金融监管体制完善论文

摘要：我国现有金融监管体制存在的问题主要是金融监管法律制度不够健全、金融监管目标与内容及方式存在缺陷、缺乏信息共享机制和统一协调机制以及忽视对金融消费者利益的保护。后金融危机时代，我国金融监管体系改革应该坚持宏观审慎监管原则，建立统一协调的金融监管机构。今天小编给大家找来了《金融监管体制完善论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

金融监管体制完善论文 篇1：

新时期中国金融监管体制的构建与完善

【摘要】随着现有金融监管体制种种缺陷的不断显现，探索出一个适合中国的较为成熟的监管体制是当前金融战略和国家发展战略的重点工作。在三种标准金融监管模式—机构监管、功能监管和目标监管的基础上，借鉴他国经验，结合具体国情，通过对三种标准模式进行发展演绎而形成各种监管体制，是新时期中国金融监管体制探索的必由之路。

【关键词】金融监管体制 功能监管 “伞形”监管体制

《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》对“金融”的简要解释为：“金融以其不同的中心点和方法论而成为经济学的一个分支。其基本的中心点是资本市场的运营、资本资产的供给和定价。其方法论是使用相近的替代物给金融契约和工具定价。”①参照一个对“金融”更为简洁的解释“跨期配置稀缺资源”②我们就能对“金融”概念有一个基本的了解。

“金融监管(financial supervision)意指对金融机构的经营者和经营行为的监管。”③具体来说，它“是指一个国家(地区)的中央银行或其他金融监督管理当局依据国家法律法规的授权，对金融业实施监督管理。”④

“金融监管的最主要目标有两个：一是尽力防止或制止系统性金融危机或金融市场崩溃的发生;二是保护知情较少者的合法利益。”⑤

金融监管体制的探索是建立在上述对金融和金融监管本质理解的基础上的，是以金融监管的主要目标为导向的。无论是三种标准金融监管模式—机构监管模式、功能监管模式还是目标监管模式之间，或是他国通过对标准模式的发展形成的“伞形”监管体制、“双峰”监管体制或是混业监管体制之间，并没有绝对的优劣之分。选择哪种监管体制或者如何探索最适合中国的监管体制取决于对中国金融行业发展程度的深入了解和对金融监管发展趋势的预判。

三种标准金融监管模式

金融监管模式是具体金融监管体制的标准化模型，各个国家的监管体制都是以监管模式作为蓝图构建起来的。即便是采用单一监管体制的国家只设立一个综合的金融监管机构，但是它的内部架构依然不可能脱离传统的监管模型。传统的金融监管模式主要有三类：机构监管(institutionregulation);功能监管(functionalregulation);目标监管(objectiveregulation)。

机构监管一般是指以金融机构的分类来区分监管者，例如银行业的监管机构监管银行、证券业的监管机构监管证券公司、保险业监管机构监管保险公司。作为一种历史上最简明有效的监管模式，机构监管有以下的几种优势：其一，有相对全面的监管覆盖。在法治市场中，金融机构都需要进行登记，所以只要金融机构符合某一个监管者监管对象的类别，就会被这种监管模式覆盖。其二，因为监管对象是一个金融机构整体而不是局限于某一种业务部门，所以有利于把握整个金融机构的运营风险，发现混业区域的违规问题。

功能监管的概念最早产生于美国。1999年美国颁布的《金融服务现代法案》首次提出了“功能监管”概念。意为相似的金融业务要由同一个监管者监管，例如银行业的监管机构监管银行业务、证券业的监管机构监管证券业务、保险业的监管机构监管保险业务。这种监管模式的优点在于：首先，每个监管者只监管其最专业和最熟悉的业务，这不仅提高了监管效率也保障了监管的质量。其次，类似的业务由同一监管者监管有利于建立统一的监管标准和原则，避免类似业务却有不同标准的监管。例如在机构监管模式下，银行业的监管机构对于银行业金融机构的某些涉及证券业务的监管标准可能就与证券业的监管机构对于证券公司的监管标准产生冲突。最后，功能监管有利于金融机构之间的平等竞争，保护消费者的利益。

目标监管一般是指面对业务种类多元化的金融市场一种更为直接和理想的监管模式。它的理念是根据最终的监管目标设计监管机构，“使金融监管的三个方面—系统监管，审慎监管和业务经营监管均能达到各自的目标”⑥。这种监管模式的优点在于：一方面，目标监管主旨明确，直击要点。无论是在机构监管模式或是功能监管模式下，总体的监管目标是分散在各个监管机构的监管制度中实现的，毫无疑问，经过这样的稀释，监管目标的明确性和主导性自然会有所下降。而目标监管模式是根据监管目标而设计监管机构，例如系统监管机构，审慎监管机构和业务经营监管机构，目的性和监管侧重自然清楚明确，监管效率自然提高。另一方面，目标监管模式根据监管目标不同设立各自独立的监管机构可以消除基于不同监管目标而产生的理念和制度之间的冲突。系统监管、审慎监管和业务经营监管是相互间区别度很高的监管目标，有各自不同的理念和监管文化，一个监管机构要从理念到制度完美统合不同的监管目标几乎是不可能完成的任务。而且随著金融市场全球化的加速，不同的监管目标之间的差异化会越来越明显，基于监管目标的不同设立不同的监管机构具有现实意义。

当今主要的金融监管体制

金融监管体制所需的设计是建立在以下制度基点的充分论证之上的：审慎监管与市场行为监管是否合并、中央银行的角色、各监管机构的政治独立性、监管竞争需求、监管权力制衡和如何更好地衔接国际金融监管合作等等。

金融监管体制的基本分类是混业监管和分业监管，各个国家的金融监管体制都是选择其中的一个方向或者走折中路线，然后参照三种监管模式设计出来。比较具有代表性的是英国的混业监管体制和美国的“伞形”监管体制。

混业监管体制也称为单一监管体制或集中监管体制，即只设立一个综合金融监管机构，对各类金融机构的银行业务、证券业务、保险业务等各种金融业务尤其是混业经营程度较高的金融集团的所有金融业务进行全面监管。英国的金融监管体制是其典型代表。英国于1997年合并了原有的各类金融监管机构，成立金融服务局(FSA)，并于2000年颁布《金融服务与市场法》(FinancialServicesandMarketsBill， FSMB)，进一步明确了金融服务局综合监管者的地位。虽然2010年6月，英国对其金融监管体系进行了变革，撤销金融服务局，由英格兰银行执行其大部分职能，但是并没有改变英国混业监管的基本体制。

混业监管体制的优势在于：首先，混业监管体制适应当今金融创新能力急剧增强，市场细分化和业务多元化显著的金融业发展趋势。随着全球化时代世界经济对于资本市场日益提高的金融服务要求，各种金融工具的创新和日益细分的业务类型蓬勃发展，混业监管可以涵盖所有的金融业务，从宏观上控制总体风险。其次，可以在一定程度上避免监管分割所导致的重复监管及监管对立，创造一个相对公平的监管环境。再次，混业监管体制可以产生规模效应，降低监管成本。最后，混业监管体制这种简洁的结构可以更好地明确金融监管机构的职能与责任。

混业监管体制的劣势在于：首先，混业监管体制只适合非常成熟的金融市场。其次，唯一的监管者就意味着缺乏竞争环境，无论是监管效率还是勤勉程度没有类似机构的比较就只能寄希望于自觉，这为官僚主义的滋生创造了可能。最后，唯一的监管者这一状况本身就意味着高风险，一旦这个监管机构的制度和理念出现偏差和疏漏或者没有紧紧跟上金融市场出现的新趋势和新发展，那么某种程度的监管失效就几乎无法避免，因为没有另外的监管主体和监管系统可以对此进行补救。

“伞形”监管体制属于分业监管体制的改良体制，在分业监管的基础上为分业监管机构设置一个“伞顶”—牵头监管者。以美国为例，首先根据功能监管的模式进行分业监管，“在银行业领域，财政部货币监理局(OCC)、联邦储备银行(FRB)、储蓄性金融机构监管局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)以及各州的银行局(SBD)共同负责监管。”⑦，证券业由证券交易委员会(SEC)监管，期货业由商品期货交易委员会(CFTC)监管，保险业由所在各州的保险监管局监管。在这些监管机构之上由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)进行总体监管。美国拥有最为复杂的体制，“有100多家联邦或州立机构负责负责不同类别和层次的监管”。⑧

“伞形”监管体制的优点在于：首先，基于功能监管模式的分业监管设计可以发挥各类监管机构自身的专业性。其次，在监管机构之间产生监管竞争，有利于激励各个监管者的勤勉和高效。最后，在分业监管之上有牵头监管者的总体监管可以在宏观层面控制风险，协调监管中的冲突和矛盾。

当然，“伞形”监管体制也有其缺点，最大的问题就是整个体制非常繁琐和复杂。其一，整个监管体制需要精简集中，牵头监管者的权力需要得到加强。其二，监管范围除了传统的银行业、证券业和保险业之外，要把大量的金融衍生品纳入监管。

通过上述分析可以看到，无论哪种监管模式或监管体制都不是十全十美的，从各国的实践来看，采用哪种监管体制必须建立在各国自身的金融业发展水平和具体国情之上。

中国金融监管体制的选择

选择监管体制应当充分考虑该国的金融行业的融合性，包括跨业经营的法律障碍、监管机构的独立性、国家上层权力制衡机制等因素。这些因素决定了整个监管体制的基础与可行性。关于中国金融体制改革的建议目前大致可以分为两类：混业监管体制和“伞形”监管体制。

混业监管体制的建议主要体现在对于“大部制”的讨论，“整合金融监管资源，成立金融部一度呼声很高。”⑨具体而言，就是把银监会、证监会和保监会合并为一个类似英国金融服务局(FSA)的部门，对整个金融行业进行统一监管。混业监管建议的一个重要理由就是混业经营的必然性。混业经营已经逐渐成为全球金融市场的一种趋势。对于顾客来说，混业经营的金融机构可以提供更全面的金融服务，降低交易成本，满足个性化的需要。对于金融机构而言，混业经营可以拓展业务范围，通过多元化业务类型来分散风险，提高资源的利用效率。

但是回到前文关于混业监管体制的优缺点分析中我们就可以发现，实施混业监管体制的一个重要前提条件就是这个国家要有成熟的金融市场，以市场为主导的金融市场，英国、德国、日本等皆是如此。对于中国而言，金融市场发展不过三十余年，年轻与不成熟是毫无疑问的事实，而且由于种种原因，我们金融市场由政府主导的痕迹非常明显。在这样的现实情况下建立混业监管体制，那么其优势将大打折扣，而缺点—官僚主义和缺乏风险控制将彻底暴露。中国是由国务院而不是央行在主导金融政策，而如果建立“金融部”或类似的机构自然也是在国务院的领导下，这样一来不仅仅是监管竞争的缺失，连监管者与监管对象之间的身份界限都将含糊不清，最终“教练”与“裁判”的身份再次合一，中国金融市场失去市场主导的可能。由此可见，中国实行混业监管体制缺乏现实条件。

其实除了混业监管体制，以分业监管中功能监管模式为基础的“伞形”监管体制也能适应混业经营的发展趋势。虽然美国的次贷危机给它的“伞形”金融监管体系敲响了警钟，但从这个体系自身来看，经过完善(主要是对“伞顶”监管机构的功能强化)的“伞形”金融监管体制依然是一种比较平衡的监管体制。而对于中国而言，选择“伞形”监管体制有以下的这些优点：首先，中国现有的监管资源可以在最大程度上得到有效的利用。中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会“一行三会”的监管体制才刚刚建立不久，在这样的情况下轻易改变整个监管体制，推倒重来确实有些草率。其次，中国金融机构的架构和运营模式比较多地参照了美国的经验，那么在监管体制方面的参照也是一种配套。中国的金融机构包括商业银行、证券公司和保险公司的设立和运营都参照了美国的很多经验，尤其是在金融控股公司这种混业经营公司的设计上直接借鉴了美国金融控股公司的模式，那么既然美国的“伞形”金融监管的体制对美国金融市场的监管基本是有效的，那么作为参照美国发展起来的中国金融市场继续向“伞形”金融监管体制发展也是符合逻辑的。最后，建立“伞形”监管体制适应当前中国金融市场的不成熟状态。“伞形”体制应当说是一种安全与效率较为平衡的体制，对于中国金融市场这样相对不够成熟而且需要尽可能快速发展从而满足全球化压力下经济发展所需要的金融服务和金融安全保障的金融市场而言，“伞形”监管体制是一种有较强适应性的体制。

中国要建立“伞形”金融监管体制的最大难点是在于“伞顶”的选择，是强化中国人民银行的总体监管能力还是在国务院再新设立一个机构?从现实考虑，舍弃中国人民银行这个既存的总体监管者再去新设一个总体监管机构，然后重新梳理监管体制并非明智的做法。而直接加强中央银行的总体监管权限，以它作为总体监管者和协调者，以证监会、银监会和保监会作为平行的功能监管主体，是实现中国金融监管体制有机统一原则的合理方式。

结语

随着中国(上海)自贸区的建立，中国金融业的国际化进程再一次提速，作為中国金融业持续繁荣和健康成长的保证，中国的金融监管能否尽快完成监管体制的转型，能否适应中国金融业和世界金融业的发展趋势，是事关中国金融战略成功与否的重要环节。而且目前中国又面临如何尽快加入“跨太平洋伙伴关系协议(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)”组织，面临21世纪战略发展机遇期的重大挑战，金融监管作为贸易和投资双重自由化的核心监管领域，如何在体制和执行力方面寻找到最适合中国国情的监管体制，进而更顺利地嵌入全球金融监管体系已是迫在眉睫的重要问题。

希望笔者的一些浅析，能够和理论界的其他讨论声音一起，为中国金融监管体制应该如何转变发展的问题贡献自己的一点微薄之力。

(作者为厦门大学法学院博士研究生)

【注释】

①[美]彼得·纽曼，默里·米尔盖特，[英]约翰·伊特韦尔：《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》(第一卷上册)，胡坚等译，北京：经济科学出版社，2000年，第27页。

②[美]兹维·博迪，罗伯特·C·默顿，戴维·L·克利顿：《金融学》(第二版)，北京：中国人民大学出版社，2010年，第3页。

③[美]弗雷德里克·S·米什金：《货币金融学(第九版)》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第630页。

④⑤⑦⑨郭田勇：《金融监管学》(第二版)，北京：中国金融出版社，2009年，第1页，第13页，第82页，第95页。

⑥郭锋：《全球化时代的金融监管与证券法治—近年来金融与证券法的理论研究与学术争鸣概览》，北京：知识产权出版社，2010年，第84页。

⑧[英]霍华德·戴维斯，大卫·格林：《全球金融监管》，中国银行业监督管理委员会国际部译，北京：中国金融出版社，2009年，第81页。

责编 / 韩露(实习)

作者：胡成蹊

金融监管体制完善论文 篇2：

“后金融危机时代”我国金融监管体制的完善

摘 要：我国现有金融监管体制存在的问题主要是金融监管法律制度不够健全、金融监管目标与内容及方式存在缺陷、缺乏信息共享机制和统一协调机制以及忽视对金融消费者利益的保护。后金融危机时代，我国金融监管体系改革应该坚持宏观审慎监管原则，建立统一协调的金融监管机构。

关键词：金融危机;金融监管;宏观审慎监管

作者简介：李成(1956— )，男，陕西宝鸡人，西安交通大学经济与金融学院金融系主任，教授，博士生导师，博士，主要研究方向为金融监管;涂永前(1974— )，男，湖北武昌人，西安交通大学经济与金融学院博士后研究人员，副研究员，博士，主要研究方向为金融法。

基金项目：司法部项目(09SFB2045);第48批博士后基金资助项目(20100481330)

2008年自美国全面爆发的金融海啸席卷全球。曹凤岐认为导致这次金融危机的一个非常重要原因是金融工具的“过度创新”(或者叫“疯狂的金融创新”)，这种金融创新已经和实体经济完全脱离了，其中有一个工具叫“CDS”(信用违约掉期)，它的总量已经超过了全球GDP，这种交易导致的风险是非常之大的[1]。郭凯和王潇认为危机产生的原因在于金融系统风险超过了极限，“虽然每个金融机构可能都根据自身的情况采取最优的策略，但由于金融系统性风险具有累积效应，所以单个金融机构的风险汇总可能会放大整个金融系统的风险。换言之，系统性风险也存在所谓的‘合成谬误’现象”[2]。杨正位认为人类历史上发生的历次金融危机与本次金融危机的共同特征主要有：一是监管能力与金融自由化不匹配。在监管能力不足与制度建设滞后的情况下，出现改革次序的失误，过早、过度或在外部压力下被动实行金融自由化，使金融体系潜伏了较大金融风险。二是持续的经济景气助长了泡沫经济，大量信贷资金进入股市房市，吹起了经济泡沫。三是国际收支失衡，一旦国际资本外逃后即出现支付能力不足，出现债务危机与货币危机[3]杨正位总结的其他几个特征为：一是外资流入过快，特别是短期资本流入过快，使经济暴露在国际资本的冲击下，隐含了巨大风险。二是汇率制度僵化。巴西、阿根廷将本币对美元汇率固定在1∶1，泰国、土耳其也实行钉住美元制度，形成币值高估、出口竞争力下降、外贸逆差扩大。三是传染性强。发展中国家之间相互传染，但发达国家基本不受影响。他总结的这三个特征不大符合本次金融危机的情况。。

虽然历次金融危机的表现形式各异，但每次危机的发生都伴随着风险负担过大、财务杠杆过度使用以及信贷量增长过快等现象，金融系统性风险给经济造成的损失巨大、影响深远。我国的金融创新刚刚起步，如何加强对金融体系的监管，避免金融体系遭受系统性风险的冲击是值得我们深入思考的问题。

一、 我国现有金融监管体制存在的问题

金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和[4]。众所周知，2003年中国银监会正式组建，它接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、“三会”分工的金融监管体制。我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管，即按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，证监会负责证券、期货、基金的监管，保监会负责保险业的监管。银监会成立后，中国人民银行作为中央银行，加强了制定和执行货币政策的职能，并负责金融体系的支付安全，发挥了在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。

从目前收集到的文献资料来看，研究我国当前金融监管体制问题的文献已经浩如烟海。这些文献指出我国现行金融监管体制存在的问题主要是分业监管存在风险、监管内容与范围过窄、监管主体缺位[5]，自律监控意识薄弱、缺乏必要的市场约束机制[6],混业经营趋势使得我国现行分业监管体制所隐含的问题日益突出[7]，金融监管目标适时调整不到位、洗钱等非法经济活动已经很严重、金融监管人员素质有待进一步提高等等[8]，不一而足。中国人民银行2009年6月份发布的《中国金融稳定报告•2009》指出：“此次国际金融危机表明，仅仅依靠资本充足率监管、评级机构评级、模型定价等硬性程序化方式对金融机构实施监管，不足以防范系统性金融风险。随着金融业经营模式的发展和创新，传统的金融监管制度和监管理念难以适应形势和系统性风险管理的要求，一些跨行业、跨市场和跨境金融活动存在监管真空，监管标准和规则存在顺周期等制度性缺陷。”[9]从这份官方报告可以看出金融监管改革在我国已刻不容缓。笔者认为金融监管法治方面的问题是造成我国金融监管体制缺陷的核心原因。

(一) 金融监管法律制度不够健全

从金融行业运行角度来看，完备的金融法律体系应当包括以下四个方面：金融机构组织方面的规范，包括金融机构的法律地位、性质、组织机构、组织形式、治理机制、市场退出等内容;金融监管方面的规范，包括监管机构的设置、职能、金融监管体制、市场准入监管、金融谨慎监管、市场退出监管等内容;金融服务方面的规范，包括金融机构开展金融服务应该遵守的规则;金融交易方面的规范，其中包括权利的确认和保护、交易结果的确认及保护规则等。从目前的情况来看，虽然我国的金融法律体系框架已经建立起来，但是还有一些金融发展急需的重要法律没有制定出来，如存款保险制度、可操作性的金融机构市场退出制度、私募基金和产业基金相关的法律，等等[10]。具体到金融监管立法领域，整个金融监管立法仍然滞后,立法技术亦不成熟。《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等金融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则。一些重要领域仍然处于法律真空状态，而且法律法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调,甚至存在严重冲突。

(二) 金融监管目标、内容及方式存在缺陷

我国金融监管的目标是既要保障国家货币政策和宏观调控的有效实施,又要防范和化解金融风险、保护存款人利益、保障平等竞争和金融机构合法权益、维护整个金融体系安全稳定、促进金融业健康发展。金融监管目标的多重性和综合性实际上是对金融监管目标的弱化,制约了金融监管功效的有效发挥。而我国的金融监管目标和中国人民银行的货币政策目标是一致的。这使得中国金融监管的主要工作就是进行货币政策的执行和信贷规模控制的合规性检查,并没有真正从金融运行的安全性、高效性出发,形成各个监管部门独立而明确的职能。

我国金融监管内容与方式存在的主要问题有：一是重市场准入，轻市场退出。具体而言，金融机构、金融服务的市场准入方面有一系列的监管法律法规，但问题金融机构的市场退出则缺少详细的可操作的规范。一旦金融机构的风险暴露,“一行三会”只能借助于行政手段来化解金融风险,这不但违反了市场规律,还可能会进一步加剧金融风险。二是重现场监管，轻非现场监管。我国金融监管主要采用现场监管方式。现场监管方式虽然比较容易发现那些从金融机构公开的财务报表和业务资料中难以发现的隐蔽性问题，但存在着风险监管不足、随意性和非规范性较大、人力不足以及重复检查等缺陷。三是重合规性监管，轻系统风险监管。现行金融监管方式是对金融业市场准入、业务范围、财务账目、资本状况等是否符合法律法规进行合规性监管,对金融机构日常经营的系统风险的监管尚不规范和完善。这一方式强调从资本充足性和资产流动性方面进行监管,忽视了对金融机构自身经营能力、盈利能力和发展前景等指标的监管，重视对传统存贷业务的监管,而对表外业务及其他金融创新业务监管较少[11]。

(三) 金融监管信息不透明，各监管机构之间缺乏统一协调机制

目前我国的金融监管实践仍处在初级阶段,金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态。中国金融监管信息不透明主要表现在:“三会”的监管信息系统处于分割状态,没有实现监管信息共享，就更不用奢谈对含有系统风险的信息进行全面监管了;金融监管信息的定时报送制度使得金融监管信息收集效率很低;金融机构报送的数据存在人为调整,虚报、瞒报现象屡有发生;缺乏社会监督中介机构(如会计师事务所、审计师事务所)对金融机构报表、资料的真实性审查，等等。

金融监管体系也不健全,整个金融监管组织体系的设置仍带有计划经济管理模式的色彩,“一行三会”虽各有分工，工作各有侧重,但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题,有时出现职责冲突,有时出现监管“真空”,从而降低了整个金融监管的效率。目前我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强,原有的以机构类型确定监管对象的监管模式难以有效发挥作用,导致金融监管“真空”频繁出现。

(四) 对金融消费者的利益保护远远不够

金融机构作为金融市场的中介机构，其运营资金来自金融消费者，由于信息不对称及经营能力限制，加上利益驱动，金融机构及其管理者和员工出现道德风险的情形很难避免。为此，一些金融业发达的国家专门制定了保护金融消费者利益的相关法律。在我国，虽然《商业银行法》、《银行监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等法律都将保护金融消费者的利益作为立法目的，但实践中由于各种原因金融消费者的利益并没有得到很好保护。

二、 金融监管机构的监管理念：宏观审慎监管原则

笔者认为，在未来的金融监管体制当中，金融监管机构不应该将注意力集中于微观事项，也不可能事事都明察秋毫，而是应当秉承宏观审慎监管理念，才能应对金融业快速发展的挑战。

宏观审慎监管原则与审慎监管原则仅有一个限定词之差，但是却蕴含着不同的监管理念。后者又被称为“结构性的早期干预和解决方案”，不是什么新概念。该概念在巴塞尔委员会1997年的《银行业有效监管核心原则》(Core Principles for Effective Banking Supervision)中，被作为其中一项最重要的核心原则确立下来。《银行业有效监管核心原则》包括7个部分25条原则，从银行业有效监管的前提条件、银行准入和结构、审慎监管法规和要求、持续监管手段、信息披露、监管者的正式权力、跨境银行监管等方面分别对监管主体和监管行为作出了规定。这些原则是世界各国近百年银行监管经验教训的系统总结，反映了国际银行业发展的新变化和银行监管的新趋势。《银行业有效监管核心原则》已得到大多数国家认同，并作为建立和完善本国银行监管体系的指导准则。《银行业有效监管核心原则》被认为是国际银行监管领域里一份具有里程碑意义的重要文献。在“审慎监管法规和要求”(Prudential Regulations and Requirements)部分，《银行业有效监管核心原则》共提出了10条原则，要求监管当局制定和实施资本充足率、风险管理、内部控制、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、流动性管理等方面的审慎监管法规。这些审慎监管法规可以分为两大类，一类涉及资本充足率监管，另一类涉及风险管理和内部控制。一般情况下，这种审慎监管原则被称为微观监管原则。

2009年，为有效应对金融危机带来的经济衰退，G20召开伦敦峰会，并成立了4个工作小组，分别从强化监管与提高透明度等四个方面提出改革建议。工作组在《强化合理监管，提高透明度》的报告中提出应建立一个基于原有微观监管框架下的“全方位”宏观审慎监管体系。宏观审慎性监管作为一种新型的监管模式，区别于微观审慎性监管的特殊之处就在于它更关注整个金融系统的整体性风险。宏观审慎监管通常将众多金融机构看作一个整体，并以实际GDP为尺度衡量整个金融系统的风险，以避免问题金融机构的负面冲击作用所带来的金融系统的不稳定。工作组报告中提出的建立宏观审慎监管体系并不意味着推翻原有的微观监管框架，而是在传统的微观审慎监管仍然继续推行的前提下，考虑推进更强调整个金融系统稳定性的宏观审慎性监管。

对于各个国家的政策制定者来说，如何在微观审慎监管和宏观审慎监管之间找到一个平衡点是一个巨大挑战。为此，工作组提出以下几点建议：首先，所有的国际、国内金融监管机构，或者标准制定机构，在授权范围内都应考虑到金融系统的稳定性。鉴于宏观审慎监管更多的考虑是金融系统风险，因此，在微观审慎监管框架下植入宏观审慎监管，有利于降低金融系统的不稳定性，从而减少风险所带来的社会成本。其次，每个国家都应该针对自身的情况建立一个权责明确的机制和有效的全球平台，在该机制和平台下，各国将能够对金融机构的系统风险进行评估，并且对各项国内政策进行协调。政策制定者应关注协调与合作的问题，这不仅包括国内层面也包括国际层面。同时，相关机构也必须保证他们手中有足够的金融工具，来降低由于失衡所导致的金融系统不稳定的可能性。再次，一国金融当局应当采用宏观审慎性工具来应对金融体系的脆弱性，简便易行的政策应予以优先考虑。规则的制定应当根据一国金融各部门联合得出的风险评估报告。同时，一些更深层次的宏观审慎性监管工具也应当被挖掘。这些工具包括用更简单的指标来衡量杠杆比率的累积以及表外项目对风险暴露的敏感度、根据经济周期而不断调整的资本要求、囊括所有信息的贷款损失准备金标准的设定、利用更长期的历史数据来衡量风险和准备金要求、更加关注抵押贷款的贷款价值比率等等。最后，利用FSB和IMF等国际性组织来创设一种有效机制，使得各国金融监管当局能经常性地举行国际圆桌会议，来探讨在全球范围内评估金融系统风险的方法，以此来加强政策之间的协调配合[12]。

2009年6月17日，奥巴马政府公布了金融监管体系改革白皮书，其核心内容是扩大美国联邦储备委员会的权限，授权其监管“系统性风险”，并新成立一个金融服务管理理事会来负责宏观审慎监管。它赋予监管机构在必要时刻接管具有系统重要性的金融机构的权力，并将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带，把复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都置于监管范围之内。除了加强对银行类金融机构监管外，它还强化了对非银行类的金融控股公司的监管，以此来避免个别金融控股公司的倒闭所引发的系统性金融风险。

由于金融业混业经营及金融创新会继续发展下去，一些新的监管“真空”肯定会出现，对于隐藏于其间的灰色区域及系统风险必须要有预先的制度安排。现阶段，负责金融监管工作的人民银行及银监会就应该考虑宏观审慎监管原则的细化，尽可能制定出行之有效的行动方案。

三、 建立统一协调的金融监管机构

(一) 分业监管的困境

全球金融危机发生后，世界各主要国家都提出了加强金融监管的要求。温家宝总理在一些场合也反复讲到了加强金融监管的问题[1314]。在分业经营、分业监管的情况下，我国的“一行三会”还是能够很好地发挥作用的。郭田勇认为这次金融危机中我国金融体系受到的影响相对较小，一方面得益于监管部门的有效监管，另一方面是因为我国金融机构创新能力不足，无法更加深入地参与国际金融市场的竞争，从而侥幸躲过一劫。然而，当前我国多家大型公司陆续披露出来的由于金融衍生产品投资失误而导致巨额亏损的惨痛事实，再一次说明了金融市场发展相对滞后需要付出沉重的代价[15]。但是，随着金融业混业经营的发展和20世纪80年代以来反垄断政策的转变，在世界范围内，全能型银行、金融集团和金融控股公司得到迅猛发展。大型金融企业集团通过复杂的金融交易技术，利用庞大的资金优势和业务扩张能力，以及跨国经营的全球网络优势，往往使得按金融从业范围划分的各专业监管机构十分被动，它们不仅难以完整地把握大型金融集团的系统风险、绩效和资本充足度等情况，还无法监管大型金融集团一些“创新业务”。

入世后我国金融市场的开放必须服从《服务贸易总协定》的六项基本原则和《金融服务协议》，中国金融必然要进一步融入国际金融体系，国内许多现有的管制或规定将因此被强行突破，金融分业经营、分业监管制度首当其冲。外资金融机构实行的是混业经营模式，并且我国2004年7月26日颁布的《外资金融机构管理条例》第三章“业务范围”亦允许外资银行从事外币投资业务。自从该条例出台后，大量外资金融机构纷纷涌入我国，国内一些大型公司因购买他们推销的复杂金融衍生产品而出现巨亏。那些全能型外资银行或金融集团同时向银监会、证监会和保监会申请银行业务、证券业务和保险业务牌照，削弱了中资金融机构的竞争力，金融监管体系改革势在必行。

从长远来看，严格的分业经营、分业监管是以牺牲金融业的长期稳定发展为代价来换取短期内金融业的稳定。本文认为，应该逐步由金融分业经营、分业监管的模式向混业经营、双层监管的模式过渡，并设立具有统一协调监管权力的金融监管委员会或者金融稳定委员会，以增强金融系统的“内在稳定”，降低系统金融风险，提高金融资源利用效率和金融业的运行质量，提高金融机构的竞争力。

(二) 国际经验的借鉴

尽管有学者一再呼吁在经济发展领域坚持中国模式和中国道路，走有中国特色的社会主义道路[16]，但是，一些国家金融监管的成功经验是值得借鉴的。Masciandaro研究了68个国家的金融监管架构，结论是金融监管权力的集中已经成为明显趋势。他还发现一国的金融市场体制与该国的金融监管权力集中程度成正相关关系，决策者选择金融监管权力集中旨在创造具有良好治理特征的制度环境。在金融市场的本质及发展维度发生变化时，决策部门更倾向于在监管架构中增加监管权力集中的程度。另外，当一国金融业出现集团化趋势时，金融业纵深发展的程度与跨部门监管机构的建立之间也是成正相关关系的。在面临金融经营日趋模糊化挑战之时，注重金融稳定和效率的决策者会选择单一金融监管模式[17]。可见，在大多数国家，单一金融监管机构和央行的功能出现分野是一种大趋势。最为典型的是，在欧盟15个老成员国当中，奥地利、丹麦、德国、瑞典以及英国都建立了单一的金融监管机构，其功能完全区别于央行。这种监管体制在挪威和冰岛，甚至4个新欧盟成员国爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚及马耳他也得到了应用。在欧盟之外，韩国、日本及尼加拉瓜等国也是如此[1819]。

从长远来看，随着金融业混业经营带来的挑战日趋严峻，如果预期的金融结构是高度整合的及单一市场形式的，那么监管架构的最佳设计就是建立单一的金融监管机构。金融业的开放过程本身无法避免创新与监管的博弈，为了应对未来可能发生的系统金融风险，对我国来说，必须建立具有统一协调监管功能的金融监管机构，树立宏观审慎监管理念，重点关注整个金融系统的整体性风险，降低金融系统的不稳定性，从而减少风险所带来的社会成本。

(三) 我国金融监管改革的路径

对于建立我国统一协调金融监管机构，本文认为可以分阶段地朝这个方向努力。

第一阶段是清理现有法规中存在冲突、不协调的金融法律法规，制定一批填补空缺的金融法律，诸如金融监管法、金融机构破产法、金融消费者保护法等等，为未来机构的设立扫清法律上的障碍，使其有法可依，有章可循，不能等着该机构出台后再制定相关法律法规。

第二阶段是逐步完善现有金融监管体系。因为现有的体制变革不可能一蹴而就，要明确职能、职责，转变监管理念，改进监管方法，加强监管等。具体而言，要改善信息披露制度、强化社会监督，加强监管机构之间的协调配合，监管方式要从事后被动处置向事前预警防范转变，金融监管内容应从合规性的机构性监管向合规性与风险性监管并重的功能性监管转变。

第三阶段是在“一行三会”基础上，在国务院领导下成立一个金融监管协调工作小组或者委员会，以协调这些监管部门之间的的关系，对重大问题、政策作出有效决策。因为这些机构都属于部级单位，目前三会之间的联系靠的是备忘录形式，一些重大的监管问题无法协调。

第四阶段，在条件成熟后，设立中国金融监管委员会，其形式可借鉴新成立的国务院食品安全委员会，正部级建制，与中国人民银行并列，直属于国务院。中国人民银行监管货币市场和货币稳定，证券、保险、银行，都由金融监管委员会负责，现在的证监会、保监会、银监会变成金融监管委员会的下属机构——证监局、银监局、保监局，各自分工负责，对金融业进行功能监管[1]。

本人认为，也可以不必成立新的机构，而是通过改造现有机构来实现建立我国统一协调金融监管机构的目标，如依托央行金融稳定局现有架构，授权其在特定时期拥有更大的金融监管权力。2008年8月15日央行下发的定职能、定机构和定编制之新“三定”方案显示，金融稳定局的职能定位包括：综合分析和评估系统性金融风险，提出防范和化解系统性金融风险的政策建议;评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策建议;承担会同有关方面研究拟订金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范的工作，等等。这些职能定位非常原则化，尚需要进一步细化，要充分发挥该机构的作用，必须赋予其充分的权力，使其在与“三会”的沟通、协调上拥有人力资源、信息资源、行动方面的统一调配权。待时机成熟，可以将该机构升级为国务院金融稳定委员会，使其建制及权限类同于上文所述国务院金融监管委员会，授权其对各类分业经营的金融机构以及金融控股公司名下的子公司实施功能化监管。由其定期召开由三大部门共同参与的联席会议，加强“三会”之间的联系;还应赋予其对各监管机构职责的界定权和对各种争议的仲裁权;此外，还要赋予该机构涉外监管的权力。

为慎重起见，本文认为可以在金融业比较发达的北京、上海、广东等地事先给予政策支持，开展试点工作以观察实效，待条件成熟再考虑全国铺开或者在国家层面建立这种统一协调的金融监管机构。

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(责任编辑：杨凤春)

The Improvement of China’s Financial Supervision System After the Global Financial Crisis

LI Cheng, TU Yong-qian

Key words:financial crisis; financial supervision; macro-prudential regulation

作者：李 成 涂永前

金融监管体制完善论文 篇3：

从银行同业业务看金融监管体制的完善

商业银行同业业务是商业银行之间及其与其他金融机构之间的资金往来行为，如同业拆借、同业存放、同业借款等。近年来资产管理链条不断拉长，跨市场、跨行业特征愈发明显，借助各种通道推动信贷业务表外化，加大了货币政策调控难度，成为系统性金融风险隐患。

传统同业业务的功能定位以短期资金融通和闲置资金运用为主，其流动性管理的意义往往大于盈利性。但随着合作层级不断提升，依托产品创新，商业银行同业业务逐步衍生出更多新功能，表现为：一是期限转换和杠杆功能，如利用在货币市场和理财市场的交易便利和信用优势，滚动拆入短期资金，发放长期同业借款，套取期限利差;二是信用创造功能，如与信托、证券等机构构成组合渠道，向实体经济提供融资服务，影子银行特征日益明显;三是监管套利功能，如借助投资类科目隐匿信贷规模，通过买入返售方式将企业债权转变为银行同业债权，减少资本占用。

同业业务演变暴露出现行金融监管体制的不足，分业监管政策协调性不够，金融市场主体监管套利留有空间。由于行业监管约束更趋严格，商业银行通常借助非银行金融机构的资产管理功能，通过结构调整等途径，将部分业务从监管要求高的市场转移到监管要求低的市场，寻求监管套利。因此，限制通道类资产管理业务，是防止同业业务监管套利的主要方向。但由于监管理念和行业发展水平的差异，资本约束、业务管理和信息披露等方面监管标准宽严不一甚至差异较大，为商业银行不断拓展同业业务新通道留下空间。金融同业类似监管套利行为大量存在，反映出分业监管体制下监管合作协调不足，导致监管效果下降。

跨市场金融创新监管机制缺失，易形成交叉性风险隐患。同业业务涉及银行、证券、保险、信托多个行业，横跨货币、资本、保险、理财、信贷多个金融市场。此类创新虽未使用国外衍生品复杂的数学估值模型，但具有两个共同特征：一是重复交易和拉长资产管理链条，二是缺乏跨市场金融监管机制。跨市场金融监管机制的缺位，使交易链条中的部分环节完全脱离监管视野，难以防控风险在不同机构和市场之间交叉传染，埋下系统性金融风险隐患。

同业业务透明度监管要求不严，风险揭示严重不足。目前，审慎监管偏重“指标控制”和“准入管理”，一些涉及同业业务的重要信息获取不足，制约了监管部门外部监督和金融机构内部控制的有效实施。从外部监督看，同业代付和买入返售业务的快速发展，使大量信用风险资产脱离资本约束和拨备覆盖范围，资本充足率、拨备覆盖率、存贷比等传统的核心监管指标失真。同时，同业业务替代并改变了传统的资金配置渠道，使监管部门难以对金融机构经营行为进行跟踪监测，监管措施始终滞后于金融市场和金融业务的发展，停留在堵漏和打补丁阶段。从内部控制看，以满足指标考核为导向的激励约束机制，使商业银行管理层习惯“拿数据说话”，往往忽视对创新业务的风险评估，风控审核和法律审查恐流于形式。

金融创新的监管标准模糊，风险和收益难以匹配。金融创新的本质是通过对安全性、流动性和收益性的重新平衡和合理组合，达到规避和分散风险的作用。然而，以过桥融资为主的同业合作方式，对应基础资产大多不符合信贷政策和审慎监管要求。这类创新业务扭曲了风险收益匹配机制，使得“坏资产”在银行体系不断聚集。即便在短期内获取监管“溢价”，长期也难以平衡风险和收益。而且，随着业务交叉和产品复合程度不断提高，银行体系对同业资金和中央银行流动性支持的依赖程度加大，结构性的流动性紧张可能通过同业链条传导，演变为系统流动性危机。

人民银行缺乏维护金融稳定的有效机制和手段，防范系统性风险能力有待提升。同业业务具有顺周期和跨市场特征，会加剧去杠杆化时期风险的传染性和波及面，是系统性风险的重要源头和传导途径，应当纳入金融稳定工作框架来监测和管理。信息获取和监督管理是支撑人民银行履行维护金融稳定职能的两大支柱。从信息获取看，人民银行难以从微观审慎监管部门获取核心监管信息，直接信息收集主要来源于银行，证券、保险机构信息获取不足，导致金融稳定信息的全面性、及时性和准确性较差。从监督管理看，现行监管体制将监督检查权分离到微观审慎监管部门，人民银行对影响系统性区域性金融稳定的金融机构和金融业务缺乏监督检查手段，无法及时准确掌握金融机构内控管理、经营动向和风险状况，履行法律赋予的维护金融稳定职责尚有困难。

完善金融监管体制，规范发展同业业务。加强功能监管，弥补跨市场监管的缺失。关注金融机构业务创新的基本功能，消除分业监管之间政策冲突，建立连续性、一致性和前瞻性的监管规则。一是协调功能监管与机构监管的关系，以功能监管维护系统金融稳定，以机构监管促进个体审慎经营;二是加强监管政策协调，统一监管标准，促进公平竞争，最大限度地防止监管套利;三是承担交叉性金融业务监管职责，制定监管标准，加强风险审核，提高产品透明度。

加强货币政策与金融监管政策的协调配合。适时修订货币供应量与社会融资规模的统计口径，客观反映理财产品、同业业务等对货币供应量乃至广义流动性的影响。将类信贷创新业务纳入逆周期调控政策框架，调整同业资产的资本标准和拨备要求，改进存贷比指标的统计口径，通过监测表内外杠杆和跟踪短期批发融资市场变化，不断完善流动性风险管理框架。

把握好金融创新与金融监管关系，促进同业业务规范发展。一方面，加强对金融创新的监管。对创新产品实行备案制，及时甄别各类创新活动的真实动机和行为实质，规范创新业务的会计处理，防止金融机构违规账务处理影响监管指标和统计指标的真实性。另一方面，鼓励开展有价值的金融创新。创新同业存单等替代性金融产品，优化中长端市场利率形成机制;鼓励发展简单透明的资产证券化产品，推动“非标准化债权”向“标准化债权”的转变。

完善中央银行金融稳定工作框架，丰富维护金融稳定手段。首先，完善监管信息定期交换机制，最大限度地获取核心监管信息，建立覆盖全面、标准统一、信息共享的金融业综合统计系统。其次，完善宏观审慎分析框架，加强对金融机构经营行为的跟踪监测，开展系统重要性机构的可处置性评估、关键业务的专项评估和核心功能的压力测试，提高系统性风险识别能力。第三，构筑涉及金融创新的风险防控和处置机制，发挥最后贷款人功能，加强风险预警和早期介入的协调，加强风险处置和救助环节的协调性。

作者：宋军