“精准扶贫”背景下全社会扶贫开发投入管理体系研究
摘要：全社会力量共同参与扶贫开发、精准化扶贫要求成为全面建成小康社会攻坚时期的新特征。针对精准扶贫背景下对扶贫开发管理工作的新要求，根据对湖北省扶贫开发投入管理现状的实地调研情况，基于数据相关性、决策有用性和统计便捷性原则构建全社会扶贫开发投入评价体系，以解决统计指标和计量口径不一致等问题，并有效评价扶贫开发效率；在此基础上完善全社会扶贫开发组织管理，明晰职责、统一管理归口以及强化监督考核，并且通过政策杠杆、PPP模式和金融扶持推动市场化扶贫，搭建采集、推送、帮扶、监管、反馈流程一体的信息化平台，以此形成全社会扶贫开发投入管理体系。
关键词：扶贫开发；精准扶贫；管理体系；效率评价
文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0023
随着首个国家扶贫日的设立，2014年，《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发[2014]58号）广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发，加快推进扶贫开发进程。“全社会”主体已被明确纳入扶贫开发工作。《建立精准扶贫工作机制实施方案》（国开办发[2014]30号）的发布，明确落实了“关于建立精准扶贫工作机制”的精神，要求提高社会力量参与扶贫的精准性和有效性，从而推进精准扶贫与片区攻坚深度耦合。在主体多元化和对象精准化的“双轮驱动”下，建立全社会扶贫开发投入管理体系空前复杂和重要。
然而，各地区扶贫开发工作中仍存在诸多问题。左停等指出，我国扶贫体系中存在因精准识别环节出现严重偏差导致后续资源配置不合理现象[1]。杨园园等指出，财政专项扶贫资金投入与地方需求结构匹配度较差、因贫困地区基础设施条件差导致扶贫开发项目实施受限、以及基层扶贫机构不健全等[2]。刘司可强调，因贫困退出机制不健全导致返贫现象严重问题[3]。因此，如何引导更广泛的社会资源投入，并在精准扶贫的要求下提高投入与产出效率，提升脱贫效率，有效实现精准扶贫的长远目标，成为当前扶贫开发管理工作中亟待解决的问题。
一、全社会扶贫开发与精准扶贫的研究现状
（一）全社会扶贫开发的研究现状
1.全社会扶贫开发的内涵。扶贫是指对处于中国贫困标准以下的贫困人口，通过资金投入和政策扶持，实现其脱贫的基本目的。朱玲提出制定扶贫战略应以效率为先导，摒弃原有的“抽血运行”和“输血机制”模式，形成有效的“造血机制”[4]。扶贫开发应当以促使贫困地区政府及贫困居民自力更生、发展生产为目标，以缓解并消除“能力贫困”或“发展贫困”为最终目的。因此，扶贫开发的内涵应当区别于扶贫。全社会扶贫开发是指各级政府引导全社会力量，通过资金、物资、人力、项目建设、社会保障等要素的合理配置，可持续开发和利用贫困地区自然资源及人力资源，以实现贫困地区生存发展、环境改善和贫困人口综合素质能力提升的一项长期性扶持活动。
2.全社会扶贫开发的格局。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》从专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫三大方面规划扶贫开发工作，形成“三位一体”的大扶贫开发格局。但是，这种扶贫格局仍然以各级政府及相关行政事业单位为主导，市场成分较少。在新时期深化改革理念的指导下，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）指出要进一步深化扶贫开发机制改革，重构扶贫开发战略格局，推动市场在扶贫开发的资源配置中起到决定性作用，更好地发挥政府的引导作用。首次提出由政府部门、市场组织、社会主体协同推进的新“三位一体”大扶贫开发格局，以此建立更为长效的扶贫开发机制。这一格局明确了“全社会”主体的内涵，强化政府的主导作用，并且正式确立市场在扶贫开发中的地位。
3.全社会扶贫开发的管理机制。大多数国内学者从顶层设计理念、组织管理两大方面展开探讨。关于顶层设计理念方面，王宇等认为，应将“精、准、细、严”的理念融入全社会扶贫开发管理工作中，通过制度设计、政策运行、职业技能提升实现精准化[5]。关于组织管理方面，葛志军、邢成举强调上下级扶贫部门责权与事权关系的重要性[6]。
4.全社会扶贫开发投入评价体系。为因地制宜推进精准扶贫，杨园园等提出建立动态监测体系，实时实地评价全社会扶贫开发投入状况[2]。关于评价方法的选用，国内学者大都采用因子分析法、AHP、TOPSIS、熵权法、DEA等方法对扶贫项目、财政专项扶贫资金等绩效进行评价。其中，DEA法较为常用。
（二）精准扶贫的研究现状
1.精准扶贫的内涵。“精准扶贫”理念是根据中国特色社会主义理论体系中“共同富裕”的理论原则和“全面建成小康社会”的现实需求产生的。2013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的理念，强调实事求是、因地制宜。在2013-2015年期间，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》《建立精准扶贫工作机制实施方案》《扶贫开发建档立卡工作方案》等政策陆续出台，精准扶贫工作机制在全国范围内开始实施。2015年6月，习近平总书记明确提出精准扶贫要遵循“扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效”六个方面的精准性要求，和“扶持生产和就业发展、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助扶持”四个方面的分类扶贫理念。至此，精准扶贫理念的内涵逐步得以完善，即通过精准化识别、帮扶、管理和考核，实现贫困户和贫困人口精准脱贫和可持续性脱贫。
为实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发[2015]34号）全面制定了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。
2.基于“精准扶贫”理念的机制建设。大多数国内学者从市场化扶贫导向、金融扶贫机制等方面提出策略。例如，宫留记认为，应通过制订《扶贫法》明确政府和市场的权责，对市场化扶贫进行顶层设计[7]。朱建华等学者提出引入金融手段推进市场化扶贫，形成杠杆化金融、普惠金融的扶贫模式[8]。除了市场化机制建设，针对资源投入效率问题，郑瑞强、曹国庆提出基于大数据思维制定供需对接，从而整合并优化扶贫资源配置等措施[9]。此外，为实现精准扶贫常态化，李鵾提出围绕“精准识别、联动帮扶、分类管理、动态考核、组织建设”五个方面建立精准扶贫机制[10]。
（三）研究评述
由上所述可知，我国扶贫开发工作已进入“多元化”和“精准化”阶段。针对近几年精准扶贫背景下扶贫开发工作中存在的问题，国内学者从识别机制、帮扶机制、考核机制等方面提供了对策建议。然而，在“精准扶贫”背景下动员全社会开展扶贫开发，要求政府、市场及社会等多元化主体均遵循精准化理念，并将其贯穿于扶贫开发工作全过程，防止出现资源使用效率低下、虚假政绩工程、“数字脱贫”等现象。这对扶贫开发管理体系提出了重大考验。
二、湖北省扶贫开发投入管理现状
湖北省涉及秦巴山片区、大别山片区、武陵山片区及幕阜山片区四大集中连片贫困特区。作为扶贫开发主战场，全省过去五年减贫达到353.21万人①，扶贫开发工作位于全国前列。目前湖北省已采取推进产业扶贫、建设脱贫致富能力、实施整村推进、推进保障扶贫、改革创新投融资机制五大方面具体措施，旨在增加农民收入、推动贫困户自主发展、改善生产生活条件、实现基本公共服务均等化、加大扶贫开发投入力度，并取得良好的社会效应。2015年，全省减贫128万人，208个贫困村出列②。与2014年相比，贫困人口减少数增加了58.7万人③。
然而，当前参与扶贫的主体多、方式多、不便统计汇总等事实情况与精准扶贫的要求构成内在矛盾。并且，原有的扶贫统计监测指标体系已逐渐无法满足当前开发式扶贫阶段的管理要求。本文依托湖北省扶贫开发重点课题研究项目，采用实地调研、专家访谈等方法，选取了部分不同行政层级的贫困县（市）作为调研分析重点，对湖北省扶贫开发投入现状展开调研。依据相关部门提供的资料文件、参照政府门户网站公示实情，厘清湖北省扶贫开发投入管理活动中六个方面的问题[11]。
（一）扶贫开发投入界定范围不明确，统计指标不统一，导致数据的相关性、可比性降低
全省多个地区对于扶贫开发内涵理解不一。例如，对于贫困居民自身的投入是否应纳入扶贫开发投入均存在分歧；D市、Y市和Q县在对救济性投入和用于个人的开发式投入是否纳入扶贫开发投入统计中存在区别；N县行业部门投入资金从2012-2013年增长幅度异常增大，而社会帮扶资金在此期间大幅减少，其原因可能是，在此期间对于行业部门及社会帮扶的界定出现变动。这些情况导致统计数据相关性、可比性降低，不利于精准化目标实现。
（二）统计指标的计量口径不一致，导致无法进行横向比较
省内多个地区对于“行业部门投入”的列示存在明显差异，可能与投入主体分类不一致相关。关于“财政专项扶贫资金投入”的列示，Y市2012-2014年财政专项扶贫资金仅为D市的0.04%左右，但其贫困人口为D市的50%；H市2014年财政专项扶贫资金不足D市当年的3.39%，而H市贫困人口远多于D市。这些情况显然不合情理，可能与统计指标的计量口径不一致相关，导致各项统计数据在不同地区难以进行横向比较，不便于分析贫困地区需求结构，容易造成扶贫开发投入与地区需求不匹配等问题。
（三）关键统计数据无从获取
截至2014年10月，湖北省各地区已完成建档立卡工作，已完成2013年数据录入工作并试运行。但有关识别、帮扶、监测平台尚未实现公开化，精准各地区扶贫投入总额、贫困人口、人均扶贫费用等关键指标的数据难以获取，难以比较各地区扶贫开发效率问题，影响了决策的可用性、有效性，对地区整体战略的制定产生不利影响。此外，市场、社会等公众主体难以准确获取贫困地区及贫困人口的需求，各类扶贫基金的投入使用情况也未实时以报表形式公开。统计数据公开程度低对扶贫开发工作的精准化程度造成较大影响。
（四）帮扶资金计量真实性存疑
2014年湖北省4大扶贫片区共投资1762.6亿元，而当年全省脱贫人口为69.3万人④。但该69.3万人的贫困人口平均脱贫成本高达25.4万元，这种减贫效率及脱贫成本显然不符合实际情况。可能是由于在行政单位中存在扶贫开发投入力度与政绩挂钩的认知观念，容易催生 “好大喜功”的心态，并且为了获得更多涉农投入的财税优惠政策，使得扶贫开发投入的数额往往呈现高估问题。此外，对于行业扶贫开发投入的统计，各地区扶贫办主要依据各行业部门自行计量统计的结果予以归整汇总，缺乏足够的审核。
（五）管理归口不统一，难以全面完整地反映各主体的投入力度
由于多数市场、社会投入主体并未通过扶贫办等部门办理相关手续，而是直接对贫困地区和贫困居民予以帮助，地方扶贫办部门只能依据已披露和掌握的信息加以统计，难以全面完整地反映各主体投入力度。
（六）扶贫开发投入仍然呈现“头重脚轻”格局
目前，全社会扶贫开发投入总额中，政府扶贫投入仍占绝大部分比例，而以企业为主的市场主体及社会主体投入仍然偏低。从2011年到2015年，全国中央财政专项扶贫资金从272亿元增长到467.45亿元⑤。尽管当前宏观经济下行压力犹存，受限于市场与社会资本的短期性、规模偏小等特征，政府投入力度仍然会继续增加。短期来看，全省乃至全国的扶贫开发投入格局仍会呈现“头重脚轻”状态。
三、全社会扶贫开发投入评价体系的构建
（一）指标体系设计目的及原则
政府统计数据用于决策判断，其质量关系到国家经济安全、金融市场稳定与效率以及政府公信力。在实现2020年全面建成小康社会目标的驱动下，建立全社会扶贫开发投入指标体系旨在通过规范统计口径，获取高质量统计数据，并据此为相关管理部门提供决策有用的信息，评价扶贫开发效率，分析各地区扶贫开发投入资金来源及分配的合理性，形成更加有效的扶贫开发投入机制或脱贫模式；同时，实现管理归口的统一，完整全面地反映全社会主体对贫困地区的投入力度。
基于对统计数据质量的要求，结合扶贫统计工作的实际需要，依据数据相关性、决策有用性、统计便捷性设计全社会扶贫开发投入指标体系。
1.数据相关性。应确保统计数据可进行横向及纵向比较。各个地区在一定时期内遵循统一的界定范围、统计口径和统计手段，降低上级行政单位汇总过程中的误差，为地区宏观经济决策制定、扶贫开发总体工作规划提供有效依据。
2.决策有用性。为管理者提供决策有用的信息，准确把握各类扶贫资源的投入和使用情况。管理部门可根据统计数据分析各年度的投入趋势，比较分析各地区扶贫开发资金的使用效率以及当地的脱贫效率。进而进行宏观调控引导，提高扶贫项目安排和资金使用精准度，实现扶贫开发资源的优化配置。
3.统计便捷性。便于各地区扶贫办、各级行政单位进行扶贫统计工作。
（二）指标筛选及说明
结合湖北省扶贫开发投入管理现状问题，基于对政府、市场、社会“三位一体”扶贫开发战略格局的认识，依据扶贫开发资金的流动状况，即资金的来源和使用，将全社会扶贫开发投入统计指标体系分为投入主体和投入方式两部分，构建全社会扶贫开发投入格局（见图1），并据此构建扶贫开发投入指标体系。
图1 全社会扶贫开发投入格局
环心部分的政府、市场与社会即全社会扶贫开发投入统计指标体系的三个维度。内环代表投入主体，包括以下10个方面：
1.国家及地方财政。即国家和地方财政预算用于扶贫开发投入的支出。
2.行业部门资金。即整合涉及扶持贫困地区及贫困居民发展的各行业部门的资金。
3.定点帮扶单位。包括参与定点扶贫的中直单位、省直单位、其他各级事业单位。
4.省内区域结对帮扶。即区域结对帮扶的省内发达地区。
5.东西部扶贫协作。即参与扶贫协作的东部发达地区。
6.部队。即驻扎贫困地区的武警部队。
7.企业。包括国有、民营、混合所有制不同性质的企业。
8.金融机构。包括国有控股及商业性金融机构。
9.NGO。即非政府组织，包括各民主党派、工商联以及工会、共青团、妇联、残联等各类非政府组织。
10.个人。包括社会成员和港澳同胞、台湾同胞、华人华侨及海外人士。
外环代表投入方式，包括以下五个方面：
1.专项扶贫资金投入。用于易地扶贫搬迁、整村推进、雨露计划、扶贫小额信贷等项目。
2.人力投入。包括专业技术人才交流、人员就业培训、劳务合作、医教人员派遣、志愿服务等。
3.项目建设。包括公路、饮水、电力、住房、教育、卫生计生、文化活动、信息化等居民基本生存保障和生活发展等方面的基础设施建设，特色产业、旅游行业等产业开发培育，以及信贷投放、金融产品及服务等金融项目。
4.技术投入。直接提供或帮助引进技术。
5.赈灾救济。指灾后重建中资金、物资等捐助。
（三）全社会扶贫开发投入效率评价模式
依据全社会扶贫开发投入格局构建全省统一标准的扶贫开发投入指标体系，并根据基于统一的管理归口统计的数据，选取资金投入、人力投入、项目建设、技术投入、赈灾救济六大方面作为投入指标，从社会经济、公共服务、生活环境三个方面选取产出指标，评价全社会扶贫开发投入与产出效率，以此评价脱贫效率，形成全社会扶贫开发效率评价模式（见图2）。
图2 全社会扶贫开发投入效率评价模式
由于数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）法是根据多指标投入和多指标产出对相同类型的单位进行相对有效性或效益评价的一种系统分析方法，适用于具有多投入/多输出的复杂系统。全社会扶贫开发是一个“多投入——多产出”的综合问题，因而，DEA法能够有效、客观地评价全社会扶贫开发效率，故选用DEA法作为全社会扶贫开发效率评价方法。
四、建立全社会扶贫开发投入管理体系
结合理论分析可知，精准扶贫要求扶贫开发的目标更明确、措施更具针对性以及管理更加精细化[12]。以湖北省扶贫开发投入管理现状为例，部分地区在界定范围、统计指标、管理归口、数据的公开性和真实性、投入格局等方面存在一定问题，这对精准扶贫目标的实现构成阻碍。本文据此构建全社会扶贫开发投入管理体系（见图3），在构建全社会扶贫开发评价体系基础上，解决统计指标、计量口径及效率评价等基础性问题；并逐层完善全社会扶贫开发投入组织管理、形成市场化扶贫机制和信息化平台，实现长效的扶贫开发机制。
图3 全社会扶贫开发投入管理体系
（一）构建全社会扶贫开发投入评价体系
1.统一扶贫开发统计指标，规范计量口径。基于对全社会扶贫开发内涵的界定，明确各地区扶贫办统计的客体范畴。将扶贫项目规划至民政部门统一管理，强化扶贫办对扶贫开发项目的专门管理。由省级扶贫办及各涉农投入的行业部门制定统一的扶贫开发监测统计指标，并据此明确界定范围、出具专业计量标准，下属各行政级别依据统一的标准予以施行。以此形成统一一致的全社会扶贫开发投入统计指标体系。
2.形成并完善扶贫开发投入效率评价模式。目前，受统计资料不完善以及公开程度较低等影响，难以针对前述全社会扶贫开发效率评价模式进行实证检验。然而在精准扶贫的要求下，需要逐步形成并完善有效的扶贫开发投入效率评价模式。以湖北省为例，省级扶贫办部门可根据统计汇总的全社会扶贫开发投入数据进行处理，采用DEA法评价全省、对比分析省内各地区的扶贫开发效率，反映资金、人力、项目、技术等方面可能存在的低效率投入问题，分析其深层次原因。此外，由于扶贫开发具有长期发展性，在进行效率评价时需要考虑5～10年长期产出效益。
（二）强化全社会扶贫开发组织管理
1.明晰职责，发挥扶贫办“笼口”作用。在调研工作中，很多地方扶贫办领导表示在扶贫开发投入统计过程中，涉及跨部门合作的数据资料获取存在相当大的工作困难。这给贫困工作投入的统计工作带来了极大的阻碍作用，也不利于扶贫投入数据统计的及时性和准确性要求。此外，推动全社会参与扶贫开发，要求各地区扶贫办整合行业涉农资金，但从各级政府的组织构成来看，扶贫办处于相对弱势地位，整合各行业部门涉农投入往往难以落实。
强化全社会扶贫开发组织管理，首先应当明细职责，发挥扶贫办“笼口”作用，处理好上下级扶贫部门及同级行业部门的责权与事权关系。由扶贫办展开统一负责展开部署，要求民政局、发改委、统计局以及各行业部门等通力协作，明确各自职责职能，在扶贫开发投入统计工作中积极配合和支持，加快完善全社会扶贫开发投入组织管理的配套机制。
2.统一管理归口，规范帮扶程序。随着企业和社会团体社会责任意识的不断提高，社会扶贫对我国扶贫工作的促进作用愈加明显。但是也正是因为社会扶贫主体、扶贫方式的多样繁杂，在全社会扶贫开发管理体系中一直处于相对薄弱部分。在实际的工作中，应针对市场扶贫及社会帮扶投入，统一管理归口。由扶贫办相关部门进行统筹，建立公开的扶贫开发投入渠道。鼓励倡导企业、社会组织及个人通过当地扶贫办部门办理相关程序登记处理，再对贫困地区和贫困居民施以帮扶，并由扶贫办等部门进行后期考核评价，辅以一定激励措施或荣誉表彰。规范帮扶程序，全面反映扶贫开发投入成效，同时也便于统计工作的开展。
3.完善扶贫开发投入工作的监督与考核。 扶贫开发投入管理工作旨在了解扶贫投入真实情况，并进行扶贫工作投入效果评价，最终帮助贫困地区脱贫致富。因此，扶贫开发投入统计数据的真实性和及时性就显得尤为重要。一方面，相关统计部门可能会为了提高政绩而虚报投入数据；另一方面，在扶贫投入过程中极有可能滋生腐败问题，表现为挪用扶贫开发投入资金。为此，应当成立专业化扶贫开发投入评估小组，对各部门上报扶贫开发投入数额进行计量核准，防止出现虚假政绩工程现象，造成扶贫开发投入虚高。此外，应当基于全社会扶贫开发投入评价体系，加强对扶贫开发投入项目后续效益的考核，尤其需要跟进考核项目建设投入，杜绝“烂尾工程”的出现，注重可持续效应。
（三）加快推动市场化扶贫机制建设
尽管政府投入更具保障性，但过于依赖政府显然不是长久之计。扶贫开发是一项长久性工作，需要从长远上培养贫困地区及贫困居民的发展能力。而社会主体虽然多元、广泛，但其贡献力度偏小、具有针对性、覆盖区域小等，难以成为扶贫开发工作的支柱力量。因而，针对扶贫开发投入仍呈现“头重脚轻”的格局，以企业为主的市场主体应当承担更多的社会责任，推进扶贫开发大格局以政府为主转向以市场为主，减轻财政压力。
1.发挥政策杠杆作用。应当充分利用贫困地区的资源，建立“项目包”，发挥政策的“杠杆效应”，借助政策的激励作用吸引企业等市场主体自发地将各种要素资源配置到贫困地区。企业因地培育产业，吸引贫困地区外出务工的劳动力回流发展当地经济，实现长效的脱贫致富。
2.引进PPP模式。加强政府与市场主体间的协作，鼓励并授权民营资本参与扶贫开发事业中公共基础设施项目的建设，共同推进扶贫开发事业。
3.加大金融扶持力度。完善扶贫开发投融资机制，发挥大型商业性、微型、合作社和政策性金融各自的比较优势。由金融组织承担抵押担保风险，为贫困地区农户提供“免担保、免抵押、全贴息、全覆盖”式贷款，鼓励贫困户自主创业；同时，解决企业尤其是民营企业、中小企业融资困难问题，引导其将具备资源优势的贫困地区纳入产业链范围，因地制宜建设产业基地。
（四）加强扶贫开发信息化平台建设，实现精准扶贫
湖北省2015年初已完成建档立卡工作，但精准扶贫的信息平台尚未建立和公开。要想实现扶贫开发工作战略格局向市场化转变，必须建立公开、动态的信息化平台，构建信息化帮扶平台。也就是说，应由扶贫办统筹，其他行政部门予以配合，建立一个完整的采集、推送、帮扶、监管、反馈流程的信息化平台。该平台可采用APP程序的形式，完整录入精准识别的贫困地区及贫困居民信息，可以公开、实时、动态地反映并推送贫困地区的需求。投入主体尤其是市场及社会主体根据自身职能及资源，线上申请帮扶资格，经扶贫办等部门核准后，有针对性地对贫困地区和贫困居民予以帮扶。这样能够精确反映扶贫开发的投入力度，更有利于实现精准扶贫、提高扶贫效率，更加广泛地动员市场和社会主体。
同时，采用报表形式定期公开披露各类扶贫开发投入的使用状况，接受公众的评价监督；提供扶贫开发效果反馈论坛等平台，反映贫困村及贫困户最真实的情况。以便实现精准识别、精准帮扶和精准考核，确保精准扶贫工作的实际成效。
注释：
①数据来源：荆楚扶贫网《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.
②数据来源：荆楚扶贫网，《2015年度全省脱贫攻坚发展报告》，2016-03-01，http：//hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.
③数据来源：根据相关数据资料整理所得。湖北省人民政府扶贫开发办公室，《2014年度湖北省扶贫开发发展报告》，2015-03-02，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/17154.htm.
④数据来源：湖北日报，《2014年湖北69.3万人脱贫 受到国务院扶贫办表扬》，2015-01-18，http：//www.hb.xinhuanet.com/2015-01/18/c_1114032395.htm.
⑤数据来源：新华网，《扶贫攻坚的“中国答卷”》，2015-10-15，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116836348.htm.
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（责任编辑 王婷婷）
Key words：Poverty Alleviation and Development； Precise Poverty Alleviation； Management System； Efficiency Evaluation
作者：徐凤菊 陶冶
[摘要] 扶贫先扶智，面向贫困农村地区的精准扶贫需要相应的农村人力资源开发行动。当前我国贫困农村地区人力资源存在规模大、数量多，科技与文化素质低、思想观念较落后，人力资源开发滞后，农村教育资源与城市差距较大等多方面问题。适应精准扶贫的农村人力资源开发包括面向贫困农村人口的智能开发、技能训练、现代职业精神与劳动态度培养、身心健康教育、现代生活方式与现代文明引导等。精准扶贫应注重形成全面布局与总体规划机制、内容与实施统筹推进机制以及组织与投入机制。推进农村人力资源开发的途径包括强化基础教育发展、构建职业教育与培训体系、提高社会保障水平和健全开发配套机制。
[关键词] 精准扶贫;贫困农村地区;人力资源开发
[
Key words： the precise rural povertyalleviation;the poor rural areas;human resources development
当前我国已经进入全面建设小康社会的新时期，但农村贫困问题一直是困扰我国经济社会发展整体水平的“短板”。通过推进农村扶贫开发工作，尤其是连片特困地区的扶贫工作是我国近年来的重点工作之一。2015 年，我国发布《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》， 全面部署实施“精准扶贫”战略，目标鲜明地提出要通过精准扶贫，全方位解决农村贫困问题。随着“十三五”规划的推进，“精准扶贫”由宏观战略逐步转换为具体微观扶贫行动。在这一过程中，政府主导的精准扶贫战略如何对接农村发展的现实需求，如何将政府项目转变为本地的发展动力，如何将外来帮扶转化为自身动力，提高农村地区的自我发展能力，回答这些问题，是精准扶贫工作的重要基础，同时更是农村贫困地区实现可持续的重要前提。
在以往的扶贫行动中，一个最为常见的现象就是“返贫率”畸高，也是一个世界性难题。以我国西部地区为例，相关研究显示，西部的部分地区在完成多轮扶贫工作之后，贫困人口返贫现象依然比较严重，返贫率高，平均返贫率在15%～25%，个别地方高达30%～50%，甚至出现了返贫人口超过脱贫人口的现象。这些现象说明了扶贫工作之难，贫困地区自我发展能力培养之不足。“返贫率”畸高也导致了政府扶贫资金利用效率低下，影响民众脱贫信心，同时也影响扶贫项目的形象。[1]对于贫困地区而言，“经济穷”是现象，原因是多方面的，既有资源匮乏、居住环境落后、交通不畅、环境恶劣等，也有分配不均、制度不健全、基础设施不足和信息不对称等问题。在这些因素的共同作用下，使得我国部分农村地区的贫困问题变得复杂而深重。因此，“扶贫”成为我国近年来的战略重点，中央出台了多项相关的政策与文件，尤其是“精准扶贫”的提出和“扶贫先扶志、扶贫先扶智”思路的确定，树立了贫困农村地区扶贫与发展的新思路，将有力改变以往扶贫工程中返贫率畸高的状况。在这一思路之下，具体如何将扶贫行动变成农村自身的发展行动，形成农村自我建设能力和可持续发展能力，是“精准扶贫”的核心与关键。无论是从哪一个层面来说，“人”的因素是第一位的。因此，“坚持群众主体、激发内生动力”，通过加大贫困农村地区人力资源開发，把“人”进行最大程度的激发，才可能从根本上解决贫困地区的发展问题，从根子上脱贫。
在农村人力资源开发这一问题上，许多研究者已经从各自角度开展了相应的研究。众所周知，人力资本投资理论就明确提出了教育、健康、人口流动等同样是投资行为，将有效提高人的能力，延长生命周期，这一理论影响深远。[2]阿马蒂亚·森的基于能力开发的反贫困理论进一步拓展了反贫困中人的发展问题。[3]Leonard Nadler 也在这一问题上开展过较为深入的研究，并明确提出了“human resource developing”概念，即“有组织的学习经历。通过在特定时间内的学习产生组织绩效与个人发展”[4]国内的研究者也通过研究教育与培训讨论农村人力资源开发与反贫困问题。钱雪亚等人通过分析基础教育、职业技术培训与农民收入之间的关系，认为农民的文化程度与其工作技能和收入之间存在明显正相关性。[5] 刘纯阳通过对湖南贫困农村的调研发现，教育和劳动力迁移对贫困地区农民收入产生了同等重要的作用。通过技术培训，农户经营性收入有显著增长; [6]潘思思认为劳动力寿命的延长、力量强度、耐力、精力的维系与改善能有效提高劳动力的劳动供给和个人劳动生产率，获得更多的就业机会，并延长工作时间;[7]李鲁等人的研究也发现健康人力资本存量对提升个人收入和促进经济增长均有显著的促进作用。[8]上述成果为本文的研究奠定了坚实的基础，本文将从精准扶贫战略下农村人力资源开发的需求分析出发，描述贫困农村地区人力资源开发的目标，分析其内容，并针对有效提高人力资源开发水平提出相应的对策。
“精准扶贫”是我国当前及今后一段时期内扶贫工作的重要思路。2013年，中央办公厅出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制;与此同时，国务院扶贫办制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，精准扶贫工作得以全方位实施。在精准扶贫战略下，扶贫政策和措施均针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的因素和障碍，达到可持续脱贫的目标[9]。根据贫困地区的贫困对象与贫困类型，确定扶贫方案。在此战略之下，面向贫困农村地区的人力资源开发战略也应该积极围绕精准扶贫的有关工作要求和特点实施。
农村人力资源开发行动应充分考虑农村人力资源的现实特征。从现状看，我国农村人力资源整体有以下几个特点：一是数量大。从2014年的统计数据看，我国农村人口为6.19 亿，占全国总人口数量的45.23%。此外，统计显示，2015年全国农民工总量27747万人，比上年增长1.3%。其中，外出农民工16884万人;本地农民工10863万人，增长2.7%。[10]从规模上来说，农村人力资源丰富。二是农村人口无论是从科技与文化素质还是思想观念方面，都存在较大的问题。2015年的统计数据显示，农民工中，未上过学的占1.1%，小学文化程度占14%，初中文化程度占59.7%，高中文化程度占16.9%，大专及以上占8.3%。高中及以上文化程度农民工所占比重比上年提高1.4个百分点。其中，外出农民工中高中及以上文化程度的占27.9%，比上年提高1.9个百分点;本地农民工中高中及以上文化程度的占22.6%，提高1.2个百分点。[11]研究者认为，留守农民在文化程度与科学素养方面比外出农民工在各方面的表现均低于上述数据。此外，从总体上看，农村人口思想观念虽有所更新，但适应社会发展能力整体落后于城市居民。[12]三是农村人力资源开发滞后。农村教育资源与城市差距较大，以湖南武陵山片区为例，该地区人均GDP16471元，仅为全国、全省平均水平的39%和45%，人均财政收入仅为13%和25%，教育水平则更为落后，中小学校教学实验设施严重不足，平均每万名中小学生拥有教师数比全省平均水平少13.8人，贫困学生、留守儿童比例大。据2010年湖南省第六次人口普查数据显示，大湘西地区6岁及以上人口平均受教育年限(年)为8.49年。职业教育与培训的资源也极为短缺，如张家界市共有人口170多万，但仅有1所高职学院，5所中职。从职能角度看，政府所实施的职业培训工作在形式和内容上均有待提高，投入不足，产出不理想，开发效果不明显[13]。上述问题的存在，严重制约了农村人力资源的有效释放，造成农村虽然人力资源存量大，但人力资本积累极为有限，进而影响农村经济社会发展。
二精准扶贫战略下农村人力
资源开发的内容与机制
根据“精准扶贫”的反贫困战略定位，推动农村人力资源开发，激活我国广大贫困农村地区丰富的人力资源，将为贫困农村地区的发展提供有力的智力支持与人力支撑。顾名思义，精准扶贫战略下的农村人力资源开发的对象就是农村人力资源本身，面向贫困地区农村人口，提供增进人力资本的培训、改进健康状况和知识水平的服务。从人力资本角度分析，一方面，人力资源开发包括了贝克尔所认为的“知识、技能和体能”，涵盖知识、技术、信息、能力等;另一方面，与人力资源开发相关的还包括人力资源的健康、体能、智能、态度与价值观等内容。从农村人口所拥有的人力资本水平、农村人力资源开发的基础能力与现有水平以及精准扶贫战略的需求这三方面来看，我国农村人力资源开发应重在以下几个方面。
第一，面向贫困农村人口的智能开发。这里主要指的是要通过加大贫困农村地区的基础教育的投入，提高基础教育质量与水平，为培养贫困农村地区发展的生力军奠定坚实的基础。同时，这一工作也是农村人力资源开发的基础性工作，决定了后续的人力资源可持续开发的效果与水平。
第二，面向贫困农村劳动力的技能训练。精准扶贫战略下的技能培训主要包括两个方面，一是面向贫困地区转移劳动力，为其提供由农业职业转换为二、三产业职业工作的必要的技能培训;二是为贫困农村地区农业现代化发展提供相应的农业技术推广和农业技术人才，开展相应的技能训练服务。
第三，面向贫困农村劳动力的现代职业精神与劳动态度培养。传统的农业劳动与现代农业以及现代工业对人的素质与能力的要求都存在极大差异，因此，贫困地区人力资源开发应注重培養农村人口具备现代职业精神和劳动态度，适应不同经济社会条件下对劳动者素质的要求。
第四，面向贫困农村人口的身心健康教育。人口的身心健康状况是人力资源水平的重要指标，精准扶贫既要让贫困地区民众具备良好的工作与生活条件，又要使民众在健康水平上不断提高，促进民众树立科学的健康观念，以健康的身心状态累积高水平的人力资源。
第五，面向贫困农村人口现代生活方式与现代文明引导。精准扶贫的根本目标在于促使贫困地区民众彻底摆脱贫困处境，形成可持续发展能力，在工作与生活方面尽早步入小康水平。与此相应的是，经济能力与发展水平的提高，应该伴随现代生活方式与现代文明的接纳，因此人力资源开发应该积极引导贫困地区民众摆脱以往与现代文明不相适应的生活方式与思想观念，通过多种途径，普及现代知识等内容。
基于上述内容，我们认为，精准扶贫战略下的贫困农村地区人力资源开发的目标可以表述为以下内容：人力资源开发应与贫困地区经济社会发展的总体目标相一致，与地区精准扶贫总体策略相配套。具体来说可以分为三个基本的层次，即直接目标、具体目标和最终目标[14]。其中，直接目标是面向贫困农村地区民众的短期发展与直接需求出发，着重通过提高民众的教育程度、技能水平与科学态度，养成良好的学习与生活习惯，改善健康状况与体质，并形成与现代生活相适应的职业精神、劳动态度以及价值观。具体目标包括工作与收入状况稳定、健康水平提高与寿命延长、生活品质改善、工作满意度提高、就业竞争力与灵活性提高、农业现代化水平提高、农村生态环境改善等等，达到精准扶贫的各项发展指标。最终目标是通过人力资源开发，实现贫困地区精准扶贫发展目标的全面达成，实现贫困地区经济社会发展水平的全面提升，实现贫困地区人的全面发展。
基于人力资源开发的主要内容，面向“精准扶贫”战略的农村人力资源开发主要应遵循以下几个方面的原则与机制：
一是全面布局与总体规划机制。这主要包括两个方面的内容：第一，贫困农村地区的人力资源开发工作应该进入区域内经济社会规划(如省域范围)的重要内容，且应该在省级层面形成全面布局、统筹规划的安排，从城乡对接、区域对接、部门对接等方面，构建面向精准扶贫战略的区域贫困农村人力资源开发方案。第二，贫困农村地区人力资源开发工作不是一个独立的工作内容，应该与贫困地区经济社会发展全局工作相适应，将人力资源开发的相关工作纳入贫困地区经济社会发展的总体规划。同时应该尽可能与精准扶贫的相关政策、行动方案与工作内容相衔接，形成与精准扶贫方案全方位对接的人力资源开发方案。
二是内容与实施统筹推进机制。一方面，在内容上，要充分考虑精准扶贫的战略需要与发展需求，在开发对象、具体内容、开发重点方面形成全方位结合。另一方面，开发的内容与实施方案应统筹推进，应根据开发内容层次性、阶段性，既要全面覆盖，又要突出重点;既要突出短期突破，从精准扶贫过程中的实际困难与突出问题出发，有针对性的解决问题，又要重视长期关注贫困农村地区人力资源开发的长期性与艰巨性，实现二者的有机结合，最终实现内容与实施统筹推进。
三是组织与投入机制。贫困农村地区人力资源开发是一项典型的政府基本公共服务，因此应突出政府在其中的责任与职能，一方面由上级政府负责全面安排区域内贫困农村人力资源开发的总体规划，形成省、地、县三级培训管理机构，并重点由省一级设立农村人力资源开发管理协调组织，形成统一协调的组织机构与运行机制，保障人力资源开发工作的顺畅运转。另一方面，各級政府要对贫困农村地区人力资源开发在投资主体、对象、方式、资金渠道等方面形成明确方案，确保与精准扶贫方案相配套的人力资源开发方案的资金投入。
三精准扶贫战略下贫困农村地区
人力资源开发的主要途径
在精准扶贫的战略之下，贫困农村地区人力资源开发首先应该转变政府认识问题，应从战略层面意识到“人”的问题，认识到人力资源开发的重要性，这才是精准扶贫的“重中之重”，只有彻底解决人的素质问题，才能从根本上解决贫困问题。政府要不断加大对农村人力资源开发工作的支持，同时强化经费投入，才能形成农村人力资源开发的根本保障。
具体说来，农村贫困地区人力资源开发主要有两个层次：一是现有人力资源的有效利用，二是通过大幅度地提高农村人群的素质，实现潜在人力资源的开发[15]。在开发途径上，应充分考虑这两个层次在开发途径上的差异性。因此，从根本任务上来说，农村人力资源开发既要充分发掘农村潜在的人力资源，提高贫困地区人口的总体素质;另一方面要将适应精准扶贫与农村现代化的发展需求这一目标作为提高现有人力资源水平的重要契机。基于这些基本考虑，精准扶贫战略下的农村人力资源开发主要有以下几个途径。
(一)强化贫困农村地区基础教育发展
在贫困农村地区，精准扶贫是总体政策，而强化教育，补齐贫困地区的教育短板，缩小城乡之间的教育水平差距，是农村地区人力资源开发的重要途径。基础教育是作为个体的人发展的基础性阶段，也是人力资源开发的基础条件，因此，贫困农村地区基础教育发展是人力资源开发的重中之重。基于当前贫困地区基础教育发展的基本条件与精准扶贫的相关政策优势，贫困农村地区首先要通过强化多元投入，建设义务教育标准化学校，改变贫困地区基础教育投入“以县为主”的单一模式，合理划分各级政府的职责，适当上移贫困农村地区基础教育发展的政府投入责任主体，为贫困地区基础教育发展提供公平保障。同时，推动区域教育均衡发展，建立基础教育教师定期交流制度，通过城市支教与城乡交流的方式，优化贫困地区农村基础教育教师结构，整体提升教师队伍素质与水平[16]。在投入与师资队伍双重保证的条件下，不断改善农村贫困地区基础教育发展水平，提高基础教育水平，为人力资源开发奠定坚实基础。
(二)构建贫困农村地区职业教育与培训体系
构建贫困农村地区职业教育培训体系，首先要将发展农村职业教育与培训作为提高贫困地区现存人力资源有效利用水平的重要途径，完善以乡镇农校与县职业教育中专为主体的农村职业教育机构，以两类机构为龙头，带动区域内职业教育与培训资源建设。由县级政府统筹县域内各类培训机构与培训资源，根据县域精准扶贫战略的总体要求，调研培训需求，设计培训方案，组织培训实施等工作，开发扶贫项目，形成与精准扶贫相对应的职业教育与培训方案，突出农村劳动力转移培训、现代农业技能、健康教育与生活教育等方面培训内容的中心地位。加大贫困地区农村职业学校的投入，在基础能力建设与师资队伍建设等方面形成重点突出、全面提升的发展格局，改善贫困地区农村职业学校的办学水平。与此同时，加大城乡对接帮扶行动，由城市示范性高职院校对口帮扶贫困地区农村职业学校，形成专业对接、产业对接的基本格局，实现师资交流、学生交流、培养活动交流等多种对接帮扶行动，促进优质高职教育资源通向农村贫困地区，带动贫困地区农村职业教育发展。
(三)提高贫困农村地区社会保障水平
农村社会保障制度的建设是从外围保障的角度，保证人力资源投资的效率与效果，这也是人力资源开发的主要内容之一。当前农村贫困地区社会保障制度不够健全，保障水平较低，且存在城乡之间在保障制度上不衔接的问题，导致农村人口在面对重大自身困难与外部风险时，抵御能力较弱，这也是贫困地区民众脱贫后容易返贫的重要原因。在当前的基础条件之上，一方面，政府要通过建立“政府-个人”共同筹资的机制，形成贫困农村地区社会保障事业财政支持制度，从根本上提高农民的社会保障水平，在医疗保险、失业保险等方面兜底保障制度。另一方面，要积极打破城乡壁垒，突破行政区域为标准的社会保障制度管理模式，实现城乡社会保障制度对接。强化政府在社会保障体系建设过程中的责任主体地位，不断健全农村社会保障管理体制[17]。同时，不断健全各项社会保障制度，宣传社会保障制度相关的法律法规，面向贫困地区，普及相关知识，全方面提高贫困农村地区社会保障体系建设水平，为人力资源开发提供有力保障。
(四)健全贫困农村地区人力资源开发配套机制
贫困农村地区人力资源开发需要一系列配套政策制度确保其效果。第一，要通过建立健全贫困地区农村剩余劳动力转移制度，形成城乡统一劳动力市场，拉动劳动力合理流动，既有效缓解贫困地区农村劳动力剩余状况，优化人力资源结构，同时促进农村地区民众通过流动与城市文明互动，更进一步提升自身的人力资本积累水平。第二，建立与贫困农村地区人力资源开发的制度建设，明确各方人力资源开发的责任，形成人力资源开发责任督导制度与监管机制，对相关部门的工作绩效进行监督考核，保障各项措施得以落地实施。第三，建立农村人力资源开发的信息发布机制与就业服务机制。通过建立信息发布系统，突破信息不对称的状况，劳务需求信息与供给信息充分对接;与此同时，建立就业服务机制，提高贫困地区人群的就业质量，实现人力资源开发与就业一体化，全方位提高人力资源开发的效率与水平。
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作者：陈波涌 唐智彬
习近平总书记在十九大报告中说道：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”，将脱贫攻坚写入新时代中国特色社会主义基本方略表明在“五位一体”和“四个全面”战略布局中，中国共产党始终将为人民服务、为百姓谋福祉的人民利益观放在执政兴国、安邦富民的首位。治理贫苦、实现共同富裕是社会主义本质要求，坚持精准扶贫、精准脱贫，做到真脱贫、脱真贫是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键。实施精准扶贫、打赢脱贫攻坚战，是党中央的重大战略部署，是“十三五”时期全党全社会一项重中之重的任务。作为扶贫攻坚任务的重要推动力，人行嵩明县支行引导全县金融机构，积极配合县域脱贫方案开展实地调研。
一、基本情况
2017年以来，在县委、县政府的坚强领导下，嵩明县紧紧围绕“两不愁、三保障”目标，坚持“六个精准”，实施“七个一批”，制定出台了《中共嵩明县委印发<关于举全县之力打赢扶贫开发攻坚战的实施意见>的通知》等10余个配套文件和具体任务作战图，全面落实领导责任、部门责任、帮扶责任、主体责任，全县上下统一思想、强化落实，脱贫攻坚工作取得了阶段性成效。2014年以来，2个省级贫困村出列，建档立卡贫困户415户1468人脱贫。2017年年初未脱贫142户379人，通过贫困人口动态管理，识别不精准剔除3户15人，新识别104户331人，返贫户111人。
二、金融精准扶贫成效
支行引导金融机构以深化农户小额信贷为平台，打好信贷支农基础，做好金融精准扶贫工作。坚持“以农为本，面向三农”的经营理念，把信贷投放的重点定位在“三农”贷款和农户小额信用贷款上来，重点支持农户种植业、养殖业、加工、运输、外出务工、创业、抗旱备耕等方面的资金需求。切实体现了农村信用社作为“农村金融主力军”的支农作用，为支持地方农村经济的发展做出了应有的贡献。支行发放支农再贷款7，000万元，用于省政府统筹全省危房改造。嵩明县共有农户71，935户，已建立农户经济档案71，935户，建档面100%;评级面100%;核贷农户36，771户，授信面为51.12%，合计授信金额275，205万元。截止10月底，各金融机构涉农贷款余额为531，201万元，比年初增加43，498万元，有效地促进农户增产增收。
三、金融精准扶贫存在的困难和问题
(一)思想认识不够到位
一是各金融机构对脱贫攻坚工作研究谋划不够，情况掌握不准，积极性、主动性不强，对落实领导责任、部门责任、帮扶责任、主体责任没有引起足够的重视。二是一些金融机构工作人员对人民银行政策和精准扶贫要求理解不到位，工作责任心不强，精神状态欠佳，存在“救济式”帮扶、捐款捐物就是扶贫，贷款就是扶贫的误区，对“精准”理解不到位。三是部分贫困户等、靠、要思想严重，主观能动性不够，脱贫致富信心不足，存在“等着别人送小康”的现象。尤其是对金融机构的贷款存在“扶贫”的就是白送，不用付利息也不用换。在谈话中，贫困户均表示资金支持是无息的最好。从支持发展的角度看，在扶贫的过程中，财政贴息贷款能够发挥的撬动作用应该优于农户小额信用贷款。
(二)对象识别不够精准
金融机构扶贫对象来自于政府部门建档立卡户和金融自购自身筛选的新用户。但实际中仍存在基础工作不扎实，底数不清、情况不明，贫困识别和退出不够精准，应进未进、应退未退的情况仍然存在。如：实地调查发现县扶贫办提供的贫困户档案部分信息错漏、滞后，甚至出现明知该户贫困户家庭人口已经外嫁、死亡或是长年未归，为拉低人均收入而强行入档的情况。根据村委会的说法是为了完成任务，可能会对下一步金融精准扶贫定向造成影响。又如：存在人均收入超过贫困线标准，但住房条件差、饮水困难未解决、有义务教育辍学现象、因病家庭负担较重等困难人员未列为贫困户的情况。再如：金融机构金融精准扶贫依托贫困户建档进行交叉比对后存在较大偏离和误差。以上种种，导致报送到金融机构的贫困户很多达不到要求，2017年嵩明县扶贫办第一次报送300户贫困户经嵩明农村商业银行筛选核实，仅105户达标。
(三)工作统筹不够到位
金融精准扶贫工作部署前瞻性有待增强，部门政策要求与脱贫攻坚要求还不够协调一致，各自为战，相互支持配合不到位;扶贫大数据平台，部门间大数据比对和信息共享长效机制未建立;对落实整合使用财政涉农资金等政策缺乏协调、监管机制;对社会力量参与脱贫攻坚还缺乏沟通的平台和相应的优惠政策;农村低保与扶贫政策在对象、标准、管理等方面的有效衔接不够。
(四)政策渠道不够通畅
一是农户对扶贫政策不甚了解。经过现场调查，除少数村干部，大部分农户对扶贫政策不了解。基层机构在宣传国家扶贫政策上还不到位，对一些政策的解读有偏向性，甚至会误导农户。很多农户认为安置房是免费住;部分农户认为安置房无需分配，在自己原有土地上建的房子都是自己的;少数农户害怕政府占地后不分房，举家住入未完工的房间内等等。在扶贫政策的宣传上还是不到位，迁移农户群体情绪需要安抚和平复。
(五)资金链条不够完整
政府资金链阻塞易引发连锁反应。如：承建某项目工程公司垫支工程款，前期筹措已经支付2300万元左右，后期大量工程款由该公司在农商行贷款，贷款金额2500万元左右。在调查中中该工程公司负责人表示贷款利息高昂，政府一直未付款，该公司需多方筹资归还贷款，经营较为困难，贷款成本和压力较大，对于扶贫建设项目的投资意愿大大减低。
(六)资金撬动作用不够理想
在调查中，部分村主任和书记反应，当前扶贫资金和项目较多，但均为专项费用，且省、市、县各级资金都有，但整合效能较差。县乡一级在资金整合上有较大的困难，且整合有一定风险，可能有突破“专款专用”底线风险的嫌疑。从金融精准扶貧角度出发，基层和农户更希望有长期稳定的项目资金支持。
(七)项目风险保障不够到位
鉴于长期与基层打交道的经验，金融机构在扶贫项目上抱持谨慎态度，仍以风险为第一考量。以农商行为例，其参与开展的农村危房改造、易地搬迁等扶贫项目推进均不如预期。一方面是政府承诺和兑现的条件实现不多，金融机构观望态度明显;另一方面金融机构自身经营也不乐观，不愿意进入此类项目，金融精准扶贫的潜力还有待进一步发掘。
四、深刻领会习近平总书记扶贫开发战略思想指导普惠金融发展
据研究发现，印度农村银行分支机构每增加1%，可以减少贫困率0.34%，增加0.55%产出[1]。减少贫困可以促进经济包容性增长，符合创新、协调、绿色、开放、共享发展思路，能够促进金融良性健康发展进而促进经济发展改善贫困。因此，发展普惠金融是金融履行社会责任回归金融本源的重要举措，是发挥金融资金融通作用打通资金流转渠道，为扶贫开发注入更多动力的重要保障。联合国把普惠金融定义为能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系[2]。党的十八届三中全会提出全面深化改革，完善金融市场体系，发展普惠金融。普惠金融的基本目标，是在健全的政策、法律和监管框架支持下，建立一整套关联的金融机构，共同为所有阶层人群提供合适的产品和服务。普惠金融發展着力点就是困难农户群体，尤其是纳入脱贫攻坚任务贫困地区长年缺乏稳定常态化金融服务的农户。普惠金融在最初雏形是扶贫金融，是脱贫攻坚工作的支系。之后随着市场体系形成，针对金融服务需求逐步扩大为微型金融。在金融十三五规划中，为全面助力扶贫开发，提升金融精准扶贫有效性，普惠金融作为金融包容性发展的重点全面提上日程。精准扶贫归根结底是一项伦理事业，它始终以人为中心，关注贫困群体自身的生存与发展，具有强烈的人文主义关怀[3]。普惠金融归根结底也是一项伦理事业，它贯彻以人为本，追求社会公正，关注受金融排斥群体的获得感，是现代化进程中公平、正义的道德写照。如果说精准扶贫是马克思主义理论固有道德内涵和社会主义本质特征，那么普惠金融无疑就是实现消除贫困、实现社会公正、实现共同发展，构建人类命运共同体实现中国梦的金融灵魂，两者密不可分。
五、做好脱贫攻坚工作的建议
(一)进一步深化认识，着力解决思想认识不够到位的问题
一是要认真学习贯彻习近平总书记新时期扶贫开发脱贫攻坚重要战略思想，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展大局，牢固树立抓扶贫就是抓发展的理念。二是要进一步细化金融精准扶贫的职责，明确责任，细化政策接地气，形成具有操作性的方案。三是金融机构要在现有人力、物力条件下要深入了解帮扶对象情况，量身定做精准扶贫的措施，引导贫困户根据自身实际，选择适合的脱贫致富门路。四是加大金融精准扶贫和普惠金融宣传，要激发群众主动性，通过会议动员、入户引导、参观学习、接受培训等形式宣传政策，帮助贫困户更新观念、开阔视野、提高技能，鼓励他们发扬斗志，积极转变思想。
(二)抓实精准识别，着力解决对象识别不够精准的问题
金融部门要加大与政府部门平台和数据整合力度，子啊“精准”上下功夫。一是紧扣“两不愁，三保障”脱贫标准，把建档立卡的基础性工作做扎实，建立完善贫困户动态管理制度。二是深入剖析贫困对象致贫原因，精准帮扶措施，做到“一户一策”“因户施策”，结合贫困户实际，有针对性地制定转移就业、易地搬迁、教育扶智、医疗救助、低保政策兜底、临时救助等帮扶方案。三是定期开展精准识别“回头看”活动，抓紧完善扶贫大数据平台，建立部门间大数据比对和信息共享长效机制。四是建立完善进入退出机制，把因病、因重大变故、因自然灾害返贫的非贫困户及时纳入帮扶对象;制定出容易评判监督的标准和程序，减少随意性，确保贫困户退出精准。五是要借助嵩明农村商业银行更新农户档案的契机，以村为单位，逐村、逐户研究帮扶措施和问题解决办法，明确具体帮扶的责任人、扶贫的事项、完成的时限，根据帮扶计划，及时跟进帮扶措施，把精准施策真正落到实处。
(三)改革农村金融服务模式，着力解决金融精准扶贫力度不够的问题
当前“供给先行”农村金融格局没有改革：政策层面一方面强调建立竞争性农村金融市场，另一方面大力推行政策金融，信贷补给和供给先行的战略[4]。这种态势既是中国农村金融的现实，也是实现全面小康，完成扶贫攻坚任务的要求。在此过程中要按照金融服务需求依赖于实际产出的增长以及“三农”领域逐步市场化和现代化的规律，建立适应供给侧结构性改革的农村金融服务模式：一是强化金融机构中介功能，加大储蓄动员建立多层次可贷资金来源渠道：如针对普通农户的传统存款、针对城镇人口的大额存单等，要根据人口特征细分资金来源对接相匹配的储蓄产品。二是要在利率市场化的前提下，引导金融机构在农村形成市场利率定价，鼓励使用合法、合规的营销方式有效吸纳资金。三是实现建立与县域“三农”发展县匹配的金融服务模式，切中县域“三农”的实际需求，加大有效资金投入，将正规金融和非正规金融都动员起来，在稳定、安全、风险可控前提下，为农村注入更多有效资金。四是在金融精准扶贫过程中，要统筹整合使用财政涉农资金，加大财政扶贫资金投入，通过政府资金撬动金融资金存量，在强化社会责任同时关准金融机构市场立足与长远发展，确保各类资金对接落实到位，用好用活。
(四)完善农村金融组织体系，解决金融精准扶贫覆盖不足的问题
习近平总书记在全国金融工作会议上指出：要建设普惠金融体系，加强对小微、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。其中关键就是要结合实际，合理引进新的金融机构，吸纳更多社会资本到农村地区设立机构、开办业务，实现“政策性金融、商业性金融、合作新金融”的协调发展，形成普惠金融大格局。一是要争取引入农村政策性金融机构，加大对农村基础设施建设的资金投入。二是要引导现有金融机构在嵩明县形成“支农、竞争”并行的经营格局，争取更多以“扎根县域、支农支小”为战略定位、富有社会责任感商业银行到县域开设机构和网点，重新分布市场，改变“一社支三农”的局面。三是注重引导嵩明县本地民间借贷走向合法、合规与阳光化，形成更为规范有效的民间资金自我调节机制，弥补农村金融服务缺口。
(五)延伸金融支农深度和广度，解决金融精准扶贫服务效能不高的问题
普惠金融要求在农村金融服务基础设施建设上一方面要提供更加便捷、惠民、惠农的金融服务;另一方面要通过农业供给侧结构性改革激活“三农”新的金融需求点。农村金融服务需要在供给端和需求端同时发力。一是继续引导金融机构加大对“三农”支持。既要让金融机构“存款立行、服务兴行、贷款增效”的目标有所实现，又要结合县域经济社会发展实际，找准城镇化与“三农”发展契合点加速培育不同类型客户群体，提供多元化金融服务。二是引导金融机构坚持以中、小、微、农客户为对象，合理配置资产，调整资金来源结构，进一步扩大客户群体，在提高存款稳定性同时将更多资金支持到县域经济发展中。三是加大金融创新力度，结合县域“小、快、灵、优”需求定位，合理定价提供诸如“家庭贷”、“惠众贷”等优质贷款产品，在把控好信贷资产质量关前提下有效满足新的农村消费增长点。四是加快推进农户信用信息更新工作，重新核定农户信用信息，完善信用评价体系，在适当提高贷款额度基础上，加大惠农卡、农户小额贷款、农户联保贷款等快捷、简便信贷产品的投放。
(六)加大普惠金融服务站建设，解决金融精准扶贫最后一公里的问题
按照《中国人民银行昆明中心支行关于开展普惠金融服务站建设的指导意见》，嵩明县应该积极推进普惠金融服务站建设工作。一是通过整合现有惠农支付服务点资源，改进和提升惠农支付服务点服务功能，在行政村、自然村建立推广普惠金融服务平台。把惠农支付服务点打造成直接为农户办理惠农资金补贴、农产品收购、商品订购、银行卡结算、取款、缴款(税收、水电气费、通讯费、新农合、新农保)、理财业务、農户贷款需求信息登记、信息服务、金融知识普及、农村信用体系建设和人民币反假宣传等“一站式”综合服务站。二是扩展现有的基本功能，实现线上线下业务的融合。为未来叠加互联网+国库服务、互联网+农产品收购及外销、互联网+农资销售、互联网+农村便民支付、互联网+农村公用事业缴费、互联网+日用消费做好系统准备，为加载更多的互联网支付业务打好基础。三是依托服务站采集更新农户信用信息。以县为单位建立人民银行、涉农金融机构、政府相关部门多方参与的工作机制，搭建农户信用信息系统，建立信息采集更新、数据质量、评价结果控制机制，形成多片区联动的农村信用体系建设工程。
参考文献
[1]焦瑾璞.普惠金融发展与研究[D].北京：中国人民银行，2014：9.
[2]焦瑾璞等.中国普惠金融发展进程及实证研究[D].北京：中国人民银行，2015：2.
[3]郗凤芹.习近平精准扶贫思想研究[D].浙江：浙江财经大学，2016：60.
[4]李杨编.金融学大辞典[M].北京：中国金融出版社，2014：574.
作者：张俊文
扶贫开发是党中央作出的一项具有深远历史意义和重大战略意义的重要决策。党的十八大以来，党中央、国务院对扶贫开发工作作出了一系列重要部署，特别是总书记视察甘肃时强调“贫困地区党委政府要把主要精力放在扶贫开发上”，要求我们“要有计划、有资金、有目标、有措施、有检查，把扶贫开发工作抓紧抓实，坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战。”总书记的重要指示，为我们打赢扶贫攻坚战提供了科学指南和重要遵循。
甘肃省和政县严格按照中央、省委和州委关于扶贫开发的一系列部署要求，全面贯彻落实总书记扶贫开发的战略思想，坚定不移地把扶贫攻坚作为最大政治任务、作为一号民生工程来抓，深入实施省委“1236”、州委“4155”扶贫攻坚行动计划，坚持政策向扶贫发力、资金向扶贫倾斜、项目向扶贫聚焦，下决心“拔穷根”、“改穷业”、“挪穷窝”、“换穷貌”，为与全国同步建成全面小康社会奠定了坚实的基础。
一是以上率下，落实重中之重的战略思想不虚不空。和政县始终把扶贫开发工作作为当前最艰巨的使命、最重大的任务、最紧迫的工作来抓，摆在全县工作的大局中去思考，摆在加快全面建成小康社会的步伐中去研究，摆在人民群众的所需所盼中去谋划。特别是围绕中央、省委扶贫开发的一系列决策部署，在深入贫困村、贫困户充分调研，认真倾听群众意见的基础上，制定了《和政县贯彻省委“1236”扶贫攻坚行动实施意见》，为落实重中之重的战略思想奠定了坚实基础。县委中心组多次学习习总书记扶贫开发的战略思想，特别是视察甘肃东乡县时的重要讲话精神，及时研究提出贯彻落实的措施办法。县委主要领导对扶贫开发重大问题和重要工作亲自安排、亲自部署、亲自检查、亲自落实，为全县各级各部门作出了表率，传导了压力、靠实了责任，全县上下形成了坚决打好新一轮扶贫开发攻坚战的浓厚氛围和行动自觉。
二是精准到位，扭住发力重点全面提升扶贫开发效益。紧盯对象、目标、内容、措施、考评“五个精准”，持续加大扶贫攻坚力度，全力解决扶持谁、扶什么、怎么扶的问题。围绕对象精准，按照“户申请、社评议、乡审核、县审定”的程序，精准识别出贫困村56个，贫困人口8276户5.57万人，进一步健全了贫困人口数据库，实现了“户有卡、村有册、乡有簿、县有档”;围绕目标精准，按照《全面建成小康社会统计监测体系》中的23项指标的具体内容，因村因户施策，突出“换脑”、“增智”、“造血”、“夯基”、“融资”等工作，制定了个性化的帮扶增收计划，实施差异化的帮扶措施，做到了“五清”、“六有”;围绕内容精准，瞄准贫困村和贫困户，一一摸清需求，精准配置扶贫资源，加大倾斜扶持力度，突出抓好基础设施建设、富民产业培育、社会事业发展、易地扶贫搬迁等工作，做到精准扶贫、精准脱贫;围绕措施精准，整合双联干部、包村干部、大学生村官、挂职村干部等帮扶力量，在全县122个行政村全部组建了扶贫双联党建“三位一体”帮扶工作队，长期驻村开展帮扶工作;围绕考评精准，把精准扶贫工作纳入全县各级领导干部和领导班子业绩考核的主要内容，作为干部选拔任用的考察内容，作为评先选优、选拔任用的主要依据，强化督促检查、完善制度办法，引导党员干部到扶贫攻坚主战场经受锻炼、锤炼作风、增长才干、争创佳绩。
三是整体联动，促进扶贫开发与双联行动深度融合。深入开展省委“联村联户、为民富民”行动，省、州、县118个双联单位、4354名联户干部全力实施“八个全覆盖”、兴办“五件实事”，统筹推进“六大任务”，先后协调落实项目177项，资金10.6亿元，为群众办实事好事964件，有效解决了贫困群众的生产生活难题，使双联行动成为了密切联系干部群众的连心桥、服务群众的直通车和扶贫攻坚的大平台。积极拓展扶贫方式，着力构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的格局，先后实施了3个整乡推进、43个整村推进项目，扎实开展以“扶贫、助学、助老、助残、助力”为主题的扶贫济困“五助”活动，中国银监会累计投入帮扶资金 1567.88万元，厦门市集美区落实对口帮扶资金200多万元，社会各界累计捐款捐物750多万元，全县上下凝聚起了扶贫攻坚的强大合力。
四是培育产业，实现扶贫方式由“输血”向“造血”的根本性转变。按照“一个项目带动一个产业”和“一个产业带富一批群众”的发展理念，通过以奖代补、政策奖补、资金互助、产业合作等形式，集中扶持壮大旅游、油菜、啤特果、畜牧养殖、中药材等特色优势产业，全方位促进富民增收。先后引进了投资5.6亿元的复兴厚中藏回医药文化旅游产业园、投资1.7亿元的巴巴啤特果有限责任公司6万吨果汁饮料生产线、投资1.1亿元的年加工5万吨菜籽油及蛋白饲料生产线等一大批产业项目，有效解决了产业链条短、加工能力弱、产品附加值低等问题，提高了特色产业的规模、质量和效益。2014年，全县接待游客187万人(次)，实现旅游综合收入7.58亿元;油菜种植面积达15万亩以上，产值达到2.01亿元;中药材种植面积达5.8万亩，产值达8400万元;规模养殖场达97个，规模养殖户达3850户，畜牧业产值达到1.15亿元;啤特果栽培面积达15万亩，产值达1.2亿元;流转土地6.1万亩，流转率达到25.9%。
五是创新机制，全力促进扶贫攻坚的常态化和长效化。大胆创新扶贫开发体制机制，着力构建全社会协同推进的大扶贫格局。全面落实到村的生产发展计划制和到户的为民办事清单制，全覆盖推行宗教工作“145”制度和“人大代表在行动”等活动。
建立资源整合机制，加大项目资金整合力度，把优质扶贫资源向最贫困的村户倾斜，把有限的资金用在刀刃上，实现了由“大水漫灌”向“精准滴灌”的战略性转变，有效放大了扶贫开发的整体效应。建立动态化管理机制，定期调整扶贫台账，及时对特困户信息进行更新，对脱贫对象及时办理退出手续，对因各种原因新增的贫困对象，及时纳入扶贫范围，实现了动态管理下的应保尽保、力帮多扶。
建立专项扶贫资金管理机制，对扶贫项目资金统一管理，坚持和完善项目资金公示公告制度，强化审计监督检查，加大违纪违规行为惩处力度，对违规使用扶贫资金现象零容忍。建立扶贫绩效考核机制，将减贫任务作为干部评价和任用的重要依据，对提前脱贫的乡镇、村给予奖励，对不能按期脱贫摘帽的，严格追究主要领导和相关人员的责任。
经过多年的努力，和政县扶贫开发工作取得了明显成效。
一是贫困人口大幅减少。2012年以来，农村贫困人口从6.44万人下降到3.57万人，累计减贫2.87万人;贫困面从41.3%下降到22.5%，下降18.8个百分点。农民人均纯收入大幅增加。农民人均纯收入由2012年的2962元增加到2014年的3873元，净增911元。
二是基础条件大幅改善。大力实施农村道路、农田水利、安全饮水、危房改造等基础设施项目，硬化通村道路489.26公里，通村道路硬化率达91%;实施民生水利项目23项，解决了15.68万人的饮水问题，改造农村危旧房户12800户，实施易地扶贫搬迁1359户7925人，产业促收能力大幅提高。
三是群众收入明显提高。以产业扶贫为核心，精心培育壮大旅游、油菜、啤特果、畜牧养殖、中药材、劳务等富民产业，全方位增加群众收入。特色产业的种植面积和产值逐年增加，特色产业收入占家庭经营性收入的48%以上。第三产业增加值占全县GDP的49.9%，劳务输出的数量、工资性收入的比例、返乡创业的人数逐年增加。
四是公共服务水平大幅提升。大力发展以教育为主的社会各项事业，实现了从幼儿园到高中阶段的15年免费教育，改造学校D级危房17680平方米，D级危房率下降到了26.6%。
着力加强农村公共卫生服务体系建设，新农合参合率达98.86%以上，建制村的标准化卫生室覆盖率达到78.86%。着力构建社会保障体系，城乡低保覆盖率达30%，新型农村养老保险率覆盖达96.01%。
五是劳动力素质得到提升。大力实施城乡劳动力职业培训转移就业工程，累计完成技能培训2.03万人(次)，实现转移就业5780人(次)，劳务输转15.71万人(次)，劳务创收17.49亿元。
六是金融支撑作用大幅增强。积极探索金融扶贫新模式。搭建政府、银行、企业的对接平台，累计发放双联惠农贷款、妇女小额贷款、中和农信额贷款等各类涉农贷款3.08亿元。筹资8857.3万元，组建了106个村级产业发展互助社，累计为8805户贫困户发放借款10306万元，有效地解决了贫困群众发展资金不足的难题。
推动精准扶贫开发的丹凤样本 周民良: 2013年11月，总书记在湘西调研时，明确提出“精准扶贫”的思路，标志着我国扶贫开发思路的重大转折。全面贯彻落实总书记关于扶贫开发工作的重要指示，建立精准扶贫工作机制，对于推进新时期的扶贫开发工作具有重要意义。
2014年6-7月间，笔者随中国社会科学院调研团深入陕西东南部丹凤县，对丹凤县扶贫开发工作进行了调研。通过与县乡两级领导座谈，以及下乡、入村、进企、访民的一系列调查，获得了丹凤县扶贫状况的大量材料。笔者以为，陕西丹凤的扶贫工作，带有精准扶贫的鲜明特点，符合中央的相关政策要求，是推进精准扶贫实践的一个典型案例。
做成农村劳动力转移的大文章
丹凤县位于秦岭东段南麓，因县城襟带丹江、背依凤冠山而得名。这是一个“九山半水半分田”的土石山区县，也是国家秦巴山区集中连片扶贫开发重点县。目前，全县总人口30.4万，农业人口25.8万，但耕地面积只有23万亩，农民人均耕地不到一亩，遭遇旱涝冰雹等灾害气候环境时，农村居民甚至面临温饱不足之难，致贫返贫矛盾突出。数据显示，丹凤县共有贫困人口2.3723万户、8.222万人，其中扶贫户1.4991万户、5.5053万人，扶贫低保户4159户、1.4351万人，五保户998户、1101人，低保户3575户、1.1715人。2013年丹凤财政总收入为3亿元，农民人均纯收入为5536元。丹凤县贫困的一个重要特征是农村剩余劳动力众多。根据丹凤县提供的资料，丹凤县农村劳动力11万多人，而农村剩余劳动力就达8万多。
农村剩余劳动力的大量存在，不仅造成了资源环境的沉重压力，而且影响政府发展目标的实现和人口素质的提高。在扶贫实践中，该县把转移农村剩余劳动力作为脱贫致富的重要渠道。根据丹凤现状并吸收各地经验与做法，丹凤县提出了推动农村剩余劳动力转移的一系列战略设想，形成诸如“政府引导、市场运作、群众自愿、注重实效”、“立足陕西、巩固新疆(采棉等)、进军东南、辐射全国”、“培训一人、输出一人、致富一户、带动一方”的工作思路。 在具体的政策实践上，该县采取了一系列有益于农村剩余劳动力转移的积极扶持政策。一是加强组织领导。成立劳动力输出领导小组，明确各级政府在推进农村劳动力转移工作上的目标责任，把农村剩余劳动力转移培训工作列入全县经济和社会发展的中长期规划，逐级分解到各镇及部门。二是完善财政投入机制。将农村劳动力转移培训、技能鉴定专项资金列入政府财政预算，建立政府、企业和个人共同承担的运作机制。三是加强重点领域的就业培训。积极实施“阳光工程”、“雨露计划”、“人人技能工程”，对城乡劳动力进行电动缝纫、电气焊、电工、微机、烹饪、汽车驾驶等专业技术培训，组织参加技能鉴定，培育出了“丹凤拉面师”、“女子家政”等劳务品牌。全县已建立起品牌培训、考核、认证体系，做到培训、鉴定、发证、输出“四位一体”。经过严格培训、考试、综合素质测试和层层选拔，一些农民工就业实现了从体力型向智力型的转变。四是创新培训模式。对新建企业、新上项目提前介入、超前服务，开展“储备式”培训，对企业急需的技术工人采取校企共建、冠名办班等方式，开展“订单式”培训，提升农村劳动力素质和技能。五是地方政府为农民工免费提供就业政策咨询、用工信息、职业介绍、职业指导等系列服务，为部分贫困农民工发放路费，购买人身保险，开展农民工异地就业服务工作。六是加强供需双方的政策协调。比如，丹凤县人力资源与劳动保障局与浙江温岭签订劳动输出协议，每年向温岭输送劳动力1万人，在缓解温岭市企业招工难的同时，促进丹凤县劳动力资源利用，实现了农村劳动力转移就业的区域双赢。七是鼓励社会参与。鼓励引导社会各类培训机构开展农村劳动力技能培训，凡符合培训资格的农村劳动力或被征地农民经培训合格，取得职业资格证书并实现转移就业的，一律给予一定金额的培训补贴。
转移农村剩余劳动力不仅可以经由劳务输出异地模式实现，也可采取促进农民工回乡创业方式完成，后者可以减轻劳动力的转移成本，使劳动力的投资收益、利润贡献、家庭消费等留在本地，对本地经济起到积极拉动作用。为此，丹凤县出台了一系列优惠政策促进本地创业就业。诸如，有自主创业愿望、有成熟创业项目的农民工每人可申请2万-8万元的小额贴息贷款;农民工回乡投资创办的企业可享受招商引资优惠政策;为参加当地社会保险在不同统筹区域间流动的农民工接转社会保险关系，缴费满15年以上达法定退休年龄的农民工可享受城镇职工基本养老保险待遇;创业农民工子女可就近入学，取消就读地域限制并免收借读费、转学费;对回乡投资规模大、安置就业人员多、在社会上影响好的农民工给予一定的物质奖励和政治荣誉。 根据丹凤县政府提供的材料，目前丹凤县已经完成农业劳动力转移就业7.31万人，创收达到3.2亿元。另有数据显示，全县年技能培训劳动力10000余人，就业率达到80%;创业培训300多人，创业率超过60%。
以特色产业发展带动区域脱贫
经济学家阿马蒂亚·森提出，发展意味着消除贫困。通常而言，经济发展过程也是产业扩张的过程，必然伴随着财力增长、就业增加、城镇化水平提高和技术进步，必然会产生削减贫困的外溢效应。中国改革开放带来经济的巨大增长，也带来产业扶贫的明显成效。产业扶贫符合开发式扶贫精神，就是“以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力”。作为国家级贫困县，丹凤县十分重视产业扶贫，提出“生态立县、工业强县、产业兴县、旅游活县”四大战略。虽然“产业兴县”与“工业强县”、“旅游活县”有重合之处，但这透露出县委县政府推动产业扶贫的强烈愿望。
从资源禀赋看，丹凤县重视农副业生产。遵循按照“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户”的产业化思路和要求，丹凤县坚持“集中连片、板块开发、适度规模、注重效益”原则，发展肉鸡、生猪、肉牛、核桃、蔬菜、中药材、薯芋、水杂果等一村一品特色产业。根据2013年中期数据，当地发展中药材5万亩、蔬菜2万亩、薯芋6.5万亩，核桃建园累计达36.7万亩，发展山茱萸12万亩;规模养殖场发展到444个，养殖大户发展到602个，累计发展肉鸡大棚835个，已经建设2个省级农业示范园和2个市级现代农业园区。在农业产业化中，丹凤县政府制定《丹凤县促进低收入农户产业致富规划》，逐乡镇、逐村组制定了到户产业扶贫规划，发放产业扶贫增收明白卡2.4万张。
丹凤县蕴藏有一定数量的矿产资源，地方政府“十二五”以来十分重视工业发展，并提出规划建设八大循环型工业产业链：盐化工产业链、石墨产业链、铁矿资源开发产业链、石英资源开发产业链、钒制品及能源电池材料产业链、电子与高新技术产业链、畜牧业产业链、林果业产业链，并设计了92个具体项目。目前，丹凤已经出现陕南最大的水泥生产企业、全国最大的石墨生产企业。除此之外，根据矿产资源分布状况，丹凤县还提出“十二五”期间上马透明陶瓷器件生产项、锑开采与深加工项目、金属镁项目矿产资源开发和加工项目。这些项目如果实施，会带来经济总量的进一步增加。 丹凤县旅游资源丰富，全县森林覆盖率达到70%，境内山青水秀、林木葱茏，更有商鞅封邑、四皓隐地、武关雄奇、平凹故里等历史与现代人文景观，船帮会馆、丹江漂流、二郎古庙、棣花古驿等也闻名遐迩。目前，地方政府正在紧锣密鼓推动商於古道的开发，争取将其列入陕西省级十大文化景区之一。在旅游业发展中，当地建成了一些旅游园和美丽乡村。截至2014年6月底，丹凤县本已经接待旅游人数207万人次，实现旅游综合收入10.56亿元。
有效的产业扶贫不仅体现在行业层面，也通过集中区域布局体现出来。在丹凤县的产业发展上，强调了“四大板块”的重要性。与全国的四大板块不同，丹凤县的“四大板块”只集中于有限区域范围，是典型的产业集中区。这四大产业集中区分别为：龙驹寨现代服务业发展区、商棣工业精深加工区、棣花文化旅游开发区、竹林关生态宜居示范区。2014年6月底，全县60个县级重点项目在四大区域集中布局了46个，总投资51.72亿元。
根据丹凤县委县政府提供的相关资料，截至2014年6月底，丹凤县预计完成生产总值30.44亿元，比上年增长10.9%;实现地方财政收入1.48亿元，比上年增长1.39%;实现城镇居民人均可支配收入12480元，比上年增长12.8%;实现农村居民人均现金收入4180元，比上年增长57.9%。产业的不断发展，在实现农村居民脱贫致富上发挥了重要作用。
推动移民搬迁改善生产生活条件
移民开发是扶贫开发的重要内容。《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书明确指出，国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。为此中国政府强调, 中国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。《陕南地区移民搬迁安置总体规划》提出，从2011年到2020年，用10年时间，对陕南三市居住在深山半坡和地质灾害点上的60万户和240万群众实施移民搬迁，其中商洛18万户，71.8万人。结合陕南移民搬迁规划，丹凤县制定了《丹凤县2011-2020年十年移民搬迁规划》，规划十年投资27亿元，用地5500亩，建设集中安置点103个，搬迁2.36万户，9.32万人。
在具体政策实践中，丹凤县对移民搬迁的条件与约束要求进行了明确限定，明确区分了符合搬迁条件的家庭和不符合搬迁条件的家庭。相关规定明确，符合第1项及下列任何一项条件的群众可享受移民搬迁政策：具有丹凤县农村户籍，且家庭成员在2人以上的农村群众;长期严重受滑坡体、泥石流、尾矿库、洪水灾害威胁的群众;距离行政村中心较远，基础设施、服务设施落后，发展条件较差，基础设施配套困难，无发展潜力的村、户;人口规模过小，经济收入来源少的村、户;距镇、村公路5公里以上的偏远山区交通不便的村、户等等。 而不能享受移民搬迁政策的包括以下方面：夫妻双方其中1人在国家机关、机关事业单位、社会团体或国有企业单位就业的;国道、省道沿线居住条件较好，不受地质灾害威胁，又在陕南移民搬迁集中安置小区购买安置房的;在国家城市建设、工业园区建设、道路拓宽改造等重大项目建设的拆迁户，已享受拆迁安置补偿或重新划分庄基地的等等。在具体的移民搬迁过程中，丹凤县注重加强移民搬迁中的制度建设，先后印发了《丹凤县陕南移民搬迁安置项目管理办法》、《丹凤县陕南移民搬迁专项资金管理办法》及《陕南移民搬迁会计核算制度》，并从规划修编、项目建设、资金管理、项目备案和工程验收等五个方面对全县移民搬迁安置工作进行究查。
在落实移民搬迁政策上，丹凤县提出了一系列具体思路，坚持“三为主一优先”(统规统建集中安置为主、城镇化安置为主、楼房安置为主和避灾安置优先)原则，坚持“五位一体”(移民搬迁、工业集中区、小城镇建设、保障性住房、消费市场培育)结合方案，突出提高“七率”(集中安置率、统规统建率、城镇化安置率、楼房化安置率、避灾安置率、特困户安置率、工程招投标率)，力争把居民搬迁与脱贫致富结合起来。比如，在竹林关镇建设年产2500吨的魔芋加工厂，带动了石槽沟、神其沟、雷家洞等移民发展魔芋种植3500亩，直接吸纳移民2000余人参与生产;商镇老君作为一个5000户规模的安置点，附近工业园区内招商落地的20家劳动密集型企业又可以创造3000个就业岗位。结果是，移民点稳定为工业园区提供2000多名产业工人，实现了工业园区和移民安置点在就业安置上的双赢。
应该说，丹凤县在移民开发方面取得的成效十分显著。据2013年初的调查数据，该县已累计建成移民集中安置点43个，搬迁群众8069户、2.98万人，完成10年搬迁计划的三分之一，移民集中安置率达85.4%以上，城镇安置率达76.5%。2013年丹凤县被陕西省政府评为移民搬迁先进县。竹林关镇、商镇先后分别被确定为省级移民搬迁示范点和省级跟踪指导考核市级重点镇。
加强与定点扶贫机构的紧密合作 定点扶贫强调建立扶持机构与特定贫困地区之间稳定的扶持关系，不轻易变动扶持机构与扶持对象，促进帮扶工作常态化、长效化、机制化。按照中共中央、国务院制定的相关政策，中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国家重点科研院校等等，均应参加定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务。中国社会科学院在丹凤县进行定点扶贫，是对党中央、国务院长期扶贫决策的贯彻与落实。
根据笔者所见所闻，中国社会科学院在丹凤县的扶贫，除了履行一些通用性的扶贫事项，如帮建学校，建卫生院所，修桥修路、建设饮水工程外，还实施了一些专用性的扶贫项目，即采用智力扶贫与专业扶贫的模式，为丹凤的脱贫致富提供思路。比如，中国社会科学院的专家曾经借鉴孟加拉国“小额信贷”的经验，在丹凤县开展了“扶贫社”的创新试点，共发放扶贫贷款2000多万元，降低了贫困居民的融资成本;为推动产业扶贫，该院在丹凤县开展了一些思路研究与规划研究。先后组织编写《关于丹凤县扶贫攻坚的基本思路》、《丹凤县农村脱贫标准与途径》、《关于援助丹凤县创建扶贫示范县的总体设计》、《摆脱贫困之路——丹凤县脱贫思路探索》等，对丹凤县的扶贫开发发挥了重要指导作用。2012年，中国社会科学院课题组对丹凤县竹林关镇进行十年建设规划，力主把竹林关建成生态宜居、功能完善的陕南生态旅游名镇。这些智力扶贫事例很多。比如，为了加强中国社科院与丹凤县的沟通，中国社科院正厅级干部钟代胜在丹凤挂职副县长近二十年，跑遍丹凤的山山水水，每年多次往来于北京与丹凤之间，及时把丹凤的扶贫要求反馈给中国社会科学院，并协调组织各类资源落实扶贫责任。 2014年7月初，总书记在主持召开经济形势专家座谈会听取部分经济学家意见时，希望广大专家学者深入实际、深入群众、深入基层，拿出具有真知灼见的成果。笔者以为，中国社会科学院在丹凤县进行的扶贫实践，较好地体现了总书记对建设中国特色新型智库的要求，并在深入实际、深入群众、深入基层中锻炼了科研队伍，深化了科研人员对国情的了解，也在实践中实现了专家学者们对社会对国家的贡献意愿。在这一过程中，丹凤县民众是中国社科院定点扶贫开发的直接受益者。客观地说，这是一个体现国家意志、有益于地方发展、同时又发挥学者群体作用的多赢安排。
对丹凤扶贫模式的思考与建议 根据《2014年联合国千年发展目标报告》的数据，对照2000年全球千年减贫目标，全球极度贫困人口已经减少一半。这其中，中国减贫努力对全球贡献巨大。中国极度贫困人口占人口总数的比例从1990年的60%下降到2010年的12%。应该说，中国的扶贫效果是十分显著的。丹凤县这一微观样本表现出来的多样化扶贫成效，也再次说明中国扶贫政策整体推进的合理性。但根据世界银行的标准，中国还有2亿贫困人口，这一数据几乎是法国、德国、英国人口的总和。反贫困之路任重而道远。总结研究一些区域的典型扶贫案例，发掘其中的科学内涵，对于推动全国的扶贫开发工作有积极意义。
在笔者看来，丹凤的扶贫经验至少包括以下若干方面：一是重视扶贫政策的多样化。除了上述转移劳动力、产业扶贫、移民搬迁、紧密衔接扶持机构等政策外，丹凤还注重扶贫政策与低保政策有效衔接、重视推进双包双促(部门包村、干部包户、促贫困村如期摘帽、促贫困人口稳定脱贫)等政策运用，这使得贫困人口有多样化的扶持政策可以选择，政策的覆盖面相对较大，脱贫效果比较显著。二是准确确定扶贫对象，这是精准扶贫的基础。在确定贫困人口时，丹凤县抽调干部组成21个乡镇指导组、202个村工作队，实行“一测、两评、三查、三入户、三审核、三公示”的办法，严格贫困农户申报“六个条件”、“五个优先”和“十四个不宜”，把好申请、调查、评议、公示、审核“五个关口”，全面完成低收入人口的对象识别。三是注重制度建设。在农村剩余劳动力转移、移民搬迁、产业发展等方面，该县都有一系列政策与制度安排，保障了扶贫效果。四是注重政策的协调性与针对性。比如，2014年丹凤县在扶贫中明确划分摸排对象、落实责任、实施扶贫、考核表彰四个阶段。政府要求各包扶单位积极落实到户扶贫工程配套项目、落实资金，其中扶贫贴息、农民工创业贴贷要安排总规模半数以上的资金用于扶持贫困村和贫困户发展产业，各相关职能部门主动为实施干部到户扶贫工程提供政策支持，简化帮扶办事流程和审批程序，边远地区可上门服务或就近集中办理。
但也应该指出的是，丹凤县的扶贫开发并非尽善尽美，有进一步完善的空间。从总体上考察，笔者以为，农村剩余劳动力转移的效果最好，移民搬迁次之，产业扶贫的效果又次之。这是因为，农村剩余劳动力转移最符合市场化安排;移民搬迁因为政府参与较多，涉及到拆迁、新居住房屋房价等因素，搬迁者和被拆迁者都有一定意见;产业扶贫中政府存在短期行为，虽然从省到县都强调循环产业，但更注重经济总量扩大，局部范围存在有产业无循环的状况，需要引起地方政府的高度重视。再比如，有民众反映政府建设的公共设施质量较差，“一年建、二年垮、三年规划再上马”，豆腐渣工程还在一定范围内存在。这说明在现代市场经济条件下，如何更好地发挥政府作用值得重视，这就必须按照十八届三中全会精神深化政府管理体制改革，加强对政府管理的合规性监管。调研组把相关意见反馈给了当地党政部门，既体现了定点扶贫单位对全面和可持续性提升扶贫效果的坚持，也凸显了国家级智库在定点扶贫方面的大局观。
丹凤县是红色革命老区，红二十五军开展的庾家河战斗就发生在丹凤，在丹凤开展风景旅游、生态旅游、红色旅游、探险旅游、文化旅游、乡村旅游等都有诸多闪光元素，但一些区域接待能力、卫生设施跟不上现代旅游的基本需求。调研组提出，应把各种类型旅游方式更好地结合起来，改善旅游接待状况，加强农家乐建设，提高全社会对旅游开发参与度。
针对个别乡镇地方政府提出要建垃圾填埋场的设想，调研组提出，鉴于丹凤县土石山区土层较薄、地下水位较浅，可采用沼气池处理厨余垃圾、各村采用小焚烧炉焚烧其余垃圾、乡镇再进行无渗化填埋的模式，以减少填埋量和防范二次污染。这些建议，都被地方政府接受。
尽管丹凤县的扶贫工作存在种种不足，但瑕不掩瑜。总体来看，丹凤县的扶贫开发模式取得了巨大成功，值得其他贫困地区借鉴。
作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员
一、总 则
第一条 为加强新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚财政资金监督管理，根据《中共广东省委、广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》(粤发〔2016〕13号)、《广东省精准扶贫开发资金筹集使用监管办法》(粤财农〔2016〕166号)和《汕尾市精准扶贫开发资金筹集使用监管办法》(汕财农〔2016〕90号)等规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称新时期精准扶贫开发资金(以下简称扶贫开发资金)，是指各级筹集用于直接促进扶贫开发帮扶对象(有劳动能力的建档立卡贫困人口)增收、教育和医疗保障的扶贫开发资金：一是省财政安排下达的扶贫开发资金;二是对口帮扶市(含县、市、区，下同)安排拨付给对口帮扶地区的扶贫开发资金;三是贫困人口属地市(含县、市、区，下同)财政筹集安排的扶贫开发资金;四是按规定整合用于扶贫开发的其他资金等。其中教育、基本医疗保障等方面的资金分配、拨付和管理按现有规定执行。
第三条 扶贫开发资金按以下原则加强筹集和使用管理：
(一)多方筹集。省、对口帮扶市、汕尾市按规定应承担的扶贫开发资金及时拨付到位。在各级财政投入的基础上，充分
发挥帮扶单位、对口工作队的积极性，多渠道筹集资金，加大投入，更好地完成扶贫脱贫任务。
(二)压实责任。市人民政府是扶贫开发资金筹集和使用管理的责任主体。省、市(含对口帮扶市)扶贫开发资金按建档立卡贫困人口数分配下达，由我市按经批准新时期精准扶贫规划统筹安排使用，并保证使用绩效。
(三)精准使用，严格监管。除教育和医疗保障外，扶贫开发资金必须专项用于促进建档立卡贫困人口增收相关项目，确保项目精准、资金精准、措施精准。建立健全从资金使用到监督考核全过程监管机制，确保扶贫开发资金安全、规范、有效。
(四)强化考核，严格问责。以绩效为导向，对扶贫开发资金筹集使用和支出绩效情况进行考核评价，考核评价情况纳入各镇扶贫开发工作成效考核范围。建立最严格的扶贫开发资金违规使用责任追究制度。
二、职责分工
第四条 建立健全全省统筹、市县负总责、镇村具体执行的扶贫开发资金筹集使用多层次工作责任制。
第五条 市有关部门按照市委、市政府统一部署，负责制定总体方案、工作目标、组织动员、监督考核等工作。其中，市财政部门负责扶贫开发资金管理的牵头组织和协调工作，负责制定
精准扶贫开发资金管理制度，组织实施监督检查和绩效评价等。市扶贫部门负责扶贫开发资金筹集和使用的具体管理工作，负责资金使用安全、监督检查、绩效考核、信息公开等工作。市审计部门对扶贫开发资金筹集和使用进行审计监督。
第六条 市人民政府对扶贫开发资金筹集使用承担主体责任，书记、市长为第一责任人。做好进度安排、项目落地、资金使用、推进实施等工作;组织协调市扶贫、财政等部门，审核编制并组织实施本市扶贫开发资金筹集使用规划及其项目使用计划;统筹落实本市扶贫开发资金，并按规定及时分配下达到镇村。审核确定镇村扶贫开发计划，指导督促镇村扶贫开发项目实施和监督管理。
第七条 贫困人口所属镇村按规定具体使用和管理上级下拨的扶贫开发资金，具体组织申报和实施扶贫开发项目，承担主体责任，镇党委书记、镇长，村支部(总支)书记、村主任为第一责任人，并配合上级部门开展资金使用、项目实施的监督检查和绩效评价等。
第八条 驻镇、驻村帮扶工作队全程参与精准扶贫开发资金的使用和监管。
三、使用与管理
第九条 资金分配。扶贫开发资金按建档立卡贫困人口数分
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第十二条
项目管理。扶贫开发项目计划由贫困人口所在镇村选取和申报。扶贫开发项目的选择要结合镇村实际，在充分征求贫困人口意愿的基础上，按分类指导、精准帮扶、一村一策、一户一法等要求研究确定。扶贫开发项目计划经市政府批准后，由贫困人口所在镇村具体实施和监督管理。其中，散居贫困人口扶贫开发项目由镇负责具体实施，相对贫困村扶贫开发项目由村负责具体实施。其中，财政支持的微小型建设项目，可按照一事一议方式直接委托贫困村自建自管。
第十三条 项目申报。根据市财政、扶贫部门下达的资金分配方案和镇村扶贫资金使用计划和项目实施计划，各镇组织做好扶贫项目申报工作。
(一)贫困村扶贫项目由扶贫工作队和村委按相关规定，通过联席会议确定扶贫项目，逐级上报审核。
(二)分散贫困人口部分的扶贫开发资金由镇政府和驻镇帮扶工作组按相关规定，通过联席会议确定扶贫项目，逐级上报审核。
第十四条 项目审批。市扶贫、财政部门对镇村上报的扶贫项目审核后报市政府审批。
第十五条 扶贫项目资金使用中涉及政府采购和招投标的，按政府采购和招投标管理程序规定执行。扶贫开发资金投入形成的资产，根据项目所属级次，分别由镇村有关单位负责使用和管护。
第十六条 扶贫开发资金用款单位按要求向项目资金主管部门报送资金的绩效目标及资金使用情况，包括投资项目概况、项目建设进度、资金申请总额、资金管理措施、资金使用进度和效益等。
四、项目实施和验收
第十七条 项目实施。项目以所在镇村为实施单位，引导和带动当地政府、帮扶单位、社会各界加大投入，调动当地群众投工、投劳的积极性，共同推进项目顺利实施。
第十八条 项目验收。扶贫项目完成后，由镇组织全面验收，市抽查验收。
(一)相对贫困村扶贫项目由村委、扶贫工作队组织初验，镇组织有关部门负责人进行验收，验收合格并签署意见后，报市扶贫、财政部门。
(二)分散贫困人口部分扶贫项目由驻镇帮扶工作组和相关村委会进行初验，镇组织有关部门负责人进行验收，验收合格并签署意见后，报市扶贫、财政部门。
五、监督检查和绩效考核
第十九条 建立健全日常监管和专项检查相结合的扶贫开
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(十)有其他违法、违纪、违规行为的。
第二十二条 对违反本办法有关规定影响扶贫工作的，根据情况轻重，由有关部门依照职责权限给予批评教育、责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评或调整岗位、责令辞职、免职、降职等处理。构成违纪的，依照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定给予相应的党纪政纪处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 在扶贫资金监督检查中，被检查的单位和个人提供虚假情况，拒绝、阻挠、搪塞、推拖检查的，应责令其纠正。逾期不纠正的，对主管负责人和直接责任人，应及时建议有关部门给予警告、记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。
七、附 则
第二十四条
帮扶单位筹措资金、贫困村自筹资金、社会捐助资金以及其他渠道筹集用于新时期脱贫攻坚的扶贫开发资金监管可参照本办法执行。
第二十五条
本办法由市财政局会同有关部门负责解释。
第二十六条
本办法自2017年6月1日起施行。
《广东省精准扶贫开发资金筹集使用监管办法》
第一章 总 则
第一条 为加强新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚财政资金监督管理，根据《中华人民共和国预算法》，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发[2015]34号)、《广东省省级财政专项资金管理办法》、《中共广东省委 广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》(粤发[2016]13号)，《关于印发<财政专项扶贫资金管理办法>的通知》(财农[2011]412号)等规定，结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称新时期精准扶贫开发资金(以下简称扶贫开发资金)，是指我省各级筹集用于直接促进扶贫开发帮扶对象(有劳动能力的建档立卡贫困人口)增收、教育和医疗保障的扶贫开发资金：一是省财政安排下达的扶贫开发资金;二是对口帮扶市(含县、市、区，下同)安排拨付给对口帮扶地区的扶贫开发资金;三是贫困人口属地市(含县、市、区，下同)财政筹集安排的扶贫开发资金;四是按规定整合用于扶贫开发的其他资金等。其中教育、基本医疗保障等方面的资金分配、拨付和管理按现有规定执行。
第三条 扶贫开发资金按以下原则加强筹集和使用管理： 一是多方筹资，限期到位。省、对口帮扶市、贫困人口属地市按规定应承担的扶贫开发资金要列入本级预算，确保足额安排，确保及时拨付到位。在全省各级财政投入的基础上，充分发挥帮扶单位、对口工作队的积极性，多渠道筹措资金，加大投入，更好地完成扶贫脱贫任务。
二是压实责任，县级统筹。县(市、区)政府是扶贫开发资金筹集和使用管理的贵任主体。省、市(含对口帮扶市)扶贫开发资金按建档立卡贫困人口数分配下达，由贫困人口所在县(市、区)按经批准新时期精准扶贫规划统筹安排使用，并保证使用绩效。
三是精准使用，严格监管。除教育和医疗保障外，扶贫开发资金必须专项用于促进建档立卡贫困人口增加收入相关项目，确保项目精准、资金精准、措施精准。建立健全从资金筹集使用到监督考核全过程监管机制，确保扶贫开发资金安全、规范、有效。
四是强化考核，严格问责。以绩效为导向，对扶贫开发资金筹集使用和支出绩效等情况进行考核评价，考核评价情况纳入省对各地区扶贫开发工作成效考核范围。建立最严格的扶贫开发资金违规使用责任追究制度。
第二章 职责分工
第四条 建立健全省统筹、市县负总责、镇村具体执行的扶贫开发资金筹集使用多层次工作贵任制。
第五条 省有关部门按照省委、省政府统一部署，负责制定总体方案、工作目标、组织动员、监督考核等工作。其中，省财政部门负责省级扶贫开发资金管理的牵头组织和协调工作，负责制定精准扶贫开发资金管理制度，组织实施监督检查和绩效评价等。省委农办(扶贫办)负责省级扶贫开发资金筹集和使用的具体管理工作，负责资金使用安全、监督检查、绩效考核，信息公开等工作。省审计部门对扶贫开发资金筹集和使用进行审计监督。
第六条 贫困人口属地市县政府对扶贫开发资金筹集使用管理负总责。其中：
贫困人口属地市政府负责上下衔接、域内协调、监督检查等工作，组织所属农委(扶贫)、财政等部门，审核汇編并指导实施本地区扶贫开发资金筹集使用规划;制定实施本地区扶贫开发资金管理办法;分解落实本地区资金筹集任务并及时拨付。负责本地区扶贫开发资金筹集使用及相关项目的监督检查和绩效评价等。
贫困人口属地县(市、区)政府对扶贫开发资金筹集使用承担主体责任，书记、县长为第一责任人。做好进度安排、项目落地，资金使用、推进实施等工作。组织协调所属农委(扶贫)、财政等部门，审核编制井组织实施本县(市、区)扶贫开发资金筹集使用规划及其项目使用计划：制定实施本本县(市、区)扶贫开发资金管理办法，统筹落实本本县(市、区)扶贫开发资金，并按規定及时分配下达到镇村。审桉确定镇村扶贫开发项目计划，指导督促镇村扶贪开发项目实施和监督管理。
第七条 贫困人口所属镇村按規定具体使用和管理上级下拨的扶贫开发资金，具体组织申报和实施扶贫开发项目。配合上级部门开展资金使用、项目实施的监督检查和绩效评价等。
第八条 省、市驻县(市、区)、驻镇、驻村帮扶工作队全程参与精准扶贫开发资金的使用和监管。
第三章 筹集使用
第九条 资金筹集。各级扶贫开发资金按《中共广东省委广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》的规定筹集。
(一)省财政按政策要求将应承担的扶贫开发资金分年列入预算，并按现行转移支付资金拨付规定，及时下达到贫困入口所在地级市和财政省直管县。
(二)对口帮扶市应将按规定承担的扶贫开发资金筹集任务分解落实到市本级及所属县(市、区)，相应列入同级预算。每3月底前统一拨付到对口帮扶的贫困人口属地市。贫困人口属地市在收到对口帮扶市的扶贫开发资金后30个工作日内将资金按建档立卡贫困人口数拨付到县(市、区，含财政省直管县)。
(三)贫困人口属地市，县(市、区)应按规定落实扶贫开发资金筹集任务，相应列入同级预算。其中市级资金应与省级补助资金和对口帮扶资金同步拨付到县(市、区，含财政省直管县)。
(四)贫困人口属地市、县(市、区)按现行规定，以扶贫开发规划和重点项目为平台，统筹其他涉农等资金，并确保用于扶贫开发。
第十条 资金分配。扶贫开发资金按建档立卡贫困人口数分配到县(市、区)，由县(市、区)政府统筹使用。其中，分配给分散贫困人口的资金拨付到镇，给相对贫困村的资金拨付到村。
第十一条 资金用途。
(一)扶贫开发资金按要求专项用于直接促进扶贫开发帮扶对象增收的项目。主要包括：
1.支持扶贫开发帮扶对象发展生产。包括支持扶贫对象发展种植业、养殖业、农产品加工业、手工业、乡村旅游业、电子商务和物流配送服务等。
2.支持扶贫开发帮扶对象提高技能和实现就业。包括农民适用技术培训和科技扶贫培训、促进贫困家庭劳动力就业等。
3.为扶贫开发帮扶对象提供金融支持。包括建立贫困村村级发展互助资金，贫困户扶贫贷款贴息、对建档立卡贫困户及直接吸纳贫困户务工、参股、带动增收效果好的农业龙头企业、扶贫农业龙头企业、农业合作组织和种养大户等扶贫贷款给予贴息和担保风险补偿佥，对参加农业保险的贫困户自行负担的保费给予适当补助等。
4.建立资产收益扶持机制。包括以招投标方式投入设施农业林业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产、将具备条件的折股量化给贫困村和贫困户等。
5.围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件，支持修建微小型公益性生产设施、微小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等。微小型建设项目建设金额一般不应超过20万元。
(二)扶贪开发资金不得用于： 1.行政事业单位基本支出。 2.各项奖金、津贴和福利补助。 3.弥补企业亏损。
4.修缮楼、堂、馆、所以及建造职工住宅。 5.弥补預算支出缺口和偿还债务。 6.大中型基本建设项目。 7.交通工具及通讯设备。 8.城市基础设施建设和城市抉贫。 9.企业担保金。
10.虚假投资(入股)，虛假分红，发放借款及平衡预算等。 11.其他扶贫到村、到户范围以外的任何支出。
第十二条 资金使用。扶贫开发资金按“以规划定项目、以项目定资金、项目安排精准，资金使用精准”，的要求安排使用。贫困人口所在县(市、区)要根据本地区新时期待准扶贫规划，审核批准贫困人口镇村扶贫开发资金筹集使用计划和扶贫开发项目计划，据此建立扶贫开发项目库，组织镇村分实施。
扶贫开发资金使用和项目实施积极推行以奖代补、先建后补，民办公助等办法。在符合规定的情况下，鼓励各地采取基金、股权投资等新型资金管理模式撬动社会资金投入脱贫攻坚。
各级各部门不得以任何形式从扶贫开发资金中提取工作经费和项目管理费用，不得以任何形式抵扣或变相抵扣应下拨扶贫开发资金。
第十三条 项目管理。扶贫开发项目计划由贫困人口所在镇村选取和申报。扶贫开发项目的选取要结合镇村实际，在充分征求贫困人口意愿的基础上，按分类指导，精准帮扶，一村一策，一户一法等要求研究确定。扶贫开发项目计划经县(市、区)政府批准后，由贫困人口所在镇村具体实施和监督管理。其中，散居贫困人口扶贫开发项目由镇负责具体实施，相对贫困村扶贫开发项目由村负责具体组织实施。其中，财政支持的倣小型建设项目，可按照一事一议方式直接委托贫困村自建自管。
扶贫开发项目申报、审核、公示、实施、验收、评估等办法 由县(市、区)人民政府负责统一制定实施、
第十四条 财务管理。严格执行财务规章制度和会计核算规定、对扶贪开发资金进行专账核算、专人管理、保证资金管理规范、安全。建立资金拨付台账、及时分类存档，妥善保管备查。涉及政府采购和招投标的，应严格按政府釆购和招投标程序办理。扶贫开发资金投入形成的资产、根据项目所属級次、分别由县、镇、村有关单位负责使用和管护。
第四章 监督检查和绩效考核
第十五条 建立健全日常监管和专项检查相结合的扶贫开发资金筹集使用监督检查制度。
(一)贫困人口所在县(市、区)、镇村要实行扶贫开发资金筹集使用管理和项目实施情况公告公示制度、公告公示内容应包括资金来源、资金规模、资金项目及其实施地点、建设内容、实施期限、预期目标、项目实施结果、实施单位及贲任人、举报投诉情况等。
(二)实行扶贫开发资金筹集使用情况统计监测制度。贫困人口所在市、县、镇要建立扶贫开发资金使用台账，依据新时期精准扶贫信息平台，于每个季度终旨15个工作日内，将本地区扶贫开发资金使用情况汇总表报送省扶贫办、省财政厅。省扶贫办会同省财政厅汇总各地情况上报省委、省政府，并在全省范围内进行通报。
(三)实行扶贫开发资金的筹集使用管理专项检查制度。贫困人口所在市，县(市、区)政府要组织有关部门，于每年3月 31日前开展对本地区上一扶贫开发资金筹集使用专项检查，并将检查结果报省扶贫办和省财政厅。省扶贫办、省财政厅适时开展重点检查。
第十六条 建立健全扶贫开发资金筹集使用全过程绩效管理机制。贫困人口所在市、县(市、区)政府及相关部门要加强扶贫开发资金筹集使用绩效目标的事前审核，项目实施的事中绩效督查、项目效果的事后评价等工作。终了后一个季度内完成上一本地区扶贫开发资金绩效自评工作，绩效自评报告上报省扶贫办、省财政厅。省扶贫办、省财政厅适时组织重点评价或引入第三方评价，对贫困地区扶贫开发资金绩效进行考核评价。
第五章 责任追究
第十七条 建立最严格的扶贫开发资金违规使用责任追究制度。对扶贫开发资金筹集、分配、使用中违反有关规定的，依法依规从严惩处。有违反以下列情形之一的，由各级行政机关，纪检监察机关、检察机关对相关部门和单位按职能分工责令改正，并按《财政违法行为处罚处分条例(国务院令427号)》的有关规定追回扶贫资金，给予相应的处罚处理;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。党纪政纪处分条例等相关法律法规规定从重追究的情形，依法从重追究责任。
(一)违反财政国库管理规定及有关扶贫资金管理规定，未履行相关审批手续、或手续不健全拨付资金，或无故滞拨资金的。
(二)私下许愿，在分配和发放扶贫资金中优亲厚友的。
(三)利用职务之便，打招呼要求或干涉资金分配、发放的。
(四)专款不专用，擅自扩大资金使用范围、提高或降低发放标准的。
(五)虛报冒领，弄虚作假，骗取，套取扶贫资金的。
(六)挤占、滞留、截留扶贫资金的。
(七)擅自变更扶贫资金的范围，标准和用途，交叉使用或捆绑发放的。
(八)在分配，发放扶贫资金中，收取下级或服务对象现金， 贵重礼品和有价证券的。
(九)利用职务之便谋取个人私利，贪污、挪用，克扣扶贫资金的。
(十)有其他违法、违纪、违规行为的。
第十八条 对违反本办法有关规定影响扶贫工作的，根据情况轻重，由有关部门依照职责权限给予批评教育、责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评或调整岗位、责令辞职、免职、降职等处理。构成违纪的，依照《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》等有关规定给予相应的党纪政纪处分。 涉嫌犯罪的，移送司法机关侬法追究刑事责任。
第十九条 在扶贫资金监督检查中，被检查的单位和个人提供虚假情况，拒绝、阻挠、搪塞、推拖检查的，应责令其纠正。逾期不纠正的，对主管负责人和直接责任人，应及时建议有关部门给予警告、记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分。
第六章 附 则
第二十条 各市、财政省直管县(市)应根据本办法，结合工作实际，会同有关部门建立和完善本地区扶贫资金监管实施细则，报省财政厅、省扶贫办备案。
第二十一条 帮扶单位筹措资金、贫困村自筹资金，社会捐助资金以及其他渠道筹集用于新时期脱贫攻坚的扶贫开发资金监管可参照本办法执行。
第二十二条 本办法由省财政厅会同有关部门负责解释 第二十三条 本办法自印发之日起施行。
要确保贫困地区如期实现群众路线精准扶贫稳定脱贫和全面建成小康社会的目标。要做到3个坚持。
一、坚持勤政为民
权为民所用，情为民所系，利为民所谋，是我们党坚持执政为民的必然要求，更是一种责任。这个责任就是全心全意为人民服务，对扶贫工作者而言就是坚持一切为了贫困的父老乡亲的核心价值观，把扶贫到户作为扶贫工作的永恒主题。在扶贫攻坚过程中，必须坚持高标准、严要求，自觉树立为人民谋利造福的新思路和新境界，做到永不自满，永不懈怠，永不停顿;以公仆的姿态服务人民，始终勤勤恳恳，任劳任怨;时刻把贫困群众的冷暖、忧乐、安危挂在心头;急群众之所急，谋群众之所需;努力使党的扶贫政策落到实处，带头深入群众，带头服务群众，带头敬畏群众，实施好整村推进，脱贫解困，精准识别、产业扶贫等扶贫工作，给人民群众看得到、摸得着的实际利益。
其次要当好群众的贴心人，就必须牢固树立党的群众观点，站稳群众立场。我们要实现全面建成小康社会的宏伟目标，推进扶贫事业的新局面。这就要求我们始终坚持群众观点，代表群众利益，坚持从群众中来，到群众中去的根本工作路线和方法，经常对照焦裕禄精神和“三严三实”要求拷
问自己，是否有“心里装着全体人民，唯独没有他自己”的公仆情怀，是否有“敢教日月换新天”，“革命者在困难面前逞英雄”的奋斗精神，是否有艰苦朴素，廉洁奉公的道德情操去赢得群众的信任和支持。
要真正做到勤政为民，就要树立“举头三尺有神明，”“人在做，天在看”的观念，着力解决“四风”突出问题，以更大的努力啃下精准扶贫“硬骨头”，才能得到群众的衷心拥护。作为扶贫干部要时时刻刻牢记群众利益无小事的道理，始终做到心里装着群众，充分尊重民意、主动问需问计于民，增强为人民服务的意识，把整村推进、精准扶贫、产业扶贫、雨露扶贫、为民办实事等10项重点工作实现群众利益最大化，切实保障各项扶贫措施落实到实处符合群众利益。“群众富不富，关键看干部”。二是征求群众意见和建议定项目符合实际，群众拥护。三是帮助村里理清发展思路、制定发展规划、选准发展路子，调整产业结构，培育新的经济增长点，促进农业增效和农民增收。四是要听到实话，看到实情，采取“找一条致富之路、教一门实用技术、联系一个就业岗位”等帮扶措施，引导群众充分发挥本地和自身优势，走科技致富、特色致富之路，把关系群众切身利益的事情办实办好，让群众得到更多实惠。五是扎实做好惠民工程，突出扶贫到户，资金使用权全部下放到村，每年减少贫困人口1万人，切实关心群众的疾苦，真心实意帮助群众解决好生产生
活中面临的困难问题，绝不能替群众“做主”、“包办”等违背扶贫政策的错误做法，绝不能劳民伤财，违反群众意愿的事情，最大限度地维护贫困群众利益。
二、坚持求真务实
空谈误国，实干兴帮。只有树立扶贫为大，扶贫为重，扶贫为先的理念，才能体现到教育实践活动各个环节，各项安排中，用人民赋予的权力把群众利益“守护好”，促使人民群众致富是最大的为民。这不仅是党和人民对我们的要求是，更是衡量我们是否做到求真务实的试金石。我们就要尽心尽力干出成绩来，不辜负党和人民的期望，真正当好人民的公仆，以好的作风，不断从群众中吸取智慧和力量，创新工作方式方法，深入推进扶贫开发工作，解决贫困群众关心的实际问题，围绕实现“两不愁，三保障”目标，进一步解放思想，开拓思路，以落实扶贫政策，找准发展路子，优先发展社会事业，参与式扶贫为抓手，形成精准扶贫大扶贫合力，增强贫困地区城步内生动力和发展活力，加快建成小康社会步伐。同时发扬求真务实的作风，进一步解放思想，打牢求真务实的思想基础。要常修从政之德，常怀律己之心，常思贪欲之害，常弃非分之想，时刻牢记“权利是党和人民赋予的”，摆正个人与组织、个人与群众的关系，脚踏实地，吃苦耐劳，丝毫不计较个人的功名利禄和荣辱得失，用心做事，激情做事，不断迎接各种发展竞争挑战，勇于克服惯性
思维，树立担当意识，兢兢业业、尽心尽力，把党和人民赋予的使命完成好，一是立即行动，抓紧制定实施中央省“两个意见”方案。二是集中力量，扎实做好重点工作，三是科学统筹稳步实施片区规划，四是加强资金监管、绝不能让制度成为“稻草人”。五是动员社会力量，巩固完善大扶贫格局。
三、坚持廉洁奉公
作风决定事业的兴衰成败。总书记在阜平县考察扶贫开发工作时强调，要进一步坚定信心，找对路子，坚持苦干实干，推动贫困地区脱贫致富，加快发展。就是要牢固树立抓好党风廉政建设是本职，不抓党风廉政建设是失职，抓不好党风廉政建设，是不称职的理念。我们要坚持严于律己、廉洁奉公，时刻把党和人民的利益放在首位，严格遵守党纪国法，坚持高尚的精神追求，永葆共产党人的浩然正气，切实做到做到心不贪、手不伸、嘴不馋，忠实地代表人民利益。干好本职工作，提升服务群众水平，解决群众反映的突出问题。要以“秦亡于奢”和李自成“打江山18年坐江山18天”的以史为鉴教训，始终保持走好群众路线的政治清醒和政治自觉，坚守廉洁奉公、树立清廉形象，自觉同各种腐败现象作斗争，以干部的清正，政府的清廉，政治的清明引领社会正能量的发挥。
要树立正确的世界观、人生观、价值观，用正确的思想
武装头脑，坚定政治信念，自觉地筑起拒腐防变的思想防线，确保政治上不迷航。要树立为人民谋福利、为社会主义事业献身的理想志向，忠诚党的事业，兢兢业业，踏实工作，乐于奉献，把做好每项工作、每件事情作为实现自己人生价值的“座标”，不断攀升，不断奋发，不断进步。要树立立党为公的事业心和勤政为民的责任心，辛勤工作，乐于奉献，做好本职工作。要树立高尚的道德人格，自觉加强党性锻炼和思想修养，保持高尚的情操，以慎权、慎欲、慎微、慎独和自重、自省、自警、自励的尊严与人格力量，带动和影响社会风气。要勤俭节约和改进工作作风。要大力倡导勤俭节约优秀传统，身体力行地勤俭办一切事业，要踏实留印，抓铁有痕的劲头抓艰苦奋斗，虚心接受人民的批评，诚恳接受人民的监督，用艰苦奋斗之风彻底扫除享乐主义等浮灰暗尘。
背景
贫困，不仅仅是一个中国的问题，也是全球性的问题。人口和贫困，历来就是人类无法彻底解决的难题。
党中央和国务院历来非常重视我们国家的扶贫工作。2013年，总书记在湘西考察时，提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，并首提“精准扶贫”。之后又多次在重要会议和文件中进一步明确“扶贫工作是三农工作的重中之重”。之后，总书记在“部分省区市党委主要负责同志座谈会(贵州)”上，对扶贫工作提出具体要求。
实际上，做好了扶贫工作，是实现小康社会和共同富裕的核心内容，是全面建设社会主义强国的必由之路。消灭贫困，是中央下了大决心的，既是“中国梦”的组成部分，也必然会对全世界人民的脱贫产生深远影响和示范效应。
精准扶贫，贵在精准，重在精准!
既然要做到精准，见实际成效，脱离了信息化手段，脱离了数据依据，是不可能实现的。在社会各个领域存在着信息和数字技术带来的深彻的改变与创新，各领域信息化应用，正在从IT(Information Technology)转向DT(Data Technology)，数据的应用，被前所未有的重视起来。深度挖掘利用有关涉贫、扶贫的数据资源，通过大数据技术，以科学手段真正帮助我们完成精准扶贫相关任务。让数据说话，让数据发挥价值，是精准扶贫的必由之路。
精准扶贫大数据平台建设原则与路线 首先，我们提出如下的建设原则和技术路线： 1，务实和创新的原则路线。
精准扶贫系统的开发，首先切实考虑农村和连片贫困区的具体情况，让信息系统的应用接地气。创新是基于实际的创新，杜绝假大空。
2，前瞻性的技术路线。
精准扶贫的全面推进，与当前信息技术的新一代革命在历史轨道上相遇。精准扶贫系统设计与建设，要充分融合新一代的云计算、大数据等新理念、新技术。
而且，在不远的将来，必然全面消灭贫困，全面扶贫必然成为历史。而信息化系统的建设投入，不会因此消亡，将全面融入未来全面的农业大数据和新农村的建设。
3，以打好扶贫攻坚战为出发点的实用路线。 系统设计和功能布局，紧紧围绕扶贫来规划和实现。以有利于扶贫工作的开展作为出发点和落脚点。
精准扶贫与农业大数据的实现
1，站在未来农业与农村发展高度构筑农业与扶贫大数据体系
统揽全局，提出农业大数据与扶贫信息化综合平台的总体规划和实现路径。
构筑涉贫关键要素，以“时间、空间、事件”等多维度实现要素信息定义和关联。包括贫困人口、帮扶责任人、贫困家庭地理分布、基础自然资源、农业经济要素(土特产、畜牧养殖、乡镇企业等)，并结合基层党组织，进行全域信息采集，全周期管理。
从闭环管理方法论的视角，围绕贫困人口、致贫原因、脱贫措施、资源投入和脱贫成效评估等多个阶段，构建精准扶贫的管理系统。抓住致贫源头，帮扶管理落到实处，资金项目投入见成效，脱贫后的巩固，避免返贫发生等等。整个过程涵盖扶贫推进、成果评估、系统改进等环节，形成精准扶贫闭环演进的过程。
2，扎实推进，建设全量农业、农村、扶贫大数据资源库
根据顶层设计，立足大数据建设要求的数据资源体系建设，采集和获取基层农村的数据，结合社会经济、产业、金融、农业科技等诸多领域的数据，以政府相关数据为基础，打造全量农业数据资源库。
3，全面运用大数据技术推进扶贫事业与农村的健康发展
利用大数据技术，从几个方面深入挖掘分析，进一步为扶贫的精准提供数据支撑。
人口分析：为所有贫困人口和涉贫边缘人口定义标签，并在整个数据资源池纳入大数据分析，进行分类、聚类、分布和致贫原因群体性分析。
扶贫资源分析：对投入的资金、项目等，与本地资源、基础设施、扶贫成效等相关因素进行关联，寻找资金投入的缺口、成效不佳的领域等，资源投入无死角。
扶贫宏观经济分析：扶贫要实现从输血到造血的转变。实际上扶几个贫困人口，不如扶一地的经济发展。贫困相关数据结合经济产业数据，涵盖生产总值、产业分布、物价、电商物流、人口流动、自然环境和能耗等多种因素，评估经济发展潜力和条件，提供全景经济视图与脱贫攻坚的深度分析。
扶贫地域民生分析：结合城镇化和美丽新村的建设，从人口、资源、环境、经济产业等诸多方面进行综合评估，地区的经济状态、环境承载力，以及人口规模和资源需求等。以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，切实落实扶贫开发各项工作。促进各要素协调配给和发展，从根本上去掉致贫的土壤!
农业经济、产业与协调发展大数据，立足大数据应用于农业发展和新农村建设，从人口、环境承载与保护、自然资源及农业产业，构建大数据应用新模式。
未来价值
通过农业与精准扶贫大数据应用，将带来巨大价值和深远社会影响： 1， 全面支持扶贫攻坚事业的宏伟战略目标实现; 2， 全面提升涉农信息化和大数据应用能力; 3， 全面促进农业产业发展和新农村建设。
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