养老保险隐性债务管理论文

[摘要]地方政府债务的良性发展是地方经济的重要支柱。但是盲目和过度负债，会给地方经济的稳定发展带来严重危害。在金融风险不断财政化的今天，地方政府债务风险作为一种主要的财政风险，已经超过了金融风险，成为危害我国经济安全和社会稳定的隐患。本文以辽宁省为例，从地方政府债务的实际情况出发，分析其中存在的问题，并由此提出化解风险的建议和对策。下面是小编为大家整理的《养老保险隐性债务管理论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

养老保险隐性债务管理论文 篇1：

国内地方政府债务文献梳理

摘要：地方政府债务是随着经济社会发展而产生出来的，我国地方政府债务的表现形式和原因相对西方发达国家有其特殊之处。文章将通过文献梳理，对地方政府债务的界定、产生原因和风险规避进行总结，有利于推进对地方政府债务的理论和实践研究。

关键词：地方政府债务;或有债务;债务风险

地方政府债务是一国公债的一部分，是政府弥补赤字、调节经济的财政金融手段。我国的地方政府债务是随着经济社会不断发展产生出来的，国内对地方政府债务的研究始于20世纪末，并且在2009年全球金融危机之后逐渐升温。2010～2013年政府出台了一系列管控地方政府债务的政策，各地逐渐公布债务情况，地方政府债务的研究日渐深入。本文将对国内地方债务相关的研究进行一个梳理。

一、地方政府债务的界定和产生原因

(一)地方政府债务的界定

20世纪90年代初，我国对地方政府债务的研究主要集中于对欧美国家和日本地方财政和政府债券模式的探讨，因为当时我国地方政府债务规范化程度低，并且负债问题尚未暴露。

1994年我国开始推行“分税制”，在我国中央政府和地方政府财政事权和财权不匹配、国有企业改革受阻的背景下，我国地方国企的债务危机逐渐凸显，而地方政府面临的担保问题日益严峻。此时，不少学者开始重视地方债务问题，特别是对地方隐性债务非常重视。

张强和陈纪瑜(1995)将“地方政府债务”这个概念进行了分解。地方政府包含省、市、县、乡四个级别;地方政府债务既包含发行的公债，也包含与政府有关的借款活动形成的债务。我国《预算法》虽然规定地方政府不得发行公债，但是我国地方政府却有隐性负债——为地方国有企业做的担保。

自1999年起到2009年金融危机开始前，财政部、财科所、社科院、各财经大学、地方财政研究所纷纷成立有关地方政府债务的课题小组，对我国的地方政府债务问题进行规范化的研究。这个阶段的研究主要从地方的或有债务入手，探讨我国建立地方政府债务市场的模式和必要性，并且逐渐将研究重心延展到对政府债务风险的研究。这个阶段的研究对“地方政府债务”进行了清晰的定义，并且对地方政府或有负债进行了定义和研究，是后期研究的基础。其中，由财政部财政科学研究所贾康、刘尚希、赵全厚等人主导的课题成果颇丰，构建出了地方政府负债的基本框架。

这段时期研究的基础是Hana polackov Brixi(2000)对政府债务的分类，平新乔(2000)将这些观点引进了国内。政府债务可以分为四种(表1)。

基于以上分类，刘尚希(2003)提出了政府或有负债的特征：由过去的既存事实引起，并且具有不确定性;同时从财政制度、政府干预和政府担任最后支付人三个角度分析了或有负债的必然性。马骏(2005)在以上分类的基础上进行了进一步分类，将地方政府债务分为主动负债——地方为实现政策目标形成的债务，和被动负债——由于经济体制转型而被迫执行上级政策形成的债务。

安秀梅(2002、2003)也在以上分类的基础上对我国的地方政府债务进行了更细致的分类。该文将地方政府债务的债务人范围进行了明确，既包含狭义的政府部门，也包含政府机关和企事业单位，还有国有企业。安秀梅将地方或有负债分为显性和隐性的，其中隐性地方债务主要包括：地方金融机构的不良资产、下级政府的财政收支缺口和债务、一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿、对非公共部门债务的清偿。

(二)地方政府债务形成的原因

安秀梅从体制性和非体制性两个方面分析了或有负债形成的原因。从体制上说，分税制中的财权与事权不匹配，导致地方财政财力不足而责任过重;金融产权不明晰、投融资渠道不畅通、地方政府债务管理漏洞导致了政府隐性债务的形成和积累;此外，粮食企业大量挂账也增加了或有负债。从非体制因素上说，现阶段政府负债高是推进工业化进程和经济周期波动的正常反映，地方国有企业的委托代理问题使得地方政府不得不为地方国企负担债务。李冬梅在其专著中对地方政府债务的形成原因也有深入的探讨，提到地方政府在短期内为了提高政绩而大量举债。刘尚希(2003)将政府定义为双重主体：经济主体和公共主体，因此政府在享有了公共主体权利的同时必须承担公共主体的风险，因此政府将代表社会承担公共风险——债务风险。马骏、刘亚平(2005)中也提到，地方政府有逆向选择问题，其预算软约束促使地方政府主动积累负债。政绩合法性要求做出政绩、淘汰制/年龄限制的干部晋升机制、社会和债权人的约束弱等因素都会导致地方政府突破预算，并因此造成财政机会主义，最终导致财政风险。

二、地方政府债务风险

进入21世纪，我国学者对地方政府债务的研究逐渐深入到对债务风险的研究上。

(一)地方政府债务存在的风险

综合各类文献所述，引用最为广泛的地方政府债务风险概念界定是：把地方政府债务风险分为广义和狭义两类，其中广义地方政府债务风险是指地方政府无力承担其未来应承担的支出责任和义务，而给地方乃至整个国家经济带来损失的可能性，狭义地方政府债务风险则指地方财政债务风险。

1. 定性分析

郭琳、樊丽明(2001)从内外两方面分析了我国地方政府债务的风险。内在风险包括负债总量过大存在支付风险;外债、县乡级债和隐性负债占比大，造成结构上的风险;地方政府固定利率和固定汇率负债多，存在利率和汇率风险;债务使用效率低的风险。外在风险包括债务负担带来的税收加重、风险转嫁和宏观经济政策无效风险。刘尚希(2003)将Brixi所述的政府财政(债务)风险矩阵引入，并根据我国的特殊情况进行了拓展。

2. 债务总量测算

刘成(2000)定义了政府综合债务负担率=(直接债务+或有债务)，测算的政府综合负债率为90.0%～125.2%之间。刘尚希、赵全厚(2002)对地方政府债务规模进行了测算。文章地方债务分类与Hana polackov Brixi(2000)的一致，测算结果为11.68万亿。刘少波和黄文青(2008)对地方政府2006 年5类隐性债务的规模进行了估算，认为地方政府的隐性债务已接近5. 5 万亿元，占2006 年全国GDP 的26. 3%，为2006年全国财政收入的1.41倍。2008年金融危机以后，我国财政支出大幅增加，政府债务大幅提升。史宗瀚( 2010)在考虑中央财政国债余额、四大资产管理公司待售不良资产、铁道部债务、地方融资平台债务总额、三大政策性银行债务和商业银行不良贷款这几个方面的基础上，测算得出2009 年中国政府总债务为24. 29 万亿元，占当年GDP 的71%; 同时他还预测， 2011 年年末，政府总债务可能高达39. 84 万亿元，将占2011 年GDP 的96%。曹远征(2012)采用推测法估算出2010 年政府债务规模为41.77万亿元，占当年GDP 的104.9%，其中直接显性债务为7.59万亿元，直接隐性债务( 指养老金) 为16.48万亿元，或有显性债务(包括政策性金融债托管余额与铁道部债务)为7万亿元，或有隐性债务(指地方政府债务)为10.7万亿元。马骏(2012)采用估值法，估算出2010年政府狭义债务包括国债和四大资产管理公司债务规模为8.05万亿元，占GDP 的20.1%;政府广义债务包括国债、四大资产管理公司债务、地方政府债务、铁路债务规模为20. 65万亿元，占GDP的51.5%。魏加宁(2012)从地方和中央两个角度对我国的政府性债务进行了测算。在对地方政府债务的测算中，最大的口径包括省、市、县债务+ 乡镇债务+养老保险隐性债务+公路债务，以这个口径测算，2010地方政府负债务合计占地方收入比重为337.59%。

(二)地方政府债务风险管理

关于地方政府债务比较早期的研究专注于提出简单的政策建议。赵迎春(2006)通过对某市债务的分析，认为政府债务的财务风险是来源于管理风险。因此建议在制度上要加强对债务管理制度的建设;在需求上，通过完善事权与财权等制度弱化地方政府举债的动机;债务管理要实行全程控制。

后期关于地方政府债务管理，主要是从地方政府债务平台来看的。现有文献有从风险评估、风险预警和信用风险的角度进行研究。对地方政府债务风险的测算方法有三种：债务预警指标、财政的可持续性和KMV模型。

1. 债务警戒指标

债务警戒指标的大致思路是通过对影响地方政府债务承受能力的因素进行分析，测算负债指标警戒线。《地方政府债务》课题组(2000)对地方政府债务的警戒指标进行了设计。该文章通过对我国财政情况、经济情况、中央和地方债务空间、债务结构和外部环境的综合考量，对我国地方债务的警戒线进行了测算。测算得到的综合财政偿债率警戒线为12%;债务负担率警戒线为10%。

后期对债务境界指标的研究主要是做了压力测试。张亮(2013)对地方政府偿债率进行了压力测试分析，并认为基于参数估计的logistic模型和非参数估计的神经网络模型，比较适合对地方政府融资平台的贷款风险进行预警。沈亮(2014)以上海投融资平台为例，利用模糊综合评估法和主成分分析法，研究了融资平台的风险预警问题。

2. 可持续分析模型

可持续分析模型的基础是圭多提和库莫提出的资产负债框架，即将地方政府看作是一个企业，既有资产(地方国有企业和金融机构的净值、地方所拥有的公共资源市场价值)和负债(地方政府债务)。当地方政府的资产足以覆盖负债时负债程度就是可持续的。洪源和李礼(2006) 通过计算得到2004年我国地方政府的净资产为负的1353亿元，通过动态框架分析，我国地方政府的收入对负债是不具有可持续性的。

3. KMV模型

KMV 模型是基于Black Scholes 提出的期权定价公式和Meton 提出的风险债务定价理论，1995 年美国KMV 公司开发了KMV 模型，又被称为预期违约概率模型(EDF)。该模型首先计算出公司资产的市场价值和公司资产价值的波动率，其次，根据现在的资产价值确定未来的公司资产预期价值，然后通过公司负债计算出违约点，最后算出预期资产价值下降至违约点的违约距离( 违约距离) ，最后通过违约距离得到违约概率的映射。也就是说，资产价值决定了违约风险。

三、国外经验借鉴

宋立(2005)介绍了美国和日本的地方政府融资方式。美国主要通过市政债券筹资，发行主体包括政府、政府机构(含代理或授权机构)和以债券使用机构出现的直接发行体;从种类来看，包括责任债券(GOs)和收入债券(Revenue bonds)。美国市政债券的投资者包括：个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。日本地方政府债务主要包括地方公债和地方公企业债，然而日本地方公债并不具有市场性，多为柜台交易的非公募债。宋立在其2004年的文章中就提到发行市政收益债券是解决地方政府债务问题的重要途径。

此外，魏加宁和唐滔(2010)总结了国外地方政府的债务融资方式，各个国家银行贷款和债券融资的占比各不相同，此外，该文还对地方债的发行进行了设计，强调了市场的作用。

四、总结

通过文献的梳理，可以发现，由于国内财政体系和经济发展阶段与国外不同，国内外对政府债务的研究在思路、方法、侧重点方面均有不同。

从理论上看，国外对地方债务的研究已经建立了相对全面的理论体系，如李嘉图理论、财政分割理论等等。然而，我国财政体系尚未健全，中央和地方的分级财政制度还在完善，地方负债问题错综复杂，我国目前对政府债务的研究还停留在对现象的简要解释，尚未建立理论体系。

从研究方法上看，由于我国地方政府债务基本没有公开数据，各地的财政和经济数据又往往并不准确，因此我国对地方政府债务的研究以定性为主。而国外政府债务公开，统计数据相对可信度高，并且有成熟的实证模型，因此定量研究较多。

从研究侧重点看，西方对政府债务的研究多集中于债务规模的决定因素和债务管理上，较少有针对政府债务危机或者地方政府债务进行研究的。这一方面是因为国外地方政府可以自行发债，并且地方政治制度与我国不同，地方政府债务问题不突出。有很多时候，针对中央政府债务的研究同样适用于地方政府。另一方面是，国外政府隐性债务不多，因此地方政府债务问题没有我国明显和复杂。

国外经验有一定借鉴作用，但是具体问题必须具体分析，我国的政府债务问题还是必须放在我国的经济社会环境下进行分析。我国对地方政府债务的研究尚待深入，从债务理论、研究方法和侧重点方面都有可以继续挖掘的部分。

参考文献：

[1]刘尚希，郭鸿勋，郭煌晓.政府或有负债：隐匿性财政风险解析[J].中央财经大学学报，2003(05).

[2]安秀梅.地方政府或有负债的形成原因与治理对策[J].中央财经大学学报，2002(05).

[3]马骏，张晓蓉，李治国，等.化解国家资产负债中长期风险[J].财经，2012(15).

[4]魏加宁，宁静，朱太辉.我国政府性债务的测算框架和风险评估研究[J].金融监管研究，2012(11).

(作者单位：王紫菡，中央财经大学金融学院;田晓江，中央财经大学组织部)

作者：王紫菡 田晓江

养老保险隐性债务管理论文 篇2：

辽宁省地方政府债务风险问题研究

[摘要]地方政府债务的良性发展是地方经济的重要支柱。但是盲目和过度负债，会给地方经济的稳定发展带来严重危害。在金融风险不断财政化的今天，地方政府债务风险作为一种主要的财政风险，已经超过了金融风险，成为危害我国经济安全和社会稳定的隐患。本文以辽宁省为例，从地方政府债务的实际情况出发，分析其中存在的问题，并由此提出化解风险的建议和对策。

[关键词]地方政府债务;财政风险;债务风险

在经济体制改革不断深入的今天，地方政府债务风险开始在一些地区显现，由于其潜在的风险很大，如不积极防范和化解，对国家的经济安全和社会稳定将会是一个严重威胁。因此需要从理论上积极探讨地方政府债务风险的涵义、特征、防范措施等。以期在实际工作中以理论研究成果对这种风险进行控制和化解。为政府宏观调控提供政策依据。

一、地方政府债务概述

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。

根据世界银行汉纳·普拉科瓦(Hana Polackova)发展和完善的财政风险矩阵模型，政府债务可以用两对概念的组合来表示，即政府债务可以是直接的或者或有的。显性的或者隐性的。

因此将地方政府债务按照不同的标准。可以分为如下类别：

1、按照债务的发生是否属于法定义务，可分为显性债务和隐性债务

显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。它是地方政府具有法定偿付义务的债务。

隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础的，产生于公众预期或者政治压力的，由地方政府承担偿付责任的债务，是一种道义债务。

2、按照债务发生是否需要特定的条件。可分为直接债务和或有债务

直接债务是指不需要特定事项的发生。在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。这种债务的产生具有必然性，并不依赖于任何具体事件的发生。

或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。显然，由于或有债务要由未来其他事项的状况来决定，因而其发生的概率和规模往往较难预测。

以上两种分类是地方政府债务的基本分类，这两种分类形式相互交叉，组成地方政府债务的4种基本类型。即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务(如图1所示)。

二、辽宁省地方政府债务风险现状

地方政府债务风险是指各级地方政府在组织债务借贷和偿还过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性，造成地方财政收支矛盾激化。破坏地方政府财政稳定与平衡可能性的风险。

本文以辽宁省为例来分析地方政府债务风险情况。

(一)规模风险

地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。从辽宁省具体情况来看：截至2004年末，全省(不含大连，下同)全口径政府显性债务金额达到722.34亿元，按照可比口径计算。比上年增加40.37亿元，增长5.92%。

目前辽宁省地方政府债务融资机构还很分散，合法与不合法债务并存，具体的总量还很难把握。以上数据仅仅涉及显性债务。尚不包含金融机构的不良资产、国有企业的亏损和民间集资活动等隐性债务。

由此可见。辽宁省的债务规模已经很大。很可能超过了政府财政的承受能力。

(二)债务结构风险

地方政府的债务结构风险主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体包括如下风险：

1、直接显性债务风险

由于《预算法》规定我国地方政府没有直接发行地方政府债券的权利。所以辽宁省地方政府的直接融资渠道主要有以下几种(参见表1)。

其中规模较大的类别为：国内金融组织借款占53.47%;国债转贷资金占13.2%;国际金融组织贷款占5.29%;向单位借款占6.51%;中央专项借款占6.49%。

国内金融组织借款、向单位借款和向个人借款都属于地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。这部分债务本身并不符合《预算法》的立法精神，实际在运作过程中又往往在财政监督之外。所以这部分直接债务的风险很大。国债转贷资金的规模也相对较大。2004年辽宁省国债转贷资金的金额为73.52亿元，部分用于沈山、沈大、锦朝、丹本、丹庄等高速公路建设及城市基础设施建设等项目。这其中有政府部门直接使用和还款的部分，进入还本付息期时实际上是预支了后几年的建设资金，因此要投入巨额的配套资金，其风险不应忽视。

地方政府外债包括外国政府及国际金融组织的贷款。据统计，2005年辽宁省拥有外国贷款项目283个，金额达36.73亿元(参见表2)。外债属于主权债务，具有很强的偿还刚性，凡举债运用不善，不但不能达到预期效益，还会形成沉重的债务压力。

2、或有债务风险和隐性债务风险

近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大，而在一般的财政预算和债务统计中，几乎都不包括这部分债务，甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务。实际上随着某些条件和某些或有事件的发生，这些债务将不断直接化和显性化。其可能造成的风险不容忽视。

3、县乡政府债务风险

在辽宁这样一个老工业基地。由于其产业结构的特点，导致长期以来辽宁省政府将工作重心和重点始终放在大城市、大企业上，忽视县及县以下问题。其后果是：第一，地区间财力差距不断拉大。截至2002年，人口、财政供养人口、地域面积分别占全省的20%、16%和30%的朝阳、阜新、铁岭三市可支配财力仅占全省的7.1%，GDP占全省的6%;而作为全省龙头的沈阳、大连两市，当年的财政收入和财力分别占全省的47%、43.1%。第二。县与县之间预算收入差距较大。近两年，一般预算收入最高的瓦房店市、海城市等，比最低的西丰县、彰武县的收入要高出10多倍。

(三)债务效率风险

地方政府的债务效率风险包括两方面涵义。一方面指由于债务资金的使用效率不高。使偿债资金不能从投资项目中有效获得的风险。截至2004年，省本级、市本级直接显性债务余额共计为873.60亿元。占全省总额的80.33%。其中省本级政府债务增加的主要原因是省交通厅向国有商业银行举债，用于沈山、沈大、锦朝、丹本、丹庄等高速公路建设。从投向上看，绝大部分投入到高速公路、水库、农村电网等跨地区的基础设施建设上。不仅为全省经济的发展注入了动力，也为各市承担了相当大的发展成本。但同时，省本级政府债务规模庞大，负担沉重，给政府下一步的偿债工作带来了很大的压力。

另一方面是指由于债务资金的管理效率不高，即由于

债务资金的管理水平不佳所造成的不利于债务资金有效使用的风险。因为到目前为止，我国还没有一个地方政府部门能够说清楚本级地方政府到底有多少债务，融资总量都难以把握，也就不用奢谈对债务的有效管理了。

(四)地方政府债务的外在风险

地方政府债务的外在风险是由地方政府及其金融机构无法清偿到期债务所引起的其他风险。

以面临着较大风险的金融业为例，到2005年末，辽宁省主要商业银行(4家国有商业银行、11家股份制商业银行和城市商业银行)不良贷款余额为869.06亿元，不良贷款率为14.43%。同时依然有新增的趋势，导致清收难度继续增大。金融机构的严重亏损，制约了其信贷投放能力，构成了地方政府金融风险的主要来源。因为形成事实的不良资产有一部分是需要地方政府来承担的。除此以外。一些过去发行了债券、挪用了客户保证金的证券经营机构。被撤销或关闭之后所形成的资金缺口一般也要由地方财政来承担一部分。正如辽宁省政府有关领导所说的，这等于把企业的债务转化为政府的债务。对辽宁来说是一个很沉重的包袱。

三、引发的问题

第一，向上级政府转嫁债务。虽然在我国法律规定中，上级政府没有为下级政府偿债提供资金的义务，但在2000-2005年间，全省44个县财政自给能力下降了16个百分点。县乡财政“造血”功能不断弱化。只能先靠上级财政补助“过日子”，所以这类借款如何偿还以及是否偿还都是悬而未决的问题。

第二，挪用其他财政支出资金。这势必造成其他财政支出供应短缺。带来损失。

第三，增加税费或进一步加重债务负担。随着政府债务负担的加重，最终可能陷入积重难返的尴尬境地，而且纳税人和收费对象的负担也面临着加重的风险。

以上3点在现有情况下的具体表现为：

(1)社会保障资金缺口。主要表现在3个方面：第一，养老保险资金缺口。据调查统计，2002年辽宁省的养老负担系数已达到41.2%，即全省平均2.43名在职职工抚养1位离退休职工，居全国首位。过高的抚养比造成辽宁省的养老保险基金连年缺口运行。第二，医疗保障金缺口。研究显示，随着人口老龄化的发展，医疗保险对财政资金的需求将大大超过养老保险对财政资金的需求。第三。失业保障金缺口。辽宁省的失业保险在实现100%覆盖面、95%收缴率的情况下，年基金收入也只有13亿元，最大保障能力仅为40万人。而自实施社保试点以来，已有近160万国有企业下岗职工与企业解除了劳动关系，其中半数以上将进入失业保险范畴。至2003年末，全省领取失业保险金的人数已经达到100万人。失业保险基金缺口超过10亿元。同时，随着国企改革不断深入，城市居民最低生活保障资金的压力也在逐渐加大。

(2)地方政府担保。2004年辽宁省政府担保的包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、中外合资融资公司的特定贷款、国内金融组织贷款、向个人和单位的借款等总计108.85亿元，比2003年增长15%。由于地方政府不存在独立的融资权，但又存在追求经济高增长的动机，加之担保被认为是零风险和零成本的促进私人投资的手段。地方政府存在着对担保滥用的现象。加剧了道德风险的程度。

(3)粮食采购和流通中的积累亏损。为了保护农民利益，保障粮食安全，国家要求国有粮食企业按照政策收购农民的余粮，并承诺提供充足的贷款。但是由于政策性和经营性原因，国有粮食企业多已无力偿还银行贷款，形成规模巨大的亏损挂账。最终成为地方政府的或有债务。

这些问题如不加以重视和及时解决。势必影响今后当地的经济发展。

四、对策

(一)权衡地方政府的财权和事权，加大转移支付力度

地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须在现有分税制财政体制的基础上。进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出。完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少举债规模。

(二)从增强地方财政实力入手，推动县域经济发展

解决区县财政困难最根本的出路在于推动县域经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力。因此，上级政府部门要制定推动县域经济发展的政策，采取扶持有效措施，解决区县经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。

(三)完善政府绩效评价和监督体系

解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾。就必须加快地方政府行政管理体制改革。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能转换到公共管理和服务上来：二是精简地方政府行政机构数量，减轻地方财政支出压力;三是坚决杜绝“政绩工程”。用科学发展观来衡量干部的政绩。

(四)全面清理各类债务，逐步化解地方政府债务，减轻财政支出和债务压力

理清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对债务进行分类登记，编制地方资产负债表。研究不同的处置办法，进一步强化偿债措施。

(五)健全债务管理机制，从体制上控制债务风险

1、建立高效的政府债务管理机制

明确政府债务管理机构的工作职责和权限，细化举债审批程序，规范地方政府债务审批权限，不得擅自举债。

2、建立灵活的政府债务偿还机制

在财政部门设立债务偿还专户，专门用于偿还政府债务。由财政预算内、外资金偿还的债务，财政部门按计划和还款进度，将偿债资金直接拨入政府偿债专户。逐步建立偿债准备金制度，列入地区财政预算，实行专户储存，统一管理。

3、建立严格的政府债务监督检查机制

对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。

(六)建立公开融资渠道，允许有条件的地方政府发行地方债券

建立公开的融资渠道，使合理的举债规范化，并设法使地方政府存在的隐性债务显性化。允许有条件的地方政府发债借贷，以解决地方政府财力不足的状况，将其纳入预算管理，防范地方政府债务风险。

五、总结

为加快经济发展，最近几年各地方政府无不想方设法扩大招商引资力度，鼓励负债经营、举债建设，而地方政府各部门举债管理上的混乱局面，致使地方政府债务大量存在。本文以辽宁省为例，从规模风险、债务结构风险、债务效率风险和地方政府债务的外在风险等4个方面分析了地方政府债务风险的现状，并提出了所存在的问题。

从分析中可以看出。地方政府债务风险的复杂性决定了研究其对策的重要性和必要性。该研究不但有利于地方经济持续稳定的发展，还有利于国家金融秩序的稳定与健康运行。因此，本文认为中央政府应首先从自身出发，合理确定地方政府的财权和事权。并同时完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，减少举债规模。其次要重视地方政府债务的增长趋势及其对当地经济的影响，从制度上拓宽和建立公开融资渠道，允许有条件的地方政府发行地方债券，以解决财力不足的问题。最后要完善政府绩效评价和监督体系，并加强对高风险渠道的控制，健全债务管理机制，控制债务风险。

作者：王淑梅　邱　菊

养老保险隐性债务管理论文 篇3：

基于内部控制视角的地方政府债务风险研究

摘要：近年来地方政府债务成为当前我国面临的重大问题，特别是2008年全球性金融危机以来，在国家的扩张性经济政策下，各种显性、隐性债务大量增加。由于缺乏监管、疏于控制、管理混乱，导致地方政府债务风险加剧。本文从内部控制视角出发，将COSO内部控制理论与地方政府债务风险防范问题相结合，探索我国地方政府债务风险防范方法。以期为化解地方债务风险提供参考。

关键词：地方政府债务 风险防范 内部控制

地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。其中包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务等。

一、地方政府债务风险成因与控制系统

( 一 )地方政府债务风险成因 (1)金融危机加大了地方政府债务负担。2008年全球金融危机给我国的地方政府融资造成了深刻的影响，经济增长的放缓总体上减少了地方政府的收入。与此同时，2009年初我国出台经济刺激计划，旨在施行扩张性财政政策、大力推进基础设施建设来应对金融危机对我国经济造成的影响。各地方政府要在已经大幅减少财政收入的情况下，继续投入对民生、就业的保障支出，以维持社会经济的相对稳定，这对于原本就紧张的财政收入来说，更是雪上加霜。为了应对金融危机，中央政府代发地方债券，地方政府一方面要偿还中央代发的地方债;另一方面地方政府为刺激当地经济增长需依赖大量的资金投入，迫使地方政府不得不加大举债融资力度。(2)税制改革不彻底导致地方政府债务的产生成为必然。1994年的财政分税体制改革，导致了各级政府财权和事权不对称问题，政府财政收入向上级政府集中。局限了地方政府的收入规模。但是一般地方公共服务、社会保障、教育、医疗卫生等支出项目方面，绝大部分的支出责任是由地方政府承担，这就形成了中央政府财权大事权小，地方政府财权小事权大的矛盾。虽然转移支付在一定程度上缓解了地方政府部分财政压力，但无法从根本上扭转地方政府收支上的矛盾。医疗保险、养老保险、城市农村最低生活保障、社会失业保险等社会保障体系的进一步建立和完善;上级政府需要下级政府进行资金配套的公共支出项目;以及一些地方政府对市县级等基层政府部门的年度考核标准，这都不可避免地增加了地方政府的事权，加重了其财政负担。这样的矛盾使地方政府难以通过正常途径解决财力问题，使得举借债务成为一种必然。(3)地方融资平台等举债方式导致隐性债务规模大。我国《预算法》明确规定地方政府不能举债，与地方政府实际上强烈的融资需求之间的矛盾，催生了各种各样的举借债务方法。包括通过银行来打包处理，地方政府变相发行的地方债券，地方融资平台贷款，地方政府为中小企业担保或变相担保的债务等，这些隐性债务的出现与扩大，为地方政府累积了大量的风险和隐患。其中处于主导地位的是地方融资平台，其存在在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但其形成的政府债务具有隐蔽性，透明度和规范性都存在明显不足。(4)过于重视用单纯的经济指标和形象工程来衡量政绩。结合实际情况，目前我国存在地方政府间过度攀比的情况，而这种攀比必然会导致利用经济指标和形象工程等明显的形式，这就不可避免的以单纯经济指标来衡量政绩。但在追求高经济指标、扩大形象工程的同时，随之而来的是地方政府债务的不断增加。对于地方官员和政府来说，创造政绩是第一位的，债务问题是次要的，要有政绩就必须有足够的资金，就必须贷款发债，借的越多在任期内的政绩就越大。这就导致地方政府债务连年增加，并伴随着与日俱增的债务风险，也许这些会传给下届政府领导，并继续向下延伸，但债务规模和风险终究是地方政府必须要解决的问题，一旦债务问题爆发，就会不可避免的影响到当地经济社会的发展与稳定。

( 二 )地方政府债务控制系统 内部控制理论的核心COSO《内部控制——整合框架》最初是为企业管理提供方法和依据，由于其突出风险、强调责任明确、是整体动态系统等特点，对企业日常风险管理有相当的指导意义，而对于地方政府债务风险问题也同样具有借鉴意义。控制环境要素包括管理者的态度、风险意识，这样才能正确设立内部审计、纪检监察等监督机构，尤其是利用内部审计功能来改善控制环境的质量。良好的控制环境的形成有助于地方政府债务风险控制，其中风险意识的形成影响着风险控制实施效果，内部审计机构的建立促使地方政府债务更加规范，并识别相当部分的隐形或有债务，一定程度降低债务风险。风险评估要素就是识别和分析与实现目标相关的风险，从而为确定如何管理风险奠定基础，其在内部控制理论中无论对于企业还是政府部门都是至关重要的环节。对于地方政府债务的风险评估，是对其债务风险的量化，通过对地方政府债务相关指标体系的建立以及风险预警模型的建立，清晰、及时和完整地揭示了地方政府债务风险水平，确保债务管理机构能够合理控制负债水平，保证资金的使用效率，从而对应对地方政府债务风险提供支持依据。控制活动要素是企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受的范围之内。具体到政府债务情况，主要是指地方政府对债务发行的政策和程序控制。首先是债务的授权审批，需要地方政府对债务的发行和范围、权限、金额、用途进行严格审核;其次是对政府会计系统的控制，政府部门会计施行权责发生制有利于地方政府债务的风险识别，尤其是对于目前较为难以识别和控制的隐性或有债务;最后是对预算的控制。信息与沟通要素整体来说是渗透到各要素中的一个普遍特征，具体到企业和政府内部包括高层管理人员应当把指令顺畅地传达给内部各相关人员，同一层级的信息沟通与交流，以及与相关外部各方的开放式信息交流。对于地方政府来说，债务问题更多涉及到的是债务信息的对外披露，包括对外披露准确的债务信息，以及可能发生的或有负债和担保信息。持续监督要素不仅可以评价内部控制系统的有效性，还可以发现现行内部控制中存在的缺陷。分为内部监督和外部监督，对于单个地方政府内部来说，建立内部审计制度是对债务的直接监督，包括对当地政府债务情况的全面分析、合理性分析以及预测，是内部控制监督的核心内容。站在宏观地方政府部门来说，还包括党委纪检和监察制度、人大监督制度等。内部与外部的综合监督，对于地方政府债务的起到了规范的作用。通过内部控制五要素建立地方政府债务控制框架，是对目前地方政府债务研究的新理念，内部控制理论侧重于从政府部门内部开始对债务进行规范、控制，同时更加重视债务风险问题，这就把当前地方政府债务的核心和难点问题——隐性或有债务风险摆到突出位置。由于政府对于企业的特殊性，内部控制理论使得地方政府债务从政府内部风险角度出发，到对全社会可能带来的风险，强化风险概念，才能更好的把内部控制理论在企业中所起的重要作用运用于地方政府债务问题，从而试图找到化解和防范地方政府债务风险问题的方法。

二、内部控制视角的地方政府债务风险研究

( 一 )控制环境 地方政府为弥补财政收支缺口，进行举债显然已成为解决当前制约的重要方式。但是由于地方对债务的承受能力并不是无限的，因此要从地方政府自身的具体承受能力以及消化能力来考虑债务的规模，树立适度借债的观念和风险意识，实现债务规模的合理化。对于管理者来说，要求其自身树立债务风险意识，并在整个政府部门内部传达内部控制的重要性。

( 二 )风险评估 风险评估环节是内部控制理论运用于地方政府债务风险问题的关键，指标的选取是对地方政府债务风险的量化，以及一定程度上预测即将带来的风险，有利于发现并确认重大潜在风险，并关注可能影响单位目标实现的各项因素，及时识别风险，评估发生的可能性和影响程度，以设计出高效的应对机制。具体来讲，通常有一下指标可供评估地方政府债务风险。

( 三 )控制活动 控制活动是地方政府在具体管理、规范债务时的具体方法，包括：(1)债务发行授权审批控制。地方政府对债务发行实施授权审批控制，首先要求允许地方政府合理发债，在此基础上来规范发债行为。地方政府债务的审批机构主要有地方政府设立的债务管理机构、地方财政部门等，发债的地方政府需向上一级政府(必要时需向中央)进行申报，申报中应明确发行的债务应当落实未来偿债资金的来源、偿债责任以及抵御风险的措施，并向审批机构提供经本单位主管部门审核后的资料(包括举借政府债务申请、项目建议书和可行性研究报告、财务报告、立项审批资料等)。审批机构对申报单位的财务状况、负债情况、债务清偿情况、配套能力及还款能力进行考察审核后，并参与项目的论证、评估后，决定是否授予发债权以及具体金额等事项，确保地方政府债务资金投放的安全性。(2)政府内部会计系统控制。我国政府现行的会计制度债务核算的范围窄、报告内容少，不能清晰地核算与反映债务总体规模、具体构成状况，而且收付实现制在债务核算方面具有局限性，导致其在地方政府债务管理中的基础作用缺失，因此需要完善政府部门会计体系。最重要的是应当实施权责发生制会计核算原则，这样会对当期没有支付但已发生的负债予以反映，使得费用和支出不能向未来转移，这就能够较为客观、全面、及时地反映地方政府的债务状况，同时使得地方政府当期发生的债务不能转移给下届政府，在一定程度上抑制了未来债务风险的累积，从而有利于防范地方政府债务风险。对于地方政府债务中的或有负债和隐性债务，由于计量方面存在难度，，不便于进行具体会计核算，可以规定通过附注等方式进行披露。(3)预算管理与控制。目前，地方政府债务的收入和支出在政府总收入和支出方面占有重要位置，而由于债务资金的不确定性和风险行较一般政府收入、支出大，对于将债务纳入地方政府预算编制有着重要意义。在美国，地方政府为了防止财政过度支出，制定了诸如《债务限制》等相关的法律法规，我国可以借鉴美国等发达国家的实践经验，通过严密的预算程序和强有力的执行机制来防止地方政府财政出现过度支出，进而降低地方政府债务出现危机的可能性。我国地方政府债务预算管理总体要求编制综合平衡的地方政府预算，对于直接债务主要依照财政部2009年颁布的《地方政府债券预算管理办法》进行，即地方政府债券由中央代为发行，地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的，由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。对于隐性或有债务，现行的《预算法》不允许地方财政列“赤字”项目，造成地方政府债务隐性化，由此可引入中期预算框架，编制3～5年的滚动预算计划，为地方政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算务必遵守的预算限额。

( 四 )信息与沟通 公开、准确的政府财务信息是实施有效经济管理的基础，我国透明度较低的政府债务信息，为隐性债务及其风险提供了“温床”，信息的公开披露可以抑制地方隐性债务和或有债务的形成，迫使一些隐性债务和或有债务转变为显性债务，这将有助于降低地方政府债务风险以及加强债务管理。实现地方政府债务信息公开透明，最直接的就是要求地方政府依据权责发生制原则编制资产负债表，分别反映政府各项收入、支出情况，其中包括了权责发生制下要求的隐性担保债务，将地方政府显现、隐性债务及其偿还情况向公众透明，这将一定程度降低政府融资的随意性，规范地方政府融资，从而减少总体债务规模。地方政府内部信息沟通要求管理者对各政府部门传达指令，并鼓励各部门之间沟通交流有关各自资金需求情况，有助于各部门更好的合理规划安排其资金需求和使用情况，这使得地方政府发行债务的具体金额、用途等更具有合理性、可操作性。

( 五 )持续监督 (1)建立内部审计机构。从美国等西方发达国家的经验来看，内部审计对于政府内部控制的监督作用是内部控制持续有效运行的重要工具。虽然当前我国一些政府内部建立了内部审计部门，但仍然缺乏以整套完善的内部审计程序，其中包括对债务情况审计的弱化。建立完善的内部审计机构，需要首先对地方政府债务规模情况进行摸底清查，同时分析债务构成情况，追踪债务使用情况及绩效评价，落实具体债务责任人，进而分析计算地方政府的偿债能力、预计债务风险，将有助于采取相应的措施控制地方政府债务以及其带来的降低风险。特别地，对于地方政府的重大举债项目，政府需指派专门人员对相关举债项目的财务活动进行全程监督，相应地，内部审计部门应同时对已竣工的项目和地方政府债务资金的使用情况及偿债计划进行审计。(2)外部监督。地方政府债务的外部监督主要包括国家审计机关对地方政府各部门及其他公共机构的审计和各级人民代表大会委托专门机构或人员对本级地方政府的债务情况进行检查。前者主要负责监督地方政府债务信息的真实性、公允性，运用债务资金的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计;后者主要是对具体项目实行跟踪检查和重点检查相结合，对举债项目的财务活动进行全程监管。此外，适当引入社会监督机制能够有效弥补审计机关和人大监督的不足，进一步规范政府举债行为。即地方政府要编制详细的举债计划，包括债务资金的来源、用途和归还计划等，将其向社会公开，提高信息透明度，从而起到监督执行的效果。有效的审计监督能够推动完善权力制约机制，保证债务风险得到合理监督和控制。

三、地方政府债务风险防范的对策

( 一 )加强融资平台管理 2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确规定，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得再承担融资任务;承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，不再保留融资平台职能;承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，实现商业运作。首先是使融资平台透明化，要求银行或非银行金融机构如实上报对政府及其融资平台公司的借贷信息，掌握各类平台公司融资规模、运作模式、资金来源等。其次是将地方财政投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，加强对融资平台的监管，确保财政融资资金的有效使用。最后，在加强融资平台公司自身建设方面，要引进民间资本，提高其市场化程度。应适当引入民间资本，通过地方融资平台和民间资本的双重结合来控制成本。这样市场化的选择不但能够使民间资本获得回报，推动市场经济发展，还能解决地方政府财政收支平衡问题，降低融资平台的债务风险。

( 二 )实施税制改革 现行分税制在划分中央和地方之间共享税分享比例时，中央占大部分，面对地方政府财权和事权不匹配的情况，应重新考虑各税种在中央和地方之间的共享比例，使地方政府在财权方面增强自主性，也就从一方面扩大了地方政府的财政收入。而这种匹配又是动态的，不论是中央还是地方政府，都应针对不同时期不同阶段的实际发展情况来适当修改和完善相关的税收制度。对于地方政府来说，这将为地方基础设施建设、公共事业、社会保障等方面提供了一定的资金保障。

( 三 )建立偿债准备金制度 设立偿债准备金是为了在地方政府没有能力偿还到期的债务时，先从偿债准备金中划拨支付，以减少债务风险对地方财政正常运行的影响。债务的偿还是地方政府债务管理中的重要环节，要建立合理的偿债准备金制度，首先要合理确定偿债准备金的比例，制定细致的还本付息安排。其次，要确定偿债基金的来源，这些资金可能来源于项目建成投产后所获得的收益，或者是该项地方债发行溢价收入，或政府财政预算中的专项偿债资金和信用证收益等。最后，要对偿债准备金的使用和偿付情况进行及时的外部监控和内部监督，并定期向地方人大公布政府偿债情况和具体的财务报告。

( 四 )完善政府绩效评价体系 完善政府绩效评价体系首先要做到淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将对地方政府的评价加入债务规模和偿还情况等指标。其次是杜绝“政绩工程”，改革和完善地方干部考核机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止新的“政绩工程”产生新的负债。最后是要完善地方政府官员问责机制，将债务产生及偿还责任直接与具体责任人挂钩，并强化责任人责任的事后惩罚，也能够一定程度收敛地方政府随意发债行为，从而降低债务风险的产生。

参考文献：

[1]赵云旗：《地方政府债务研究》，《经济研究参考》2011年第38期。

[2]封北麟：《地方政府投融资平台与地方政府债务研究》，《中国财政》2009年第18期。

[3]孙芳城：《浅议内部控制视角下的地方政府债务管理》，《商业会计》2010年第16期。

[4]江俊龙、邹香、狄运中：《我国地方政府债务及其风险控制研究》，《经济问题》2011年第2期。

[5]孙勇：《地方政府债务风险问题初步分析》，《金融会计》2010年第3期。

( 编辑 聂慧丽 )

作者：药清　董玲