十三条 规定：依法必须进行招标的项目的招标人有下列情形之一的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款;给他人造成损失的，依法承担赔偿责任;对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)无正当理由不发出中标通知书;
(二)不按照规定确定中标人;
(三)中标通知书发出后无正当理由改变中标结果;
(四)无正当理由不与中标人订立合同;
(五)在订立合同时向中标人提出附加条件。
对于以上同一条款下五项违法行为的处罚，归并为一个行政处罚职权，权力名称可以表述为：无正当理由不发出中标通知书、不按照规定确定中标人、中标通知书发出后无正当理由改变中标结果、无正当理由不与中标人订立合同、在订立合同时向中标人提出附加条件的处罚。对于上述名称，也可以对五项违法行为概括其主要内容后表述。
特别说明：考虑到兼顾各类行政权力的平衡性，应根据法律法规修订和部门职能调整等情况，大力精简行政处罚类具体项目，注明主要实施依据(按照法律法规的条款层次设置项目)和承办机构。同一法律法规同一条款下面的行政处罚事项应归并，填写一个具体的行政处罚项目。对于同一行政主体管理范围内的同一违法行为，不同的法律规范同时作出处罚规定的，仍应作为一个行政处罚权填列，并在实施依据中将几个作出规定的法律规范的相应条款内容都填写清楚。 3.行政征收。行政征收是指行政主体依法向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。如税收、排污费征收等。
名称规范：建议统一为：××××征收。如耕地占用税征收、社会保险费征收、排污费征收等。
梳理口径：财政、税务部门征收的税费，按照征收依据的不同，建议按照一个征收依据填列一个行政征收职权的原则把握。各类行政事业性收费征收权力，建议与财政、物价部门发布的有关行政事业性收费目录一致。
特别说明：列入行政征收的行政事业性收费是行政主体直接依据征收权所进行的收费，是一个独立的行政行为。如果相应的收费附属于行政许可、行政审批等职权，那么就不是一个独立的行政行为，而应归入行政许可、非行政许可审批等职权事项进行清理，并需要在行政许可、非行政许可审批事项相关栏目中注明收费依据和标准。 4.行政给付。行政给付是指行政主体依法对特定的相对人提供物质利益或赋予与物质利益有关的权益的行为。如给付抚恤金、生活补助费、安置费、救济款、严重精神障碍患者基本公共卫生服务免费提供等。
名称规范：建议统一为：××××给付。如抚恤金给付、城镇居民最低生活保障金给付等。
梳理口径：按照一种给付类别填列一项给付职权的原则掌握。
5.行政奖励。行政奖励是指行政主体依法对为国家和社会作出突出贡献的行政相对人，给予物质或精神的奖励。如授予“劳动模范”称号、授予科学技术奖、记功表彰等。
名称规范：建议按行政奖励的实际内容填写项目名称。如授予六安市劳动模范等。
梳理口径：建议结合法律、法规、规章的规定和省政府、市政府明确保留的表彰奖励项目目录,如省委办公厅、省政府办公厅•关于印发<安徽省表彰奖励活动管理办法(试行)>的通知‣(皖办发„2013‟16 号)和省评比达标表彰工作协调小组•关于公布我省表彰奖励项目的通知‣(皖评组函„2014‟2 号)等进行梳理。
特别说明：按照转变政府职能的要求，应进一步加大表彰奖励等事项的清理规范力度。政府部门需要保留的行政奖励事项，应该是对经济、政治、文化、社会、生态建设具有重要作用，对推动科学发展、促进社会和谐具有重要意义的事项。对于一些虽有法律法规规章依据或列入保留的表彰奖励项目目录，但明显不符合经济社会发展需要，可进一步提出清理调整意见。
6.行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。
(1)行政强制措施，是指行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。包括限制公民人身自由;查封场所、设施或者财物;扣押财物;冻结存款、汇款;其他行政强制措施。
(2)行政强制执行，是指行政主体或行政主体申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。包括加处罚款或者滞纳金;划拨存款、汇款;拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;排除妨碍、恢复原状;代履行;其他强制执行方式。
名称规范：建议按照法条的具体规定概括权力名称。
梳理口径：建议按照法条来进行梳理，同一个法律条文同一款规定的行政强制，归并为一个行政强制事项。 7.行政确认。行政确认是指行政主体依法对有关法律事实进行甄别，通过证明、登记、鉴定、鉴证等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。
名称规范：建议统一为：××××登记(证明、鉴定、认定等)。如道路交通事故责任认定、伤残等级鉴定、土地权属登记、产品质量鉴定等。
梳理口径：建议严格按照法律法规规章的规定进行梳理。特别要注意行政确认与行政审批两者之间的区分：一是法律性质不同。前者是对行政相对人既有法律事实、身份、能力的确认，不赋予行政相对人权利;后者是赋予行政相对人某种权利、资格，具有赋权性质。二是法律效果不同。前者是对既有的事实、身份、能力的确认，其效力溯及既往;后者是准许行政相对人今后从事某种行为或享有某种权利，其效力针对未来。三是裁量范围不同。前者没有自由裁量的空间，只要符合确认的要件，就予以确认;后者具有一定的自由裁量权，需要择优赋权，通常有数量限制。
例如，高新技术企业认定、土地登记、技术合同认定登记等，是对既有的事实、身份、能力的确认，为行政确认。 8.行政裁决。行政裁决是指行政主体依法对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。如环境污染损害赔偿纠纷、土地权属纠纷、劳资纠纷、商标纠纷、专利纠纷等。
名称规范：建议统一为：×××裁决。如土地权属争议裁决等。 梳理口径：建议严格按照法律法规规章的规定来梳理，相关法条规定一件裁决事项，填列一项行政裁决职权。 9.行政规划。行政规划指行政主体为依法实现特定的行政目标，而作出的对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业事务的部署与安排。如依据•中华人民共和国城乡规划法‣制定的城镇体系规划、城市规划等，依据•中华人民共和国土地管理法‣制定的土地利用总体规划等。
名称规范：建议统一为：××××规划。如编制城市总体规划、科学技术发展中长期规划等。
10.其他行政权力。其他行政权力是指以上9 类行政权力不能涵盖的行政权力事项。具体分为以下几个子类：
(1)年检。年检指行政主体对特定管理对象以一定的方式进行年度检查，以确认特定管理对象资格、能力或质量状态的一种制度。如企业、事业单位、社会团体年检;车辆、特定设备的年检;特定行业的许可证年检等。国家工商总局决定，自今年3 月1 日起，停止对领取营业执照的有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业及其分支机构、来华从事经营活动的外国(地区)企业，及其他经营单位的企业年检工作，改为企业年度报告公示制度。企业对年度报告信息的真实性、合法性负责，登记机关对年度报告内容不审查，这有别于确认企业继续经营资格的年度检验制度。可以归入“备案”职权。
(2)备案。备案是指向行政主体报告事由存案以备查考的一种制度。如房产合同备案、酒类流通备案、外商投资企业股权质押备案等。
梳理口径：需要行政主体同意才能办理的事前备案，如第
二、三类易制毒化学品购买备案等，属于实质意义上审批行为，不同于通常意义上的事后告知性备案，应归入相应的审批类权力。
(3)财政专项资金分配。财政专项资金分配是指行政主体对财政预算安排的用于支持一定行政区域内经济社会发展的专项资金的分配及其使用的监督管理。如专利专项资金分配、节能专项资金分配、中小企业专项扶持资金分配等。
名称规范及梳理口径：建议按照一个专项资金管理办法填列一项财政专项资金分配权的原则进行填报。
(4)行政征用。行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。
(5)行政调解。行政调解是指行政主体依法对其管辖领域范围内的有关纠纷，通过说服教育，促使双方平等协商、互相谅解，解决纠纷矛盾的活动。包括基层政府、司法行政部门对社会矛盾纠纷的调解;公安机关对治安管理过程中矛盾纠纷的调解;科技部门对专利纠纷的调解;市场监管部门对合同争议的调解等。
名称规范：建议统一为：××××调解。如商标侵权赔偿争议调解等。
(6)行政复议。行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。
名称规范及梳理口径：对××管理方面具体行政行为不服的行政复议，如“对环境保护管理方面具体行政行为不服的行政复议”。鉴于行政相对人提起行政复议的事由较为复杂，行政机关实际承担的行政复议事项相对不多，建议有行政复议权的行政机关在填列部门行政复议职权时统一填写一项行政复议事项。
(7)审核转报。审核转报是指行政主体对有关管理事项进行审核并转报上级机关审批的行为。
(8)行政监督检查。行政监督检查是指行政主体依法对一定范围内行政相对人遵守法律、法规、规章，执行有关行政决定、命令等情况的监督检查行为。
梳理口径：行政监督检查往往贯穿于日常行政管理全过程。通常与行政审批、行政处罚、行政强制等其他行政行为紧密相关，如果行政监督检查行为能够为其他行政行为所包涵，或是其他行政行为的一个环节，就不必单独填写。此处要填写的是，不能为其他行政行为所包涵的独立的行政监督检查行为，如行政监察、审计等行为和治安、消防、安全生产、市场监管和劳动监察等领域的监督检查行为。这些行为既是行政权力，更是行政主体的责任。对此，要予以重视，认真梳理，并与建立健全事中事后监管制度结合起来，防止不作为、乱作为，保证监管到位。
(9)其他。其他上述子类不能涵盖的职权。
四、权力依据
职权法定原则是推行政府权力清单和责任清单制度工作的首要原则，也是行政机关行使行政权力时必须遵守的基本原则。所谓职权法定，是指行政主体的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定。具体来说，包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。清理过程中，如果法律对于行政权力的设定依据有严格规定的，按照法律的规定执行。如•行政许可法‣规定，可以设定行政许可的有法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、国务院决定，因此，部门规章就无权设定行政许可，不能作为实施行政许可的依据。如果法律对于行政权力的设定依据没有严格规定的，就默认要有规章以上的职权依据。当然，这是总的要求，具体情况仍然要区别对待。 特别说明：依据的法律法规规章和规范性文件要准确，法规文件名称要写全称，并注明第几条第几款。规范性文件文件一般指市级以上政府制定实施的规范性文件，部门“红头文件”原则上不作为设定权力事项的依据。对填报规范性文件或“三定”方案依据的，要追溯是否有上位法依据。如果有上位法依据的，同时填报上位法依据。
五、相关填表填写说明
1、权力事项总表
权力事项总表要按照行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10 类项目，分类填写部门所有的行政权力项目名称及数量。行政权力事项应列举全面，分类准确，按照行政审批等10 类的顺序，将本部门行政权力类别列全。某种行政权力类别下没有具体项目的，可写“共0 项”。
各单位应在以往工作基础上，按照要求明确行政权力项目名称、数目和分类。对照国务院、省政府和市政府有关行政审批项目清理规范等文件，重点查找国务院、省政府已下放的行政审批等行政权力项目是否列入市政府部门行政权力事项总表中，市政府部门已取消和下放的行政审批项目是否从部门行政权力事项总表中删除。
2、权力事项分表
此表系各部门对本单位全部行政权力事项清理调整过程的具体反映。经清理调整后，行政权力事项分表项目数应与总表一致，项目名称应准确并与总表一致，子项、实施对象、承办机构、办理数量等应明确，实施依据、廉政风险点、调整意见及理由等应准确、充分，公开形式、前置条件等应符合规定，收费(征收)依据和标准应合法。
(1)类别指的是行政审批(包括行政许可、非行政许可审批，应在类别栏注明)、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等具体项目。其他权力也按照总表要求细化。
(2)行政权力事项有子项的，应注明子项的名称。一个行政权力事项有多个子项的，按照顺序依次列明。
(3)“实施依据”、“责任事项依据”、“追责情形依据”应写明具体条款及内容，同一事项有法律、法规、规章以及规范性文件作为依据，按照不同位阶依据从高到低依次列举。法律对行政权力设定依据等级有特殊要求的，应按照法律规定填写。
(4)“实施对象”是指行政权力事项指向的机关、事业单位、企业、社会组织或公民。有几类实施对象的，应依次列明。
(5)“承办机构”是指承办行政权力事项的机关、事业单位(含受委托的事业单位)内设机构或其他组织等。行政权力事项总表、分表和流程图中的科室(单位)名称均应使用规范的全称。涉及到政务服务窗口的，应规范表述为市政务服务中心×××局(委、办)窗口。承办机构有两个或多个科室(单位)的，应将主办科室放在协办科室前面，并在括号内注明“主办”字样，中间用顿号隔开。除法律法规明确授权某项行政权力由事业机构承担以外，行政权力承办机构一律应为行政机构。
(6)“公开范围”是指行政权力事项办理情况向社会公开、向申请人公开、部门内部公开或不予公开，以向社会公开为原则。
(7)“办理数量”是指行政权力事项在近三年内的实际办件量。行政权力事项办理数量是行政权力事项下一步调整的考量因素，须如实填写。
(8)“收费(征收)依据和标准”是指行政权力事项收费(征收)的具体依据和标准，不收费(征收)的写“无”。收费(征收)的写明具体的实施依据和量化标准。
(9)“前置条件”是指行政权力事项存在的前置审批等条件，没有前置条件的写“无”。按照•安徽省人民政府关于进一步深化行政审批制度改革的意见‣(皖政„2014‟37 号)，要全面清理前置审批条件，取消没有法定依据、自行设定的前置审批条件和重复性的前置预审，最大限度减少预审和前置审批环节。可以采用事后监管或间接管理方式的行政审批事项原则上不设前置审批条件。 (10)“调整建议及理由”应注明保留、取消、下放、转移、冻结、整合等具体建议，并说明主要理由。其中，“下放”要明确放到哪一层级实施。“转移”包括向社会组织转移以及转变管理方式(如由行政审批改为内部管理、备案管理、行政确认等)。针对保留事项，可提出申请材料、办理环节、办理时间、收费等减少，以及取消数量限制等调整建议。
3、部门行政权力事项交叉分散情况登记表
对于部门间的交叉分散权力，要按照一件事情由一个部门负责原则予以理顺。对于确需多个部门负责的事项，要明确牵头部门，分清主办和协办关系，明确各自责任，强化协调配合机制，消除推诿扯皮现象。部门行政权力事项交叉分散情况登记表应填写项目名称、实施依据、涉及部门、交叉分散情况描述、理顺权力意见建议和主要理由等。
(1)部门行政权力交叉是指本部门与外部门之间存在行政权力交叉的情况。已明确由一个部门牵头、其他部门配合的，虽不属于交叉分散的情况，但仍由牵头部门填写，并在备注栏注明“本单位牵头”。
(2)部门行政权力分散指相似或相近行政权力事项目前分散于不同部门行使，按照转变政府职能、提高管理效能的要求可以进行整合的情形。
(3)对于现行职权划分基本明确，实际运行基本顺畅，而以与上级主管部门上下对口为理由要求调整行政权力的意见，原则上不予采纳。部门规章对于具体工作领域主管部门的规定与我省地方性法规或政府规章不一致的，原则上以我省地方性法规或政府规章的规定为准。
4、提请调整的行政权力事项登记表
研究提出简政放权意见，可不拘泥于现行法律法规规章的规定。对于虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力，要提出修改法律法规规章予以取消等调整意见建议。提请省调整的行政权力事项登记表应填写实施单位、权力类别、项目名称、实施依据、调整意见和主要理由等。
5、行政权力运行流程图
对于清理后保留的权力事项，要按照规范行政权力运行和便民高效的要求，进一步减少内部运转环节，优化权力运行流程，编制权力运行流程图(分外部流程图和内部流程图)，公开行政权力办理流程、办理时限、投诉举报途径和方式等。行政权力运行流程图程序要清晰、规范，与行政权力事项总表、分表相关项目相对应，格式符合规定。提出取消、下放、转移、冻结等调整意见的权力事项，可暂时不编制。
(1)法律法规明确规定程序的，按照法定程序绘制流程图;法律法规没有明确规定程序的，按照便民原则绘制流程图。要求注明行政权力运行流程的申请、受理(立案)、审核(审查)、决定、执行等环节，明确办理程序、承办岗位、办理期限、相对人权利等。流程图下方统一注明承办机构、服务电话和监督电话。
(2)同类行政权力运行流程基本相同的，可以制作一个普遍适用的流程图，并在备注栏说明哪些行政权力共用该流程图;若同类行政权力不同事项的运行流程有承办机构不同等关键性差异的，仍应单独绘制相应的流程图。
(3)在本次行政权力清理规范中，新清理出的行政权力事项应绘制相应的流程图。有子项的行政权力事项，一般应按子项绘制流程图。
(4)有其他共同审批部门的，包括依法需要前置审批或征求其他部门同意的审批事项所涉及的部门，应在流程图中体现。如只征求意见，不需其同意的，不在流程图中体现。
(5)如需要县区政府部门初审(审核)，也应在流程图中说明。依法未经初审(审核)部门同意，申请人的申请就不能向上级行政机关报送的，或者无论初审(审核)部门是否同意，初审(审核)部门依法都有义务将初步审查意见和申请人的全部申请材料报送上级行政机关的，都属于需要下级初审(审核)的情形。需要报到省级部门审批或备案的事项，有关环节也应在流程图中体现。
(6)“办理期限”包括法定时限和承诺时限。“法定时限”指法律、法规等规定的完成时限，“承诺时限”指部门对外承诺的比法定时限更短的办理时限。有承诺时限的填写承诺时限，没有承诺时限的填写法定时限。承诺时限是政府相关部门的行政承诺，对政府部门具有约束力，虽然在行政诉讼中，法院通常以法律法规规定的法定时限为依据，但是政府部门违反行政承诺，会极大损害政府的公信力，各有关部门在制定相关管理制度时，应当对违反承诺时限的行为采取相应的处理措施。
(7)“相对人权利”指行政相对人对行政机关的某些具体行政行为，有依法申请行政复议、提请行政诉讼等权利。
(8)内部流程图侧重部门行使行政权力、作出行政决定的机关内部决策流程，要明确岗位和职责权限。
6、权力事项廉政风险点情况表
“廉政风险点”是指与行政权力事项相对应的廉政风险点数量和等级，具体按皖发[2014]10 号文件执行。
六、有关具体问题处理意见
(一)市级部门长期不行使的行政权力如何清理?
处理意见：市级部门长期不行使的行政权力纳入本次行政权力清理范围，应结合实际提出冻结等调整意见，可不绘制流程图(应作相关说明)。
(二)只有审核权没有审批权的行政权力事项如何归类?
处理意见：行政审批事项实行严格的准入制度，没有经市政府审定的行政审批事项不得列入行政审批类。在本次清理中，一般将只有审核权没有审批权的行政权力事项归入其他权力类。
(三)日常行政监督、检查、指导类的行政权力如何清理?
处理意见：日常行政监督、检查、指导类的行政权力可纳入其他权力类，按要求绘制流程图。工作开展难以通过流程图反映的，可不绘制流程图(应作相关说明)。
(四)没有明确管理层级的行政权力如何清理?
处理意见：对法律、法规、规章等没有明确管理层级的行政权力事项，如“县级以上×××部门行使×××权”或“×××部门行使×××权”的，市级部门在清理时应提出哪一级负责实施更为合适的意见。
(五)行政权力事项总表、分表和流程图中的项目是否要求一致?
处理意见：行政权力事项总表、分表中项目的名称、顺序应一致。行政权力流程图中的项目数量、名称、顺序应与拟保留的、整合的行政权力事项一致，同类行政权力且运行流程基本相同的可绘制通用流程图。拟取消调整的行政权力事项可不绘制流程图。
(六)行政权力事项总表、分表和流程图格式有什么要求?
处理意见：从行政权力清理规范实际需要考虑，行政权力事项总表、分表要求Excel 格式，流程图要求Word 格式。
(七)流程图绘制是否遵循统一模式?
处理意见：印发文件中的流程图示例仅作参考，各单位应结合具体行政权力运行的特点绘制流程图。
(八)部门所属行政机构和事业单位行政权力事项如何清理?
处理意见：部门所属行政机构和事业单位的行政权力事项清理等工作由主管部门负责，统一纳入主管部门的相关表格、材料报送。
(九)涉密行政权力事项如何清理?
处理意见：涉密行政权力事项也应清理，可按涉密文件管理有关规定办理，不列入对外公布的行政权力清单。
(十)表格、材料报送时间上有什么要求?
处理意见：各单位报送表格、材料，主要有三个阶段。 1.“一报”(2014 年12 月30 日前)：行政权力事项总表、行政权力事项分表、部门行政权力事项交叉分散情况登记表、提请省调整的行政权力事项登记表。
2.“二报”(2015 年1 月20 日前)：报送调整后的“一报”材料及相关说明、行政权力运行流程图、权力事项廉政风险点情况表、责任清单(责任事项及依据、追责情形及依据)。
3.“三报”(2015 年1 月30 日前)：报送调整后的“二报”材料及相关说明。 行政权力事项审核确认
一、审核原则
这次推行市级行政权力清单制度工作，明确了职权法定、简政放权、便民高效、权责一致、公开透明等五项原则。其中，职权法定和简政放权是清理的核心原则，也是把握整个工作的根本指针。因此，推行政府权力清单制度工作，要以法律、法规、规章为依据，按照党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、促进政府职能转变等要求推进。
二、审核确认标准
1.取消
(1)没有法律、法规和规章依据的职权，原则上予以取消。
(2)国务院和省政府已明确取消的职权事项，我市政府部门有对应或类似行政职权的，应当予以取消。
特别说明：建议各部门在清理行政权力事项时，将部门的审批类事项与对应上级部门的行政审批事项进行逐项比对，主要是看部门列出的审批事项，上级部门是否已经不再保留;本级部门审核转报的事项，上级部门是否有对应的审批事项。如果上级部门没有对应的审批事项，我市有关部门相应的行政权力事项原则上应予以取消。
(3)非行政许可审批事项原则上予以取消。确需保留的， 需报市政府确认。 (4)取消或削减相关前置审批事项。
(5)取消或削减相关企业投资审批事项。
(6)取消或削减工商登记有关资质认定等事项。
2.下放
(1)国务院、省政府下放的权力事项尽量下放给县(区)政府。
(2)直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会管理事项，一律下放基层管理。
(3)下级政府承担责任的行政权力事项原则上下放。
(4)对于前后关联的职权事项，如果其中的一项已经下放县(区)，另外与之关联的职权事项也要同步下放相应的单位。
特别说明：这条标准强调的是协同放权的原则，不仅适用于同一个部门前后关联的职权事项，也适用于不同部门前后关联的职权事项。
在对具体职权提出简政放权意见时，要扩大相关职权的审核范围，对前后关联的职权事项进行同步审核，综合前后关联职权的简政放权情况，提出协同放权的意见建议。 3.转移
(1)转移可以通过购买服务等方式交给市场和社会力量承担的行政权力事项。
(2)转移可以交由行业组织自律管理的公民、法人和其他社会组织相关资质资格认定、评比表彰等事项。如行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担;对公民、法人和其他组织的水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理。
特别说明：如行业组织和社会组织暂时不具备承接能力的，可以在清理意见中设定1-3 年的过渡期(培育期)，过渡期满后，予以转移。 4.整合
确需保留的职权，要按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合。
(1)内容相同或相近的行政权力事项。
(2)具有前后环节反复核准、审查、确认的行政权力事项。
(3)依据法律法规条款层级整合行政权力事项。 5.长期无办件动态调整(冻结)
(1)冻结虽有法律法规规章依据、但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改相关法律法规规章调整或取消的行政权力事项。
(2)冻结长期不行使的行政权力事项。
(3)冻结责任不明的行政权力事项。
责任清单编制说明
行政权力责任清单，是行政权力清单制度建设的一项重要内容。按照权责一致、有权必有责的要求，依据不同类型行政权力的职责定位，落实责任主体，规范职责权限，明确相应责任。权力清单就是责任清单，违规行使或者不当行使行政权力的，要依法依规追究相关责任。为切实做好责任清单的填报编制工作，现就责任清单的相关事项说明如下。
一、关于责任清单内容
(一)责任的含义。
1、应履行的义务，分内应做的事，如职责、尽责任、岗位责任等;
2、没有履行或不正确履行义务而应承担的不利后果或强制性义务。
(二)责任清单内容。根据责任的内涵，我们确定“责任事项”和“追责情形”两项作为责任清单的主要内容。
“责任事项”根据行政权力的行使过程，明确行政机关及其工作人员在行政权力行使的不同阶段应当履行的义务。
“追责情形”根据法律法规及有关规定，针对不履行或不正确履行行政职责，可能形成的不良后果，列举责任追究的情形。
(三)权力清单和责任清单的关系
1.权力清单和责任清单事项要做到权责匹配，权责一致。权力清单保留的权力事项(包括子项)都要填写相应的责任事项和追责情形。
2.通用行政法律法规和权力事项的设定依据是具体责任事项及追责情形查找的重要依据。
3.权力事项流程图是责任事项中权力运行的主要责任环节制定的重要依据。
4.权力事项的事中事后监管制度是责任事项监督环节责任及追责情形的重要依据。
(四)“责任事项”和“追责情形”的关系。
1、两者紧密联系，虽不是完全一一对应，但是相互呼应。
2、两者存在因果关系。凡属责任追究的情形一定是不履行或不正确履行责任事项规定的内容所导致的。
3、二者的有机结合，体现了权力与责任相匹配的原则，有利于建立针对权力运行的问责机制。
二、关于“责任事项”编制
编制“责任事项”，要注重结合具体权力事项的自身特点，尽量体现个性、避免重复。
(一)阶段划分问题。编制行政权力“责任事项”，首先要根据行政权力运行程序，科学、合理地划分权力运行阶段，并明确各阶段责任的具体内容。
1、法律法规明确规定行使行政权力程序的，按照法定程序确定阶段。如行政许可、行政处罚、行政复议、行政强制类行政权力，可按照•行政许可法‣、•行政处罚法‣、•行政复议法‣、•行政强制法‣等法律法规规章规定划分阶段。行政许可类权力的责任事项，可划分为受理、审查、决定、送达、事后监管5 个阶段;行政处罚类权力的责任事项，可划分为立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行7 个阶段;行政复议类权力的责任事项，可划分为受理、调查、决定、送达、事后监督5 个阶段;行政强制类权力的责任事项，可划分为催告、决定、执行、事后4 个阶段。
2、法律法规没有明确规定程序的权力事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任阶段。如涉及费用征收类权力的责任事项，可划分为受理申报、审核、决定、事后监管4 个阶段;涉及权属纠纷裁决类权力的责任事项，可划分为受理、审理、裁决、执行4 个阶段;涉及监督检查类权力的责任事项，可分为检查、处置、信息公开3 个阶段。
在上述按阶段对“责任事项”具体内容进行描述的基础上，以“其他法律法规政策规定应履行的责任”作为“责任事项”内容的兜底条款。
(二)需要重点把握的问题
一要明确关键环节。相关法律法规规定要组织专家评审论证、现场检查等事项，应在责任事项相应阶段予以注明。
二要明确涉及部门。涉及多个部门协同配合行使的权利，依法需要前置审批或征求其他部门意见的，应分别予以注明。涉及下级主管部门进行初审的，也应注明。
三要关注特别规定。如行政审批类权力事项中，行政许可法第五十三条规定：实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利事项的行政许可，除法律、行政法规另有规定的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。
行政许可法第五十四条规定：实施提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质事项的行政许可，除法律、行政法规另有规定的，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。
赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。行政许可法第五十五条规定：实施直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检 疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。行政处罚法第三十八条规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
三、关于“追责情形”编制
(一)编制“追责情形”的原则。依据法律法规，注重问题导向，做到权责匹配。
(二)编制“追责情形”的通用依据。主要依据•中国共产党纪律处分条例‣、•行政监察法‣、•公务员法‣、•行政机关公务员处分条例‣、•关于实行党政领导干部问责的暂行规定‣、•安徽省贯彻落实†关于实行党政领导干部问责的暂行规定‡实施办法‣、•安徽省行政执法责任追究暂行办法‣、•安徽省行政执法监督条例‣、•安徽省实施行政许可若干规定‣，以及与行政权力事项有关法律法规、专项责任追究办法(如•违反土地管理规定行为处分办法‣)等所列有关责任追究情形。
(三)“追责情形”的构成。一是符合法定条件未受理、未办理的情形;二是不符合法定条件受理、办理的情形;三是不履行或不正确履行行政权力可能出现的不良后果;四是在行政权力行使过程中的失职、渎职情形;五是出现的腐败行为。六是兜底条款“其他违反法律法规政策规定的行为”。以上除兜底条款外的五个方面，所列追责情形可为1 项或几项。
(四)“不良后果”的列举。根据权力事项自身特点，因不履行或不正确履行行政职责可能出现的不良后果，主要涉及危害国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全;破坏经济宏观调控、经济管理秩序，违反财经纪律，造成经济损失;妨害社会管理秩序，造成不良影响;破坏生态环境、自然资源;侵犯行政相对人合法权益等方面。
这些关于权力清单概念的表述普遍较为简单、浅显和笼统。透过权力清单基本定义的表象，进一步围绕其特点及制定主体、制定原则、制定依据、目标任务等基本问题，作出更加全面详实且系统深度地解构。
狭义上的政府权力清单。依法就权力清单作出的一系列规范称之为权力清单制度，其主要内容包括全面 梳理现有行政权力、清权确权、编制权力清单、优化运行流程、准确及时向社会发布、建立动态管理机制及主动接受社会监督等。该制度的核心是通过对政府权力的限制，激发和释放市场与社会的内在活力，最终以市场、社会的生机与活力从根本上解决我国经济社会转型中的瓶颈问题。所以，按照经济社会发展的客观规律，依法为政府行政权力匡定合理边界，使之回归到理性范围并不断调整优化其中内容，乃是“权力清单制度”
一、权力清单的法律依据
有学者认为，权力清单来源于对现行有效法律的清理，还涉及对相关法律的修改、废止和解释，同时，由于奉行“行政权力进清单，清单之外无权力”的理念，权力清单在一定程度上驱逐了法律，以权力清单作为行政权力的法律依据，权力清单获得了规范性法律文件的属性。因此，应该定义为一种立法或者准立法活动。取消、冻结、下放等处置方式是对行政权力的重新配置，必然涉及原来法律的变更问题。
如果真如以上学者所言，会引起权力清单与法律法规之间的效力冲突问题，人为造成管理上的混乱。例如，某项行政权力原来是通过规范性文件确定的，但在进行权力清单清理过程中，行政机关认为这样的规定不符合现实的需要，进行了清理。如果严格按照“清单之外无权力”的理解，那么遵守了权力清单，就意味着违反了规范性文件的要求，形成不执行规定的尴尬局面。
权力清单制度规范了行政权力实施的过程和要求，是对有法律效力的文件的一次细化，具有指导性的意义。从这个角度来说，推行权力清单制度权力清单的本质在于将法律法规明确的行政权力行使依据和未明确的程序性内容结合，成为可监督可复制的运行方式。程序性管理规范是行政机关内部进行管理的重要环节，通过在程序方面的规范，便于行政机关内部和社会监督。
实践意义
1、促进政府职能的转变，构建法治型和服务型政府。
明晰权责清单的内容以及权力清单在公示方式上的创新，加强公民与政府的良性互动，这是强化政府公共服务职能的一种方式，可以扩大公民的参与权，简政放权，促使更快的打造法治型和服务型政府。
2、方便公众对政府行政行为的监督
广大群众能够通过权责清单了解政府部门的运行规则，使得政府执法处于群众监督之下，有利于杜绝执法不公和“暗箱操作”。群众监督是我国反腐倡廉工作的重要基础，百姓要想有效监督公职人员行为，及时发现腐败线索，必须了解应然(法律规定公职人员应如何行使权力)与实然(公职人员实际上如何行使权力)。群众只有了解应然与实然，并发现两者的巨大反差，才能形成有效监督。
3、提高政府办事效率，增强行政能力
推行权责清单制度有利于强化政府的内部监督,权力清单明确了各行政机关之间的职责和义务，使得行政机关各司其职，有利于防止“推诿扯皮”行为和“行政权力真空地带”现象，从而能够有效提高行政效率。
4、维护人民的民主权力，增强公民的法治意识和维权意识 权责清单制度实质上是行政行为清单，这让行政机关的行为在阳光下运行，强制打开权力封闭运行的“黑箱”，揭开权力的神秘面纱，将权力的行使过程公之于众。目前在有些地区，群众代表可以列席党委和政府会议，实地观察其决策过程，这种权力的“去神秘化”不仅有利于维护群众的知情权，而且对于推动我国的民主决策、民主参与和民主监督，将会产生不容小觑的社会影响。权力清单制度的广泛推行，让公民更好的监督行政权力的行使，保障公民的监督权，并且增强其参与政治生活的积极性
权力清单制度的功能和价值
我国权力清单制度的建设，是从中央到地方自上而下实施的政府内部的自觉行动，是一场基于中央政府内部动员的有中国特色的行政色彩强于法律色彩的政府行政部门的自我改革，其功能和价值如下：一是推进政务公开，权力清单制度的一项重要功能就是晒权，将权力公之于众，有利于公共政策公开、行政执行公开、行政裁决行为和行政复议行为公开以及行政信息公开;二是优化行政服务，权力清单制度基于职权法定的原则，将政府行政权力“关进笼子里”，着力规范权力运行轨迹，逐步提升行政权力为公众服务的能力;三是提升行政治理能力，国家治理能力现代化的关键是制度的现代化，权力清单制度是一项崭新的行政实践活动，是一项了不起的制度创新，行政清单制度必将有助于提升行政治理能力;四是提高政府行政效能，行政效能不同于一般的工商管理强调的效能，它强调的是效率、效果和效益的综合，目的与手段的统一。权力清单制度的建立有利于明确政府权力的边界，增强政府机关之间内部的协调和外部的遵从，使机关内外协调一致，进而提高行政效能。
通过对某些社会现实问题的分析研究，进一步认识权责清单制度存在的必要性
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方省、市县级政府部门限期公布相关权利清单。为此，各省市在推行权责清单中做了许多的尝试和探索，也遇到了许多的困难。推行权责清单制度之前，在老百姓的印象中，各级政府“上管天，下管地，中间还要管空气”，这难免会让人对政府权力运行的公正性心存疑虑，这样容易导致权力运行中的暗箱操作、权力寻租和灰色地带。除此之外，网络上经常曝光一些地方政府不作为、各部门互相推诿责任的现象，最高人民法院在1月15日召开新闻发布会，通报了人民法院关于行政不作为的十大案例。据调查发现，江西余干市湖由于附近的夜宵摊点随意排放污水导致污染严重，该市市政管理局，物业管理局，环保局等各市政部门都以各种理由互相推诿责任，这些现象的产生是各种原因综合的结果，但主要还是因为政府各部门之间权责不分明，经常会出现权责交叉或者权力真空地带等社会现象,各地区在权责清单制度实行以来，都或多或少的取得了一些成就，首先，在简政放权上，权责清单明确了能做什么，为“法无授权不可为”提供了戒尺，责任清单给权利套上了“紧箍咒”，昭示了“法定职责必须为”的真谛，可以防止权实责虚、揽权推责，有利于防止重复监管和监管真空现象的产生;其次，建立权责清单是政府主动寻求监督，减少腐败的“自我革命”，可以优化政治经济生态，促进服务型政府的构建。
② 结合各省市有关权责清单的内容，挖掘各级政府及部门和民众的内心真实想法
权力清单制度最早见诸于中央文件，始于2013年。《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》明确要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”，各省市政府也先后对权责清单制度进行了实践，根据本地区的职权种类，名称，范围等事项进行了梳理和整合，编制了适合本地区的权责清单。但是，在具体落实《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的过程中，出现了一些困难，对于各级政府和政府部门来说，他们首先要在心理上去认可权责清单制度，因为权责清单让他们的权利和责任在阳光下运行，多少会让他们感觉不适应，在推行这一制度之初，他们肯定会有很多的抵触心理;其次，在具体的落实方法和实践中，由于是初次尝试，所以这一过程会很漫长，而且成效不会特别明显。于民众而言，我国现在正在构建中国特色社会主义法治理论，公民的法治意识还不高，权力参与意识不强，而且，权责清单制度在实行中
没有很好奖励和互动机制，民众的参与自然就不高，这样不利于这一制度的长远发展。我们通过调查走访各级政府及部门和民众对这一制度的认识和认可程度，从而寻求到更加完善和合理的实施机制。 ③ 了解权责清单的实施情况，设计出一套合理的监督互动机制以保障这一制度的具体落实
随着社会环境的不断变化，高科技的广泛运用，民众行政参与的方式也逐渐朝着多元化方向发展。但是各级政府及部门仍然运用传统的方式方法来推行权责清单制度，这不利于公民与政府间的良性互动，如果还是采用以前的公告栏方式来进行公示，其传播途径单一，传播效果不佳，不利于公众了解这一政策，从而不利于公民对行政行为的有效监督。为此，我们参考和调查各地区政府及政府部门关于权责清单制度的落实情况，从理论和实践上创造性的设计出一套比较合理的监督互动机制来保障这一制度的有效落实。主要从权力清单和责任清单的网络和电视媒体传播两方面着手。
首先，我们可以借助互联网信息技术，设立一个相对独立的可用于表达民情与问题反馈的网络平台，集中开辟公民对政府各部门的意见渠道，且公民有权匿名对某行政行为或相关现实问题提出意见，有关部门必须针对公民普遍提出的重大问题予以回应，除此之外，我们还可以设立一个奖励机制，对于公民提出的有建设性的意见，并且为政府及相关部门采纳的，可以适当给以相应的物质和精神奖励，以此在公民与政府之间形成一个良性的互动机制。
其次，通过创设电视直播问政等新媒体方式，在社会舆论的监督下，使政府部门负责人必须直面公民的诉求和意见，并将政府对相关意见的采纳和问题的解决情况与部门及其相关负责人的政绩考核评定挂钩，以形成某种激励机制，督促政府履行相应职责，从而保障公民的合理诉求得到实现。 基本原则
一、实施主体与梳理主体相一致
首先，严格根据国家和地方性法律规范，结合地方规定对行政权力进行减权。由法律、法规、规章、规范性文件，以及机构主要职责、内设机构和人员编制规定(“三定”规定)、有权机关批准文件设定的行政权力，原则上予以保留。同时，参照《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第八条：“无法律、法规、规章依据的规范性文件不得设定非行政许可的审批事项”的规定，行政权力原则上不能无中生有，职能来源于有法律效力的文件。
二、立法机关对合法性进行备案
由于行政机关在日常过程中对于自身行使的行政权力较为熟悉，掌握权力的运行流程，办理期限，法律依据等内容，有利于较高效率完成行政权力的梳理工作。然而，由于政府机关和部门是国家权力机关的执行机关，最终决定行政机关是否有该项行政权力的部门应该是各级立法机构。只有通过立法机构对行政机关行政权力的确认，才具有法律上的正当性。然而，在实践操作中，立法机构对于行政权力清单的确认往往需要经历复杂的流程，无法适应权力清单复杂变化的需要。一旦需要取消或调整，均需经过人大同意，如此的操作相当繁琐，影响了行政机关的办事效率。基于这样的考虑，上海市要求行政机关是行政权力的梳理机关，也是公布机关。然而笔者认为参考规范性文件的管理制度，进行备案制可以既保证人大对行政权力的监督，又能保证对行政机关效率方面的影响可控。
三、坚持依法清理的原则
行政机关在实践操作中，可能存在着某些行政权力行使依据并非明确授权或委托取得，而是仅仅根据“三定”规定设定衍生细化而出。笔者认为这样概括性的规定由某部门负责某方面行政事务的情形，并非在权力清单中所说的“法律依据”。
权力清单制度的主要特点
基于行政权力的内涵和特征,权力清单制度主要具有以下特点： 第一，合法性。既然政府行政权力是由宪法、法律授予的，那么制定权力清单制度就应合乎国家宪法和法律。政府权力清单制度的设立、运行、监督、评价和调整，须在宪法和法律的框架内开展，不能突破法律限制进行法外行政。
第二，强制性。对政府来说，权力清单规范的是行政行为，清单之内是必须履行到位的职责;清单之外原则上是属于市场、社会和公民的活动范畴，政府绝对不能“越位”乱作为，否则就属违法行为。因此，这项制度具有强制性。
第三，公开性。开列权力清单，不能秘而不发，不能只向政府内部公开，也不能部分地公开政府权力，而是除极少量必要的保密事项外，要向社会全面公开政府的各项权力内容、运行程序、执行主体、责任追究机制、目标结果等，做到“决策、管理、服务、结果”四个方面的公开，以此接受社会监督，促进政府各项行政行为更加规范有序、 透明高效。
第四，有限性。相对传统行政权力的无限性，权力清单制度要求在宪法、法律的授权下，以市场、社会优先为原则，清晰划定政府与市场、政府与社会、政府与公民的活动边界。凡是市场、社会能够自行解决和做好的，政府就不必再设定管辖权。该制度时刻提示政府要有活动“界感”，体现了行政权力的有限性。
博弈均衡是两个或多个个体相互作用且每个个体的决策取决于他对其他个体行为的预测所形成的均衡状态。
博弈论中最重要的概念是纳什均衡，其他均衡概念都是以纳什均衡概念为基础的。纳什均衡是指这样一种状态：在这种状态下，没有一个参与人能够在给定其他参与人不改变行为的情况下通过改变自己的行为使得自己的处境更好。占优策略均衡是指不管对方的策略如何自已的策略总是最优策略这样一个博弈的结果。当所涉及的人数很多时，博弈均衡就趋近于一般均衡，所以博弈论是比传统微观经济学的一般均衡更普适的方法。博弈论是近几十年来经济学理论中发展得最为成功的一部分，诺贝尔经济学奖多次授予博弈论专家及应用者，博弈已成为整个社会科学的方法论。有人说，如果未来社会科学还有纯理论的话，那就是博弈论。
纳什均衡对法律制度的分析意义重大，要让一项法律制度成为人们遵守的规范，就必须形成一种均衡，使当事人没有违反法律的激励和动机。(思考:为什么贪官前仆后继?为什么“叛徒少”!) 值得注意的是：纳什均衡是由单个人的最优战略组成，但并不意味着一定会是一个总体最优的结果!(如“囚徒困境”)
我们要想建立或者变更一种法律制度，我们首先要分析其所立足的现实基础，为什么要建立?其标准又是什么?立法目的和实施后的结果会不会一致?我们要考虑法律制度涉及的尽可能多的利益主体，要分析在新制度下的利益主体博弈的均衡，只有在此基础上才会制订出有效的法律。中国的现实情况是，大量立法被规避，既有一套正式规则还有一套潜规则，真正有效的是潜规则，因为它既是博弈的规则，也是博弈的结果。将博弈论方法引进到法律分析中是积极的，它不仅仅在于解释法律，更重要的在立法上很有价值;立法是博弈规则，当它有效时也是博弈的结果。法律是博弈的结果;只有当立法达到纳什均衡，法律才是有效的，自我实施的。
肖民茂《浅谈科学依法编制行政权责清单》主要从明确界定权责清单的概念、编制行政权责清单的重大意义、编制行政权责清单面临的困境及存在的问题以及提出了相关的解决对策等四个主要方面探讨了如何科学依法编制行政权责清单，从理论上提出了应该要从程序上规制权责清单的梳理、审核和依法公示，并提出了在实施权责清单制度过程中应该加强市政统筹并且接受各项监督。杨洪、冯现学《以编制权责清单为突破口建设法治和服务型政府》一文中以深圳市龙岗区权责清单的实施状况为研究对象，围绕“全”、“简”、“转”、“控”、“实”、“严”这六个字来说明该区在以“编制行政权责清单、加快转变政府职能”为突破口如何打造法治型服务型政府并在此基础上上取得了长足的进步和发展。孟庆国《省级权力清单差异性分析》研究指出各省在推进权力清单工作中存在很多差异和存在的诸多问题，并指出存在差异的原因主要有：
1、对权力清单的概念存在不同理解;
2、对权责清单的关系存在两种操作模式：权责合一和权责分明;
3、对权力事项类别存在两种划分;
4、对纳入清单管理范围存在较大差异。最后得出了权责清单要遵循法治原则的要求，此外，对于不同模式的权责清单模式要区别对待，匹配足够的行政资源。张恩娜《权力清单制度视野下政府治理法治化路径探析》中指出推行权力清单制度的必要性、面临的主要问题和政府治理法治化的路径选择等，最后得出常态化、机制化推行和落实政府权力清单制度是检验政府法治化治理水平的试金石。姜水静《地方各级政府全面推进权力清单制度问题研究》认为全面推行权力清单制度首先要厘清权力定位、权力取得和权力运行的转变;其次，文章中指出全面推行权力清单制度要把握一些关键问题：权力善查是基础、权力论证是关键、权力优化是目标、权力监督是保障;最后，作者得出全面推行权力清单制度要从权责体系和权力公示方式以及政府绩效管理等方面寻求新的突破。刘同君、李晶晶《法治政府视野下的权利清单制度分析》研究指出实行权责清单制度有利于加强依法行政，防止腐败，但在实施过程中存在很多问题，最后得出结论：权力清单制度的实施过程涉及政府职能转变、行政管理体制改革、社会利益调整等诸多复杂问题，需要我们从实际出发，依法而行，在实践中不断探索、完善，最终形成配置科学、运行规范、监督有力的权利运作体系。罗亚苍《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》指出了权力清单本质在于，通过规范行政行为达到控制行政权力，实为行政行为清单。而且指出了权力清单因认识偏差、缺乏理论指导而存在功能、调控、权责、职能、依据、主题、运行和衔接等八个误区。按照轻重缓急、先后有序，循序渐进、从粗到细，法律保留、程序正当，上下联动、内外有别，权权相称、权责一致，格式统
一、形式固定的选择路径推进，才能让权力清单制度迸发出制度生命力。最后总结得出这一制度的建构及发展完善，要遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹。
从我国国内研究现状可以看出，从提出到推行政府权责清单制度的过程中面临的困境、问题以及具体的解决方案一直以来都是政府和公民关注的热点和焦点。如何推行权责清单制度以建设法治型和服务型政府一直是学者苦苦追求的目标，从各种学术会议上的专题研讨到各地学者的专文论述，权责清单制度研究在学界掀起了一股热潮。至今，学者们围绕建立和完善我国权责清单制度问题撰写了一定数量的专著及学术论文，大致可以分为两大板块：第一板块主要阐述权责清单理论体系的建构，主要从法理和制度层面来设计出一套完整和可行的权责清单制度，主要针对权责清单制度在现实生活当中可能遇到的问题和困境;第二板块主要分析权责清单制度在我国各地区的实际执行情况。主要是通过调研和走访各地区的政府及部门对权责清单制度的落实情况和当地民众对这一制度的知晓程度和满意程度，通过整合收集来的数据对比分析得出各地区在实施权责清单制度过程中存在很多差异，并创造性的提出了许多关于如何协调各地区，各市政部门高效的推行权责清单制度的建议和办法。理论研究终归要落实到实践中去，从这一角度来讲，我们继续停留在权责清单制度的理论研究已经没有太大的研究空间和研究意义，新时期我们更应该从实际出发，结合相关的法律和政府规章就权责清单制度在具体实际推行当中面临的困境及出路进行探索，调查后发现国内关于这一方向的研究较松散，不成体系，而且可操作性不强，所以，我决定把该问题作为研究的方向。
权力清单制度迎难而进
推行权力清单制度，是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求
近年来，“权力清单制度”快速进入公众的视野。
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”
按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。
今年3月，国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单，共计1235项。按照国务院要求，各部门不得在清单之外实施行政审批。
地方政府及部门权力清单制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全国率先晒出权力清单，分部门自行清理、专班审核确认、权力流程再造、权力对外公开等阶段有序推进。今年5月21日，广东省政府公布了该省政府各部门行政审批事项目录以及工商登记前置审批事项目录、前置改后置审批事项目录。其中，各部门行政审批事项目录涉及46个省直部门的694项行政审批事项。
可以预计，未来地方各级政府及其工作部门权力清单制度即将提速。在此改革进程中，弄清“权力清单制度”的内涵与外延，理顺政府及其部门职权关系，破解难题，十分重要。
“行政权力”是法定的
行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。它涉及的内容，主要有两个方面，一是政府为执行法律的规定需要管理的事项;二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。
行政权力具有双重属性：一方面，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益，具有积极能动的作用;另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制和规范，则可能会对社会产生消极作用。
我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家。它虽具有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权;
我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力之间存在密切关系。
法学界通常认为，行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更，即实行行政机关职权设定的“法定主义”。
在我国，行政职权也必须符合法定原则，即行政机关的职权的设定，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、行政法规、规章和相关法规性文件(如“三定规定”)等。
按照依法行政的基本原理，各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都应在法定范围内进行。但由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。
推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，这是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求。
准确理解“权力清单制度”
权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清
单方式进行列举和图解，并公之于众;行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。
权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政规范基本依据，也为企业、公民提供便利条件。它类似于一种办事指南、行政规程或项目手册，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众。
权力清单制度要求明确责任主体。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，行政职权除由行政机关行使外，还可以由法律法规授权组织、行政机关授权或委托组织行使。
权力清单制度要求界定职权范围。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。
权力清单内的行政职权比行政执法权范围更广，主要是权力行使主体对外行使的影响相对人权利义务的权力或活动，大致分为行政执法类、行政管理类、指导服务类和其他四类。
其中，行政执法类包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政检查、行政奖励、行政补偿、行政执行、行
政征用、行政征购、行政征收、行政规划等;行政管理类包括行政监督、行政救助、行政给付、应急处置、政府采购等;指导服务类如行政指导、行政合同、行政允诺等。
实践中，有些地方政府将行政决策也列入行政权力清单，似应归为行政管理类。由于国务院已决定不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，因此权力清单范围不包括“非许可行政审批”。
此外，权力清单制度还要求公布权责清单、明确运行流程。 理顺政府及其部门职权关系
推行权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。
政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等;政府部门，行使经济、教科文卫体、资源环保、城乡建设和财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计生等部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定;涉及政府全面工作或跨部门的职权应由本级政府负责。
同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。如环境保护法规定了各级政府及其环境保护主管部门、政府其他有关部门在资源保护和污染防治等环境保护工作中的职权或责任，以及县级以上环境保护主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经人民政府
批准责令停业、关闭等处罚权。有关法律、法规和“三定规定”界定了相关部门的职权，这为理顺部门间的职权关系提供了依据。
推行权力清单制度，也涉及中央与地方政府的职权关系。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。
根据十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。
按照建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的要求，2014年国务院决定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。
按照深化行政体制改革的要求，中央与地方各级政府要根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，突出各级政府履行职能的重点。
推行权力清单制度，还涉及地方政府之间的职权关系。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作;市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责;省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。
在探索中破解难题
作为一项新鲜事物，各地在推行权力清单制度的过程中，肯定会遇到这样或那样的问题。这些问题也只有通过不断的改革和探索才能破解。
推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。同时，推行权力清单制度，还要符合精简、统
一、效能的要求。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力应依据职能配置的要求和精简的原则确定。推行权力清单制度要由中央统一领导，发挥地方积极性，并服务于提高政府效能的目标。
推行权力清单制度，首先要“清权”(梳理政府及部门职责);其次要“确权”(编制权力目录和运行流程图);其三要“配权”(对现有权力进行调整、优化权力流程);其四要“晒权”(公开权力清单和流程);其五要“制权”(建立健全事中事后监管制度)。
地方各级政府权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准;其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
在推行权力清单制度的进程中，还须处理好几个关系。
一是“定变统一”，即坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，同时完善不适应改革发展要求的规定和制度。
二是“点面结合”，既全面清理又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为突破口。
三是“权责一致”，按照这一要求，在确立职权的同时要明确承担责任的主体。
四是“动静平衡”，建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。
五是“上下联动”，一方面及时出台中央文件，加强顶层设计、整体规划和宏观指导;另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和较大的市在推行权力清单制度方面应有一定的自主权。
新华网评："权力清单"将权力关入透明的制度之笼
2014年02月21日11:06 来源：新华网
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字号原标题：新华网评："权力清单"将权力关入透明的制度之笼
国务院总理李克强日前在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上以深化经济体制改革为题作了报告。他强调，要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，逐步建立各级政府的权力清单制度，为市场主体营造公平竞争的发展环境。
所谓“权力清单”，通俗地说，就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个制度的笼子，使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。李克强总理此次重申建立各级政府的权力清单制度，这表明坚定不移推进政府改革、继续推进简政放权、坚持依法制权的决心和高度自觉，释入出了进一步推进政府改革和廉政建设的一个重大信号。
今年初以来的地方两会中，关于“权力清单”的提案、议案，再次成为媒体追逐、公众关注的热点。其实，此前，国内很多地区前期确实已在权力公开运行方面进行了大量的探索，积累了宝贵的经验。尤为难能可贵的是，很多地区已经在本地域内成功实现了权力清单的部门或层级全覆盖。前期的基层实践充分证明：“权力清单”适用于各个政府层级和部门，应成为对各级政府和各个部门的统一要求。
阳光是最好的防腐剂。实行权力清单制度，推进权力公开运行改革，其目的就是要揭下权力的神秘面纱，强制打开权力封闭运行的“黑箱”，将权力的行使过程公之于众。实践证明，实行权力清单制度，让百姓了解法律法规规定公职人员应如何行使权力以及实际上如何行使权力，有利于维护人民的民主权利，使群众能够效地监督公职人员行为。同时，实行权力清单制度，使政府体系上下层级、各级政府之间事权划分泾渭分析，让政府掌握的公共资源和公共权力呈现在阳光下，有利于强化政府的内部监督。
从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。权力意味着责任，行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性，还要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为，出现异化。为此，要完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性，从而营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。
权力清单的制作过程十分复杂，这项新的探索涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就。这就需要我们从实际出发，在实践中不断创新，不断完善，最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。(沈小平)
(来源:新华网)
李强：勇于自我开刀 推行权力清单制度
2014年01月22日08:46
来源：浙江日报
原标题：勇于自我开刀 推行权力清单制度
今年的政府工作报告上，加快政府自身改革被列为省政府八项重点工作之首。省“两会”一闭幕，省长李强就赴省级机关和富阳调研推行权力清单制度情况。他强调，要从改革全局认识权力清单制度的重要性，勇于自我开刀，抓紧推进权力清单这项工作，把政府职权关在制度笼子里，进一步转变政府职能，切实打造有限、有为、有效的法治政府和服务型政府。
1月21日上午，李强先后考察了省建设厅、人力社保厅和富阳市行政服务中心，随后主持召开座谈会，详细了解省级部门权力清理工作和富阳权力清单试点情况，并就全省推行权力清单制度作出部署。
李强在充分肯定省建设厅权力清理、人力社保厅阳光政务、富阳权力清单试点工作后指出，加快政府自身改革，在深化行政审批制度改革的基础上，今年要着力建立权力清单制度和负面清单制度。建立权力清单，要搞清楚什么是行政权力、我们有哪些行政权力、授予的依据是什么、保留的必要性有哪些，再进行确权、制权、依法用权。通过推行权力清单制度，强化制度的支撑性力量、市场的决定性力量、群众和市场主体的主体性力量。
李强强调，要通过权力清单把政府职权关在制度笼子里。首先，职权配置要更加优化。要分析行政职权的合法性、合规性、合理性、必要性，逐项梳理，做到“清单之外无职权”;其次，职权边界要更加清晰。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六方面;理清部门、层级之间的职责边界，防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。第三，职权运行要更加公开。职权内容和流程要公开透明，主动接受社会和群众监督。同时，大力推进网上办事，着力打造省级网上政务大平台。第四，职权监管要更加到位。管理重心要从事前审批向事中事后监管转变，完善制度，真正把该管的事管好。
李强要求抓紧推进政府权力清单工作。省级部门要加快权力清理，并向社会公开。富阳要按照为全省作示范的要求，进一步完善试点方案，抓紧各项工作，力争下半年政府权力清单制度在全省推开。(记者 王国锋)
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扬子晚报：权力清单不可少 权利清单也重要
2013年12月24日11:21 来源：扬子晚报
原标题：权力清单不可少 权利清单也重要
上海市委书记韩正日前表示，上海要逐步建立权力清单制度，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任(12月23日《人民日报》)。
权力清单并非新鲜话题，很多地方的政府已经出台了厚厚的权力清单，明确了什么能干，什么不能干的问题。
“权力清单”很必要，不可少，它既是权力流程图，清晰、准确地告诉官员，权力的范围、权力运行的程序、边界在哪里;又是“紧箍咒”，警示官员不可越界用权、违规用权、滥用权力。
我认为，恪守“权力清单”的必要前提是必须敬畏百姓的“权利清单”。由此及彼，仅制定“权力清单”是不够的，还应该向社会公布公民“权利清单”。
道理在于，首先，包罗万象的“权力清单”包括政府办事程序、执法流程等，很多群众是看不懂的，很难行使监督权，倒不如详细、清晰地告诉公民有哪些权利，怎么行使权利，当权利受到侵害时该怎样依法维权，法无禁止就是公民权利的边界与空间。
其次，从公民社会的视角分析，权力敬畏权利，理应成为法治社会的准则和政府行为的规范。
第三，权力是为权利服务的，如果仅有“权力清单”而缺失“权利清单”，恐生权力的自傲与自恃。
希望各地在积极打造权力清单制度的同时，也要认真研究、制订规范百姓“权利清单”。(江苏 尹卫国)
一、行政审批 共1项
(一)项目名称：开办盲人按摩机构资格认定 1.子项：无 2.实施依据
《国务院关于保留部分非行政许可审批项目的通知》国办发〔2004〕62号文件附件《保留的非行政许可审批项目目录》第210项
3.实施对象：盲人按摩机构 4. 承办机构：界首市残疾人联合会 5.前置条件：无 6.收费标准及依据：无 7.责任事项：
(1)受理责任：公示应当提交的材料，一次性告知补正材料，依法受理或不予受理(不予受理应当告知理由)。
(2)审查责任：应当审核申请人提交的相关材料，并按照法定的权限与程序核查。
(3)决定责任;作出行政许可或者不予行政许可决定，法定告知(不予许可的应当书面告知理由)。
(4)送达责任：准予许可的制发送达许可证，按规定建立档案案，信息公开。
(5)事后监管责任：建立实施监督检查的运行机制和管理制度，开展定期和不定期检查，依法采取相关处置措施。
(6)其他法律法规规章文件规定应履行的责任。 8.追责情形
因不履行或不正确履行行政职责，有下列情形的，行政机关及相关
1 工作人员应承担相应责任：
(1)对符合法定条件的食品生产许可申请不予受理的; (2)不在办公场所公示依法应当公示的材料的;
(3)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的;
(4)对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的;
(5)不依法履行监督职责或者监督不力的; (6)违反法定程序实施行政许可的; (7)应当举行听证而不举行听证的;
(8)在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人行法定告知义务的、不一次告知申请人必须补正的全部内容的;
(9)办理许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的;
(10)其他违反法律法规规章文件规定的行为。
二、行政处罚 共1项
(一)项目名称：用人单位在规定期限内未按比例安排残疾人就业或未足额交纳残疾人就业保障金的处罚
1.子项：无 2.实施依据
《残疾人就业条例》第二十七条 违反本条例规定，用人单位未按照规定缴纳残疾人就业保障金的，由财政部门给予警告，责令限期缴纳;逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，还应当自欠缴之日起，按日加收5‰的滞纳金 。
《安徽省按比例安排残疾人就业办法》第十五条：“用人单位在规定期限内未交纳或未足额交纳残疾人就业保障金的，由县级以上地方税务
2 机关或受本级人民政府委托的县级以上残疾人联合会给予警告，责令其限期交纳;逾期仍不交纳的，可依法处以500元以上1000元以下罚款，并按日加收应交纳残疾人就业保障金总额万分之五的滞纳金”。
3.实施对象：机关、事业单位、企业、社会组织 4.承办机构：界首市残疾人联合会 5. 前置条件：无
6、收费标准及依据：无
7、责任事项
(1)立案阶段责任：用人单位在规定期限内未交纳或未足额交纳残疾人就业保障金的，应予以审查并在7日决定是否立案。
(2)调查阶段责任：已立案件，指定专人负责查处，与案件或经营者有直接利害关系的应当回避。调查时执法人员不得少于2人，应出示执法证件。
(3)审查阶段责任：对案件违法事实、证据、调查取证程序、法律适用、处罚种类和幅度、当事人陈述和申辩理由等方面进行审查，提出处理意见。
(4)告知阶段责任：在作出行政处罚决定前，应书面告知经营者违法事实及其享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
(5)决定阶段责任：经对案件调查终结报告、核审意见或者听证报告，当事人的陈述、申辩意见，拟作出的行政处罚决定进行审查，根据不同情况分别作出给予行政处罚、销案、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定。
(6)送达阶段的责任：行政处罚决定书等相关法律文书依法送达当事人的。
(7)执行阶段责任：对逾期不履行行政处罚决定的予以加罚，并根据行政强制法相关规定，申请人民法院强制执行。对属于主动公开范围
3 的行政处罚案件信息，及时主动公开相关信息。
(8)其他法律法规规章文件规定应履行的责任。
8、追责情形
因不履行或不正确履行行政职责，出现以下情形的，行政机关及相关工作人员应承担相应责任：
(1)没有法律依据和违法事实、擅自改变行政处罚种类、幅度实施行政处罚的;
(2)执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;
(3)违反法定程序进行处罚的; (4)对违法行为以罚代刑的;
(5)违反罚缴分离制度收缴罚款的、违反财经制度的处罚; (6)其他违反法律法规规章文件规定的行为。
三、行政征收 共1项
(一)项目名称：征收残疾人就业保障金 1.子项：无 2.实施依据
《残疾人就业条例》第九条：“用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。
《安徽省按比例安排残疾人就业办法》第五条 本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业、事业单位和其他社会组织(以下统称用人单位)按不低于本单位上一从业人员总数的1.5%的比例安排残疾人就业”。
《安徽省按比例安排残疾人就业办法》第八条：“未安排残疾人就业和安排残疾人就业未达到规定比例的用人单位，按交纳残疾人就
4 业保障金。每少安排一名残疾人，按当地县级以上统计部门统计的上一本地区从业人员年平均劳动报酬标准交纳残疾人就业保障金。
《安徽省按比例安排残疾人就业办法》第九条县级以上残疾人联合会和县级以上地方税务机关按照分级征收的原则负责残疾人就业保障金征收工作。残疾人联合会负责征收国家机关、社会团体、事业单位和其他社会组织应交纳的残疾人就业保障金;地方税务机关负责征收企业应交纳的残疾人就业保障金。
3.实施对象：机关、事业单位、企业、社会组织
4、承办机构：阜阳市残疾人就业服务中心
5、前置条件：无
6、收费标准及依据： (1)计算公式
应缴纳保障金=(用人单位上从业人员总数×1.5%-从业残疾职工数)×上当地单位从业人员年平均工资
(2)依据
《安徽省按比例安排残疾人就业办法》第八条 未安排残疾人就业和安排残疾人就业未达到规定比例的用人单位，按交纳残疾人就业保障金。每少安排一名残疾人，按当地县级以上统计部门统计的上一本地区从业人员年平均劳动报酬标准交纳残疾人就业保障金。用人单位安排残疾职工差额不足一人的可免予安排，但需按差额比例计算并交纳残疾人就业保障金。
7、责任事项
(1)受理责任：公示告知残疾人就业保障金征收金额计算方式、征收方式、免减缴残疾人就业保障金条件、需要提交的全部材料目录，以及其他应当公示的内容，并作出解释说明。
(2)审核责任：审核用人单位申报表及相关材料，实地核查用人单
5 位有关帐簿、凭证、报表和资料。
(3)决定责任：做出审核决定，向用人单位开具《残疾人就业保障金缴款通知书》;对未按期报送年审材料的用人单位，按未安排残疾人就业认定。
(4)事后监管责任：会同财政等部门采用定期或不定期的方式对保障金入库和使用情况开展全面或专项检查。
(5)其他法律法规规章文件规定应履行的责任。
8、追责情形
因不履行或不正确履行行政职责，有下列情形的，主管机关及相关工作人员应承担相应责任：
(1)对依法应当缴纳残疾人就业保障金的用人单位未受理、未征收的;
(2)无合法依据征收残疾人就业保障金的;
(3)未按法定范围、程序、权限或时限征收残疾人就业保障金的; (4)擅自免征、减征残疾人就业保障金的; (5)未使用规定票据或伪造涂改票据; (6)在征收工作中玩忽职守、滥用职权的; (7)在征收工作中发生腐败行为的; (8)其他违反法律法规规章文件规定的行为。
四、行政给付 共0项
五、行政奖励 共0项
六、行政强制 共0项
七、行政确认 共1项
(一)项目名称：残疾人证办理 1.子项：无 2.实施依据
6 《中国残疾人联合会关于制发第二代<中华人民共和国残疾人证>的通知》第四条 残疾人证由中国残联统一制发，套印中国残疾人联合会印章。地方残联负责具体发放和管理 ( 以残疾人户口所在地为准 )。
《安徽省残疾人保障条例》第十条 对申办《中华人民共和国残疾人证》(以下简称残疾人证)的残疾人，免收残疾鉴定检查费。残疾人证应当免费发放。
3.实施对象：具有界首市常驻户口，符合《中华人民共和国残疾标准》的残疾人
4、承办机构：阜阳市残疾人就业服务中心
5、前置条件：无
6、收费标准及依据：
7、责任事项
(1)受理阶段责任:公示依法应当提交的材料;接到办证申请人提交的相关手续后，由办证人员对申请人、照片、身份证、户口本进行核对，并将申请表中相关信息录入残疾人人口基础数据库。
(2)审查阶段责任: 于残疾特征明显，依照残疾标准易于认定残疾类别、等级，县级残联直接填写评定表者和县级残联指定的县级(含县级)以上医院或专门医疗机构作出的残疾评定结果符合残疾标准者，按照残疾评定结果填写打印残疾人证相关信息，连同申请表、评定表等材料一式三份报市级残联审核批准。
(3)决定阶段责任: 对申请人办证申请，、县级残联的受理程序、残疾评定结果、县级残联的初审意见进行审核。 对于不符合残疾标准、县级残联初审意见错误或不明确及其他不符合规定者，予以退回，不予批准
(4)事后监管责任: 留存一份申请表、评定表等相关档案资料 (5)其他法律法规规章文件规定应履行的责任。
7
8、追责情形
因不履行或不正确履行行政职责，有下列情形的，行政机关及相关工作人员应承担相应责任：
(1)对符合受理条件的行政认定申请不予受理的; (2)申办残疾人证收取费用的
(3)工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索贿、受贿，谋取不正当利益的;
(4)其他违反法律法规规章文件规定的行为。
八、行政裁决 共0项
九、行政规划 共0项
十、其他权力 共0项
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