行政监督体制管理论文

通过比较对完善中西方行政监督体制有着重要作用。行政监督体制的完善是一个国家廉政建设的重要保障，使得行政权利的行使更加公正、合法，也将大大提高行政效率，更好的维护广大人民群众的合法权益，进一步推动民主政治的建设，提高政府行政体系的整体效率和功能。中西方行政监督体制的内涵比较中国行政监督体制的内涵。下面是小编精心推荐的《行政监督体制管理论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

行政监督体制管理论文 篇1：

人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合

摘 要：在监察委员会成立后，国家监督体制被重新整合，形成了人大监督国家机关和监委监督公职人员的二元监督体制。在新体制下，人大监督与监委监督既有区别分工，又要衔接配合。人大监督与监委监督的区别分工主要表现在监督对象、监督内容、监督标准、监督形式以及监督的法律后果等方面。人大监督与监委监督的衔接配合主要表现在人大监督与监委监督的交织点上，即人大监督中发现的公职人员违法犯罪的问题线索要移送监委调查处置;监委对由人大产生的单位提出监察建议要征得人大或人大常委会同意;监委对由人大产生的国家公职人员的问责或其它处置要先提请人大或人大常委会审批，由人大或人大常委会先行相关处置。同时，必须以新体制为契机，以《修正案》和《监察法》为依据，总结《监督法》实施十三年来的经验与教训，修订完善《监督法》。

关键词：人大监督;监委监督;区别分工;衔接配合;修法建议

2018年3月，全国人民代表大会十三届一次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》(即现行宪法第五次修正案，以下简称《修正案》)。其中重要内容之一就是在“宪法第三章‘国家机构’中增加一节，作为第七节‘监察委员会’”。根据《修正案》，全国人民代表大会在该次会议上还接着审议通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)。随后，国家监察委员会及地方各级监察委员会相继成立。根据《修正案》和《监察法》规定，监察委员会(以下简称监委)是行使国家监察职能的专责机关，独立行使监察权，由人大产生，对人大负责，受人大监督，平行于“一府两院”。这就意味着，随着《修正案》和《监察法》的通过和颁布施行，随着国家监委及地方各级监委的成立，我国政治体制发生了新的变化，从原来的人民代表大会(以下简称人大)及其常务委员会(以下简称常委会)下的“一府两院”体制发展为现在的人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。

新体制的建立，涉及到国家权力的调整和重新配置，在国家机关之间形成了新的权力关系。这不仅涉及到在全国人大常委会通过的关于监察体制改革的决定中提到的将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监委，而且实际上还涉及到“决定”没有提到的人大监督权的变化以及人大监督①与监委监督②的关系。关于前一方面的调整变化，目前学界已有较多的著述研究;关于后一方面的调整变化，目前学界则较少研究，重视不够。笔者认为，从国家政治体制改革，完善人民代表大会制度的角度认识问题，后者同样具有重要意义;同时，健全党和国家监督体系，也必须明晰人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合。为此，本文仅就监察体制改革后人大监督权的变化以及人大监督与监委监督的关系作一些初步的思考，以抛砖引玉。

一、《修正案》通过后人大监督权的变化

在人民代表大会制度(以下简称人大制度)下，人大是国家的唯一权力机关，其它国家机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。但是，这不等于说人大集中所有权力，可以行使所有权力。人大制度并不是集权体制，而是集权与分权辩证统一的体制。[1]从法治的角度看问题，人大作为民意代表机关，代表人民行使国家权力，也必须依法行使国家权力。人大制度在国家权力配置上的重要特征之一，就是人大通过立法，特别是立宪，把国家权力分类授予不同的国家机关，由这些国家机关分别依法行使。人大授出去的权力由被授予的国家机关行使，未授出去的权力为人大保留的权力，由人大自己行使。根据我国《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)规定，人大拥有国家立法权、重大事项决定权、重要人事任免权和对由它产生的国家机关和国家机关工作人员的监督权。但是，《修正案》通过后，人大监督权的内涵发生了变化。根据现行《宪法》和《监察法》，监委作为行使国家监察职能的专责机关，被赋予了对所有行使公权力的公职人员的监督权，其中自然包括了对由人大及其常委会产生的国家机关工作人员的监督权。由于宪法法律已经明确把对所有公职人员的监督权赋予了监委，因此，这一方面的权力也就不是人大所保留的权力了。此时，人大所拥有的只是对相关机关履行职责，行使相关权力的监督权。这也就是说，在新体制下，人大原来的对由它产生的国家机关工作人员的监督权已经转隶监委，人大仅保留有对由它产生对它负责的国家机关的监督权。这就是《修正案》通过后人大监督权的变化。基于这种变化，有的学者把它归纳为“人民代表大会制度下的监督国家机关和监督国家机关工作人员的‘二元’监督体制”。[2]即监督国家机关的权力仍由人大行使，监督国家机关工作人员的权力统一由监委行使。人大监督国家机关和监委监督国家机关工作人员既相互区别分工，又相互衔接配合，形成国家监督体系的主体。

上述说明的是新体制下人大监督权变化的一个方面，即对由人大及其常委会产生的国家机关工作人员的监督权转隶监委。同时，我们还必须注意到，《修正案》通过后，人大监督权变化的另一个方面，即增加了对监委的监督，由原来的对“一府两院”的监督发展为现在的对“一府一委两院”的监督。《修正案》第三十七条明确规定：“宪法第三条第三款‘国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’修改为：‘国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’”《监察法》也对此作出了相应的规定。《监察法》第八条第四款规定：“国家监察委员会对全国人民代表大會及其常务委员会负责，并接受其监督。”第九条第四款规定：“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”这也就是说，监委分走了人大的对部分公职人员的监督权，但监委作为由人大产生，对人大负责的国家机关，其本身也必须接受人大的监督。因此，人大的监督对象，在原来的“一府两院”的基础上发展为现在的“一府一委两院”。①

二、人大监督与监委监督的区别和分工

“二元”监督体制，首先表现为人大监督与监委监督的区别和分工。根据《宪法》和《监察法》，笔者把它们之间的区别和分工梳理归纳如下：

第一，从监督对象上看，人大监督的对象是国家机关，即由人大产生，对人大负责的国家机关。在中央层面，包括对国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督;在地方层面，包括对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院(简称“一府一委两院”)的监督。②监委的监督对象是所有公职人员，具体包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;以及其他依法履行公职的人员。③

第二，从监督内容上看，人大监督的内容是工作监督，即对监督对象的工作情况的监督。④具体包括对立法工作的监督、对法律实施(执法工作)的监督、对政府行为(主要是对财政和政府责任)的监督、对监察工作的监督、对司法工作的监督、对人事工作的监督以及对军事和外交工作的监督等。⑤其目的是保证监督对象严格依法开展工作，在宪法法律规定的职权范围内开展工作;正确履行宪法法律赋予的职权，实现宪法法律赋予的职能;切实执行人大及其常委会做出的决定，完成好人大及其常委会交给的任务。监委监督的内容是廉政监督，即对监督对象的廉政情况的监督。具体包括对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;以及区别不同情况依法作出政务处分、行政问责、“移送”等决定。⑥其目的是实现国家监察全覆盖，深入开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊嚴，推进国家治理体系和治理能力现代化。①

第三，从监督标准上看，人大监督作为工作监督，其监督的标准不仅仅包括国家法律，即合法性监督，而且还应包括社会情理和工作规定，即合理性监督和“合规性”监督。所谓合法性，是指以国家法律为标准，监督国家机关是否按照国家法律的规定行使职权、开展工作，是否在国家法律规定的范围内行使职权、开展工作，是否依据国家法律规定的程序和规范行使职权、开展工作;所谓合理性，是指以社会公认的情理为标准，监督国家机关的工作是否符合情理，是否公平公正。有时，国家机关的权力行使并没有达到违反法律的程度，但却显失公平公正，不合情理，有悖于人民的意志和利益，人大也要实施监督，督促纠正;[3]所谓“合规性”，是指以对工作的要求(核心是工作质量和工作效率)和目标(核心是工作的数量指标)的规定为标准，监督国家机关的工作是否达到了工作要求，实现了工作目标。(特别说明，这里的“规”不是指法规或规章，而是特指对工作要求和目标的规定。)比如，每年的人大会议对政府工作报告的审查都必然包含有对政府执行国民经济和社会发展计划以及国家财政预算情况的审查等内容。不同工作的工作要求和工作目标不一样，或不完全一样，但必须有要求和目标则是一样的。因此，人大除了对国家机关的工作进行合法性和合理性监督外，还必须以对具体工作的具体要求和目标的规定为标准对该工作进行“合规性”监督，以保证国家机关的工作达到工作要求，实现工作目标，以保证国家机关工作的效率和效益。这是工作监督的特有标准。监委监督是廉政监督，是从“开展廉政建设和反腐败工作”的角度对公职人员的履职情况的监督。②廉政监督通用的标准包括国家法律、行政纪律和职业道德、社会公德。上文提到的《监察法》中强调的“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”，实际上不仅说明了监督的内容，而且包括了监督的标准。

第四，从监督方式上看，人大的工作监督属于一般监督，是权力机关对工作机关执行权力机关的决定，完成权力机关赋予的任务的监督，是以保证工作落实和完成任务为目的的一般监督，因此，其通用的是以监督主体自身的(了解情况的)活动为主，监督对象和第三方配合为辅的方式开展监督，比如通过听取和审议工作报告或专项工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告，开展法律法规实施情况的检查，规范性文件备案审查，开展询问、专题询问、质询等活动，以及组织特定问题调查等方式开展监督。③监委的廉政监督属于专责监督，是为防范职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严而开展的专责监督，是依据宪法和法律授权可以对监督对象采取行政强制措施和技术调查措施的方式开展的监督，比如查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等方式。④

第五，从监督的法律后果上看，人大监督的法律后果是对监督对象工作的客观评价和作出相应的决定或决议，包括肯定性的和否定性的两种情况。根据我国《宪法》和《监督法》，主要有听取工作报告后的审议通过或不通过，审查国民经济和社会发展计划以及财政预算案后的批准或不批准，以及执法检查、特定问题调查、质询程序完成后的肯定性或否定性结论，以及对具体工作中存在问题的批评建议和对与上位法相抵触的或不适当的规范性文件的撤销等。⑤监委监督的法律后果一般有五种情况：对有职务违法行为但情节较轻的公职人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;对廉政建设和履行职责存在问题的监察对象所在单位提出监察建议。同时，监察机关经过调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。①

综上，人大监督是各级人大及其常委会实施的对由其产生、对其负责的国家机关的工作情况的监督，是综合运用合法性、合理性、“合规性”标准开展的一般监督，是以主体自身的(了解情况的)活动为主，监督对象和第三方配合为辅的方式开展的监督，是对监督对象的工作做出客观评价并产生肯定性或否定性法律后果的监督;监委监督是各级监委实施的对所有行使公权力的公职人员的廉政情况的监督，是以法律、纪律和道德为标准开展的专责监督，是在发现问题线索基础上可以对监督对象采取一定的行政强制措施和技术调查措施的监督，是有权做出相应的处置决定的监督。

三、人大监督与监委监督的衔接和配合

人大监督与监委监督的上述区别和分工，是基于宪法和法律的授权而产生的，是人大作为国家权力机关在国家机关之间的权力重新分配，赋予监委对所有公职人员进行监察而产生的。监委权力来自人大授权，由人大产生，对人大负责，受人大监督，从某种意义上也可以说，监委是人大授权的代表人大行使对所有公职人员的监察權的专责机关，是实现人大监督权的一个重要的组织保证。因此人大监督与监委监督的权力来源是统一的，监督目的是一样的，人大监督与监委监督存在着一致性的政治基础和组织基础。因此，我们既要看到人大监督与监委监督的区别和分工，更要看到人大监督与监委监督的衔接和配合。人大监督与监委监督是党和国家监督体系中的两个重要组成部分。这两个重要组成部分之间存在着密切的相互关联的关系。人大监督的对象和内容是国家机关的工作情况，而国家机关的工作是由国家机关的公职人员来执行的。国家机关的工作没有做好，实质上就是国家机关公职人员的失职或渎职，必然要追究国家机关公职人员的责任。反之，监委监督的对象和内容是国家机关公职人员的履职情况，而公职人员的履职情况客观上表现为其所在的国家机关的工作情况。同理，国家机关公职人员没有尽到应有的职责，也必然影响到其所在的国家机关的工作。因此，监督国家机关和监督公职人员是相互关联，难以截然分开的。人大监督与监委监督虽然在规范意义上存在着区别和分工，但在具体工作中则往往是交织在一起的，它们在监督工作中需要有很好的衔接和配合。这就需要我们在认识和把握人大监督与监委监督的区别和分工的基础上，进一步认识并处理好人大监督与监委监督的衔接和配合关系。

同样，根据《修正案》和《监察法》的相关规定，笔者认为，在实践中、在具体工作中，人大监督与监委监督的衔接和配合主要表现在以下三个方面，或者说，重点要处理好以下三个方面的关系：

一是人大及其常委会在开展对国家机关的监督工作中发现国家机关公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置;②监察机关对人大或人大常委会移送的案件应该认真对待，积极组织调查，及时作出处置决定或提出处置意见。人大及其常委会移送的涉嫌职务违法或者职务犯罪的公职人员可以分为两种类型：由人大或人大常委会选举或任命的国家机关公职人员和其他国家机关公职人员。对于前一种公职人员，监察机关在调查结束后，应当将调查结果及处置意见呈报人大或人大常委会，征得人大或人大常委会同意后，再行处置;①或者首先由人大或人大常委会对涉事的公职人员进行罢免或撤职处理，然后再由监察机关依法处置。对于后一种公职人员，监察机关可以直接依法处置，但为了配合人大及其常委会的工作和接受它们的监督，也必须将调查结果和处置决定报送人大常委会备案。②

二是监委在开展对公职人员的监察工作中若发现监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在问题，需要对监察对象所在单位提出监察建议的，如果该单位是属于人大监督对象的，比如“一府两院”，应该首先将调查结果和拟提出的监察建议呈报人大或人大常委会，征得人大或人大常委会同意后再提出监察建议。③如果人大或人大常委会同意了监委的监察建议，该监察建议的执行情况便成为日后人大对该单位监督的重要内容之一;如果人大或人大常委会对调查结果或监察建议有不同看法的，监委应该尊重人大或人大常委会的意见，该监察建议便不成立。因为，对于由人大产生的国家机关的监督权属于人大及其常委会，监委与这些国家机关是平行关系，监委本身也由人大产生，对人大负责，受人大监督，所以，对属于人大及其常委会监督对象的单位的监察建议必须征得人大或人大常委会的同意，获得人大或人大常委会的配合和支持。同时，监委征求人大或人大常委会的意见，获得他们的同意，也是监委接受人大监督和对人大监督国家机关工作的配合和支持。

三是监委在开展对公职人员的监察工作中若发现相关领导人员履责不力、失职失责，需要进行问责的，如果该领导人员是由人大或人大常委会选举或任命的，监委必须将调查结果和问责建议呈报人大或人大常委会，由人大或者人大常委会审议决定是否提出问责。④人大或人大常委会必须在规定的时间内开会审议，作出决定。人大或人大常委会开会审议时，监委负责人或办案人员必须列席会议，向人大或人大常委会具体汇报调查结果及问责建议，并回答人大代表或人大常委会成员的询问。如果人大或人大常委会同意该问责建议，就以人大或人大常委会的名义进行问责;⑤如果人大或人大常委会不同意该问责建议，监委应该尊重人大或人大常委会的意见。因为，由人大或人大常委会选举或任命的干部，其权力来源于人大或人大常委会，对其的处置权也首先应该属于人大或人大常委会，就工作上的失职失责来讲，是否问责必须由人大或人大常委会决定，并由它们进行;如果要进行问责以外的进一步处理，还必须由人大或人大常委会先行罢免或撤职处置，甚至取消其人大代表资格，然后才能由监察机关依法处置。

总之，人大监督与监委监督的衔接和配合主要表现在人大监督与监委监督的交织点上，即人大或人大常委会在对国家机关的工作监督中发现的公职人员违法犯罪的问题线索要移送监委调查处置;监委对由人大产生、对人大负责、受人大监督的单位提出监察建议要征得人大或人大常委会同意;监委对由人大产生的国家公职人员的问责或其它处置要先提请人大或人大常委会审批，由人大或人大常委会先行相关处置。上述三个方面的衔接和配合的具体建议，既体现了人大监督与监委监督的区别和分工、监督的性质不同和各负其责，又维护了人大的权力机关的地位和监委由人大产生、对人大负责、受人大监督的定位;既维护了人大及其常委会在监督国家机关工作中的主体地位，又发挥了监委对公职人员廉政监督的专责职能，可以有效地把人大监督与监委监督有机连接起来，发挥好监督合力的作用。

四、新体制下《监督法》的修订完善建议

基于新体制下人大监督权的调整变化和新出现的人大监督与监委监督的区别分工和衔接配合问题，有必要以监察体制改革为契机，以《修正案》和《监察法》为依据，根据党的十九届四中全会提出的“健全党和国家监督制度”①的精神，修订《监督法》，以保证国家法律体系的权威性和一致性。具体建议如下：

(一)增加监察委员会为人大监督对象

如上所述，在新体制下，人大的监督对象增加了监察委员会。《修正案》第三十七条明确规定：“宪法第三条第三款‘国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’修改为：‘国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’”《监察法》也对此作出了相应的规定。《监察法》第八条第四款规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。”第九条第四款规定：“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”为此，《监督法》也必须作相应的修改，即《监督法》第五条“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”修改为：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、依法监察、公正司法。”

(二)增加人大监督与监委监督衔接和配合的内容

在监察体制改革后，人大原有的对由人大产生的国家机关主要领导人员的监督权已经转隶监委，客观上形成了人大监督国家机关和监委监督公职人员的二元监督体制。在这种二元监督体制中，人大监督与监委监督既相互区别分工，又相互衔接配合。因此，有必要修订《监督法》，增加这一方面的内容。建议在第一章总则中增加一条规定，人大对国家机关的工作监督与监委对公职人员的廉政监督既相互区别分工又相互衔接配合。人大在监督工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置;监委对于由人大产生的公职人员的问责决定或其它处置意见要先提请人大审批，需要问责的由人大问责，需要进行其它处置的，由人大先行相关处置，再由监委依法处置;监委对于由人大移送的其他一般公职人员，在調查结束后，要把调查结果和处置意见报人大备案;监委作出的对属于人大监督对象的单位的监察建议，应该呈报人大或人大常委会，征得人大或人大常委会同意后再提出监察建议。

(三)删除现有《监督法》第八章的内容

《监督法》第八章“撤职案的审议和决定”是以对公职人员的监督为基础的，在对公职人员的监督权转隶监委后，人大已经不拥有这方面的职权了。因此，《监督法》第八章已经没有存在的宪法基础了，应该删除。至于上述提到的监委在监察工作中涉及到的对由人大产生的公职人员的问责或其它处置决定要呈报人大审批，由人大先行相关处置(包括罢免和撤职)的权力，实际上是属于人大对监委工作的监督权和人大对由它产生的公职人员的人事决定权，而非人大对公职人员的监督权。因此，在《监督法》中删除第八章与人大行使对由它产生的公职人员的处置(主要是罢免和撤职)权不矛盾。

此外，《监督法》从2007年1月施行至今，已有十三年，也有必要总结十三年的经验与教训，进一步完善《监督法》。基于这一方面的考虑，笔者认为修订《监督法》还应该一并考虑以下几点内容。

(四)增加各级人大作为监督权主体，完善各级人大作为监督权主体的相关内容

目前《监督法》的调整范围仅为规范人大常委会的监督工作。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，关于《监督法》的调整范围，在立法过程中，曾经有过三次变化。即从调整范围规定为全国人大及其常委会到全国人大及地方各级人大，再到各级人大常委会。据解释，最后把调整范围规定为各级人大常委会的主要考虑有两点：一是，人大和人大常委会的具体监督职权有所不同，人大主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告。但是，各级人大一年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，在当时各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上，所以，在制定《监督法》时只规定人大常委会的监督工作。[4]13-14笔者认为，在当时相对缺乏经验，在一些问题上仍存在较大分歧的情况下，先行制定已经达成一致意见的急需解决的适用人大常委会监督工作的《监督法》是可取的，但是，各级人大，作为最重要的监督权主体，没有相应的法律规范，这毕竟是一个缺憾。因此，经过了到现在已有十三年以上的实践探索，从“健全党和国家监督制度”角度考虑，根据《修正案》和《监察法》修订《监督法》，也有必要从全局考虑完善《监督法》，补上原有的缺憾。所以，修订《监督法》的内容还应该增加各级人大作为监督权主体，完善各级人大作为监督权主体的相关内容，并相应地把名称改为“中华人民共和国各级人民代表大会及其常务委员会监督法”。根据宪法和相关法律规定，各级人大的监督权主要有三个方面的内容：一是，听取和审议人大常委会工作报告，听取和审议“一府两院”工作报告;二是，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;三是，改变或撤销人大常委会不适当的决定。据此，《监督法》有必要设专章对人大行使上述各项监督权的具体要求、程序规范和法律后果作出明确规定，同时，在其它章节中相应补充完善与各级人大的监督相关的内容。

(五)建议在人大下增设“监督工作委员会”，在《监督法》中明确规定“监督工作委员会”的工作职责、工作规范和工作程序

如前所述，监督工作是人大需要开展的经常性的工作，需要专门的工作机构。早在1988年3月，时任全国人大常委会副委员长陈丕显在全国人大七届一次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》中就提出：“需要认真总结这些年来开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，……”[4]4，但是，时至今日全国人大及其常委会下仍然没有开展监督工作的专门机构，这不能不说是人大监督效果不够理想的一个重要原因。监察体制改革，监察委员会的建立，可以说部分解决了这个问题，但没有完全解决这个问题。监委虽然由人大产生，对人大负责，受人大监督，但实际上是相对独立于人大的行使国家监察权的专责机关，它的监督对象仅限于公职人员，人大及其常委会仍然保留了对由其产生、对其负责的国家机关的工作情况的监督权。对国家机关工作的监督也仍然是经常性的工作，也还需要有一个专门的工作机构。这个工作机构，可以建立于人大下面，也可以建立于人大常委会下面，但是，人大监督包括了人大对人大常委会工作的监督，因此，笔者认为，这个工作机构应该建立于人大下面比较合适。建议在人大下面增设一个专门委员会——监督工作委员会，协助人大施行人大监督工作之职责。在人大闭会期间，监督工作委员会受人大常委会领导。为此，在《监督法》中，应该补充监督工作委员会工作职责、工作规范和工作程序的相关内容。

(六)完善人大監督的法律后果的规定

从目前的《监督法》看，对监督的法律后果的规定过于原则、过于抽象，仅有针对单位的规定，没有针对相关责任人的规定。比如，关于听取和审议专项工作报告以及听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告和审计工作报告的法律后果都仅规定形成审议意见或作出决议，只要求报告对象“对审议意见研究处理情况或者执行决议情况”再向常委会报告，而后常委会将所有这些材料“向本级人大代表通报并向社会公布”①。关于法规实施情况的检查的法律后果也仅规定“执法检查组应当及时提出执法检查报告”，常委会审议后将“对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告”一并交由执法检查对象研究处理，执法检查对象应当将研究处理情况报告常委会，必要时，常委会还可以组织跟踪检查，最后将上述材料向本级人大代表通报并向社会公布。②关于质询案的法律后果，也仅规定到“提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复”③等等。这样，监督的“板子”拍不到相关机关领导和责任人的屁股上，不会引起相关机关领导和责任人的足够重视。这使得人大监督的效果大打折扣，这与人大作为最高层次、最具权威的监督机关的地位很不相称。鉴于此，笔者建议，修订《监督法》时，应当完善人大监督的法律后果的规定。必须明确规定，出现否定性法律后果的单位领导及相关责任人的法律责任。比如，对相关领导人或责任人的问责，引咎辞职，提出撤职建议案，移送监委调查等。

参考文献：

[1] 黄晓辉.马克思恩格斯的国家权力配置观[J].福建师范大学学报：哲学社会科学版，2018(5)：1-11.

[2] 刘小妹.人大制度下的国家监督体制与监察体制[J].政法论坛，2018(3)：14-27.

[3] 蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003：386.

[4] 李飞.中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义[M].北京：法律出版社，2008.

责任编校 王学青

Key words： supervision of the National People’s Congress; supervision of the Supervision Commission; function separation; connection and cooperation; law-amendment suggestions

作者：黄晓辉

行政监督体制管理论文 篇2：

中西方行政监督体制的比较

通过比较对完善中西方行政监督体制有着重要作用。行政监督体制的完善是一个国家廉政建设的重要保障，使得行政权利的行使更加公正、合法，也将大大提高行政效率，更好的维护广大人民群众的合法权益，进一步推动民主政治的建设，提高政府行政体系的整体效率和功能。

中西方行政监督体制的内涵比较

中国行政监督体制的内涵。在我国，对公共行政权利的监督被约定俗成的称作行政监督，是指立法机关、行政机关、司法机关、社会政党、社会团体、群众组织、公民、新闻舆论等多种政治力量对国家行政机关及国家行政工作人员的行政行为所实施的监察和督导。严格要求国家行政机关及其工作人员在行政执行过程中遵纪守法、认真执法和履行公务，做到确实保证行政管理的合法性、合理性和公正性。

西方行政监督体制的内涵。西方学者对于行政监督体制的含义与中国学者的理解也存在一定的分歧，西方学者主要从三权分立的角度来理解行政监督体制的含义。随着资产阶级革命的胜利和资本主义的发展，以法国启蒙思想家孟德斯鸠的“三权分立”理论来组建国家的管理机构，立法、司法、行政三权分立，互相制衡，并在此基础上不断地完善。

中西方行政监督体制主要特点比较

由于中西方行政监督体制的历史背景和含义都有所不同，其主要内容和分类也都存在着不同之处，这也体现了中西方国家不同的社会制度下其行政监督体制的差异性。为了更好地行使一个国家的行政权力，监督体制就需要适应一个国家的国情，只有适应本国国情才能使行政监督体制发挥最大的效用。

行政监督体制的特点

中国行政监督体制的特点

行政监督体制作为现代过国家政治制度的组成部分行政监督具有下列基本特征。

全民性。行政监督在法律形式上具有全民性，所有公民都可以通过合法的途径反映自己的要求并对政府的工作及政府行政机关进行监督，公民拥有对政府的工作提出意见、建议等权利。

广泛性。行政监督的内容十分广泛，涉及到行政机关的各项决定及日常事务的处理，对每一个公务行为进行监督，做到有政府行为就有监督。

多样性。行政监督的主体有很多，监督方式多样化，每个监督主体都有一种监督方式。每一种监督方式又有多个监督手段，通过各种各样的监督手段对行政管理活动进行全方位的监督。

及时性。行政监督在政府的管理过程中无处不在，无时不在，一旦运用行政权力的时候，就会伴随着行政监督，行政监督的存在也是经常性的，不会只是临时性的存在、出现。

法制性。行政监督是依法监督，是国家法制的一个重要组成部分，整个监督活动都是依照法律进行，其本质上也是一种法制监督。

强制性。行政监督具有一定的强制性，依照国家的法律、法规进行监督，可依照法律采取强制手段，不以被监督者的意愿为转移。

公开性。行政监督必须要公之于众，保证行政监督的公开透明，适应民主政治的要求，跟好地行使民众监督的权力。

限制性。监督主体进行监督时需要按照有关法律规定进行监督，不能肆意扩大自己的权力也不能任意使用权力，监督主体也需要受其他监督者的监督。

西方行政监督体制的特点

西方的行政监督体制伴随着资产阶级的产生而不断完善，以权力相互制衡为基础，三权分立学说为理论，其特点主要有以下几方面。

利益集团、在野党、反对党的监督。随着资产阶级的快速发展，价值观念的多元化，西方国家出现很多利益集团，这些利益集团为实现自身的利益向政府提出要求，这些利益集团往往又和在野党、反对党有一定的联系，为各取所需，他们会时刻监督政府，对执政党政府产生强有力的约束。

监督对象直指最高领导人。在西方国家，立法、行政、司法三权分立，他们之间相互监督、相互制衡，而这三者之中，行政机构的权力最容易形成独裁与专制，行政机关掌握的权力最大，掌握的资源最多，所以，立法、司法机关要对行政最高领导人总统的权力进行有效监督和制约。

监察机构独立性强。西方国家的监督机关权力独立于行政权之外，直接对最高行政首长或议会负责。行政监督是权力之间的相互监督，所以，要给予行政监察机构很大的独立性和主动权，这样才能使行政监督具有威慑性。

监督法制完备。西方民主政治的发展更加推动了行政监督体制的发展，而西方各国都很注重行政监督的法制建设，只有行政监督的法制化，使行政监督内容以法律的形式明确下来，行政监督才更具有效能。

舆论监督得力。对于西方国家来说，舆论监督对行政监督发挥着重要的作用，新闻媒体被称为政府的第四部门，新闻媒体往往能与掌握政治权力的三个部门抗衡，对于政府来说是一种无形的监督。

官员的职业伦理意识较强。西方国家为控制政府官员越轨，建立了有形的监督网络机制，提高政府官员的认识，国家利益高于个人利益，不断增强公务人员的廉政意识，在行政人员的内心里设置了一道无形的道德防线，加强官员的职业操守。

中西方行政监督体制的比较对中国的启发

党的十八大提出了行政监察工作要有新的路，建立公正廉洁的政府，反腐倡廉工作要取得实质性突破，把权力关进制度的牢笼里，行政监督的工作要取得更进一步的发展，借鉴西方国家的成功之处，取长补短，结合本国国情完善行政监督体制。在西方国家，形成了内部与外部两套监督体系，使整个政府都处于严密的监督下，对于我国行政监督体制的完善有重要的启示作用。

完善行政监督体制过程中明确改革的目标，兼顾公正和效率。行政监督体制的改革目标是由一个国家的基本国情决定的，受政治、经济、文化的环境影响。要使我国行政监督体制更加完善就必须与我国的基本国情相适应，在提高行政效率的同时注重公平公正，依照法律行使行政权力，维护我国公民的利益。

对于我国来说，要健全我国人民代表大会制度。我国是人民民主专治的社会主义国家，我国的一切权力属于人民，行政权力要受到人民的制约，所以要发展社会主义民主政治，就要保证人民当家作主，健全我国人民代表大会制度，为行政监督体制的完善提供坚强的后盾。

社会新闻媒体的监督要有一定的限度。由于目前互联网的快速发展，人们运用各种媒介在网络平台上进行交流，新闻媒体更是如此，但也因网络信息的过于发达，使得许多媒体滥用自己的监督权力，上传许多公民个人的隐私信息，使得许多公民不敢在公共场合公开谈论自己对政治的见解，不仅侵犯了公民的隐私权，也侵犯了公民的言论自由权，公民的基本权益遭受到侵害，同时也阻碍了民主政治的发展进程，所以，新闻媒体的监督要有一定的限度，正确运用网络媒介行使监督的权力，在监督政府机关及国家公务员权力运用的情况下保证公民的合法权益。

防止监督权力的滥用。十八大召开以来，我国的反腐力度不断加大，而与此同时伴随的是行政监督权力也在不断加大，监督权力的扩大也会导致监督权力的滥用，对此，国家行政机关和国家公务员一定要正确行使行政监督权力。首先，除了行政机关的内部监督，也要提高行政监督人员的综合素质，提高行政监督的效率;其次，不仅要加强行政机关内部的监督，还要加强行政机关的外部监督，使国家机关权力受到全方位的监督;最后要加强民主政治的建设，实现人民当家作主，保障广大人民群众的权益。只有做到这些，才能有效地防止国家行政机关监督权力的滥用。

加强法律建设、健全法律体系是保障行政监督体制改革顺利进行的基础。西方国家的行政监督体制较中国完善其重要原因就是西方国家的法律制度更加完善，我国的法律体系特别是关于行政监督的法律还有很多空缺，加强行政监督的立法，是进一步完备行政监督体制的重要任务，有关行政监督的法律、法规、条例等更加完备，监督会更有效的被执行，因此健全法律体系是行政监督体制完善的前提条件。

随着社会的发展进步，要不断健全法律体系，使行政监督工作能够有法可依，国家公务人员能够依法履行职责，防止国家机关和国家公务人员滥用权力，避免腐败问题的滋生，而行政监督体制保证了廉洁政府的建设，有利于提高政府效能，是推动民主政治建设的动力，促进了国家的政治稳定。

作者：贾宁远

行政监督体制管理论文 篇3：

舟山群岛新区行政管理体制创新

摘要：上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的行政管理体制，均有各自特殊的改革经历又有共性的发展趋势。它们给舟山群岛新区行政管理体制改革带来的启示是：创新行政管理体制，须充分把握新区自身的特殊性、深刻认识体制改革的渐进性、始终关注体制运行的高效性、重点抓好行政区与功能区的协调性。具体在操作上，舟山群岛新区行政管理体制改革必须遵循渐进推进的原则，分步实施，即根据舟山群岛新区发展的不同阶段，来分阶段搞好机构设置与职能配置，打造一个适合新区不同发展阶段需要的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

关键词：舟山群岛;新区;体制创新

2011年6月30日国务院以国函[2011]77号文件批复设立浙江舟山群岛新区，2013年1月17日国务院又以国函[2013]15号文件正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》。而新区行政管理体制作为新区发展的重要组成部分，其重要性也毋庸置疑。管理体制如果没能适应或顺应新区发展的变化，则它很可能成为阻碍新区发展的“制度瓶颈”。当然体制问题很复杂，受到外界众多主客观因素的影响，但我们可以从其它国家级新区行政管理体制变迁发展的一般趋势中，找出一些方向性的规律，从而为未来舟山群岛新区体制创新提供理论参考。

一、国家级新区行政管理体制

变迁发展的一般趋势目前先于舟山群岛新区成立的国家级新区按时间排序分别为上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区。重庆两江新区设立时间较晚，在行政管理体制上尚有待进一步改革，而上海浦东新区与天津滨海新区自成立以来行政管理体制已作了几次大的变革与调整。通过深入研究，可以发现其他新区行政管理体制变迁发展的一般趋势，即新区行政管理体制自新区成立直至未来开发成熟，大致须经历三个阶段，作出三次大的调整。

(一)开发启动阶段——新区尚未成为独立行政区①

从上海浦东新区、天津滨海新区与重庆两江新区来看，新区范围的划定起初均非独立的行政区。上海市政府于1990年5月3日设立浦东开发办公室。并设立了四个开发公司这四个公司分别是：张江科技园区开发公司、外高桥保税区开发公司、金桥出口加工区开发公司和陆家嘴金融贸易区开发公司。，负责各自区内的开发建设和招商引资工作;天津市于1994年3月设立滨海新区领导小组。并于1995年6月成立滨海新区领导小组专职办公室，到2000年9月成立滨海新区党工委和管委会以取代滨海新区领导小组和办公室;重庆两江新区也采用管委会模式，只是在之上的市级层面还设有“两江新区开发建设领导小组”， 由重庆市主要领导组成，以加强在宏观层面对新区建设的规划和协调。

但是以上三大新区在初期的具体运作模式上各有特点：

1、上海浦东新区在开发区管理体制上呈现出“政企合一”的特点。即通过四大开发公司来推动浦东四大开发区的开发运作。开发公司作为开发主体，在开发之余还要承担市政设施建设和开发区内行政与社会管理职能。当然政府也会给其一定的政策与资金上的支持。

2、天津滨海新区在开发区管理体制上突出上级政府的集权。天津滨海新区主要涵盖三个功能区和三个行政区即塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区和天津经济技术开发区、天津港保税区、天津港区三个功能区。此外还涉及东丽区的无瑕街、津南区的葛沽镇两个部分。，虽然通过成立滨海新区党工委和管委会，来协调新区内各行政区和功能区的各项工作及跨行政区和功能区建设的项目。但滨海新区管委会并非领导机构，很难有效发挥指导和协调功能。新区内各个行政区和功能区功能区是指以某项经济社会功能为主建立的区域单元，一般具有较强的集聚扩散效应、社会经济效应等特点。功能区一般分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区一般是指经过国家(省级以上政府或国家有关部门)批准，在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域，一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业园区、保税区、出口加工区等多种形式。在行政上都直接对天津市人民政府负责，滨海新区管委会的行政管理权限也都集中在天津市人民政府。

3、重庆两江新区管理体制 “以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式，以开发公司为纽带”。“以原有行政区划和功能区为基础、以代管或直管为形式”表现为“1+3”、“3托1”的管理模式。“1 +3”是指两江新区管理委员会(党工委)规划统筹北碚区部分地域、渝北区部分地域和江北区部分地域。“3托1”则是指两江新区管理委员会(党工委)受市政府委托代管北部新区管委会和两路寸滩保税港区管委会，并直接负责鱼石片区的开发建设，以三个区域的现有基础为支撑，推动整个新区的发展。“以开发公司为纽带”表现为在片区开发与建设上，成立由两江新区管委会控股、各行政区参股的“重庆两江新区开发投资集团有限公司”。开发新片区时，重庆两江新区开发投资集团有限公司与区里合资成立控股公司进行开发。由所在地的一名区委常委担任公司总经理，与两江新区任命的董事长一道领导公司负责片区的开发。通过以开发公司为纽带，实现开发成果共享以调动各方积极性。

(二)全面建设阶段——新区整合为独立的行政区，但各开发(功能)区尚未独立

由于新区的开发管理涉及到直辖市内不同的行政区域，鉴于自身利益考量，当新区发展到一定阶段，不同行政区域之间终将产生大量的矛盾。为了便于统一管理，消除和融合矛盾，这一阶段新区整合为独立的行政区。与此同时，管理体制上的矛盾下移，焦点则是新区下各开发(功能)区和各行政区之间的管理体制问题。

1.新区整合为独立的行政区

(1)上海浦东新区的整合经历。在浦东开发的起步和准备阶段，上海市虽然设立浦东开发办公室来协调上海市、各开发公司和“三区两县”开发区工作事宜。但在浦东开发的问题上“三区两县”有着自身的不同利益，浦东开发办协调困难。这迫使上海市下决心调整浦东新区的行政区划，一是撤消了川沙县和上海县的行政建制，二是将黄浦区、南市区和杨浦区中属于浦东规划的区域完全划归浦东新区管辖，并于1993年1月1日正式成立上海市浦东新区党工委和管委会，对浦东新区进行统一管理。在此基础上于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府，明确了法律地位，彻底消除了新区与所涉不同行政区各自为政、相互扯皮的现象。

(2)天津滨海新区的整合经历。滨海新区管委会是在新区尚未整合之前设立的，作为协调机构，职能很多而权力不足。它与所辖行政区都是同级别，没有实施区域管理所必需的人事任免权、财政调配权和土地管理权等，难以改变在利益驱动下各功能区自行其是、各行政区各自为政的状态。为此，2009年10月21日国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划。滨海新区管理体制改革的主要内容包括：撤销原先的滨海新区工委和管委会这个协调机构;撤销塘沽、汉沽、大港三个区级行政建制，其全境划归新成立的滨海新区行政区管辖。组建两类区委、区政府的派出机构，即城区管理机构和功能区管理机构。城区管理机构为塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。功能区管理机构为九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能。这样从根本上消除了新区与所涉不同行政区的矛盾。

2.新区整合后的体制改革重点

新区整合为独立的行政区后，新区与功能区(开发区)的协调问题还没有解决。如何解决新区及次级行政区与开发(功能)区的矛盾，这已成为管理体制改革的重点。这方面最典型的是上海浦东新区。

2000年浦东新区政府正式成立后，在新区下面次级体制调整上先后走了三步。第一步，成立开发区管委会，实行政企分离。开发公司逐渐实施市场化运作，不再承担行政与社会管理职能。四大开发区的一些管理职能或上收到新区政府，或交由新成立的开发区管委会2000年成立了张江开发区管委会，2002年5月31日，上海金桥出口加工区(南区)管委会和浦东海关驻金桥出口加工区办事处也正式挂牌;陆家嘴开发区管委会尽管当时未成立，但也进入了筹备状态。承担。这一体制持续到2005年前后。第二步，成立功能区管委会。将各开发区管委会与邻近街镇组合，陆续设立陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林六大功能区。目的是通过强化“区镇联动”，来加大开发区对周边地区的辐射带动作用。新区委托功能区管委会对邻近街镇履行相应的行政管理职能。第三步，自2010年南汇区并入浦东新区之后，浦东新区取消了功能区管委会，重回开发区管委会体制，打造“7+1” “7”为上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块，“1”为后世博板块产业布局，让开发区专心搞开发。同时基于扁平化管理理念对38个街镇下放财权、事权，由新区政府直接管辖领导，与开发区互不隶属。各开发区管委会主任均由分管副区长兼任，以密切开发区管委会与新区政府的联系，更好地协调管委会下各开发公司的统一运作。

(三)成熟运行阶段——各开发(功能)区逐渐转变为独立行政区

从上海浦东新区、天津滨海新区的行政管理体制变迁来看，当初整个浦东新区和滨海新区就是一个经济开发(功能)区，而这个经济开发(功能)区又分属于不同行政区，使得各自为政不可避免。为此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政区划，使新区成为独立行政区。但新区内也存在次级的行政区与开发(功能)区问题。并且，随着各开发(功能)区开发任务的完成，次级经济开发(功能)区的管委会很难胜任愈加繁重的社会管理任务，于是次级经济开发(功能)区的管委会转变为一级政府、次级经济开发(功能)区转变为行政区势所必然。因此，当新区进入成熟时期，新区内各开发(功能)区及管委会也将完成历史使命、退出历史舞台。新区内原开发(功能)区层面的行政机构的功能定位也将从原来的重经济开发向重社会管理与公共服务转变。

二、国家级新区体制变迁对舟山群岛

新区体制创新的启示上海浦东新区等国家级新区的行政管理体制变迁，给舟山群岛新区创新行政管理体制具有重要的启示意义。

(一)创新行政管理体制应体现新区自身的特殊性

从其他新区来看，没有哪个新区的管理体制是完全相同的，这是因为每个新区的历史传统、地理环境、行政区域构成以及经济发展水平等方面都存在诸多不同。即每个新区行政管理体制的改革必须要考虑其自身的特殊性。就舟山群岛新区而言，其特殊性主要体现在以下四个方面：

1.全域型。舟山群岛新区的范围涵盖舟山整个行政区域，这是与其它国家级新区的最大不同。其它新区无论是上海浦东新区、天津滨海新区还是重庆两江新区，在其设立之初，新区范围的划定并未完全按照行政区划来，新区的开发管理涉及到直辖市内不同的区级政府。从新区行政管理体制变迁发展的三个阶段来看，舟山群岛新区的全域性特点意味着舟山群岛新区行政管理体制构建可以省去第一个阶段，直接进入第二个阶段。即行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制。

2.群岛型。舟山群岛新区是依群岛而设的新区，辖内涵盖1390个岛屿及其临近海域，且岛屿分散，陆地面积狭小。这一区域特征造成功能区划分困难，也很难形成大规模、集中性的开发功能园区。此外，宽广的海域加上众多分散的离岛，给新区管理增加难度，难以大幅度精简机构、实现扁平化管理。

3.后发型。舟山群岛新区是继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后设立的第四个国家级新区。作为后发型新区，一方面，舟山群岛新区可以借鉴其它新区的成功经验，少走弯路，充分发挥后发优势;另一方面，舟山群岛新区是首个以海洋经济为主题的国家级新区，没有现成的管理模式可借鉴，行政管理体制创新的难度更大。

4.省辖型。与其它三个新区都是直辖市内设立的新区不同，舟山群岛新区是首个在省辖地级市层面设立的新区。这就赋予舟山群岛新区特殊的历史使命，其在土地、财税、规划等方面的行政管理体制及其优惠政策等方面，将为省辖型新区提供参照样本，起到示范和导向作用。

(二)创新行政管理体制应认识体制改革的渐进性

没有哪个新区的管理体制是一步到位、一成不变的。浦东新区从“开发办——管委会——新区政府”的演变过程历时10年从1990年国家批准开发到2000年新区政府成立。;滨海新区从“开发领导小组——管委会——新区政府” 的演变过程历时15年从1994年天津成立滨海新区开发领导小组，到2000年新区成立管委会，再到2006年被中央批准为国家级综合配套改革试验区，最后到2009年11月份组建滨海新区政府。。之后它们在新区次级层面的管理体制变革一直持续至今。无论是上海浦东新区还是天津滨海新区，目前运行的行政管理体制还是存在一些问题，有待在实践中不断探索完善。新区行政管理体制构建的渐进性特点十分明显。

1.新区的不同发展阶段对政府职能有不同要求。通常在新区建设启动初期，更多地依赖政府在土地、资金及政策上的扶持，从而推动新区的开发建设进程。而当新区发展日益成熟时，政府的职能重点转移到保障市场主体有序竞争和社会管理上。而新区政府职能重心的转移必然要求行政管理体制做出相应的调整。

2.最佳的管理幅度与管理层级需要在实践中逐步探寻。虽然行政体制改革的总体方向是大部门、扁平化。但是在新区的不同发展阶段，如何把握好“度”以发挥最佳行政效能，这需要在新区的管理实践中不断探索。

3.不同发展阶段的开发模式对新区管理体制有不同要求。在新区开发建设早中期，通常采用“政企合一”的开发模式，上海浦东新区与天津滨海新区都是如此。但当新区的开发建设进入相对成熟阶段，政企分开是必然，政府的全资开发公司也必须转型，从而促使政府调整行政体制重新分配管理职能。

此外，新区行政体制改革过程中对行政区和功能区的调整与整合也会受到旧有体制机制的困扰，使得行政管理体制改革更加复杂，更需要根据现实发展情况，分阶段逐步推进，在不同发展阶段采取不同体制。总之新区管理体制只有在经历渐进改革、不断调整之后，才会逐渐趋于合理。

(三)创新行政管理体制应寻求体制运行的高效性

高效运行的管理体制是推动新区又好又快发展的重要保障。从各大新区的改革实践来看，都非常注重新区管理体制的运行效率，突出地表现为“少机构、大部门、扁平化、高服务”上。

1.少机构。即机构设置少而精。浦东新区在1992 年设立党工委、管委会后，总共只设立10个部门，却涵盖了党委和政府主要的工作领域。滨海新区区域面积2270平方公里，行政区域面积大且区域构成情况复杂，但滨海新区政府的内设机构也只有19个。

2.大部门。即推行大部门体制，将职能相近、交叉的部门加以优化组合。浦东新区自1992年设立管委会时就尝试实行大部门管理体制。如社会发展局，就囊括了新区科技、教育、卫生、文化、体育、民政等领域的管理服务工作;办公室的职能则涵盖了外事、宣传、档案、对外接待、统战等职能范围。这样既避免了部门间权责不清、相互扯皮的现象，同时有利于精简行政审批流程，节约行政成本。

3.扁平化。即减少层级，向下放权。扁平化管理是新区行政体制的共同特点。如浦东新区尽管内部体制多变，但在纵向权力结构上基本维持“新区—乡镇(街道办事处)”的二级权力结构模式，开发区与街镇平级互不隶属，都直接接受新区政府管辖领导。此外与浦东新区对下面街镇放权类似，滨海新区也向下放权，让城区管委会和功能区管委会享有“扩大的区级权限”。通过放权来实现扁平化管理，提高行政效能。

4.高服务。即提供高档次、高水准的优质公共服务，使新区成为服务型政府的典范。如浦东新区建立了覆盖全区的区级市民中心、功能区事务办理服务中心和街道社区事务受理服务中心，形成了便民高效的不同层级的公共服务平台。同时充分发挥社会潜力，利用社会组织承担了大量原本属于政府的职能。如新区的经济法律咨询服务中心、税务咨询事务所、环保科技咨询事务所、报关中心、劳务中心、人才交流中心等社会组织提供咨询媒介服务，起到了很好的作用。

(四)创新行政管理体制须重点抓好行政区与功能区的协调性

行政区与功能区的协调性是舟山群岛新区管理体制设计所必须重点考虑的因素。因为正如前面所提到的“行政区与开发(功能)区的不断转换是新区行政管理体制改革的一大特点和趋势”。而行政区与开发(功能)区的转换背后就涉及到行政区与功能区的协调性问题。这也是目前其它国家级新区体制变革所经历的两大阶段中所要解决的核心问题。而且是到目前为止仍没有完全解决好的一大难题。上海浦东新区和天津滨海新区都是如此。

上海浦东新区一直试图协调好新区与新区辖内两个层面行政区与功能区的关系。新区设立之初，为消除“三区两县”在浦东开发的问题上的利益分歧，新区整合成独立行政区，并正式成立上海市浦东新区党工委、管委会，全面履行浦东新区的开发建设和社会管理职能。避免了各自为政、相互扯皮的现象。但是由于管委会法律地位不明确，在行使权力的时受到一定的制约。为此于2000年8月6日，浦东新区正式成立浦东新区政府。浦东新区政府正式成立，虽在新区层面解决了行政区与功能区的不协调问题，但是在新区之下的次级层面的行政区与功能区的协调性并没有解决。因此浦东新区政府成立之后，协调重点转向新区之下的次级层面行政区与功能区的关系。为此于2004年9月开始陆续设立六大功能区，通过“区镇联动”，发挥功能区的辐射作用，推动地区平衡发展。此后产生了开发区与周边街镇发展的协调问题，新区对38个街镇下放财权事权、开发区和街镇互不隶属，这都隐含着38个街镇与功能(开发区)之间的重复建设和恶性竞争的可能，所以如何理顺街镇与功能区的竞合关系，成为浦东新区管理体制改革完善的一大课题。

作为天津市政府派出机构的滨海新区管理委员会由于行政级别不够，缺乏足够授权，难以发挥“协调”功能。从而导致新区内行政区和功能区基于自身利益在发展中各自为政、盲目竞争和无序开发。为此2009年之后天津滨海新区整合为一级政府，管理体制变革的核心是组建两类区委、区政府的派出机构。一类是城区管理机构，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能。一类是功能区管理机构，主要行使经济发展职能。这样做隐含着两大问题：一是城区管委会也保留有经济管理的职能，在具体的运作中仍存在着与功能区管理机构的经济发展职能产生一定冲突的可能。二是两类管理职能机构并行运转、互相配合，仍然存在一定程度的协调问题。并且从长远来看，功能区与行政区的融合是趋势，两类管理职能机构并行运作只是作为过渡的权宜之策，但却可能会为新区未来的后续改革增加难度。

综上所述，行政区与功能区的协调性是新区管理体制建设的重点。要在体制设计上能确保在共同发展的前提下各有侧重，即行政区重在加强社会管理、提供优质公共服务，功能区要加强开发建设，促进区域融合发展。

三、舟山群岛新区行政管理

体制创新的基本思路基于前面分析，笔者认为舟山群岛新区行政管理体制改革必须遵循渐进原则，分步实施，即根据舟山群岛新区发展的不同阶段，来分阶段搞好机构设置与职能配置，打造一个适合新区不同发展阶段需要的职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

(一)开发启动阶段：布局产业功能区域

鉴于舟山群岛新区的全域型特点，无须象其它国家级新区那样过多地考虑新区层面的架构。在开发启动阶段，新区层面的组织架构只需一套班子两块牌子就行，即在舟山市委市政府的基础上多挂个“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，不必另行增设领导人员与机构。此阶段新区的工作重心是尽快搞好开发工作，制定近期行动计划，逐步把新区规划付诸实施。相应地行政管理体制改革重在调整新区内的次级管理体制，即布局好产业功能区，并理顺各产业功能区与市、县(区)及乡镇(街道)的关系。

1、争取获得省级经济社会管理权限

在新区层面充分利用好“浙江舟山群岛新区党工委和管委会”牌子，尽快争取到省级经济社会管理权限。同时强化管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设以及协调处理重大问题等方面的组织领导职能，实现“管委会”体制的高效性与现有管理体制决策、执行、监督合理分工的科学性有机统一。

2、设置若干开发导向的经济功能区

在新区次级层面按照“一体一圈五岛群”总体开发格局，设置若干开发导向的经济功能区，作为新区开发的主体。经济功能区的设立要体现四大原则，即符合《浙江舟山群岛新区规划》，尊重既有开发现状，有利于功能培育和集聚效应发挥和便于实际管理。按照《浙江舟山群岛新区规划》中提到的五大功能岛群可以设立六横临港产业功能区、金塘港航物流功能区、普陀国际旅游岛群功能区、嵊泗渔业和旅游岛群功能区等;按舟山本岛主体“南生活、中生态、北生产”的发展格局，可设立舟山南部金融商贸功能区和舟山北部海洋新兴产业带功能区;按照全力打造港航物流核心圈的规划可设立岱山港航物流核心圈功能区;此外还有基于提升对外开放层次需要而正在建设的舟山港综合保税区等。经济功能区要成立党工委和管委会，作为舟山群岛新区党工委和管委会的派出机构，并合理划分新区管委会与经济功能区之间的职能范围。同时要引入市场机制，设立实体性的投资开发公司，实行企业化运作，负责各功能区的开发投资和招商等工作。

3、处理好各产业功能区与县(区)、乡镇(街道)的关系

要理顺新区不同层面的关系，尽量减少摩擦。尤其是要处理好各产业功能区与县(区)、乡镇(街道)的关系。因为功能区与所在行政区的矛盾是其它国家级新区在体制变迁过程中一直存在且较难解决的一个问题。所以在开发启动阶段我们不能奢望一下子从根本上彻底理顺两者之间的关系，而是基于新区开发的需要先搭起各功能区的架子并初步理顺和规范与行政区的关系。功能区与所在行政区的矛盾，说到底其问题的根源在于功能区的管辖权是否属于所在的行政区及跨行政区的功能区的利益协调问题。因此解决的初步办法有两个：单一行政区内的功能区由所在行政区管辖或代管。比如六横临港产业功能区由普陀区管辖或代管、金塘港航物流功能区由定海区管辖或代管。这样做的好处是发挥所在行政区政府的积极性，避免所在行政区政府为发展地方经济而另搞一套与功能区恶性竞争。而跨行政区的功能区由各行政区的共同上级政府管辖，比如跨县区的舟山北部海洋新兴产业带功能区、舟山南部金融商贸功能区由新区管委会和市政府管辖，跨乡镇(街道)的嵊泗渔业和旅游岛群功能区由嵊泗县政府管辖。但各行政区可参照重庆两江新区模式共同组建开发投资公司，在利益共享基础上初步形成各层级共同搞好功能区的合力。各功能区重点承担经济开发职责，辖区政府配合搞好包括功能区在内的社会管理和公共服务工作。

(二)全面建设阶段：调整行政区划层级

随着新区开发的全面推进，调整行政区划、实现扁平化管理就成为势在必然。

1、所有跨行政区的功能区全部变为全域型功能区

功能区与行政区的矛盾，多源于功能区的跨行政区设立而引发的。调整行政区划，其目的就是要调整和整合行政区，使所有功能区不再跨乡镇(街道)、跨县(区)。为此首先要调整乡镇(街道)行政区域，功能区内的乡镇(街道)其行政区域不得延伸到功能区之外，使功能区内的乡镇(街道)完全从属于功能区。其次对于跨县(区)的功能区要独立于所跨县(区)，为第二步裁撤县(区)作准备。

2、以功能区取代县(区)成为市(新区)的直接所属的区域性管理机构

功能区管理所辖区域范围内经济、文化与社会事务，重点是搞好开发工作。对于区域范围较大的功能区(可定为正处级)，之下可设立若干街道(乡镇)。街道(乡镇)的职能重心是搞好基层文化建设和社会管理与服务工作。对于区域范围较小的功能区(可定为副处级)，之下可不设立街道(乡镇)，直接管理下属各社区。功能区与行政区的合一，可彻底消除两者之间的利益冲突。对于裁撤县(区)后不在任何功能区内的少数街道(乡镇)则可由就近功能区进行托管。对于个别不在任何功能区内经济实力很强的乡镇(街道)则可以提升其规格(或与就近乡镇街道进行整合后再提升其规格，享有副处级别)，赋予其更大的经济社会管理权限。也就是说裁撤县(区)后，市(新区)的直接下属区域性的管理组织为“功能区+强乡镇(街道)”。在纵向层级上，“市(新区)——强乡镇(街道)”与“市(新区)——功能区——乡镇(街道)”两种模式并存，这样既努力实现扁平化管理，又不搞一刀切，从而建立起“与舟山群岛新区建设发展相适应，与行政区划相协调的机构精简、职能综合、结构合理、运作高效的行政管理体制”见《浙江舟山群岛新区规划》，第41页。。

3、下放权力，转变职能，理顺关系

在纵向上理顺市(新区)、功能区和强乡镇(街道)的关系。完善财政管理体制，同时将政府的职能重心下移，扩大功能区和强乡镇(街道)的经济社会管理权限。深化行政审批制度改革，按照“审批向中心集中、服务向基层延伸”的思路，探索“一级”审批管理服务模式，提高行政效能。即将行政许可类事项统筹到市级审批办证服务中心，将便民类审批服务事项下放至各功能区、乡镇(街道)的服务中心。在横向上理顺政府、市场与社会的关系，激发全社会创造活力，真正实现“小政府、大社会”的管理格局。为此政府职能要突出“创造良好的新区发展环境、提供优质的公共服务”上，减少对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场的力量与竞争机制的作用。这是实现新区“小政府”的前提。此外“小政府”离不开健全发达的社会组织来承载接府卸载的职能，政府还必须进一步转变理念，积极培育社会中介组织，鼓励其他各类社会组织的发展，充分发挥社会组织在社会服务性和事务性工作中的作用。

(三)成熟运行阶段：回归常态行政管理

所谓的成熟运行阶段可以从两个方面来理解，一是基本实现了国家对舟山群岛新区发展的战略定位和发展目标;二是舟山群岛新区自身的港口、岸线、土地等资源已近开发极限，要再想进行持续性地大规模开发已不可能。这两点归结为一点就是舟山群岛新区已经完成了开发使命，之后的工作重心是维持新区的日常运作，强化社会管理与公共服务，保障群众的民主权利，促进社会的公平正义等，这些只有一级完整的政府才能胜任，而原来功能区管委会体制设计的初衷重在开发，将难以适应新区开发使命完成后工作重心的转移，所以改革管委会体制，重新建立了一级政府、回归常态行政管理势所必然。

1、成立舟山群岛新区政府

撤销原来的舟山群岛新区管委会及舟山市政府几套班子，成立舟山群岛新区政府，包括新区人大及政协等几套班子;提升新区级别，使之享有副省级级别，具有一定的制定地方性法规和地方规章的权限，便于舟山群岛新区从自身实际出发更好地管理新区。

2、新区下属的功能区统一改为“区”

撤销原来新区所属的各功能区管委会(舟山港综合保税区管委会除外，因为舟山港综合保税区有可能发展为舟山自由贸易区或舟山自由港区)，原来新区下属的“功能区+乡镇(街道)”统一改为“区”， 提升其级别，使之享有副厅级级别。成立区政府及区人大、政协等几套班子，综合管理所属区域范围内政治、经济、文化与社会事务。

3、对于“区”政府之下是否设立乡镇(街道)可灵活处置

基于偏平化管理及提高行政效率的考量，对于“区”政府之下是否设立乡镇(街道)可灵活处置。对于区域范围大的“区”，可根据情况设立乡镇(街道)，对于区域范围不太大的“区”，可不设立乡镇(街道)，而直接管理下面各社区机构。上面不设乡镇(街道)的社区，应强化其力量，增配人员、增拨经费。

总之，在成熟运行阶段需要建立完整的管理体系，回归常态化的行政管理，这既有利于政府职能的实现，也有利于新区群众通过制度化的渠道来参政议政，从而密切新区政府与群众的联系，为新区发展营造和谐、稳定、公平、公正的行政环境。

(责任编辑：吴锦良)

作者：丁友良