政府职责动态配置的立论基础、实践逻辑与可行路径
摘 要：政府职责动态配置问题在机构和行政体制改革实践及学术研究领域日益突显。改革开放以来，我国先后开展了八次规模浩大、积极推进的政府机构改革，涉及组织转型、职能转型、治理转型等重要议题，更使政府职责动态配置有了前所未有的现实紧迫性。作为国家治理关系的形塑，政府职责动态配置状况同时创生着转变政府职能的绩效与政府机构改革的绩效，事关深化机构与行政体制改革全局。动态配置政府职责，是实现政府职能转变的组织保障，是提高政府机构效能的重要抓手，是完善治理体系、提升治理能力，完善市场经济体制的重要途径，必须遵循政府职能转变及政府机构改革的内在逻辑，从横向均衡与纵向融合两个层面满足政府机构和行政体制改革实践的需求，以多元协同与效能提升相统一为切入点，探讨政府职责动态配置的可行路径。这种内在逻辑与可行路径的寻绎与发挥，将为深化、拓展政府职责动态配置研究提供助力，彰显其学术与现实的意义。
关键词：政府职责动态配置;实践逻辑;可行路径;机构改革;政府职能转变
政府职责动态配置的考察和诠释，是一个重要的理论与现实问题。它关涉机构和行政体制改革的基本诉求，又包括政府的组织转型、职能转型、治理转型在内所有国家治理体系与治理能力实践不可回避的问题。伴随着政府职能转变、政府机构改革、行政体制改革以前所未有的强度、广度、深度展开，大量的政府职责配置问题不断聚焦于动态层面，形成了普遍性的职责动态配置的理论呐喊与实践诉求，驱使人们多角度深入探讨和解析它们。但转变政府职能实践的感触和政府机构改革表象化的理解，不能取代行政体制改革对政府职责配置的学术思考与内在逻辑揭示，可行路径的探求、研制同样无法替代政府职责动态配置的学理疏浚和法则寻绎。诚如党的十九大报告所言，深化政府机构和行政体制改革，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”[1]。政府职责关系作为党政机构依法执政、履行责任的重要载体，其调整与改革状况，直接关系到深化机构与行政体制改革的全局。改革开放以来，党中央高度重视政府改革及其职责配置工作，党政部门及内设机构的职责关系调整已取得了丰硕成果。目前，中国正处于经济转轨、社会转型、心态转换的关键期。今后较长一段时期，“放管服”改革及政府职能转变依然是我国机构与行政体制改革的重点，而与之匹配的职责关系调整已迫在眉睫，这就需要系统梳理历次政府机构和行政体制改革的实践逻辑，着力探索政府机构与职责配置制度改革的创新理念，探讨职责配置制度改革的未来方向及可行路径，具有十分重要的理论价值与实践意涵。
一、职责动态配置的立论基础：政府职能转变与机构改革的多维需求
职责动态配置，是将意念形态的“政府职能”以空间物化的政府机构及其内在职位、职权及相应责任等方式的具象形塑，构成政府职能-政府机构-政府责任的动态匹配关系。职责动态配置的本质，是指政府职责与政府职能之间的动态匹配。这就要求不断跟踪政府内部与外部环境的变化，分析职能转变对职责的牵引作用，根据职能转变的状况，及时调整职责关系，以适应职能转变的需要，保持政府职责与政府职能之间的关系匹配为最优状态。
政府职能转变是职责关系变革的根本依据。政府创新的一般逻辑顺序可以归纳为：首先，界定政府职能，其次，依据政府职能，确定政府机构的具体设置形式，最后，也是巩固职能转变与机构改革成果的固本之举——科学合理配置政府机构的职责关系。政府职能作为政府机构存在的核心价值和政府从事公共管理的本质内容，决定了政府职能部门及内设机构的职责、编制数量及公职人员的结构比例。政府职能是科学设置政府机构及其职责的依据。反之，政府职责关系则是政府职能的任务形态，政府职能部门及其内设机构职责配备科学合理与否，又会直接影响政府职能的履行。政府的职能与机构、职责设置彼此作用，三者的改革彼此关联、彼此呼应、彼此补充，整体推进政府部门及内设机构职责的科学配置。
要持续推动政府机构和行政体制改革，必须努力探索科学合理配置政府職责关系的理论与实践，将加快政府职能转变、改革政府职能部门及内设机构设置与改革职责关系配置制度、推进职责动态配置进程视为一个整体。一方面，要扎实做好职责调整工作，落实定职能、定机构、定职责举措的具体执行;另一方面，要以提升政府整体运行效能为目标，着眼宏观，构建科学合理、与政府职能转变相匹配的组织机构与职责关系调整方案，实现职责关系配置中“量”和“质”的统一。
1.政府职能转变决定政府职责动态配置的方向
第一，公共需求的增加对政府职责动态调整提出了新要求。改革开放以来，伴随着资源配置市场化程度的提升及城市化的快速扩张，中国经济转轨与社会转型催生出一系列外部性问题，导致政府陷入效能低下、财政负担过重等困境。政府规模及财政供养范围呈现扩大趋势，究其原因是公共需求的增加;伴随着公共需求的持续增加，政府公共服务与社会管理的职能及职责范围随之扩展，政府公共事务管理的职责边界相应发生“位移”。近年来，在满足不均衡、不充分的公共需求的同时控制过高的行政成本，将政府的职责关系调整到科学合理的范围内，是各国政府必须面对并着力解决的新课题。目前，中国正处在从传统农业社会向现代工业社会加速转型和全面建成小康社会的关键时期，特殊的国情形成了公共需求迅猛增长的现实基础。加速推进机构和行政体制改革、促进政府职责配置与社会需求相匹配的使命要求，必须更加审慎地客观分析政府职责关系配置的“两面性”。一方面，受到外部行政生态尤其是政治、经济、社会环境变迁及公共事务自身复杂状况的制约;另一方面，取决于政府自身的职能定位、组织结构、职责配置相关制度等因素。片面强调外部行政生态的变化，有可能陷入政府机构与职责关系“精简膨胀悖论”的窠臼。在充分考虑政府机构及职责配置制度现状的基础上，更应当正视顶层设计、机构改革与政府职能转变这一核心问题对职责配置制度改革方向产生的作用及影响，同时探讨如何能够在保持政府职责关系调整与政府职能及组织机构适度匹配的前提下，有效完成新的历史使命。适应经济社会发展需要和政府职能变化，顺应公共服务结构从单一消费型向发展型改变的趋势，需适时对政府职责关系进行动态调整。
第二，资源的市场化配置对政府职责动态调整提出了新要求。党的十八届三中全会明确提出，要深化经济体制改革，使市场在资源配置中起决定性作用。2020年4月，中共中央、国务院出台的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，要“深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力”。从“基础性”到“决定性”再到“进一步激发市场活力”，表明中国政府坚定不移地迈向资源配置市场化的决心与方向。市场经济的深入发展和要素市场化配置体制机制的建立，需要与之相配套的政府职能转变，中国政府进行了一系列以构建科学合理职能体系为核心的职责体系调整。改革开放以来，八次自上而下大规模的政府机构改革及地方自发推动的机构改革已经取得了阶段性成就，改变了过去政府职责“无所不包”的“大政府”状态，初步理顺了中央与政府的职责关系，将“放管服”(即简政放权、放管结合、动态服务)改革作为职责调整改革的重点，并持续深入推进“互联网+政务服务”，减少了政府对微观经济的直接干预。在机构的整合上，一方面，通过撤并机构，减少政府直接管理经济的专业职能部门，相应地也调减了政府干预微观市场主体的责任;另一方面，则强化了政府市场监管部门的职责，通过不断扩大资源市场化配置，推动经济发展的质量变革、效率变革与动力变革。然而，要素市场化配置又进一步明确了政府职责关系调整的新方向：即在职责配置方面，由于行政体制改革相对滞后于经济体制改革，一些政府机构、事业单位还大量保留着已不适应变化的政府职能、机构与职责，在增加行政成本的同时，也固化了人力资源配置，阻碍了市场经济条件下的人力资本要素合理畅通有序流动;中国政府机构及事业机构的转型尚需不断深化，政府职责之外的辅助性人员管理尚不完善。在中国，承担无所不包之无限职责的政府职能正在发生改变。但是，一些政府机构涉及行政控制的核心职责隐性膨胀的新问题依然存在。要实现更加完善的资源市场化配置导向的战略性转变，政府机构及其职责关系配置，必须牢牢把握政府职能转变的规律与最新动态，并以此为基础扎实推进。
第三，整体性政府实践对政府职责动态调整提出了新要求。整体性政府被认为是20世纪90年代末开始的又一轮政府改革的新举措，与其相关的词汇包括“网络化治理”“协同政府”“水平化管理”“跨部门协作”等[2]。整体性政府旨在通过对政府内部彼此独立的各个部门行政要素的职责整合、政府与社会的职责整合来提升行政效能，实现公共服务的目的。整体性政府的实践，要求整合组织结构、职责、流程与信息资源，实现跨部门政务流程再造及公共服务路径的整合。无论是作为一项具体的改革举措，还是作为一种新型的政府改革理论，它都发挥了传统科层制组织无可比拟的正向效果，表现出了很强的社会适应性和生命力，已成为行政改革的一种国际趋势[3]。全球范围内服务型政府的建设浪潮，期盼新的协作性公共治理方式的产生，催生了西方整体性政府的实践，同时给中国政府的职责关系调整提供了可资借鉴的经验。破除“碎片化”“分割式”的部门主义，要以全新的职责配置理念为制度保障，这关系到政府不同层级、不同部门间职责配置比例、岗位的安排、新的改革逻辑中职责模块整合多个层面的协同，要充分发挥整体性政府的作用，推进协同化政府理念的落实，则必须从根本上将机构整合、职责配置与这种全新的政府治理理念有机结合，从职责配置的角度对整体性政府进行更为深入的思考。
2.机构改革与职责动态调整是政府职能转变的外在表征
第一，定职责是定机构、定职能的具体表达方式。政府职能在社会公共事务管理过程中应当承担的职责和所具有的功能，具体可以表现为，在特定历史阶段各自不同的政府机构所履行的行政义务、发挥的公共作用、具体的职责内容及职责边界。政府职能是界定政府职责关系的根本依据。反之，由于政府机构及其职责关系原则上都是政府依据一定的逻辑进行主观设计的产物，机构的设置及其职责配置科学合理与否，直接影响政府职能的执行效果。深化政府机构和行政体制改革，要始终把握政府职能转变这一核心命题，以推进政府机构改革、完善行政体制、提升机構效能为手段，二者互为表里，缺一不可。政府职能随着外部行政生态变迁而变化，而政府职能的调整，则具体表现为政府组织结构的变迁与职责关系的调整。政府职能最微观的表达方式，就是具有特定职责的具体行政职位，也就是被明确了职务、职权与具体责任的岗位。政府的职责关系可细化为教育、医疗卫生、公共安全、司法保障、交通与通信、环境保护等各类具体的职责，这些职责均与各类公共需求相对应。因此，现实中的政府职能本质上是来自不同机构中每一具体岗位在完成工作任务时所形成的作用总和。可以说，科学合理的职责配置，可以将不同的职责岗位实现有效整合，促进政府各类机构的有序有效运行，并将抽象的政府职能，用职能部门及内设机构的具体职位与职责固定下来。政府职能转变的大方向确定后，政府机构职责配置的灵活性，使得与其岗位直接相关的职责关系调整，成为政府整体权力结构重塑的根本支撑。政府职能部门及内设机构职责配置的科学性，决定了政府岗位职责分工与政府机构总体形成的职能表现。
第二，职责动态配置的科学有序是履行政府职能的保证。职责配置既涉及公职人员的具体岗位，还涉及公职人员的岗位结构、职能配置以及权责边界。在政府机构中进行职责动态配置的目的，就是科学、合理、高效地确保政府职能的实现。政府机构改革的经验表明，改革成果难以长期保持，政府长期存在职责边界模糊、推诿扯皮、职责交叉的现象，造成了政府职能部门运行效率低下。究其原因，是政府职责关系的调整，相对于政府职能转变以及政府组织结构的调整而言，具有明显的滞后性。职责调整与职能调整之间的不匹配，导致了改革中宏观与微观、目标与手段的错位，一定程度上影响了政府职能的有效履行。政府职能作为决定职责关系调整的内生变量，其作用与影响应当贯穿于职责配置的具体环节之中。当政府职能依据公共需求与外部生态的变化而发生转变时，在政府机构改革的基础上，不断强化职责配置的科学性，严格遵守职责配置的科学、统一、法治原则，以职责动态配置巩固政府机构改革的成果，有助于推进政府机构改革与职能转变进程，加快中国行政体制机制的现代化转型。
3.职责动态配置与转变职能同步是政府机构改革的关键
结构权变理论认为，组织结构及职责结构与外部环境因素存在着“动态匹配”关系。这种匹配关系分为内部匹配和外部匹配两个方面。对于政府的职责结构而言，其内部匹配关系，主要是指职责关系与政府重大战略需求、党和国家工作重点转移的动态匹配;其外部匹配关系，主要是指职责结构与外部环境的动态匹配。政府职能的转变，是组织内部结构和外部结构相互作用的产物。职责结构的动态原则，是指当政府职能发生变化的时候，职责也要适时地进行动态调整，以保证职责始终适应职能需要。研究职责动态配置的目的在于更好地提升政府绩效。究其原因在于，组织结构与背景因素是一个相互联系的“选择”系统，包括组织活动的选择、战略的选择、结构的选择、资源配置的选择等。据此，人们有理由支持这样一个判断，政府职责动态配置的起点是进一步健全与完善各级政府的清单管理制度。
第一，破除机构设置“条块分割”要从职责结构改革着眼。长期以来，政府职能职责配置的“职责同构”和政府机构设置的“上下对口”，有利于巩固计划经济条件下所形成的自上而下集中统一与安定团结的局面。但在市场经济条件下，这种“职责同构” “上下对口”，已经不适应以效率为目标的资源市场化配置。若这一问题长期存在，直接影响到政府的职责关系调整，成为形成机构臃肿、人浮于事等积弊的症结所在。历次政府机构改革实践表明，职责交叉、职责边界模糊和机构结构比例失调往往被人为分开、割裂地对待。而对于政府职责关系调整的制度供给不足，则更多地倾向于政府规模的“大”“小”之争，忽略了政府机构条块分割所衍生的政府职责结构失调问题。事实上，政府的职责关系也存在严重的条块问题。一是政府职责以“块块管理”为主。本级党政群机构职责关系调整一般由上级部门核定后，由本级政府对职责关系进行具体实施，通过“三定”规定予以具体明确;二是政法机构职责配置实行“条块结合”，倾向于“条条为主”;三是垂直部门职责配置以“条条”为主。目前，政府机构和人员过于“臃肿”的现象，主要屬于纵向政府间“职责同构”所导致的一种相对的“结构性臃肿”[4]。若只考虑机构条块分割所带来的“臃肿”现象，而不考虑深入思考政府职责配置制度不完善、职责关系混乱所带来的机构“臃肿”，这就容易陷入“只见树木，不见森林”的迷思，不利于“条块分割”问题的彻底破除与最终解决。
第二，精兵简政的政府机构改革要以职责动态配置为前提。基于经济社会变革的行政体制调整，使得政府机构间的职能与职责关系发生了变化。一些职能部门根据新中国成立以来所形成的行政传统、历史与政治习惯而延续下来，其承担的行政职能职责已被大量削减或严重弱化，而另一部分承担社会管理与公共服务职能、直面公共需求不断增加的政府机构，却面临职责不断增多、工作任务不断加重的困境，这就面临对既有职责关系与职责范围重新配置的客观现实。2013年及2018-2019年两次政府机构改革，虽然伴随着政府职能转变而对政府组织结构进行了一定程度的规范与调整，尤其是大农业与大生态管理体制得到进一步完善，但对职责关系的调整尚待深化，还需要进一步细化相应的职责规范与职责边界。从宏观视角分析，政府职责关系调整的方式方法还不够完善，不能有效反映职责关系调整的发展趋势，其如何与基本公共服务的普遍性需求及个性化服务需求进行差异化匹配尚不明确。就目前而言，政府机构职责配置的诸多规定，主要基于历史经验的分析结论，而经济社会的需求则处在持续进步之中，并非停留在历史的某个瞬间。使用前瞻性的历史传统结论，或借鉴某个历史瞬间的经验，这在一定程度上影响了政府机构职责配置标准化建设的科学性。要取得更富有前瞻性的政府机构改革效果，必须具有更为宏大的全球视野，进行政府机构职责配置的整体性、前瞻性设计，提升职责配置在特定经济社会发展阶段的相对稳定性与发展性，综合考量客观现实与未来愿景的结合，以满足不断变化的服务需求，促进政府职能转变。由此，依据政府职能结构与职能体系变化规律来配置职责关系，是提高职责配置的稳定性与可操作性的根本保障。
第三，流畅高效的机构运作要以职责动态配置为依托。实现政府职能转变的核心与关键，是“双促双转”，即促进“全能政府”向“有限政府”的转变，促进“科层治理模式”向“网络化治理模式”转变。而“有限政府”同时又是“有效政府”及“网络化治理模式”的前提。2008年、2013年、2018-2019年的政府机构改革以大部门制改革为主要内容，进一步表明了目前机构改革的重点是在机构设置与职责配置确定的情况下，如何提高机构运作效率、提升行政效能。在市场化改革不断深入的背景下，需要探索并持续建设职责动态配置的高效政府，即一个与经济社会发展和公共需求相适应的，以精简、高效原则作为组织架构要素与职责动态配置的行政体系。组织结构调整的目的，是为了促进机构更好履职履责。而动态的职责配置既是检验政府改革绩效目标能否从主观“蓝图”变为客观“现实”的关键，也是政府职责动态配置的核心涵义所在。目前，在我国政府职责关系的调整过程中，尚有刚性规定僵化滞后、职责配置缺乏必要的弹性等弊端，只有在政府机构改革实践中继续完善职责关系动态配置，敦促各级政府全面落实职责动态配置与动态调整的要求，才能对政府机构运行以及简政放权产生实质性影响，以此促进行政体制改革和经济体制改革持续不断深化。
二、横向均衡与纵向融合：政府职责配置的实践逻辑
在中国政府治理体系的框架中，政府部门的内设机构处于引导与控制整个机构治理体系的“核心层”，故政府职责配置便具备“双重逻辑”。一方面，遵循科层制治理的基本规律，顺应政府职能部门的横向职责均衡逻辑，推进内设机构的精干设置，解决好两个方面的问题：一是政府的“缺位”和“错位”问题;二是政府的“碎片”和“交叉”问题，这两个方面均与政府的职责配置密切相关。顺应政府职能部门纵向错位分责的逻辑，动态内设机构的职责配置，重点解决“集分平衡”问题;另一方面，在政府职能部门的整体框架中，通过内设机构的职责动态配置，推进平行专业化、垂直专业化两种政府机构治理模式的融合发展。譬如，探索审批权横向动态的集中审批，把受理、审查、决定、送达所有环节都集中到一个部门，一门式、一站式、一网式从根本上解决多头审批造成的各种问题。遵从单纯地进行政府职能部门及内设机构职责关系调整的一般逻辑，先从内部结构入手，依其职能定机构、定职责，再到编制管理的法制化、信息化，职责关系调整经历了一个逐步动态、与时俱进的渐进过程，政府职能部门及内设机构的职责关系配置也更为紧密地与经济体制改革相融合，从而表现出了诸多中国特色。具体分析中国政府职能部门及内设机构职责关系调整的改革历程，有助于我们更好地巩固改革成果，为政府职能部门职责关系进一步调整提供借鉴。
1.政府职责动态配置已成为实现政府职能转变的组织保障
如前所述，政府职能是政府活动的逻辑起点。机构是职能的载体，并随职能变化而变化。纵观1978年以来政府机构改革历程，改革内容都与职能转变密切相关。随着转型与经济转轨的日益深化，政府职能转变与机构改革实现了三个阶段的跨越。第一阶段是以1994年政府机构改革为代表，率先实现了以转变政府经济职能为核心，突破“简单数量思维”的政府机构职能部门的改革。第二阶段是以1999-2002年政府机构改革为标志，实现了围绕政府职能转变的政治体制改革，在一定程度上把政府机构改革与政府职能部门的职责关系调整有机地结合起来。第三阶段是以2008-2019年的三次自上而下的“大部门体制”改革为典范，提出政府职责实现方式的调整，政府职能部门内部机构设置呈现出典型的分散化模式。以某个地方卫生健康部门为例，其内部处级机构多达40余个，包括内设机构2个、直属机构30余个，另外还管理着副局级的直属管理机构1个，其数量远远多于美国卫生与公众服务部的15个内设部门。政府职能部门“内部”的范围不仅包括职能部门机关，而且包括部门直属机构(大部分为各类事业单位，有的部门称之为“直属事业单位”)、直属管理的局。在我国，作为政府职能部门的直属机构的职能、资源与队伍，属于政府部门组织体系内部的有机组成部分，如疾病预防控制中心等;在中国，政府职能部门的直属机构为“部门机关”(含领导班子、机关内设机构)提供技术支撑，与机关内设机构具有密切的工作关联，并处于职能部门负责人的统一管理之下，具有明显的政府部门“内部”属性。这就意味着政府只能进行内设机构的调整与挖潜。理顺部门职责，加快推进内设机构改革是实现政府职能转变的组织保障和有力工具。
2.政府职责动态配置已成为提高政府效能的重要抓手
自1999年开始，在政府机构改革过程中，开始关注转变政府职能与改革政府机构彼此的动态匹配。但是，每次机构改革或多或少地带着明显的过渡性特征。具体表现是，在政府机构改革中，或侧重于精简人员及机构，而在协同效能上着力不够;或侧重于政府机构改革，而对政府组织结构的协调配套改革不够，造成政府职能部门编制紧张，借调人员过多，内设机构配置不合理，多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。与此同时，由于行政效能评价机制缺失，管理分散，资源重复配置，综合协调水平低，导致行政成本上升;政府间职责关系没有理顺，上下级政府间强调“对口”设置，职责同构导致下属机构臃肿。因此，如何通过政府职能部门整合，解决分散化、碎片化的政府治理格局，就成为当前及以后党政部门及内设机构职责动态配置的着眼点和落脚点。
3.政府职责动态配置已成为建设服务型政府的重要途径
中国政府机构改革，从表象上看是机构的撤并，而实质却是政府职能的转变。自2003年以来，SARS公共卫生事件凸显的民生问题，政府职能转变的重心转向社会管理和公共服务，而“服务型政府”建设成为价值取向，相应地，政府机构改革目标在“完善社会主义市场经济体制”的基础上扩充为“为全面建成小康社会提供组织保障”，并延续至今。在理顺政府公共服务职责方面进行了诸多探索。譬如，在食药监管体制改革中，政府将原食品监督部门的稽查职责、商务部门综合行政执法中的酒类食品安全监督管理执法职责与食品化妆品监督机构的职责整合，组建了食品药品监督管理部门的稽查機构，强化了对食品、药品、医疗器械、化妆品的统一执法工作。将商务部门内设机构畜禽屠宰管理办公室整体划转到农业农村部门，进一步理顺了业务管理关系。再如，理顺城管执法体制，健全完善城市管理领域相对集中的行政处罚权工作，由城市管理行政执法部门集中行使市容、环卫、规划、园林、绿化、市政、公用事业等城市管理方面的全部或部分行政处罚权;整合县域经济的宏观调控部门，如一些地方将扶贫办和“农开办”进行整合，组建了扶贫和农业开发办公室，实现了扶贫攻坚和农业开发工作的有效结合;政府突出政务服务中心建设，将公共资源交易监督职责划入政务服务中心，并将行政审批管理和公共交易监督办公室进行整合，提高了办事效率;等等。
4.动态优化政府职责关系有助于政府职能部门的科学配置
2003年的政府机构改革，是理顺政府职能部门职责的一个重要节点。本次改革不同于以往改革的特点在于，目标已经不单向地定位为以政企分开为目标的经济职能转变，而是在充分考虑经济社会发展现状的情况下，针对一些突出的时代特征，作出了明确规定。在此基础上，还强调了政府技术手段的创新，即电子政务系统的应用。尤其是此次政府机构改革除对改革内容、方式进行了规定外，方案还特别提出了职责关系调整过程中“决策、执行、监督”三权相协调的并行要求。值得注意的是，2003年以前的政府机构改革均是方向明确、领域清晰的，往往专注于政府改革的单一维度，如用撤并机构、裁减职责的方式解决政府规模的膨胀，以及用政企分开、取消专业经济部门的方式推进政府的经济职能转变。由此可见，2003年以前，政府机构改革的目标体现了一种完整的线性关系——改革手段与改革对象、改革内容的高度匹配。而2003年的改革，无论是改革的目标、对象还是手段，都体现了殊途同归的多元理念，同时对政府改革本身职责配置的规范性与监督问题也更加重视。2008-2009年与2013年的政府大部门制改革沿用了这一逻辑，并在改革的彻底性上更是迈进了一大步。在借鉴西方国家行政改革的经验基础上，以服务社会、改善民生为新要求，着眼于探索政府职能有机统一的大部门体制要求，同时结合本地特色，对一些职能相近的部门进行了整合。尤其是在大部制的内设机构探索决策、执行与监督的三权分离，运用综合的行政改革手段，这标志着政府机构和行政体制的整体改革与政府职能的调整持续迈出了更为坚实的一步。
自1988年首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”以来，八次政府机构改革中的职能转变呈现明显的两个阶段：第一阶段的重点是政府经济管理职能转变，涉及政企分开和政府经济管理方式的合理化：第二阶段的重点是加强和改善宏观调控，更加注重社会管理和公共服务职能[5]。有学者认为，这一改革的转折点是2003年的机构改革。服务型政府的建设与公共治理理论的探索，给中国政府职能部门及内设机构与职责关系调整提出了全新的要求。科技的进步与社会的发展呼吁更加全面的政府体系构建，政府经济职能的转变也不再是仅仅关系到宏观与微观的经济管理部分，而是涉及了不同行政机构与职责关系、人员、职能的方方面面。2003年以来的改革经验表明，虽然政府机构改革已基本走出了机构与职责“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈，若进一步深化政府机构和行政体制改革，必须从政府与社会的全局出发，不断引入新的改革与管理理念，由原来的重视机构改革与职责管理制度改革本身，到如今加强机构改革之改革问题的思考。从前七次的政府机构改革到2018-2019年政府机构改革，已经展现了政府机构改革战略的转型与变迁，今后改革的道路必将更加复杂灵活，想要巩固已有的改革成果并取得新的成就，就必须坚持把握政府职能从对经济的微观干预到宏观调控再到服务于社会、市场的转变脉络，在进行职责关系调整的同时，更多地强调不同政府职能部门及内设机构岗位的职责配置，通过管理的科学化、精细化，促使职责配置改革在流程再造方面发挥最大效益。
5.政府职责动态配置有助于大部门“精干式”设置内设机构
在2018-2019年政府机构改革过程中，各地在确定大部门“宽职能、扁平化”基础上，按照“突出主业、动态设置、转变职能、提高效率”的原则，注意理顺职责、动态配置、彰显特色，着力探索符合法律法规和重点工作实际的大部门“精干式”内设机构体系。譬如，浙江省长岛县认真调研县域44个党政群机关以及184个内设机构的详细配置及运行情况，弄清职责配置核心，突出主业主责，按照“便捷畅通、精简高效”的原则，对内设机构实行综合设置。对原职责分散、单一、相近或交叉的内设机构，采取职责归并、撤销等动态调整方式;精简规范内设机构职责范围及领导职数设置，对承担的各项职责与上级改革新精神、新要求逐一对照把关，重新规范科室名称，强化工作量大的核心业务科室，压缩综合性、辅助性的非业务科室，着力加强一线科室力量，避免出现“忙闲失衡”现象。在此基础上，弄清职能部门及内设机构的运行机制，实现权责统一。该县科学合理划分内设机构决策权、执行权和监督权，分配到不同科室承担，形成三方既相互协调又相互制约的运行机制，推进内设机构精细化管理，厘清行政内设机构与相关事业单位职责分工，让权责更加明晰，促进了内设机构的有序运行，形成分工合理、结构动态、规范高效的内设机构新布局，确保机构改革任务落到实处。
三、多元协同与效能提升相统一：政府职责动态配置的可行路径
改革开放40余年来，中国政府机构改革已经进入了由“科层治理模式”向“网络化治理模式”转变的新阶段。“网络化治理”不仅是一种分析工具，更是一种挑战传统政府制度的治理模式。这要求政府机构必须具有更高的效能与更强大的社会治理能力和公共服务能力，满足经济社会发展的需求，与市场经济体制相适应。一般而言，优化、协同、高效三者之间，相互联系，相互促进，内在统一于政府机构职责动态配置之中。优化，主要指政府机构、职能和职责相互之间的动态匹配;协同，主要指政府及职能部门之间的配合联动;高效，主要指政府体制机制运行的效率及效能。优化本质上包含着协同，而协同内在的本质要求建立在动态基础之上。无论优化抑或是协同，其最终目的都是为了追求高效，达成政府职责配置的目标。
对于政府职责动态配置的构想与展望，应始终以政府职能转变为核心，同时，需要考虑多层次多领域的相关变量。譬如，政府管理层级与管理幅度，中央与地方或不同层级政府间的事权与责任界定，不同行政区内公共服务民营化的发展程度差异、公私合作网络、政府信用等。随着我国政府管理模式从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，不应仅仅从传统“公务员”的涵盖范围来界定职责关系，更应从公共需求的角度出发，考察地方经济社会发展状况及现阶段公共服务的需求，探索立足于地方特色的新型职责关系。同時，以构建“无缝隙政府”与“整体性政府”，整体提升行政效能，通过质量、效率、动力“三大变革”方式，以构建现代化经济体系发展战略为目标和导向，结合电子政务、大数据等多种新时代的信息技术手段，力求实现政府职责配置从“控”到“变”、从“管”到“治”的转变，创新政府职责动态配置的新方向。
1.职责动态配置的逻辑：以政府职能转变方式为根本的多元要素整合
政府职能是决定职责配置的核心因素。政府职能转变主要包括，职能在政府体系内横向的同层级水平方向与纵向的不同层级间垂直方向转移，职能在政府体制内外的相互转移以及随着政府运作方式改变而产生的政府过程中职能的动态转移。如前所述，通过对改革开放以来政府机构改革(包括自上而下的八次大规模改革即“规定动作”及部分地方自发启动的改革即“自选动作”)与政府职能调整的梳理不难发现，改革中政府职能转移的方式刚好符合这样的一个逻辑——从体制内的职能调整，到关注政府与社会体制内外的关系，再到单纯的关注静态职能分配，到考虑动态行政过程与灵活的管理方式，给政府职能转变带来的多元因素影响。从认知的角度而言，“政府承担的职能”首先作为一个整体在机构内进行分配，接着出现了行政职能与经济职能的二元结构划分，并与政府和市场相联系;当社会进步到一定阶段，随着公共需求的进一步释放与增长，“职能”被分成了更多元的职责关系组合，包括了“行政”“经济”“社会服务”“监督”等。而社会服务职能还可以细分为科学、教育、医疗、环境保护、社会保障等更为具体的职责关系，这些职能需要由政府、市场和社会共同承担。可以说，随着改革的不断深入和经济社会的持续发展，人们对于政府职能的认知呈现出持续扩张的态势，职能承担的主体也由过去单一的政府主体变为多元主体。在日趋复杂多变的现代社会，无论是政府，还是社会组织，抑或是市场，都没能力拥有足够的信息、知识和能力，公共事务的良好治理就是由单个治理主体“各得其所，各尽所能”的结果。相应地，当政府告别了大而全的管理模式，从部分经济领域与社会领域退出干预的职责之后，并不意味着政府职责的减弱，而是重新进行自我定位，充当好“掌舵”的角色，履行与社会、市场相互协作的“共治”职责。从政府的角度分析，用较少的行政成本与有限的职责配置，可以提供更加全面、更为完善的公共服务，是政府机构职责动态配置未来一段时间内的总体目标。这就要求政府机构在履职过程中，要更加集中高效地履行职责，同时杜绝因为职能复合、管控不严而产生的部门职责无序、无效或低效配置。从科层治理模式迈入网络化协同治理模式，一个重要的改变，就是政府职能的调整，已经由“职能转变”成为“职能转变之转变”——变“管”为“治”的网络化多元协作共治模式，破除了公共职能及职责只能由政府承担的既定框架，职能转变的方式也随之发生了变化，这就要求政府机构改革的方式也随之改变，同时与之相匹配的职责关系更要随之调整。结合历次政府机构改革的经验，在构建服务型政府，积极探索无缝隙政府、整体性政府与网络化协作治理的当下，如何将职责关系配置的流程予以精细化，整合成符合多元化职能需求的整体，实现政府与社会协同合作履行有效治理的职责，是实现改革愿景的关键议题。
2.职责动态配置的内容：聚焦重点领域，推进行政体制改革的不断深化
中国以转变政府职能为中心的渐进式改革，在前期打下良好基础与提供宝贵经验的同时，也为未来改革的不断深化打造了新平台，提出了新挑战。目前，政府机构职责动态配置已进入了相对复杂、多元的发展阶段，如何巩固已有的改革成效，更有力地推进改革步伐，是一个值得认真讨论的议题。这不仅要求用更大的勇气与魄力，彻底解决已有的问题，更要清晰地把握改革动向，对未来做出统筹谋划。
第一，新时期政府职责动态配置需要深化改革，持续解决阻碍改革的现实问题。一般而言，巩固已有政府職责关系调整成果的最好方式，就是推进改革的持续深化。开弓没有回头箭，在历经改革开放以来的八次大规模政府机构改革之后，虽然取得了一些积极成就，但依然有一些职责动态配置的问题遗留下来，这些问题即是改革的客体。
一是继续加强政府机构改革、职责动态配置与政府职能转变的互动，推动政府职责关系的调整，更好地适应大部门制的组织体系。在2008-2009年机构改革过程中，首次提出了“大部门制”的改革设想。这标志着政府机构和行政体制改革进入了从管机构、管层级到以职能转变为核心的职责动态配置的新时期。其后，2013年的改革在“大部门制”改革框架基本建立的基础上，深化并发展了这一重要思想，除了对职能相同或相近的部门进行机构整合外，还突出强调了紧紧围绕职能转变推进改革，理顺部门之间职责关系的重要性。“大部门制”改革有效地从机构层面改变了原来政府职责配置中“九龙治水”、多头治理、政出多门的现象，建立了更为科学的分权机制，客观上抑制了职责关系的混乱不清状况，有利于政府职能部门及内设机构的职责动态配置。2017年，党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”;2018年，十九届三中全会提出“统筹设置党政机构”，均表明此次机构改革的关键特征是形成行政机构之间和党政机构之间的大环境、大健康、大监管、大农业等“大部制”的整合，初步建立起政府“大部制”的基础框架。但是，由于中国政府推进大部门制改革的时间较短，相应的机构改革与职责关系调整尚未到位，尤其是政府职能部门的内设机构及其职责配置尚未完全到位，依然有一些问题值得继续关注。一方面，职责关系调整与政府职能转变不同步。参与改革的主体思想不够解放，观念转变还不彻底。尽管中央提出“以政府职能转变为核心”，但是，一些政府领导还是将目光更多地聚焦在机构的简单撤并层面，并以此为依据进行职责关系的调整与岗位的配置，而较少关注政府职能转变，并按照公共需求与职能转变的要求进行职责关系的调整。另一方面，职责关系调整对政府机构改革的回应力不足。大部门制改革后，由于政府职能部门及内设机构实现了动态重组，必然造成职责关系的适当调整，尤其是一些政府职能部门承担一定职责的领导岗位。改革打破了既有的利益格局，必然会出现一些障碍与阻力。职责调整之后精简下来的岗位及人员依然以隐性的方式存在着，最终依然需要耗费大量行政成本。在与大部门制相匹配的机构协同合作方面，一些政府积极探索跨部门、跨机构的“轮岗”交流制度，力图实现人员的优势互补，使职责配置在动态匹配中更趋完善、结构配置更趋合理。要巩固已有的机构改革成果，并进一步加强职责配置管理与机构改革的匹配度与回应力，必须从最关键的问题入手，扎实解决推进领导干部“能上能下”、轮岗交流“能屈能伸”，这是职责动态配置的重要环节。
二是持续提升政府职责调整对公共需求的动态回应匹配度，努力消除计划经济时代造成的结构性失衡。改革开放以来，政府职责关系调整滞后于经济的快速发展与社会的持续进步。虽然先后进行了八次大规模的政府机构改革，也极大改善了政府职责配置与市场经济体制的匹配状况，但政府部分职责配置制度依然遗留着计划经济的烙印。随着中国城市化率的提升与市场化进程的加快，公共需求的持续增长，也不断为政府职责配置提出了新挑战。纷繁复杂的公共服务项目需要高素质的行政人员、更动态的服务性机构以及更便捷的审批服务流程。目前，在一些地方，尤其是基层政府机构的职责关系依然没有配置到位，在政府机构内部的利益壁垒以及“职责同构”造成的多重现实因素阻碍下，政府的职责配置产生了结构性失衡，导致承担或对应于传统政府职能职责的人员较多，而对应于新增公共需求与服务职能的人员明显短缺。在公共管理实践中，政府职责关系确定后，也常常存在着基层政府片面强调工作任务繁重而履职人员不足等理由与上级政府相关部门讨价还价的博弈问题。更有一些部门面对领导职数“削减难”的问题，私设副职，产生了“吃空饷”与“在编不在岗”等不良职责配置现象。要全面实现计划经济到市场经济的转型，政府必须具有“壮土断腕”的勇气，将这一类由于政府机构职责配置不合理而产生且尚未彻底解决的“运行性过剩”与“结构性过剩”问题，持续作为今后改革的重点内容，以期一举取得突破性进展。
三是持续探索政府职责配置，合理规划内设机构运行中的人才流动，实现机构职责的科学配置与动态配置。长期以来，政府机构职责配置存在一定程度的制度刚性问题，一经形成便产生某种程度难以消解的固化现象。具体表现为职能职责相似相近的部门协作能力差，不同职责部门间的界限比较分明，政府难以根据机构动态的职能变化及时调整职责关系与岗位职权。由此，有可能导致部分机构效率低下、人员不足，而另一部分机构人浮于事，由于缺乏动态的调节机制，造成不能才尽其用，浪费宝贵的公共人力资源。职责配置无法依据政府工作与公共需求，进行随时的动态调整，导致机构职责配置的灵活性大打折扣。在政府日常职责动态配置过程中，除特殊情况外，跨部门跨单位的职责调整和人员流动较少发生，已经暴露出的陈旧僵化的管理方式相对于经济社会持续发展的需求而言，政府职责调整具有明显的滞后性。随着互联网技术、计算机技术、大数据技术及人工智能技术的应用，这为政府职责实时动态配置提供了技术可能性。现有的问题是，相应的职责配置制度若要适应动态化的职责配置与部门间人员流动，更需要尽快作出相应的变革。
第二，探索政府职责动态配置与机构改革、政府职能转变相统一的新思路。依据职能、机构及职责相互之间的逻辑关系，政府职能部门及内设机构强调定职能、定机构、定职责。换言之，先有政府职能定位，之后才有政府机构，最后才有政府职责，这三者之间存在着预设的逻辑顺序。然而，在政府机构改革的时效上，则应保持同步，维持动态平衡，这样才能最大限度地发挥政府改革的效用，从而尽可能地阻止政府改革效用的递减趋势。在政府机构职责关系调整中，无论是职责配置理念或具体制度的落实，尚有一些与职能转变、机构改革不完全匹配的职责配置问题，而推进这些问题的解决，则是进一步深化政府改革，推动职能转变的关键。
一是跳脫政府职责配置的“数量屏障”，更多地聚焦政府职责履行过程的质量。一直以来，人们聚焦于政府职能部门及内设机构编制规模，然而，2020年初，新冠肺炎疫情的全球蔓延，引发人们对政府如何履行应对突发性公共卫生事件及其他类似的“黑天鹅”“灰犀牛”事件职责的深刻反思。这意味着，与严格控编要求相对应的是，社会需求的急剧增长、突发而至的非常规政务风险的增加与宏观经济调控难度及复杂程度的提升等。首先，财政供养人员“只减不增”并非等同政府机构人员数量的严格控制。如前所述，中国政府财政供养人员的范围比较模糊，既包含企业事业单位部分人员，还包括政府机构雇用的体制外人员。事实上，政府财政支出的增加，相当一部分来自于政府履职过程中，由于职责配置不合理、人员能力不足不得不聘请体制外的隐性增量。其次，有限政府并不意味着政府规模有绝对的大小之分，而是能够有效履行政府职责且规模适度的政府机构。职责动态配置是指一种动态的匹配状态，而固定不变、绝对科学的职责配置模式是根本不存在的。要实现财政供养人员“只减不增”，要求政府机构职责关系调整能更加动态地贴近政府职能，以政府职能定位为核心，在更深层次上，突出改善职责结构与履职过程中具体岗位职责规定、职责的动态调整与人才的有序流动。在政府履行多元职责的当下，实现一个具体目标可能需要涉及多个政府机构及多个不同岗位的密切协同与配合。从确定具体公共事务的职责到目标的最终达成，政府职能的衔接及职责的动态配置贯穿整个履职行为的全过程之中。要清晰界定政府的职责关系，使之能够达成相应的具体工作任务，并在这个基础上随着职能的变化，进行职责配置与岗位职责内容的动态调整，最大限度地发挥政府机构公职人员的作用，切实提升政府职能部门履职绩效。
二是明确界定政府职能部门雇用人员范畴，建立职责关系调整与财政预算、组织人事管理的配合制约机制。组织人事、财政预算与职责配置具有直接的关联性，三者之间的职责与职能既彼此制约又相互影响。政府财政支出决定了政府供养规模，而人事部门通过编制管理，直接掌控着人员经费的使用，由此形成控制政府职责配置的结构及岗位人员流动。可以说，组织人事机构与财政预算机构对政府职责配置及动态管理科学化、程序化起到至关重要的作用。在一些西方国家，一般将岗位职责与预算合二为一，由相关部门直接制定预算的使用计划并参与预算的调配，故行政管理和预算办公室即可有效控制职能部门的职责增减[6]。这种管理模式，于政府的职责配置更具有一定的优势，值得借鉴。在中国语境下，政府机构应充分考虑职能部门自身特点与实际需求，探索组织人事、财政预算、职责关系配置三方面的联动协作与配合制约机制，在行政成本最小化的状况下实现政府的最大效能，达到以预算明晰编制规模、以人事管理制约职责配置隐性扩张的根本目的。
三是细化政府机构职责配置的制度体系，在职责结构上兼顾政府的行政性职能与服务性职能，在城市化水平较高的经济发达地区试行多元化职能。如前所述，政府机构改革存在着效益递减顽疾。究其原因，源于政府职责配置自上而下的推进方式。尽管政府机构改革在持续强化其职能部门的职责、权能和自主性，但受制于传统观念与“职责同构”的政府机构设置方式的约束，政府始终只能作为决策的执行者身份，而非主要的参与者。政府的职责关系调整，主要源于中央的顶层设计，由政府遵照执行。然而，政府的执行结果却决定着职责配置的全局。就职责管理层级而言，无论是命令的上传下达，还是具体的行政行为，省市县乡四个地方政府层级内的沟通与互动均源于下级政府的履职需求。故特定层级政府的职责动态配置，可以激发本级政府机构职责关系的活力与创新能力，进而反向影响上级政府的改革规划，这是未来职责关系调整的重点。我国国土广袤，地区呈阶梯状分布，各地区间自然差异较大，经济社会发展状况不同，对于政府职能职责的要求千差万别。相应地，就需要不同层级的政府因地制宜，合理细化服务于地方特色的职能机构，并根据公众对政府职能需求的不同，在法律许可范围内，对其职责结构进行调整。例如，在我国东部沿海较为发达的地区，社会组织发展较为成熟，公民更偏重于公共基础设施之上的文化等非物质需求，相应地，政府就应适当调整机构编制与相应行政人员的数量，强调政府与社会的协作治理，提供丰富而多元的文化类公共产品。而在中西部地区，应将政府机构职责配置重点偏向基础设施建设。为此，职责关系配置规则应在不同政府层级之间进行精细化分析，鼓励政府发挥其自主性与创造性，不仅成为改革的实践者和检验者，更要成为改革的推进者，彼此协同，深化改革，扩大政府职能部门及内设机构职责关系调整的影响力。
3.职责动态配置的措施：提升政府法制化、科学化水平
从行政发展的视角看，作为典型的后发外源性国家，中国却能在改革开放40余年的时间里实现公共管理水平的快速跃升，这与选择中国特色社会主义政治体制的指导与推动是分不开的。近年来，一些发达国家的有识之士也认为，中国强大的政府动员能力与自我革新能力是中国成功的关键因素。2020年初，中国能够取得新冠肺炎疫情防控战略成果的法宝，就是把这一制度优势转化为治理效能的最新例证。然而，强力政府却是一把“双刃剑”。一方面，有助于改革与政令的高效执行;另一方面，容易上行下效与过犹不及。具体而言，政府机构的职责配置作为保障政府职能履行的直接载体，其最优规模应随着公共需求和政府职能转变需要而不断调整。但职责配置应关注政府改革的系统整体建设，实现职责配置与政府职能机构履职之间联动的科学性和有效性。如何实现政府职能部门的职责动态调整，最大化内设机构的岗位效益，是政府职责关系调整的核心问题。
第一，构建系统的政府机构职责配置的法律规范，突破职责配置的制度困境。在一些西方国家，客观存在着职责关系调整的法治机制，藉此实现政府职责关系法治化。譬如，1982年，法国颁布《关于市镇、省和大区权力和自由法案》(即权力下放法案)，奠定了法国政府职责配置的法制框架。1992年颁布《关于共和国行政管理法》，中央政府再次下放部分权力。2003年法国修订之后的宪法明确规定，将体现自下而上权力组织的从属原则作为法国中央与地方权力配置的宪法原则，破除了传统的“先中央后地方”思维模式，将政府职责置于中央政府职责之先。尤其是宪法赋予了法国政府自主性条例的制定权，将其财政自治上升为宪法原则，明确规定政府享有可依法律规定自由支配的收入[7]。目前，法国政府的职责定位是：大区负责经济结构和地区布局的调整，省负责社会福利和保障政策的实施，市镇负责提供最基本的公共产品和服务。中国长期以来建立了一套适应计划经济的政府职责关系调整的方式。在经济转轨、社会转型的历史条件下，现有的法律条文很难确切地界定政府之间、职能部门之间及内设机构之间的具体职责。政府的职责关系调整只能通过上下级之间反复协调之后达成，并由地方各级政府以“决定”“通知”等方式来传达和执行。而在公共管理实践中，行政规范性文件和“三定”方案等就成为了政府最直接的职责来源依据。这种事权划分边界模糊，权责匹配不够合理，职责履行缺少规范，职责来源依据极其混杂无序，无法满足政府之间、职能部门之间及内设机构之间行政运作的需求。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化、贯彻落实依法行政战略部署的大背景下，构建符合中国国情的职责配置规范并在管理实践中切实执行，是实现政府职责动态配置法制化的关键。值得注意的是，中外政治體制与政府结构存在差异，国外现有的理论与方法不能简单照搬，但可以去粗取精、引以为鉴。经过多轮次的政府机构改革以后，中国已经形成了一系列职责配置的制度规范，也创建了一些行之有效的职责关系调整的方式与方法，这几乎是作为政府职能转变与机构改革的协同规定出现的，还没有形成一整套体系完备的职责配置的法规体系，对保障职责配置有效实施的制度也不够重视。这种法律监管的缺位催生了许多职责配置的障碍。首先，相较于机构改革，职责配置工作更为琐碎也更具体，法定刚性标准的缺失，使得职责配置的政策性影响大于法律性影响。目前，政府推行“清单管理”制度，政府职能部门相继建立了权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单并向社会公示，有效缓解政府职责管理中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。但在实施过程中，“清单管理”制度则陷入法律依据缺乏、清单条文不够规范、社会参与度不足等现实困境，其改革成果出现递减效应。其次，即便存在法律规定，若法令没有执行，同样让职责配置的违纪违法行为得不到惩处和纠正，也就无法实现法律对职责清单管理的硬约束。目前，政府职责配置法制化依然存在较大空间。要突破这些困境，必须立足于中国国情与政府现实的历史发展阶段，有选择、有目的地吸收借鉴西方法治国家的经验，将法律法规中比较笼统的原则与规定进行认真总结、细化和完善，建立一套既符合政府职责配置实际又符合现代法治理念、与世界政府变革浪潮相适应的职责配置法律体系。
第二，加强政府职责配置流程的整体化建设，完善职责配置执行监督和评估机制。现代管理理论认为，决策、执行、监督、反馈是现代行政管理不可或缺的四个关键环节。政府职责关系调整也同样贯穿在这一系列环节的完整流程之中。其中，监督与反馈是确保决策落实的重要手段。中国政府职责关系调整长期着眼于决策和执行阶段，即先由编委会、监委会、公务员局依据权力清单、职责清单、职责边界清单与负面清单等“清单管理”规定审定职责配置的目标、原则、具体实施方案后，由职责所在部门负责执行和落实。对于职责配置决策与执行的片面重视，来自计划经济时期的制度惯性，政府职能的稳定和结构单一，决定了中央政府与政府严格的命令—执行关系，职责配置审批式的管理在一定程度上压缩了政府在职责配置中的自由裁量空间。随着公共需求的不断增加以及对公共物品质量要求的提升，政府的民生服务类职能也将不断扩大，地方经济与社会发展状况不一致、地区特色不同，迫切需要政府及其职能部门，尤其是基层政府因地制宜、与时俱进地进行职责关系的动态调整。那么，如何来确保不同地区的职责配置实践科学、合法、有效，这就需要引入职责配置的监督与评估机制，由特定机构定期对政府各类机构职责配置的效果进行综合评估，作为落实职责清单管理的重要手段，其伴随而来的奖惩措施能更好地约束职责配置执行阶段的随意性，对于职责配置流程中职责清单与职责边界清单审定和执行形成有效的补充。
政府职责关系调整及其清单管理已经积累了一定的基础，但由于政府的监督手段单一、制度机制不健全、规章法令的权威性不足等原因，难以发挥其真正的效用。与政府机构改革相比较，职责关系动态调整往往不足以引起相关部门的重视，使得这类督查流于表面。目前的职责配置监督方式可以分为职责所在政府职能部门回访督查、职责相关政府职能部门间的相互监督、主管部门的重点督查等。这几种监督方式面临的困境是：首先，没有法律法规作为依据;其次，没有严格清晰的督查标准，其监督结果必然是较为模糊与盲目。由于职责所在政府职能部门的回访，与主管部门的重点抽查都需要较长时间间隔，更加难以随时监控政府职责关系的动态变化。要改善这种现状，应对政府及其职能部门职责配置监管的重要性提升到与审批相当的地位，不断完善相关法律法规，科学合理设置违反职责配置的奖惩机制，增加职责配置的透明度。具体而言，首先要强化职责所在职能部门在职责配置监督方面的权威。通过构建职责配置监督制度体系的方式，在政府职责配置部门内部设立专门从事监督工作的执行机构，将原本频率较低的“回访”，更改为一项动态的、长期的、制度化的具体行政行为，一方面，彻查违背职责配置的行为并给予惩处，另一方面，随时审视现有机构职责配置的成效与不足，便于对职责配置做出动态调整。其次，借鉴西方国家的成功经验，将预算管理与“职责清单管理”监督整合起来，将财政预算切实转变为监督职责履行的内在约束。再次，完善职责配置与职责清单管理的外部监督，针对一些不涉及保密的事项，应向社会组织、公民公开信息，尊重公众对政府尤其是基层政府职责配置与职责清单管理的知情权。
职责配置及职责清单管理评估，即对政府及其职能部门落实职责动态配置与职责清单管理规定执行状况所进行的评估，包括制定评估标准、收集评估信息、评价执行绩效、应用评估结果和改进执行绩效等一系列行为。近年来，一些地方开展了政府及其职能部门职责动态配置评估。譬如，广东深圳市引入“第三方”机构与社会公众相结合的方法，对市、区“两级政府”及街道办事处的权责清单运行事项与实际办理情况、公职人员用权与履责情况及权责清单运行情况、社会公众对权责清单及行政审批改革运行情况进行综合评估，并取得了一些宝贵的经验，但还有需要改进之处。譬如，评估指标体系的选择及细化、考察标志的具象化等。与此同时，还有三个重要内容也应列入评估：一是权力与职责是否匹配问题;二是权责受监督问题;三是实名制管理。从职责配置评估体系的整体设计来看，评估的领导机构应由评估委员会设置一个非常设机构专门进行评估，而评估的实施机构则由各层级编制管理部门、监察委员会、公务员局等职能部门负责，也可以引入第三方组织或咨询机构;评估的内容应依据政府职责配置的现状分为改革评估与常规评估两种，改革评估针对的是权力清单、责任清单、职责边界清单及负面清单等清单动态管理改革后取得效果的评估，而常规评估则针对清单管理规定的长期执行情况进行评估。在评估过程中，应注意评估内容设计的科学性以及评估程序的规范性与公正性。在评估绩效的收集、分析和反馈环节，应针对不同的评估标志与信息，采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真实有效的评估结果。最后，将评估结果与适当的激励制度相结合。
第三，提高政府及其职能部门职责动态配置的信息化水平，推广实名制管理，提升信息共享能力。公共需求的增加与政府职能转变及政府机构改革的新任务与新形势，要求职责配置改变以往粗放式、原则式的管理理念，达到制度上的规范化和技术上的精细化。政府传统的职责配置方式由于缺乏有效的动态跟踪手段，尤其是政府机构人员、非政府行政人员、事业单位工作人员、部分体制外人员等多种类型，在履责部门办事人员有限、承担职责范围也有限的情况下，很难时刻监督并防止权不当责、责不当权、权责不对等问题的出现。要走出这一困局，不仅要重视政府及其职能部门职责动态配置的制度性建设，更应关注各种技术性对策与手段，现代化的政府除了理念的现代化，当然还应当有管理手段的创新与革命。手段与目的的匹配，是实现政府网络化治理模式转型，推进国家治理体系建设的核心与关键。传统科层治理模式中是由专门的行政人员履行信息沟通之责，而这样的信息传递与处理途径相对于信息化、智能化的技术手段而言，必然是不全面的、缓慢的，甚至存在信息失真或缺乏必要的弹性。20世纪90年代末21世纪初，在新一轮信息化浪潮影响下，“电子化政府”应运而生，现代信息网络技术给政府治理转型提供了变革契机，为实现扁平化的政府组织设计、无障碍的政府职能部门间信息共享提供了新的路径。将现代化的信息技术作为职责动态配置的辅助手段，能够从容应对庞大繁杂的职责配置信息，同时可以将从事纯事务性管理的公职人员解放出来，可以便捷高效地再造一系列管理流程。这一系列流程包括职责动态清单从审批环节，一直到执行环节，再到监督与反馈环节等。将政府及其职能部门原则式的管理系统化、单线程的管理全面化、静态式的管理动态化。
第四，引入信息网络技术，构建政府及其职能部门职责配置实名制管理的“动态职责链”。职责配置实名制，是指将职能部门的职责分解配置到具体岗位及公职人员，明确每个岗位的权力与责任范围、岗位的职责边界及因失职或渎职等违法行为而应当承担的后果，严格按照规定的职责进行管理的政策规定，将职责配置与在岗人员、工资支付相对应，将职责配置和工资支付落实到政府机构具体的个人，并向社会公开的管理方式，即“动态职责链”。职责配置实名制贯穿在职责对等、因事设岗、公开公示、规范管理、监督评估等一系列管理环节，将具体的岗位职责与权责落实到人，既保证了“谁行使职权，谁承担责任”的目标实现，有效提升行政效率;又能即时监控职责配置的动态变化与岗位的动态变化，从技术层面杜绝在其位不谋其政问题。
第五，构建政府及其职能部门职责动态配置有效运行的外部监督机制。自2008年至今，中国社会组织发展呈现总量持续增长、结构日趋合理均衡的态势。政府主导下多元主体共治的区域“网络化治理”模式中，需要对职责配置的政务信息适时公开，这无论是在扩大公民知情权、监督权，提高政府公信力方面，还是在促使职责动态配置合法化，推动职责动态配置良性运作方面，都具有十分重要的意义。目前，政府职责动态配置及清单管理的信息公开，就内容而言，还往往停留在机构清单信息及一般工作动态层面，而具体的岗位职责清单(岗位职责说明书)，则没有任何相关信息披露。对于需要被监督的行政措施、履职过程等信息却披露较少，难以形成对职责配置的外部约束力;就公开的方式与程序而言，公开的渠道比较单一，仅将相关信息发布在相关政府职能部门的公开网站上，对象范围十分有限。而且公开的周期较长，相关信息具有滞后性，不利于社会组织、公民对职责配置及相应的清单管理进行动态监督。究其原因，主要是由于电子政府平台开发较晚，信息公开不及时，一些部门负责人缺乏现代管理理念，对于职责配置的信息公开既是政府信息公开的重要组成部分，又是职责清单管理制度改革方式与技术的创新、认识不足。要增强职责动态配置的科学性，则必须与时俱进，从根本上实现理念创新与方法创新同步，进一步完善职责配置管理的信息公开制度，实现更完善的信息、更广阔的参与渠道和更富有生命力的动态变革，以构建网络化协同治理的政府—社会关系为目标，将政府及其职能部门的职责动态配置推向更加科学、更加法制、更加规范和更加民主的未来。
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(责任编辑 董幼鸿)
作者：何精华
〔摘要〕从组织理论的角度来看，领导干部的选任问题，在很大程度上也就是人力资源配置的问题。通过分析2010-2015年间全国31个省(港澳台除外)担任党委宣传部长的简历文本，认为从职位适应性来看，这些干部的“知识化”大多数已逐渐被功利主义所侵蚀，其组织认同性则受到了高频岗位流动的影响。上述两大特性的双重缺失阻碍着干部资源配置的进一步合理化。应以人力资源优化的方式去构建一个更为科学化的领导岗位管理体系。这不仅关系到我国党政领导制度的稳定性，更是现代国家建设的一大迫切要求。
〔关键词〕人力资源优化配置;领导岗位;职位适应性;组织认同性;干部;党建
〔
毛泽东同志有一个非常著名的论断，说“政治因素确定之后，干部就是决定的因素”，指出了干部对于社会发展和进步的重要意义。这个论断当具有普适性的意义。
多年以来，我们在干部制度的理论和实践中，注重了管理层面的研究和设计，在推动干部制度的民主化、制度化和规范化方面作出了重要的贡献。这对于推动我国干部制度的改革和发展意义重大。本文试图从人力资源优化配置的角度，为干部制度的研究提供另一种视角。
一、 人力资源及其优化配置
从组织理论的角度来看，领导干部的选任问题，在很大程度上也就是人力资源配置的问题。任何一个组织及其岗位，都是具有特定含义和要求的组织和岗位;同样，任何一个领导干部，也都是具有特定资历和素养的干部。说到底，干部制度的要义正是在于：为特定的组织和岗位找到最合适的人选，从另一个角度说，也就是为一个特定的干部找到特定的组织和岗位。
从上世纪50年代末开始，人力资源的相关理论就受到关注。最早提出人力资源(Human Resource)概念的是管理学泰斗彼得·德鲁克(Peter·F·Drucker)，他曾用“管理管理者”来形容领导人才的配置工作。德鲁克认为，所谓“管理管理者”，就是运用组织中最宝贵的资源来完善组织自身的过程，它的目标指向是充分发挥组织应有的生产力。“人具备独特的生理特质、能力和限制，因此应该像处理其他资源一样，给予同等的关注”，为了使组织中的所有个体(包含领导)能够掌控其工作绩效，一系列的“激励、参与、满足、刺激、领导、地位和功能”是必不可少的。〔1〕
诺贝尔经济学奖得主西奥多·舒尔茨(Theodore·W·Schults)被公认为是人力资本(Human Captical)理论的主要奠基人，在其名著《人力资本投资》中，他一针见血地指出：人们在探讨经济现代化时，常常会轻视劳动力技能和劳动者素质所带来的影响。要解开现代西方富裕之谜，必须充分认识上述两者对于经济结构转型所起到的重要作用。其中，对于教育和研究的投资将有效地提升劳动力效能，从而以人力资本的优势来弥补物质资本的不足，达成可期的组织绩效增长。〔2〕
而社会学家怀特·巴克(E.Wight·Bakke)则首次将人力资源与管理系统地进行了整合，明确了“HRM”(Human Resources Management)这一概念。他将人力资源管理视为组织最普通的管理职能之一，其主要涉及组织中个体的行为、观念、绩效等各种制度及实践。与传统的人事管理相比，人力资源管理有其独特之处，如，更强调组织工作的整体性和前瞻性、更有效地改善工作程序及组织成员之间的相互关系、提供更多的工作机会并提升工作技能等。〔3〕
到了上世纪90年代，相关理论的研究有了更进一步的发展，其关注重点逐渐转移到如何合理地配置人力资源上来。施耐德(Schneider)与戈德斯坦(Goldstein)就通过长期的观察发现，人与组织的匹配程度(Person-organization fit)和组织内部的其他变量之间存在着显著关系：如匹配程度与人员流动成反比，与组织成员的同质化程度却成正比。但另一方面，领导层却不宜展现出过多的同质化倾向，因为这将会降低组织的创新能力，从而导致组织效能的大幅下降。〔4〕
沿着该路径，古德曼(Goodman)与斯万泰科(Svyantek)提出了一种新的匹配关系，即个人渴望的组织文化与实际存在的组织文化之间相互契合的程度。若两者契合程度较高，则组织的整体绩效(Contextual Performance)就会得到提升。反之，如两者落差过大，整体绩效必然受到冲击。〔5〕其后的一系列研究则更为细化，将个人与组织的匹配研究扩展到工作满意度、学习绩效、劳资关系等方方面面。〔6〕
通过对一些经典文献的梳理，不难发现人力资源配置可以从两个方面进行解读：对组织而言，它提供了工作岗位、公共空间、薪酬待遇和个人发展机遇;而对个人来说，他们则需以劳动力为代价，付出自身的知识、技能、经验等素养以作回应。只有当两者在一定程度上相互容纳时，我们才可以认为人力资源的配置是相对合理的。在不确定的动态环境下，组织若要取得持续性发展，就必然会竭尽全力提升其适应及竞争能力。其中最有效的手段就是不断地提升组织与其内部成员(尤其是扮演引领者角色的领导)之间的匹配程度，使这两者从“机械堆砌”过渡到“有机结合”。如此一来，内部的高效能才能向外输出，转化为对环境极强的适应性。
基以这样的一种视角，我们将试图来分析，通过既有的制度与程序选任的党政领导干部，与其所属组织及特定岗位之间的匹配程度是一个什么样的状态，并分析这种匹配程度在多大程度上达到了“人尽其才”或“人事相宜”。分析这种匹配程度，主要基以如下两个基本因素：
其一，职位适应性。在英语文献中，常用“Placement”及“Matching”来表示其在人力资源层面的“配置”或“部署”之意。〔7〕其中，“Placement”是单向性的，指按照组织协调、将领导个人安置在特定职位上。为了能让其迅速地履行职能，通常只会给予最基本的工作条件与环境;“Matching”则具有双向性，它不仅意味着一个突如其来的工作机会，领导本身对职位的客观适应能力才是重点。包括专业知识背景、过往工作经历、人际交往水平、身体健康状况等在内的一系列决定性要素，都是客观适应能力的体现。
从人力资源配置的角度出发，只有当上述客观条件均处于较高水准时，才有可能建立起科学化的领导岗位管理体系。但就当前我国的实际情况来看，相当部分的领导岗位仍是“Placement”而非“Matching”式的，即相较于“双向匹配”与“主动融合”，“单向任命”与“被动嵌入”在现有的领导干部安排中占据了压倒性的地位。
其二，组织认同性。在人力资源的专业术语中，“Orienting Associate”同样拥有“匹配”之意，但其内涵更为广泛：除职位适应性外，它还强调个人与其他组织成员之间的契合程度。作为单位或者部门的管理者，领导不仅要适应物理环境，更应与组织成员的心理及社会环境相协调。〔8〕这就产生了组织认同性的问题，它依然具有双向特征。一方面是领导个人对于组织(及其内部成员)的认同，这由其一系列主观上的看法和态度决定，包括个人赴职意愿、对任职岗位及同事或下属的评价、对工作条件及环境的满意程度、是否拥有归属感等;另一方面是组织内部成员对领导干部个体的认同，即由一组逆向的主观意识所决定，如部门同事及下属对领导干部个体的评价、对其担任领导职务的支持度、对其工作绩效的满意程度、是否愿意接纳其管理等。
双向认同能够有效提升组织的情感基础，从而创造一个和谐的心理及社会环境，这对组织内的协同合作而言十分重要。同时，这也是发挥领导“1+1>2”效能的关键之所在。决定于组织认同性的因素很多，譬如说，一个领导干部在一定组织内的任职时间、领导干部对组织业务工作的熟悉程度及影响力等等。就这样的角度来说，目前较为普遍实行的“空降式”任命和“单向任命式”的人事安排，或多或少对组织认同性会产生一些不利的影响。
二、 观察对象的选择
从人力资源配置的角度来考察领导干部的优化配置问题，需要选取特定的考察对象。我们注意到，在众多的岗位群体中，党委宣传部长有其特殊性。这是因为，在不同层级上，党委宣传部长尽管具有不同的级别，但是都具有差不多相似的职能，且这些职能相对集中。另一方面，在中国的单一体制下，省在整个政治结构中扮演了至关重要的角色。纵向的“条”不仅保证了官僚体系的效能，同时也使自上而下的政治结构呈现出相对同质化的特征。“这种相似是因为大多数省级机构必须与中央的同类机构打交道，因此，中央基本上是在各省复制了自己。”〔9〕换言之，若要把握中国治理体系的动向，从省一级开始将是一个很好的选择。
正是由于上述原因，省级领导岗位就成为了观察当代中国政治精英的重要对象。无论是从其规范意义上的行政级别或具体职能出发，还是从其实际掌握的政治权力或个人影响来看，省级领导在数量庞大的干部队伍中具有无可比拟的代表性。故此，在对领导干部的岗位群体展开讨论的过程中，人们倾向于将省级领导作为研究范本加以剖析。
为什么又集中到党委宣传部长?
党委宣传部门的重要性不言而喻，按照规范性文件对其职能的界定(以中宣部为例)，它“负责指导全国理论研究、学习与宣传工作;负责引导社会舆论，指导、协调中央各新闻单位的工作;负责从宏观上指导精神产品的生产;负责规划、部署全局性的思想政治工作任务，配合中央组织部做好党员教育工作，负责编写党员教育教材，会同有关部门研究和改进群众思想教育工作;受党中央委托，协同中央组织部管理文化部、新闻出版署、中国社会科学院的领导干部，会同中央组织部管理人民日报社、广播电影电视总局、新华社等新闻单位和代管单位的领导干部，对省、自治区、直辖市党委宣传部部长的任免提出意见;负责提出宣传思想文化事业发展的指导方针，指导宣传文化系统制定政策、法规，按照党中央的统一工作部署，协调宣传文化系统各部门之间的关系”。①相应的，省级宣传部门的职能也可以此推及。
之所以选择省级党委宣传部长为考察对象，主要是因为这样的一个岗位具有非常鲜明的特点。首先，具有很强的专业性。宣传部长的主业基本是文化、宣传领域的工作。其次，具有明显的共通性，即不论东部西部，不管发达与欠发达地区，作为宣传部长的工作领域和工作要求基本上是一致的。党委宣传部门既是执政者管理宣传文化的权威机构，又是意识形态领域实际的主导者与调控者。而作为一项制度性设计，它还肩负着执政党自我建设的重任。若要在这样一个举足轻重的部门担任领导，其岗位要求自然非同一般。
就职位适应性而言，党委宣传部长所需的个人素质条件相对更高，这是由其管理对象所决定的。宣传部门的管理对象主要是知识界、文化界人士，无论是专家学者、文化名人，还是新闻或出版界人士，都属于高学历、高层次人才。毫无疑问，管理对象的此种属性特征将对管理者本身提出较高的要求，如一定层次的学历背景、必要的专业知识积累和工作经验等。因而，作为党委宣传部长，能够与管理对象相匹配的基本素质，就成为职位适应性的必要基础。
以职位适应性的视角进行考察，我们选取了2010-2015年间全国31个省(港澳台除外)担任党委宣传部长(共70名)的简历文本，②从中挑选出若干客观要素作为分析工具。这些客观要素包括年龄、性别、民族、学历、专业、相关工作经验等，其中学历、专业及相关工作经验将成为重点观察对象。因为对于“干部四化”中的“知识化”与“专业化”而言，这三项是最直观的评价标准。而对于职位适应性来说，“知识化”和“专业化”又恰恰是其必要条件。
另一方面，对组织认同性的测量则相对比较困难。与客观条件不同，主观条件无法通过直接观察获得。一般而言，我们可以从领导的专业知识背景、过往工作经历等要素来推测其是否有能力适应现有岗位，但却难以把握领导与组织(包括其同事或下属)之间的相互认同程度。③
①中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/GB/64114/75332/5230610.html
②简历文本的均来源于官方权威性网站，如中国共产党新闻网中国领导干部资料库、人民网地方领导资料库、各省级政府门户网站、各省级宣传部网站。其中，样本选取的具体时间段为2010年1月至2015年11月。
③即使采用访谈或问卷的方式展开调研，也有很大可能因其敏感性而得到误导性的答案。 对此，本文将通过三个变量来进行间接观察。前两个变量主要针对的是领导个人对于组织(及其内部成员)的认同：一是领导担任省委宣传部长的时长，二是其在该省各级文宣部门中的任职时长(除省委宣传部长职务外)。组织行为学的相关研究表明，任期对组织认同有着显著的影响力。如克拉默(Kramer)就曾指出，随着任期增长，个人不仅对组织的熟悉程度大大加深，其所在群体亦将表现出于其他群体不同之处。基于这两点，个体与日俱增的归属感将会有效增强其对所属组织的认同度。〔10〕后一个变量则有关组织(及其内部成员)对于领导个人的认同，譬如说，该领导是否为“空降干部”。不可否认的是，“空降干部”通常面临着权威弱化的窘境，其相对于那些长期扎根于某地的领导干部而言，缺乏必要的人脉积累，从而也削弱了个人与组织之间的情感基础。
三、 关于省级党委宣传部长岗位的分析
(一)基本概况
就图1来看，2010-2015年间各省宣传部长的平均数量基本保持在2-3名，少数省份为1名。从2010年算起，以2012年中共十八大为分界线，五年间各省领导的换届频次基本与中央保持一致，即两届领导班子对应两位宣传部长(在总计31个省中有16个省是如此，占到一半)。而北京、天津、上海、重庆却表现出相对较高的岗位流动性，其历任领导个数均达到了3位。究其原因，上述四地的直辖市身份起到了关键性的作用——从政治、经济、文化等各方面出发，直辖市都拥有极为重要的战略地位。对旨在培养更多高级党政干部的中央而言，高频率地流向中央有关部门任职也是顺理成章的事情。同理，处于开放前沿、经济发达的广东和福建扮演了大致相似的角色;而与此相对应的是黑龙江、内蒙古和山西等边缘内陆省区，其五年间的历任领导个数均只有1位。
此外需要说明的是，2010-2015年各省宣传部长的实际总数为70人，其中董云虎(西藏与上海)和肖怀远(西藏与天津)是仅有的两位在五年间担任过不同地方省委宣传部长的领导。因此，为了统计便利，在本文所有的图表中，凡是涉及到不同属地、任期的测量，均将其视为两个单独变量(如图1，表6、8)。
早在2001年，中央就提出要在省、自治区、直辖市的党委领导班子中配备至少1名以上女干部，其中教育、科技、文化等部门要“首先配置”。①但图2显示，在2010-2015年间担任省级宣传部长的所有领导中，男性仍然占据了压倒性的优势(70人中的61位，87%的比例)，而女性仅有9位(占总数的13%)。
在图3中，汉族领导有64人，占到了总数的91%，这基本与我国当前的民族结构相符合。据2010年第六次全国人口普查公报数据显示，汉族人口占91.51%，少数民族为8.49%。②其中，少数民族干部除青海的吉狄马加(彝族)外，均遵循了本地任职原则：贵州的谌贻琴(白族)、内蒙古的乌兰(蒙古族)、云南的赵金(彝族)以及西藏的崔玉英(藏族)。
①《中共中央组织部关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，中组发〔2001〕7号文件。
②2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)，见 http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201104/t20110428_30327.html
“年轻化”始终是30多年来我们党在干部队伍建设方面秉持的根本性原则，它不仅要求实行离退休制度，更强调对优秀中青年干部的提拔，其目的就在于使各级领导班子拥有一个合理的年龄结构。根据现有干部退休制度的规定，原则上“担任省、市、自治区委第一书记、书记、省政府省长、副省长，以及省、市、自治区纪律检查委员会和法院、检察院主要负责干部的，正职一般不超过六十五岁”。①
从表1和图4的数据来看，省委宣传部长的平均年龄为56.5岁，其中年龄最小的仅48岁(吉林的庄严、广东的慎海雄)，年龄最大的也只有64岁(北京的蔡赴朝、江西的刘上洋)，符合一般任职年龄的规定;处在48-56岁之间的有37位，超过了总数的一半。而60岁以上的领导有15位，占到总数的五分之一。因此，我们可以认为省委宣传部长在年龄结构的配比上较为合理——既有大批身处“黄金年龄段”的干部，又不乏政治阅历更为丰富的历练者。
(二) 职位适应性
“干部四化”中的“知识化”乃是职位适应性的核心要素之一，它是对领导干部文化水平的具体要求，也是“既要注重学历，又要注重真才实学”的实际主张。〔11〕在2014年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，“厅局级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度”的规定再次明确了通往“知识化”的必经之路。
①《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，中发(1982)13号文件，见 http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zh/200712/20071210004949.shtml
②其中，大学普通班是指1970-1976年间入学的高等院校毕业生，均为工农兵学员推荐入学，其学制一般为三年，属于正规学历教育。按照1993年国家教委和人事部联合下达的文件规定，该学历在评定高级职称时可按照本科毕业学历申报。表22010-2015年省委宣传部长第一学历基本情况②
领导个数百分比本科毕业4158.6本科结业11.4大学普通班毕业68.6电大专科毕业22.9函大本科毕业22.9业大本科毕业11.4业大专科毕业11.4夜大专科毕业11.4职大本科毕业11.4中央党校函授本科毕业11.4专科毕业57.1自学高考专科毕业11.4数据有效人数总计6390.0 数据暂缺人数总计710.0总计70100.0 从表2中可以获得的具体信息来看，63人中有41位领导的第一学历是全日制本科毕业，占到了总数的近65%，这一比例实际已相当之高。我们注意到，从当前省级领导的平均年龄来看，其中大多数人都是文革后头几批参加高考的适龄考生。而另一方面，恢复高考后的前四年中(1977-1980年)录取率从未超过10%(在4.8%-8%之间浮动)，①这足以证明表2中全日制本科学历的含金量之高。在上世纪80年代的背景下，无论是全日制的本专科毕业生还是通过其他途径获得高等学历的学生，实际上都可算作是社会中的“知识精英”。因此，在学历层次和知识基础方面，应该说他们都具备了作为省级宣传部长的基本资质。
①②③全国历年参加高考人数和录取人数统计，见 http：//edu.people.com.cn/n/2013/0503/c116076-21359059.html 表3的统计显示，在总共66人的有效统计人数中，以硕士和博士研究生为最终学历的领导占到了近85%的比例。从其他已有的研究来看，这一数字之高是非常惊人的：如在中共第18届中央委员会的成员中，研究生比例仅维持在69.3%。〔12〕
造成上述现状的原因是：第一，是对既有相关规定的积极回应。如《党政领导干部选拔任用条例》就对干部学历设置了最低门槛，该文件规定厅局级以上干部必须具备大学本科学历。这实际上给省委宣传部长的选拔增添了额外的压力——由省委常委兼任的职位属于副部级，在当前行政级别与学历层次成正比的大环境下，领导干部通常会自然而然地对更高的学历产生冲动型需求。②第二，对管理对象属性特征的回应。前文提到，宣传部门的管理对象多为高学历、高素质人才，这就要求管理者具备相匹配的客观条件。换言之，如果管理者与被管理者在学历层次上大致相当，那自上而下的权威及自下而上的认同都能有所保证。第三，当前获取高学历的成本降低。1995-2010年的15年间，研究生毕业生的数量从3.19万增加到38.36万，增长近12倍。③其中，在职教育、函授教育、党校培训等学历培养方式的井喷是一大影响因素。领导干部可以通过上述渠道，以更便捷的方式来获取高学历(这通常意味着相对较少的时间与精力)。表4中，在高校与党校获得在职学历的比例高达71.4%，这个在某种程度上体现出当前“学历工具化”的倾向。
“干部四化”中的“专业化”是职位适应性的另一大核心要素，它是对干部专业水平和业务能力的要求。其内容主要包括对应于职位的专业技术、知识及专项的管理能力等。〔13〕对于省委宣传部长而言，“专业化”是至关重要的，其直接决定了管理者是否具备了对管理对象展开针对性业务部署的能力。如果此种能力始终停留在一个较低层面，那么整个宣传系统就有可能陷入到一种被动的境地，如管理者权威缺失、被管理者认同度低、管理手段陈旧单一、管理绩效不高等等。
为了避免此种局面的发生，省委宣传部长的“专业化”就势在必行。从人力资源配置优化的视角出发，选拔专业对口型的领导干部就成为实现“专业化”的第一步。而在当下情境中，考察一个干部是否属于专业对口型人才，可以从两方面入手：其一，该领导接受过何种专业性的高等教育;其二，该领导曾经担任过何种专业性的工作职务。当然，两者都有一个大前提，即保证其专业性与被管理者所经常开展的业务相匹配。
按前文所述，宣传部门的管理对象在这一层面有着鲜明的特征属性。以“四个一批”人才为例，记者、编辑、出版家、作家和理论家通常都集中于人文与社科领域，如依照学科门类来划分，文学、哲学、历史学、法学、经济学等学科均在其列。因此，一个专业对口型的管理者同样应当具备相应的学科背景。
图5显示的是省委宣传部长第一学历的专业分布情况，其中文学类的毕业生最多，在总共70位领导中有19个，占到了近三成的比例;其次是经济学和理工类学科，各有10位(12%);再次是历史学(6位，8%)和管理学(5位，7%)。仅从第一学历来看，如果将农学、医学和理工学科排除在外，人文与社科领域的毕业生多达58位(比例超过82%)。考虑到许多领导并非在职业生涯初期就任职于宣传系统，且其最高学历对领导职位的影响更大，故而上述情况已基本符合专业对口的要求。
再来观察图6，我们会有新的发现。其中，第一学历比重最大的文学毕业生锐减，其在最高学历中仅有9位(13%)。而管理学和经济学异军突起，分别有21位和14位，两者相加正好占到所有领导总数的一半。同样迅速攀升的还有法学，其毕业生数达9个(13%)。尽管学科领域仍集中于人文与社科，但与第一学历相对注重知识积累所不同的是，最高学历更多的是为了追求政治晋升，其通常与行政级别而非专业需求挂钩。如管理学的居多便是如此，相较于文学，该专业能更好地适应各种领导岗位，为“被动嵌入”及“空降”做好充足准备。此种目的性的偏离必然会削弱宣传部门领导的“专业化”程度，从而导致领导对于职位的适应能力大幅降低。
表5任省委宣传部长前有无宣传系统工作经历
领导个数百分比无3245.7有3752.9数据完整人数6998.6数据缺失人数11.4总计70100.0 另一方面，从部长们以往的工作经历来看，专业对口型人才仍有一定发展空间：在数据完整的69人中，有近46%的领导干部从未有过宣传系统的工作经历。这同样不符合“专业化”的发展目标，需要后期在相关岗位的人力资源配置方面做出进一步优化。
(三) 组织认同性
按照前文假设，组织认同性主要通过三个变量来进行测量：一是领导担任省委宣传部长的时长，二是其在该省各级宣传部门中的任职时长(除省委宣传部长职务外)，三是该领导是否为“空降干部”。前两者考察的是领导个人对于组织的认同性，后者则主要关注组织对于领导的认同性。
①此处的在任时间应从2010年1月算起至2015年11月止(表中小数点前表示年，小数点后即月)。但由于少数几位领导于现有职位上工作已超过两届，故此在实际的统计过程中按其最长的在位年限计算。另一方面，领导实际总数应为70人，因董云虎和肖怀远是仅有的两个在五年间担任过不同地方省委宣传部长的领导，故此将其视为2个额外的单独变量(同表8)。
表6显示，截至我们的统计时日，在省委宣传部长的岗位上，连续任期最长达到了11年11个月(广西的沈北海)，而最短的只有3个月(广东的慎海雄、湖南的张文雄及上海的董云虎)。当然，这些极端案例通常不具代表性，而且以后的变化尚没有得到考虑。如董云虎在2015年8月“空降”上海前，便已于西藏担任过3年9个月的省委宣传部长;而沈北海虽横跨三界广西省委领导班子，但其已近退休年龄，且已于2015年4月卸职。
从该表中的其他信息来看，所有领导在省委宣传部长职位上的平均在任时长为3年4个月。对五年一次的省委领导换届而言，这并不是一个很长的任期。而图7的数据更为直观，其中在任时间为2-4年的领导数量最多，占到了41%的比例(30位领导)。
拥有该省文宣部门工作经历者数量14平均数(年)7.5721最小值(年)0.08最大值(年)25.00 在表7所有的72个样本中，有14位领导在任省委宣传部长前有该省文宣部门工作经历，该比例不到总数的20%。而在仅有的14位领导中，省级宣传部门经历最丰富的是北京的蔡赴朝，其拥有25年的相关工作经历;最短的是吉林的荀凤栖，其省级以下的相关工作经历为期8个月。
上述统计说明以下两个事实：其一，当前我国省委宣传部长的流动性偏高，其通常无法在一届省委领导班子中任满五年。在省级层次的人事管理制度上，“单向任命”仍是一个主导性的原则，干部本身并没有太多回旋的余地;其二，多数省委宣传系统往往缺乏有效的干部培养机制，其更依赖于外部人才的调任。因此，这大大限制了本地的专项人才脱颖而出。当然，异地任职还有另外方面的考虑。
此种形势下，领导个人对于组织的认同就始终会处于一个极不稳定的状态。一方面，其融入省级宣传部门的时间被大幅缩短，很难培育出真正的组织归属感;另一方面，缺乏本地专业工作的经历又会加深其对于组织的疏离感，使之在“嵌入”过程中阻力重重。
个数百分比否5170.8是2129.2总计72100.0 虽然省委宣传部长一直受到“单向任命”的影响，其岗位流动性表现得相对较高，但从表8所透露出的信息来看，“空降干部”始终控制在一定范围内。在所有的72个样本中，由中央或外省调任至本地的宣传部长有21个，其比例限定在30%以下。①
对省级党委宣传部门而言，非空降的部长(包括本省干部或具有一定本省治理经验的外省干部)有一个得天独厚的相对优势：长期扎根于本土环境会使其积累起广泛的人脉，进而增强组织与个人之间的情感纽带，使组织内部的其他成员自然而然地对其产生认同感，巩固领导的个人权威。
四、简短的总结
在对案例进行全面分析时，某些存在于当前领导岗位管理体系中的问题已显现无疑。从人力资源配置的视角出发，这些问题的核心就在于“人事不相宜”或“人未尽其才”。具体而言，在职位适应性与组织认同性这两方面，现有的干部资源的优化配置仍有较大空间。
①此处的空降干部专指在任省宣传部长前，上一任工作职务位于中央或外省的干部;相对应的，非空降干部并不完全是本省培养的人才，其中许多都有外调经历。只是其在就任宣传部长前，已经担任过本省其他部门的领导，并拥有一定任期。 对于职位适应性来说，其中的“知识化”已逐渐被功利主义所侵蚀。在与行政级别正向挂钩的环境中，学历往往不再是获取系统性知识的途径，它更多地被视为政治晋升的“垫脚石”。同时，在职教育的泛滥又加剧了此种工具化倾向;另一方面，“专业化”则在一定程度上被忽略了。为了时刻应对“空降”任务，中高层领导干部更注重对岗位流动有益的学历教育或培训(如管理学)。换言之，覆盖面过于狭窄、无助于职务频繁变动的专业则会被自动过滤(如文学)。可见，如今的“知识化”与“专业化”均远没有达到其原有的意旨，往往成为领导个人的升迁条件，而这恰恰为“人事不相宜”埋下了伏笔。尽管如上所分析的，就其一般要素而言，宣传部长的学历和专业基础能够与其岗位匹配的相关性还是比较大，但是在研究中我们也发现，也有少数宣传部长的学养基础与其岗位需求相去甚远。
组织认同性同样受到了高频岗位流动的影响。干部在面对上级任命时基本没有自主选择权，通常只能被动接受。因此，其自身与组织之间的关系是相对脆弱的——无论是个人对于组织的归属感还是组织对于个人的接纳程度都会受到一定的影响，以至长期处于一个不稳定的状态。再者，现今的领导培养机制对外部调任过于依赖，本地干部尤其是拥有专项才能的本地人才得不到足够的重视。这不仅限制了“人尽其才”的发挥，更是人为地创造了对“外援”的刚性需求，进而加深了异地官员融入难的结症。
毫无疑问，上述两大特性的双重缺失始终阻碍着干部资源配置的进一步合理化，而造成此种局面的原因更是显而易见的——现有的领导人事安排仍以“单向任命”与“被动嵌入”为主，其遵循的“政治挂帅”原则要求备选干部将其政治理性凌驾于技术理性之上。如此一来，部分人事任命才会经常与“专业对口需求”或“组织环境需求”相抵触，从而导致领导个人乃至整个组织的工作效能急转直下。
综上所述，只有执政者意识到了上述问题的存在并采取相应措施，才能排除这些干扰因素，以人力资源优化的方式去构建一个更为科学化的领导岗位管理体系。毕竟，这不仅关系到我国党政领导制度的稳定性，更是现代国家建设的一大迫切要求。
〔参考文献〕
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【责任编辑：石本惠】党政研究20163
作者：桑玉成 詹轶
摘 要： 高校作为一个复杂适应性系统具有生态系统的基本特征，从生态位理论研究各学科之间关于岗位资源的竞争是一个新的视角。生态位视域下构建的基于贡献率的岗位资源配置机制能有效减缓各学科对岗位资源的不良竞争，同时推动整个高校生态系统的稳定、和谐发展。
关键词： 生态位 岗位资源配置 贡献率
高校作为一个复杂适应性系统，影响因素的多元性及建设路径的多样性决定了其办学实践的复杂性和理论研究视阈的多维性。高校内部资源在某一系统状态下具有有限性，组织对资源配置效果会影响高校自身的建设和发展。由于高校具有生态系统的基本特征，因此根据生态学的思想、原理和方法分析高校生态系统，探讨高校岗位资源配置是一个十分有用的理论视角和研究范式。
一、生态学与生态位
生态学是研究生物与环境辩证统一的科学，也是一种科学的思维方法，它强调生物与周围环境的互补互摄和协同进化，其所蕴含的竞争性、整体性、层次性、平衡性、和谐性等思想使其升华为一门具有建设性和普适性作用的方法论学科[1]。生态位是生态学中一个十分重要的概念。生态学认为：生态位是描述某个生物体单元在特定生态系统与环境相互作用过程中所形成的相对地位与作用，是某生物单元的“态”和“势”两方面属性的综合。生物体单元的生态位主要取决于两点：一是主体与环境的物质、能量、信息的交流转换状况;二是主体自身的新陈代谢即主体内部各个部件运行及相互协调状况[2]。
作为生态学专有名词的生态位，在现代研究中具有丰富的内涵，其主要阐释生物间在大的生態系统中相互作用形成的生存格局。在生物竞争现象的理解中，与资源的竞争紧密联系。
二、高校的生态位理论解读
作为社会子系统，高校组织镶嵌于高校与社会两大系统中。从社会子系统层面讲，高校组织历来就不是封闭的，一个开放系统必须经常与外部环境进行各种交换，系统外的物质、能量和信息通过各种渠道进入系统，系统中的物质、能量和信息也通过各种渠道向环境输出。高校与其生存的自然环境和社会环境之间，通过物质循环、能量流动和信息传递形成相互作用、相互联系、相互依存的生态学功能单位。从高校自身层面而言，这个系统中存在着具有耗散特征的各层子系统。
借助生态系统的概念，可以把高校生态系统定义为：高校生态系统是指高校与其相互作用的内外部环境所形成的一种复杂的生态系统，包含宏观、中观、微观三个层次的作用关系。宏观层面由政治、经济、文化、科技、自然等因素组成;中观层面由政府管理部分、其他不同类型的高校、企业、市场需求者等因素组成。微观层面是高校内部的垂直生态系统，包括教学、科研、师资、后勤等管理职能部门，以及由不同学科组成的学院、研究所等二级系所的微观系统。
生态位现象对在高校内部的垂直生态系统具有普遍性的一般原理。高校中的每一个组织单元都有适应其生长的特殊环境——生态位，且每一个生态位都具备一定的优势。高校生态位是各组织单位之间的竞争性、对环境的适应性和稳定性等问题，主要是研究生态系统内各子系统与环境的作用，更多的也是更主要的表现其与学校的文化、制度、资源等因素的相互作用。
三、学科在高校资源配置中的生态位分析
生态位理论揭示，当两个物种生存所需的资源相同时就会发生种间竞争，为了争取有限的资源，具有相似环境要求的两个物种大多不能长期共存，除非环境改变了竞争的平衡，或者是两个物种发生生态位分离，否则两者之间的生存竞争迟早会导致竞争能力差的物种灭亡而被取代，这是竞争排除原理[3]。当两个物种利用同一资源时，就会出现生态位重叠现象，通常只发生生态位部分重叠，即一部分资源是被共同利用的，其他部分则是被各自独占。但是，若两个物种具有完全一样的生态位，就会出现百分之百的生态位重叠。若资源很充分时，不一定会出现竞争，但若是资源匮乏，不能满足物种的需要时，就会出现竞争，并且生态位重叠程度越高，竞争就越激烈。
作为大系统的高校组织，有规范的层次结构和功能结构构成自己的内部子系统中，垂直子系统构成高校组织的网络结构。高校子系统的成员——各学科，都有各自的生态位，每个成员在自己的生态位上通过与其他成员进行合作竞争维持自身的生存和进化，同时实现整个生态系统的平衡和演替。其次是“流”，也就是资源配置问题，通过内部和与外部物质流、信息流、能量流不断地交换，推动系统的生态进化。最后是“序”——功能问题，高校组织内部会产生自组织、自催化、自调节、自抑制等维持系统的稳定，产生这些序的主要角色正是各个学科。
在现代学科制度背景下，学科是高校生态系统的子系统，是构成高校组织的基本单位;学科群是超越单个学科的具有种群生态特征的微观系统，由优势学科、支撑学科和相关学科构成的。高校中的各个学科为高校这一大生态系统中的子系统，其同样是具有开放性和能动性的耗散结构系统。它们有特定的形态和功能，生态位表示他们可用生存资源谱的位置，只有在生态位中才能生存。在高校生态系统中，各种学科之间会相互联系、相互竞争，并为彼此的发展提供动力和营养。从微观角度看，优势学科、支撑学科和相关学科的划分体现了各学科在高校生态系统中的生态位，学科历史、学科制度、学科文化、学科主体、学科资源、学科培养等都是影响其生态位的环境因素，而学科发展的内在逻辑则是影响其生态位的内在因素。各学科之间及各学科与其他职能部门之间各种资源的交换互动。
四、生态位视域下高校岗位资源配置分析
高校岗位系统具有完善的功能结构。从宏观角度看，一个高校岗位在整个高校组织系统中的生态位主要体现了各个学科岗位的不同视角和特定功能，反映了不同高校之间定位和建设路径的差异。从微观角度看，高校生态系统中的各子系统在其中的不同生态位，决定了整个高校生态系统的历史背景、现实基础、属性定位和战略选择，也决定了一个高校生态系统的特色。
与自然界物种之间争取有限资源相类似，高校生态系统中的主要成员——各学科在争夺各类资源：资金、师资、科研平台、优惠政策等。其中像资金、科研条件、优良师资等资源，各学科不仅可在自身所处的高校这一生态系统中获得，更可通过在社会大系统中进行搜寻，与其他对手进行竞争获得。但是像岗位数这一较为固定、比较匮乏的硬性资源，各学科不太可能从外部获得，这样就不免会出现各学科之间无序的、对抗的竞争。这种激烈的竞争不仅会造成本身匮乏的岗位资源的严重浪费，而且会制约高校生态系统功能的发挥。
在自然界，当物种之间发生生态位重叠，引起竞争的时候，就会通过各种方法回避竞争，如生态位的分离，即充分利用全部资源，使物种间的竞争降低到最低程度;抑或是对自身的生态位进行压缩、释放和移动，并对生态位进行动态的调整。对于高校生态系统中的学科而言，岗位数是一类必需的资源，不太可能通过生态位的分离、压缩、释放或移动而减缓竞争，各学科只有根据自身的实际情况及在高校生态系统中的地位，给自己做正确定位的基础上，不断发挥独特的优势，才能把无序、对抗的竞争转变为有益于自身、其他学科及整个高校生态系统的竞争。
五、生态位视域下基于贡献率的岗位资源配置机制构建
在高校生态系统中，由于各学科的目标不一、评价标准和建设路径不同，岗位资源是相对有限稀缺并具有异常的重要性，因此光靠各学科自主寻求正确的生态位避免竞争是不太容易实现的。以往的优势、特色学科与新增学科、弱势学科之间由于长期的积累和沉淀仍保留着强大的惯性，呈现出一种失衡的状态，出现了学科与学科之间不协调的现象，例如在行业特色高校的非行业特色的新增学科，实力相对较弱，在竞争中明显处于劣势。为在高校生态系统中重要职能部门之一的人事管理部门，必须从生态学的适应性、平衡性、和谐共生角度出发建立合理科学的岗位资源配置机制。
高校的岗位资源配置机制，一方面要立足各学科的现状，从其人才培养、科学研究、学科建设、服务社会、国际交流等方面出发确定相应的岗位基数，这是对学科显性贡献率的考核。另一方面必须从长远考虑，以动态的眼光审视各学科发展规划的分解目标及所承担的任务，既要预估其对学校的潜在贡献率，又要考虑新兴学科、弱势学科的发展需要，制订岗位调节方案，这一层面揭示了对学科未来潜在贡献率的考虑。同时在学校的层面上，还应该建立基于突出贡献的岗位资源奖励机制，即应预留适量的机动岗位，用于奖励吸引优秀人才、发展新兴学科、完成特殊任务等取得突出成绩的学科。
生态位视域下基于贡献率的岗位资源配置指标体系如下表所示：
表 生态位视域下基于贡献率的岗位资源配置指标体系
生态位视域下构建的基于贡献率的岗位资源配置机制，首先考虑的是各学科所完成的任务，评估其对学校教育事业的贡献率，遵循客观公正的原则;结合各学科发展规划的目标、任务及未来的发展需要及发展势头，考虑动态性的特征，与基于突出贡献的岗位资源奖励机制一起，对各学科的持续、稳定发展起到巨大的推動和激励作用。这一评价指标体系的建立，体现了生态位包含的两个方面的属性：一是“态”，即物种的状态，指在小生境中占有资源的情况，是过去生长发育、学习、社会经济发展及于环境相互作用积累的结果;二是“势”，即物种对环境的现实影响力或支配力。“态”和“势”的综合才能体现出物种在生态系统中的相对地位和作用。
由此可见，生态位视域下基于贡献率的岗位资源配置机制不仅承袭了生态学中的竞争性精神，更注重整体性、平衡性、和谐性等思想，对减缓各学科关于岗位资源的不良竞争起到了有力的抑制作用，同时也在不断引导各学科从更系统、全面、和谐的角度看待岗位资源的竞争，对认识高校这一复杂适应性系统并促使这一系统的稳定发展提供了全新的视角。本视角下研究得出的结论，对于高校系统中相对有限性资源的分配可以起到指导作用。
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作者：李娜
一、配置经理的基本技能与资格
资格：
能够重视配置管理工作;
能够按规范实施配置管理工作;
积极支持部门的配置管理方面的工作;
能够积极支持与帮助其他人员;
为部门的配置管理能力的提高贡献力量;
熟悉公司配置流程以及其他相关的流程;
为增进项目管理，对于项目内的困难和关键问题，能够及时反映到部门;
基本技能：
能够独立规划项目的配置管理工作;
熟练掌握配置管理的相关概念;
能够了解配置的相关工具，熟练使用技术工程部配置所使用的工具;
具有基本的与人沟通的技巧;
能够了解项目管理过程中的主要环节;
初步了解项目管理过程中的质量保证的各个方面;
了解部分系统和应用工具，如数据库ORACLE，前台开发工具DEPHI等;
二、 配置经理的职责
作为一名配置人员，配置经理的职责就是能够与质量人员、测试人员等共同保证项目的质量。如：作为质量保证的成员之一，能够为整个技术工程部规范化管理的推进作贡献，如宣传规范化管理的知识，陈述规范化管理的利弊等;能够在项目进行的整个生命过程中，不断的与项目经理、QA、SCCB及项目成员进行配置管理规范化的沟通，为项目配置管理的规范化作出努力.
具体表现为：
项目进行初期或首次进入项目中时，能够首先与项目经理、QA、SCCB及项目成员就项目的未来配置积极了解项目情况，项目各阶段的进展，为更好的进行配置管理作努力; 熟练并充分的利用配置管理工具的各方面的功能，提高配置管理的效率; 为项目控制好版本，保证项目各阶段所使用的版本正确;
及时发现项目问题，把问题及时反馈给项目经理、QA或SCCB，并积极协助解决; 与项目内其他组成员，如开发组、测试组等协调工作，并能够很好的沟通; 能够在项目中不断总结、分析，为项目内配置管理工作的进一步优化作贡献; 项目进行中或结束后，能够总结并编写配置管理过程中的案例; 管理工作进行沟通，取得项目经理、QA、SCCB及项目全体成员对配置工作的认可与支持;
三、 配置经理的工作内容 项目计划阶段：
在项目计划阶段，是配置管理工作前期准备的重要阶段，配置经理的工作主要有以下几方面的内容：
1、制定配置管理计划
对于项目工程部在项目立项前期指派配置管理人员的项目，在项目立项初期，配置经理要与项目经理协商，制定配置管理的计划，规划未来的配置管理工作。配置管理计划的约束条件：
配置管理的规划必须以项目开展的工作为基础，参考工作说明书。
配置管理计划的编写必须以公司的流程为模版，与工作说明书和质量保证计划相一致; 配置管理计划能够指导未来的配置管理工作，配置管理工作必须以配置管理计划为基准; 配置管理计划必须经过最终的评审通过，才能够成立;
如配置管理计划不能满足未来配置管理工作的需要，可以再增加配置管理工作计划作为配置管理计划的辅助，指导未来的配置管理工作;
2、规范配置管理环境
配置管理计划制定结束后，配置管理人员要依据计划实施配置管理的前期工作。首先必须规范配置管理的环境，实现项目组内的专机专用，与项目经理协商，开发用机、测试用机、配置用机的情况，并最终生成配置管理环境维护清单，便于后期对环境的维护;
3、建立配置库
配置库作为项目组内成员今后工作的平台，前期的详细准备是非常重要的。配置库建立的准则：
依据配置管理计划中的定义建立配置库;
与项目经理协商配置库人员使用的权限规定与配置库工作区间的划分，保证个人工作区间的隔离;
4、与项目负责人讨论变更控制的实施
与项目SCCB讨论项目中变更控制实施的措施，指定出相应的变更控制流程。在变更控制流程中应注意变更过程中责任到人，不同变更情况的处理方式，具体操作可参见《变更控制流程制定指导书》。
5、配置培训
配置培训作为与项目成员沟通配置管理内容的一个主要渠道，配置经理应与项目经理协商在项目开始初期进行。培训内容包括：
在项目的立项材料经过正式评审通过，宣布项目立项后，配置经理要整理项目的立项材料，正式生成计划基线，并标识基线，保证基线存放于基线库中。 配置管理的基本概念; 项目中配置管理工具的使用; 项目中配置管理的相关流程; 配置库的使用及规范等;
6、生成计划基线，并发布基线
基线的发布通过配置状态报告来实现。
项目执行阶段：
项目执行阶段，配置工作真正深入到了项目中，工作主要表现为：
1、维护配置库
版本控制是配置管理的另一项主要内容，包括文档版本的控制和代码版本的控制。版本控制中注意的问题： 版本标识明确、清晰;
在配置库中，有效利用标签; 注意保证版本的历史在线和可以回溯; 注意每一次的开发以基线版本为基础和基准; 注意版本的受控性，保证测试的版本的受控; 每一次新的基线版本的生成，要及时发布; 配置库维护包括维护配置库结构、日常权限的设置、帐户的增加与删除、工作区维护、配置库备份维护时要注意：对配置库的备份要与配置机分开，以确保安全性;
配置库中帐户的管理要注意定期维护，避免帐户不断增加，出现垃圾帐户的问题; 工作区的维护要注意结构清晰、明了，工作区隔离;
监督项目组成员使用配置库问题，避免工作脱离配置库平台和配置项长期被CHECK OUT的问题等; 等;
2、进行版本控制
3、协助生成项目进行过程中的各种基线
项目执行过程中生成各种基线，包括需求基线、设计基线、代码基线等，基线的正式生成要经过评审通过才有效。
配置经理协助项目经理组织评审。在评审之前首先要进行物理审计，审计后填写物理审计报告，然后传递给QA进行过程审计。物理审计报告作为配置项存放在配置库中。
评审通过后，正式生成基线，配置经理负责整理并标识基线，然后把基线存放在基线库中，通过配置状态报告来发布基线。
在代码基线生成时，注意维护源代码清单。
4、与测试人员协作
配置经理注意与测试人员的沟通，保证与测试组配置管理协接的无误。测试组与配置组沟通的两个主要问题是：测试配置项的管理问题和版本的传递问题。
配置经理要与测试经理、项目经理沟通有关测试配置项的管理问题与版本的传递问题。测试配置项可以单独管理，也可以与其他配置项一起存放与一个配置库中，这要根据项目的大小和配置库的增长趋势来决定，建议大型项目在有条件的情况下单独存放，单独管理测试案例、测试数据等; 版本的传递指开发组产生出代码，经配置组编译执行生成执行文件并进行版本标识后，传递给测试组进行测试的过程。在此过程中注意的问题是：配置组与开发、测试组的接口的唯一，保证测试版本的正确性。
5、与QA协作
配置经理负责向QA及项目经理反映项目进行过程中的不规范问题，并与QA与项目经理沟通，解决问题。
6、发布配置状态报告
配置经理在项目进行过程中，要及时发布配置状态报告。发布配置状态报告有两种方式：时间驱动和事件驱动。基线生成时、重要配置象产生时，都要发布配置状态报告;定期发布配置状态报告以向全体成员通报项目现阶段的进展情况，注意全体成员要包含QA。
7、优化配置管理活动
在配置管理过程中，随项目的进展和工作的开展情况，配置经理要适时的调整配置管理的活动。如整理配置库、优化配置流程等。但是必须注意，任何变动和更改必须经过项目经理的同意;更改后要通过配置状态报告发布;变动和更改的配置项要有相应的变更说明。
如配置工作需要调整时，需升级配置管理计划，必须确保工作与计划的一致性;
8、维护项目环境
在项目进行过程中，注意维护项目的环境，包括配置环境、测试环境、开发环境等。环境的变更要体现在配置管理环境维护清单中。环境的变化要通过配置状态报告发布出去。
9、协助项目组完成变更管理
配置组有责任协助项目组完成变更控制的管理，并维护变更管理过程记录。变更执行过程中出现的问题，可以向项目经理和QA甚至SCCB反映。变更执行结束，要发布配置状态报告，报告变更的情况
10、参加项目组的会议
为使配置管理工作对项目切实可行和有意义，配置管理人员除主动积极了解项目情况外，要参加项目组的例行会议，了解项目的总体情况，以及项目的下一步工作规划，以便配置管理及时作出反馈
11、参加项目工程部的活动
配置经理要积极参加项目工程部组织的各种配置活动，如配置经理述职等;
项目结项：
项目结项时，配置管理人员主要是协助项目经理整理结项材料，对项目配置管理工作进行总结、整理，编写配置管理案例、进行配置工作述职等。如项目配置项需要入产品库，则按产品库规范整理产品配置项。
在编写案例时要注意总结项目配置管理工作进行过程中的得失以及经验教训。案例总结和述职的进行都要在项目工程部内进行。
A岗
1、在处长和分管副处长的领导下开展工作;
2、负责贯彻执行车辆管理相关法律、规章、制度，制定全系统车辆配备管理办法;
3、负责拟定全系统工作目标和车辆配置计划;
4、负责全系统车辆编制和配备管理工作;
5、负责完成处领导交办的其他工作。
B岗
税务服装管理或其他岗位人员不在岗时，负责其各项工作。
1.建立并维护公司配置管理规划、流程和策略。
2.建立公司配置管理环境，并负责日常运行维护及系统优化，负责配置管理工作，包括基线管理、版本管理、发布管理、变更管理、配置审计等;负责配置管理报告的编写和分析。
3.监督和审核项目过程中配置管理规范的实施情况,为项目组提供配置管理流程、工具方面的咨询、培训和支持，参与公司产品及体系认证与维护工作。
4.参与公司质量管理工作。
公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
为使公司经营管理规范化、标准化、规模化，逐步提升公司内在品质，增强公司市场竞争力，明确公司各部门职责及体现公司员工权利义务，实现公司利益与员工利益一致，确保公司健康稳定发展，需进一步合理配置公司职能部门，完善管理制度及岗位职责。
一、公司主要部门设立
公司目前设立财务部、材料设备部、经营管理部、工程技术部、综合办公室，市场开发部。公司下设各工程项目部，采用矩阵管理模式。
二、部门人员设置
各部门设部门经理1人及职员若干，职员人数根据实际需要由部门经理提案，经公司会议研究讨论，领导审批后配置。
三、部门规章制度的制定
各部门负责人制定本部门规章制度及本部们员工岗位职责，形成文件经公司会议研究讨论，领导审批后严格执行。
四、各部门职责 1.财务部职责
(1)制定本部门规章制度及工作流程。
(2)按国家相关法律法规要求，结合公司实际，制定公司财务管理规章制度。
(3)管理、核算、监督指导公司各部门财务制度执行情况。
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
(4)对公司生产经营及资金运行进行核算。
(5)编制公司年度财务报表，评价公司年度经营状况。 (6)负责本部门日常业务管理，进行业务指导，同时做好本部门员工工作的监督、检查、考评。
(7)完成领导交办的其他任务。 2.材料设备部职责
(1)制定本部门规章制度及工作流程，重点包括材料设备招标采购制度;验收制度;出入库制度;机械设备维修、保养制度;库存材料设备盘点检查制度等。
(2)审查签订材料采购合同，办理材料设备结算。 (3)建立材料设备采购质量保证机制。
(4)签订机械设备租赁合同，并建立机械租赁跟踪管理机制，办理租赁结算。
(5)制定工程项目材料设备供应及机械设备使用、租赁计划，并确保计划顺利实施。
(6)参与审查工程项目部上报的材料、机械使用计划，并监督执行情况，做出客观、准确评价。
(7)监督工程项目部材料机械设备使用，并审查报表，参与工程成本核算。
(8)了解市场材料设备及机械台班单价，并每月编制市场价格信息表，给经营管理部提供准确的价格信息。
(9)建立供应商档案，并建立科学的评价机制。
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
(10)负责本部门日常业务管理，进行业务指导，同时做好本部门员工工作的监督、检查、考评。
(11)完成领导交办的其他任务。 3.经营管理部职责
(1)制定本部门规章制度及工作流程，重点包括招投标制度;成本核算制度;劳务结算制度;设计变更、现场签证资料管理制度;中期结算资料管理制度;工程结算制度等。
(2)负责工程项目招投标工作。
(3)审查、签订施工合同及劳务分包合同。
(4)测算工程项目成本，确定项目利润指标，编制施工预算。 (5)审查核实项目部工程进度计量支付情况，及时存档中期结算资料，掌握进度款支付进度并做好统计报表。
(6)审查、核实项目部上报的劳务分包队伍工程量，办理劳务结算。
(7)及时收集、存档签字盖章齐全的设计变更、现场签证(原件)和隐蔽工程记录，并根据需要及时调整施工预算。
(8)深入施工现场了解掌握工程进展状况及实际完成情况，做好月度成本分析，总结节超原因，纠正项目成本不利偏差，降低成本投入。
(9)负责工程项目结算工作，进行项目最终工程决算。 (10)负责公司年度成本核算分析，汇编年度成本报表。 (11)责本部门日常业务管理，进行业务指导，同时做好本部门
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
员工工作的监督、检查、考评。
(12)完成领导交办的其他任务。 4.工程技术部
(1)制定本部门规章制度及工作流程，重点包括技术交底制度;图纸会审及设计交底制度;会议纪要管理制度;工程报表管理制度;工程巡检制度;设计变更、现场签证管理制度;工程资料(包括电子版)管理制度;中期结算资料管理制度;工程结算制度等。
(2)组织项目部及相关部门进行施工图纸会审及设计交底。 (3)组织有关部门对新开工项目进行施工组织设计(或施工方案)，应急预案，安全、质量保证措施及专项方案、措施进行审核。
(4)严格贯彻执行国家现行施工质量验收规范。对于特殊重大工程的施工组织设计，施工方案，质量技术保证措施等，向项目部进行交底工作。
(5)负责工程现场安全、质量及技术方面检查指导工作。重点为施工用电安全;高空、基坑、隧道内施工作业安全;机械设备使用安全;安全资料、施工资料及实验资料;施工工艺，基坑开挖和验槽，隐蔽工程验收，分部分项工程验收，竣工验收，现场安全文明施工等。检查后形成记录，对于存在的问题和隐患及时以书面形式通知项目部和直接责任者限期整改，限期未进行整改的给予相应经济处罚。
(6)负责检查，施工项目部的计量工作。
(7)组织安全质量事故调查，审核项目部的处理意见并监督项目部处理、整改方案的实施落实，同时确定责任人及处罚措施上报公
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
司审批。
(8)负责图纸、资料的发放、使用、管理工作。
(9)培训和指导本部门及工程项目部的技术力量，加强学习，提高业务能力及个人综合素质。
(10)对项目工程实行“四控一管”，即质量控制、进度控制、造价控制、安全控制、合同管理，切实做到各项目工程质量达标，工期不超，造价合理，安全可靠。合同管理有章可巡，诚信务实。
(11)建立劳务分包队伍考评机制。 (12)配合经营管理部工程招投标工作。
(12)负责本部门及项目进行日常业务管理，进行业务指导，同时做好本部门员工工作的监督检查考评。
(13)完成领导交办的其他任务。 5.综合办公室
(1)制定本部门规章制度及工作流程，重点包括办公用品管理制度;公司文件管理制度;工程资料立卷、归案管理制度;车辆管理制度;人事管理制度;考勤制度;假期及请假制度;后勤保障制度;值班保卫制度;会务制度;会客制度等。
(2)负责采购、发放办公用品及办公用品保管、维修，建立办公用品台帐。
(3)草拟、审核重要文稿，把好文件质量关。
(4)做好收发文登记、保管工作，推行电脑化建档，负责工程资料文件立卷、归案等管理工作。
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
(5)负责车辆使用登记，办理公司车辆各种手续，负责车辆日常检查及维修，落实车辆管理制度。
(6)负责公司人事招聘及离职、解职工作，并及时签订劳动合同、建立员工档案，办理离职、解职手续。
(7)负责员工考核工作，落实奖惩制度。
(8)负责公司员工日常考勤，执行公司考勤制度，按规定时间将员工考勤表上报财务部门。
(9)制定公司假期制度，办理员工请、销假手续。
(10)负责职工宿舍日常安全及卫生管理，制定并落实公司食堂管理制度。
(11)建立健全公司日常及节假日值班与、安全保卫制度。 (12)监督公司会议制度的落实，布置会场及做好会议文件、资料准备工作，负责会议记录及会议纪要。
(13)负责公司接待工作，执行公司会客制度。
(14)负责本部门及项目进行日常业务管理，进行业务指导，同时做好本部门员工工作的监督检查考评。
(15)完成领导交办的其他任务。
五、公司基本会议制度 1.部门周例会
会议时间：每周一下午4:00。 参加部门及人员：各部门负责人。
会议主要内容：总结上周工作完成情况及存在问题，汇报本周工
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
作计划及重点。
2.公司月总结会
会议时间：每月5日下午4:00。 参加部门级人员：公司全体员工。 会议主要内容：
(1)各部门总结上月工作计划完成情况及实绩。
(2)汇报本月本月工作计划及目标，以及完成目标的具体保证措施。
(3)通报公司上月大记事。 (4)通报公司员工上月考核情况。 3.公司月生产调度会
参加人员：项目部项目经理及技术负责人，公司相关部门负责人。 会议时间:每月5日上午10:00 会议主要内容：
(1)项目经理汇报上月生产情况，以及存在的问题、难点与解决方案;本月工作计划安排及目标，以及计划目标实现的保证措施;汇报上月财务收支情况及本月资金使用计划。
(2)研讨及确定存在问题的解决方案。
(3)材料设备部总结上月材料使用情况并提出意见，提出本月材料、机械供应及管控计划。
(4)经营管理部汇报上月成本核算情况及本月成本控制目标。 (5)财务部对项目部资金月使用情况及计划进行评价。
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公司职能部门配置及完善管理制度、岗位职责完善
(6)工程技术部综合总结上月生产完成情况及存在问题的整改措施落实情况，布置本月工程进度计划及安全质量目标。
4.以上会议纪要会后一天内完成，力求文字简练，语言通顺，用词准确，并附签字齐全的会议签到表。
六、公司基本信息报送制度
1.部门周工作总结计划表，周五上午10:00前报送电子版。 2.部门月总结计划表，每月2日下午5:00前报送电子版。 3.项目部周工程进度计划表，周五上午10:00前报送电子版。 4.项目部月工程进度计划表，每月2日下午5:00前报送电子版。 其它会议另行安排。
七、公司员工薪酬福利制度
按公司要求，本着多劳多得，利于弹性管理的原则，在公司领导安排下综合办公室与财务部负责具体制定公司员工薪酬福利制度。
八、综合办公司为整合部门，需重新组建。
九、市场开发部为公司新增设部门，部门人员配置及岗位职责、管理制度在部门成立后逐步完善。
十、工程项目部按公司制定的“工程项目管理规章制度及基本工作流程”开展工作，实行目标责任制。
2013年3月1日
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1、遵守交接班制度，清点配置间物品。
2、严格执行查对制度和无菌操作，熟悉各种药物的配伍禁忌、药理性质和用量，遇有疑问应及时与主班护士沟通。
3、配置药物后应签名。保留空安瓿瓶由传送带传出，以便巡回护士进行核对。
4、遵守生物安全柜的试用操作规范，做好清洁消毒和维护工作，保持配置间的整洁。
5、进入配置间更换净化服、帽子、口罩佩戴规范，保证治疗物品的完备。
6、做好物品的清洁消毒工作，晚班下班前进行紫外线空气消毒并登记。
一、采购及售后：人员10名
1、食品组分为酒水、休闲食品、OTC保健品、粮油、生鲜等;
2、非食品组分为日化用品、家用小家电、家用大家电、百货、服装、鞋帽等
负责采购各自负责产品、售后、退货及联系供货商对陈列端头、地堆的费用，要求供应商提供一定量的赠品等;
二、财务：负责收取各分店的营业额，发放供货商的货款;人员待定
三、
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