环境行政公益诉讼分析论文

编者按：由《中国检察官》杂志社、《法治周末》报社主办，武汉市汉阳区人民检察院协办的“检察机关提起行政公益诉讼”的研讨会于2015年6月4日在武汉市汉阳区召开。会议采取主题报告、理论研讨、实务探讨和专家互动等形式，对检察机关提起行政公益诉讼问题进行了富有针对性和实效性的讨论。本刊特辑专题，摘登精彩的发言，以期有益于检察工作。下面小编整理了一些《环境行政公益诉讼分析论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

环境行政公益诉讼分析论文 篇1：

行政公益诉讼若干问题探析

摘 要：在行政公益诉讼制度缺失的前提下，部分法院根据全国人大常委会授权和最高人民法院、最高人民检察院的相关规定，开展了行政公益诉讼试点工作。经过近1年的实践，积累了一些经验，但也反映出起诉条件不明确、当事人设立不规范、举证责任分配不明、裁判依据不统一等问题。为此，笔者站在司法实践者的角度，对这些问题进行了梳理和分析，以期对司法实践者有帮助，也为下一步行政公益诉讼的制度设计提供参考。

关键词：公益诉讼;起诉受理;审理裁判

受中国几千年官本位传统思想的影响，滥用行政权力、不履行或怠于履行行政职责的情况屡见不鲜、屡禁不止，对国家利益和社会公共利益的损害时常发生。为加强对国家利益和社会公共利益的保护，有效监督行政机关依法履行职责，十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。经过一年的准备，最高人民检察院经全国人民代表大会常务委员会授权，于2015年12月16日出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《检察实施办法》)，其中涉及行政公益诉讼的31条。与之对应，最高人民法院于2016年2月25日出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《法院实施办法》)，其中涉及行政公益诉讼的15条。全国13个省、直辖市、自治区人民检察院提起行政公益诉讼、人民法院审判公益诉讼案件的实践，为梳理和分析行政公益诉讼所涉问题提供了样本和参考。

一、行政公益诉讼的界定及受案范围

(一)现有规定解析

根据《檢察实施办法》第二十八条“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他組织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼”的规定，笔者对行政公益诉讼的界定和受案范围作如下解析：

行政公益诉讼是指负责监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，且无特定的利害关系人，由检察机关向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法审理和裁判的活动。

行政公益诉讼受案范围的限定主要体现在以下几个方面：

行为主体：负有监督管理职责的行政机关。未明确“行政机关”是否包含法律、法规、规章授予行政职权的组织。

行为领域：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等。此处的“等”是为将来逐步扩大行政公益诉讼受案范围的“等外”伏笔。

行为类型：违法行使职权或不作为。此行为类型与《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的行为类型不相衔接。

侵害对象：仅限于侵害国家利益和社会公共利益，排除同时侵害特定个人利益的情形。

根据《法院实施办法》第十一条“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案”的规定，笔者对行政公益诉讼的界定和受案范围可作如下解析：

行政公益诉讼是指人民检察院认为负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法审理和裁判的活动。

行政公益诉讼受案范围的限定主要体现在以下几个方面：

行为主体：负有监督管理职责的行政机关，或者法律、法规、规章授权的组织，即依法享有行政职权的行政主体。此界定与《行政诉讼法》关于适格被告的规定相衔接。

行为领域：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等。

行为类型：《行政诉讼法》第十二条、第五十三条规定的行为和所依据的规范性文件，均属于行政公益诉讼受案范围内的行为类型。

侵害对象：国家利益和社会公共利益，不排除既侵害国家利益和社会公益利益，又侵害特定人利益的情形。

(二)实践中的把握

正确界定行政公益诉讼，把握好行政公益诉讼的受案范围，必须明确什么是利益，现有规定中的“国家利益”和“社会公共利益”的关系，以及行政公益诉讼与现有行政诉讼制度的衔接。

1.什么是利益。“利益”一词源于拉丁语，意为“与人或事有关的，有影响的，重要的”。而在汉语里“利益”的词义就是“好处”，例如，讲个人利益，就是对个人有好处;讲民族利益，就是对民族有好处。

2.国家利益与社会公共利益的关系。国家利益是指满足或者能够满足国家以生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物。而社会公共利益是指为广大公民所能享受的利益，这里所指的广大公民，是指特定范围内的广大，有全国性的广大，也有地区性的广大，其外延可以限制在享有立法权的建制区域。国家利益虽然在不同形式和不同程度上表达或者代表着一国之内全体国人的公共利益，但国家利益既不等于全体国人的个人利益，也不等于全体国民的公共利益。

实践中，多数情况下国家利益和社会公共利益是可以区分的，但在有些情况下，这两种利益是交织的。如地方政府在招商引资中违反税法禁止性规定所实施的减免税行为，它所侵害的应该是国家的税收权，即国家利益;而行政机关滥发采矿许可证的行为，既是对国家所享有的矿产资源所有权的侵害，也可能同时因破坏环境资源而侵害社会公共利益。而对于行政机关不履行市场监管职责(如产品质量监管)的行为，则可能既侵害特定人利益，也侵害社会公共利益。因此，笔者认为，从行政公益诉讼的目的出发，对行政公益诉讼中被诉行为“造成国家和社会公共利益受到侵害”在理解上应作宽泛解释，即有三种不同的情形：一是造成国家利益或者社会公共利益受到侵害;二是造成国家利益和社会公共利益受到侵害;三是造成国家利益或者(和)社会公共利益、特定个人利益受到侵害。

3.行政公益诉讼与行政诉讼制度的衔接。我国行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼，但行政诉讼的性质和目的主要体现为权利救济，属于主观诉讼。虽然监督行政机关依法行使职权也是行政诉讼制度的目的之一，但这种目的是由主要目的派生的，是通过对被诉行政行为的合法性审查，客观上具有了监督行政机关依法行使职权、维护客观法律秩序之功效。建立保护国家利益和社会公共利益为宗旨的客观诉讼制度，是改进、发展和完善我国行政诉讼法律制度的一个基本方向，但必须考虑行政公益诉讼与行政诉讼的协调性，在不改变行政诉讼权利救济这一核心功能的前提下，借鉴域外经验，将行政公益诉讼作为对现有行政诉讼制度的补充和完善，从受案范围、原告资格、起诉条件等方面予以适当限制，使其与现行行政诉讼制度相协调。

基于以上考虑，笔者认为，目前我国行政公益诉讼的界定和受案范围可从以下几个方面来把握：

首先，行政公益诉讼是指特定主体认为负有监督管理职责的行政主体违法行使职权或者不履行法定职责，造成国家或社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法审理和裁判的活动。其次，行政公益诉讼的受案范围可作如下限定：1.行为主体：负有监督管理职责的行政机关，或者法律、法规、规章授予行政权的组织，统称为行政主体。2.行为领域：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等;3.行为类型：属于《行政诉讼法》第十二条、第五十三条规定的行为类型和所依据的规范性文件。4.侵害对象：国家利益或者社会公共利益，包括既侵害国家利益或(和)社会公共利益，又侵害特定人利益的情形。

二、行政公益诉讼的起诉与受理

(一)行政公益诉讼的原告

域外各国建立行政公益诉讼制度的目的，均在于借助私权利或公权力来监督行政职权的依法行使，维护国家利益和社会公共利益，维护客观法律秩序。因此，行政公益诉讼是把主观诉讼和客观诉讼结合在一起且以客观诉讼为主的诉讼，其起诉并不需要原告个人权利受到侵害为前提。从这个角度来讲，行政公益訴讼的原告范围较传统行政诉讼的原告范围应当适当扩大，但是否扩大到包括公民个人、社会组织和检察机关，不论学术界还是实务界均有不同的观点和理由，且争议较大。

1.现实中的行政公益诉讼原告资格。也许是基于行政诉讼法的修改并未建立行政公益诉讼制度，而目前开展的行政公益诉讼试点只是一种初步的探索和尝试，需要考虑司法资源的高成本和有限性，考虑公民个人、社会组织法治意识和法律素养参差不齐的现状，避免全民诉讼和不必要的滥诉可能造成的行政司法资源浪费，无论是全国人大常委会的授权还是《检察实施办法》第28条和《法院实施办法》第11条的规定，都只赋予了检察机关提起行政公益诉讼的原告资格。检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，拥有特殊的监督权力和队伍的专业能力，能够确保其独立行使监督权，不受行政机关的干预，且域外很多国家都将行政公益诉讼的主体赋予了检察机关，如英、美、日等。对于检察机关的行政公益诉讼原告资格，实践中需要把握以下三点：

一是行为领域限制。检察机关享有的行政公益诉讼原告资格，仅限于生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让领域。

二是诉讼目的限制。检察机关提起行政公益诉讼的目的在于维护国家利益和社会公共利益，监督行政机关依法行使职权，维护法律秩序。

三是特殊诉权限制。当违法行政行为或不履行法定职责的行为在造成国家利益或社会公共利益受到侵害的同時，也造成公民、法人或其他组织利益受到侵害时，检察机关只有在利益受到侵害的公民、法人或者其他组织未依法行使诉讼权利时，才享有行政公益诉讼的原告资格。

2.理想中的行政公益诉讼原告资格。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，明确了2020年建成法治政府的时间表和任务图，可谓时间紧、任务重，而行政公益诉讼制度的建立，不仅能够弥补传统诉讼模式在解决纠纷方面的不足，丰富新形势下诉讼机制的内涵，更重要的是能够彰显社会主义民主和法治，防止国家机关滥用职权或怠于履行法定职责，保护包括当事人在内的社会成员的合法权益，有利于推进法治政府和服务型政府的建构。因此，从进一步强化司法对行政职权依法行使的监督，维护客观法律秩序，补充和完善权力对权力的监督以及权利对权力的监督，行政公益诉讼的原告主体资格应当逐步扩大。为此，笔者建议，检察机关开展两年的行政公益诉讼试点工作结束后，立法机关可根据违法行为侵害对象的不同，赋予不同主体的行政公益诉讼原告资格，以逐步降低行政公益诉讼的原告门槛，适应现代行政诉讼法不断扩大原告资格范围的趋势。

一是侵害对象为国家利益的，继续赋予检察机关为行政公益诉讼的原告资格。任何公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害国家利益的，可以向检察机关举报，由检察机关调查核实后依法决定是否提起行政公益诉讼。

二是侵害对象为社会公共利益，或者同时侵害国家利益和社会公共利益的，赋予检察机关为行政公益诉讼原告资格的同时，应当赋予某些特定公益组织的原告资格。如在环境行政公益诉讼的制度设计上，应充分发挥环保公益组织的监督制约作用，使环境行政公益诉讼的原告资格与环境民事公益诉讼的相关规定一致，允许符合特定条件的环保公益组织提起行政公益诉讼，而不仅限于检察机关。

虽然域外行政公益诉讼原告资格的经验告诉我们，公民个人对于损害国家利益和社会公共利益的违法行政行为的监督作用不可低估，但就目前我国公民整体的法治意识和法治素养来看，笔者认为，赋予公民个人的行政公益诉讼原告资格，只是我们未来放宽行政公益诉讼原告资格的努力方向，但我们要走的路还很长，目标还较远。

(二)行政公益诉讼的诉前督促程序

根据《检察实施办法》第四十条的规定，在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。《法院实施办法》第十二条第(三)项规定，人民检察院提起行政公益诉讼，应当提交人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序证明材料。上述两个办法均将检察机关督促行政机关纠正违法行为或者依法履行职责作为其提起行政公益诉讼的前置程序。从目前的试点情况看，至2016年9月，试点地区检察机关共办理行政公益诉前程序案件1591件，有关行政机关回复意见1348件(尚未到一个月回复期的243件)，行政机关纠正违法行为或履行职责1214件，检察机关最终提起行政公益诉讼的仅28件、行政附带民事公益诉讼1件，实体判决的仅8件。以上数据表明，行政公益诉讼的诉前督促程序非常必要，它不仅能够高效率、低成本地促使行政机关自行纠正违法行政行为或者依法履行法定职责，而且能够避免因诉讼而产生的司法资源和司法成本浪费，维护国家机关的形象和利益。同时，它还体现了对行政自制的尊重，以非诉讼形式解决社会矛盾，也有利于促进社会和谐。然而，由于《检察实施办法》和《法院实施办法》对行政公益诉前督促程序的适用条件和具体操作程序规定不具体，导致司法实践中出现了以下需要解决的问题：

1.诉前督促程序的理解与适用。人民法院在审理行政公益诉讼案件中，如何正确理解和审查检察机关诉前督促程序的适用，需要注意以下问题：

一是“相关行政机关”的把握问题。笔者认为，为了确保检察机关行政公益诉前督促程序能够充分发挥作用，同时与现行行政管理体制相衔接，对“相关行政机关”的理解应作扩大性解释，既包括作出违法行为或者不依法履行法定职责的行政机关;也包括作出违法行为或者不依法履行法定职责的行政机关的同级人民政府和上一级行政机关;还包括作出违法行为或者不依法履行法定职责的行政机关的同级监察机关。因此，检察机关在办理行政公益诉前督促程序案件中，对需要适用诉前督促程序的，在向作出违法行为或者不履行法定职责的行政机关提出检察建议的同时，可将检察建议抄送其同级人民政府、监察机关和上一级行政机关。

二是起诉条件的把握问题。根据《检察实施办法》第四十一条的规定，经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院才能提起行政公益诉讼。而根据《法院实施办法》第十一条、十二条的规定，人民检察院提起行政公益诉讼，并不需要提供经诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，且国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态的证明材料。换句话说，《检察实施办法》第四十一条的规定并不是人民法院受理检察机关提起行政公益诉讼的条件之一。因此，人民法院在立案审查阶段，只需审查检察机关是否针对其所诉的违法行使职权的行为或者不履行法定职责的行为向相关行政机关提出过检察建议。

三是起诉期限的把握问题。《检察实施办法》和《法院实施办法》均未对检察机关提起行政公益诉讼的起诉期限作特别规定，而《法院实施办法》第二十三条规定“人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，本办法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。”因此，人民法院审查人民检察院提起行政公益诉讼案件的起诉期限，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十六条的规定。考虑到诉前督促程序是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序，根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，应当将检察机关启动诉前程序到终结诉前程序的时间从起诉期限中扣除。同时，根据《检察办法》第三十八条的规定，可以从起诉期限中予以扣除的最长诉前程序办理时间为6个月(因特殊情况经检察长批准延长的除外)。对于可诉行为既侵害国家利益或者(和)社会公共利益，又侵害个人利益的，检察机关的起诉期限起算点应从权利人的法定起诉期限届满或其明确表示放弃诉权之日起计算。

2.诉前督促程序有无适用例外。行政公益诉前督促程序没有规定适用例外的情形，但实践中有学者提出以下三种情形可以考虑不适用诉前督促程序：一是违法行政行为已不可纠正或损失已无法挽回;二是情况紧急，若实行诉前督促程序将会给公共利益造成不可挽回的重大损失;三是行政机关明显故意拖延，或已表明不可能给予公正救济的。笔者对此观点不认同。首先，检察机关作为法律监督机关，其对行政行为的监督是宪法所赋予的公权力对公权力的监督，其作用不同于且远远大于公民个人或社会组织的私权利对公权力的监督，这一点我们通过检察机关诉前程序案件与行政公益诉讼案件的比例已经能够充分证明;其次，检察机关行政公益诉前督促程序的高效率和低成本是人民法院行政訴讼程序所不具有的，如果认为实行诉前督促程序将会给公共利益造成不可挽回的重大损失，那繁杂的诉讼程序势必会造成更大的损失;再次，行政公益诉讼的目的是要通过纠正违法行政行为或者责令采取相应的补救措施实现对国家利益或社会公共利益的保护，如果违法行政行为已不可纠正或损失已无法挽回，那检察机关提起行政公益诉讼的意义何在?综上分析，笔者认为，行政公益诉前督促程序不应该有例外情形，即使出现行政机关明显故意拖延，或已表明不可能给予公正救济的极端情形，人民检察院也可以通过简化诉前督促程序来缩短提起行政公益诉讼的时间。

(三)行政公益诉讼的第三人

根据《行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院應当通知其以第三人的身份参加诉讼”的规定，司法实践中，对于行政公益诉讼第三人的设立问题有不同的观点和做法，主要体现在以下几类案件中：

1.被诉违法行使职权或者不履行法定职责的行政主体为两个以上，且检察机关只对其中一个行政主体提起行政公益诉讼的，司法实践中普遍认为，人民法院可通知其他行政主体作为行政公益诉讼的第三人参加诉讼活动。笔者赞同此观点和做法。主要理由是，检察机关作为法律监督机关，理应对违法行使职权或者不履行法定职责的多个行政主体实施同等监督，将其列为共同被告，即使检察机关因各种原因而放弃对部分行政主体提起行政公益诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条第二款的规定，同时考虑未列为被告的其他行政主体与判决结果的关系以及协助判决执行等问题，需要通知其作为行政公益诉讼的第三人参加诉讼活动。

2.人民检察院提起行政公益诉讼时，被诉行政主体违法行使职权的行为为授益性行政行为的，人民法院依法受理该案后，是否应当通知被诉行政行为的直接相对人作为本案第三人参加诉讼活动?目前虽没有类似判例，但笔者认为，由于行政相对人与被诉行政行为具有直接的利害关系，其可以申请作为本案第三人参加诉讼;未申请的，人民法院应当通知其作为本案第三人参加诉讼活动。

3.人民检察院对行政主体不履行法定监管职责的行为提起行政公益诉讼时，人民法院可否通知应当被监管的行政相对人作为本案第三人参加诉讼活动?实践中有不同的观点和做法。一种观点认为，应当被监管的行政相对人与被诉不履行法定监管职责的行为或者处理结果有利害关系，应当通知其作为行政公益诉讼的第三人参加诉讼活动;另一种观点认为，被诉行政主体不履行法定监管职责的行为是一种消极行为，没有对应的行政相对人，即使判决确认被诉行政行为违法，并责令行政主体履行法定监管职责，该判决结果也并不消减或损害应当被监管的行政相对人权益，因此，不应通知其作为行政公益诉讼第三人参加诉讼活动。笔者同意第二种观点和做法。因为检察机关对行政主体不履行法定监管职责提起行政公益诉讼是对行政主体不作为、慢作为的法律监督，并不直接针对应被监管者，尤其是当被诉行为是行政主体不履行法定职责的消极行为时，无论判决结果如何，都不可能直接消减或损害应被监管者的权利义务。至于判决后被告因履行法定监管职责而消减或损害被监管者权益的，被监管者认为违法的，可以通过行政复议或行政诉讼行使救济权。

三、行政公益诉讼的举证责任分担

根据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，行政行为的合法性是行政案件的审理内容。而根据《检察实施办法》第二十八、四十、四十一条规定，行政公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益;而诉前督促程序的履行和行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态则是检察机关提起行政公益诉讼的诉前要求。因此，与普通行政案件相比，提起行政公益诉讼主体的特殊性和目的的特殊性以及诉前程序要求，决定了行政公益诉讼案件的审理内容有三：一是被诉行政行为的合法性;二是诉前督促程序后，行政机关是否拒不纠正违法行为或者不履行法定职责;三是国家或社会公共利益是否仍处于受侵害状态。结合《法院实施办法》第十四条“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务參照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定”和《行政诉讼法》关于证据的相关规定，笔者对行政公益诉讼中检察机关和被告的举证责任分配及特殊的证据规则作如下分析：

(一)检察机关的举证责任

由于作为行政公益诉讼人身份的检察机关是法律监督机关，拥有普通行政案件原告所不具有的公权力，因此，在行政公益诉讼中，检察机关与普通行政诉讼的原告相比，其承担的举证责任除被诉行政行为的合法性外，还增加了三项内容：一是被告行为造成国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实;二是督促被告整改，被告不予整改或整改不力致国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态的事实;三是无个人利益受侵害的事实或者利益受侵害的个人放弃诉权或已经超过法定起诉期限未起诉的事实。同时，由于检察机关的特殊身份，决定了其与普通行政诉讼的原告相比，权利义务存在差异性：一是起诉被告不履行法定职责的案件，检察机关无需向人民法院提供其向被告申请的证据，但需向人民法院提供被告不履行法定职责的事实证据;二是《行政诉讼法》第四十一条“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取……”和第四十二条“ 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施”不适用于检察机关。

(二)被告的举证责任

由于行政公益诉讼的被告与普通行政诉讼的被告无异，其所承担的举证责任也与普通行政诉讼被告承担的举证责任相同，即仅对被诉行政行为的合法性承担举证责任。同时，由于行政公益诉讼审理内容的多样性，决定了行政公益诉讼的被告可针对检察机关承担举证责任的事实提出自己的主张，并提供相应的证据，但这是一种举证的权利而非责任。

四、行政公益诉讼的裁判问题

如上所述，在行政公益诉讼案件的审理中，人民法院主要针对检察机关的诉请和理由，审查被诉行政行为的合法性、审查检察机关履行督促程序后行政机关是否存在不纠正违法行政行为或者不依法履行职责造成国家利益或社会公共利益仍然处于受侵害状态等事实。人民法院对上述事实的审查、判断及裁判，主要涉及两个问题，一是裁判依据问题，二是裁判方式问题。

(一)裁判依据

人民法院审理行政公益诉讼案件，和普通行政诉讼案件的审理具有共通性，都是司法权对行政权的监督，都具有司法复审的性质，因此，在裁判依据方面，应当注意行政法律规范与诉讼程序法的正确引用问题。司法实践中有不同的观点和引用方式：一种观点认为，行政法律规范只是人民法院判断检察机关所诉行政主體的行为是否合法的依据，而人民法院据此作出裁判的依据是《行政诉讼法》及相关司法解释，不包括行政法律规范。另一种观点认为，行政法律规范既是人民法院判断检察机关所诉行政主体的行为是否合法的依据，也是人民法院作出裁判的依据之一，即人民法院作出裁判的依据包括行政法律规范、《行政诉讼法》及相关司法解释。笔者赞同第一种观点。主要理由是，行政公益诉讼的司法复审性质，决定了人民法院对行政公益诉讼案件的审理，是在依据行政法律规范对被诉行政行为的合法性进行审查和判断的基础上，再依据《检察实施办法》对检察机关提起行政公益诉讼的条件是否具备进行审查，进而依据《行政诉讼法》及相关司法解释(包括《法院实施办法》)作出相应的裁判。

(二)裁判方式

提起行政公益诉讼的主体及目的的特殊性，决定了行政公益诉讼案件的裁判方式主要有以下几种情形：

1.裁定准许撤诉。人民法院在行政公益诉讼案件审理中，被诉行政机关主动纠正违法行为或者依法履行法定职责，及时修复受侵害的国家或者社会公共利益，检察机关据此申请撤回起诉的，人民法院依法审查后裁定准许撤诉。目前检察机关提起行政公益诉讼的案件，多数是按此方式处理的，既实现了行政公益诉讼维护国家和社会公共利益的目的，又有效监督了行政机关依法行使职权，还能节约部分司法成本。为此，建议立法机关在设计行政公益诉讼制度时将此做法上升为法律规定，以降低司法成本、节约司法资源。

2.判决撤销行政行为或者确认行政行为违法(无效)，并责令行政机关采取相应补救措施或依法履行法定职责。人民法院在对被诉行政行为的合法性和检察机关主张的事实进行审查后，认为行政行为违法或无效且已经给国家或者社会公共利益造成了侵害，行政机关拒绝纠正或者不依法履行职责的，判决撤销行政行为或者确认行政行为违法(无效)，并责令行政机关采取相应补救措施或依法履行法定职责。

3.判决确认行政行为违法(无效)。人民法院在行政公益诉讼案件审理中，被诉行政机关主动纠正违法行为或者依法履行法定职责，及时修复受侵害的国家或者社会公共利益，检察机关坚持诉讼的，人民法院经审查认为被诉行政行为违法(无效)的，判决确认行政行为违法(无效)。

4.判决驳回诉讼请求。人民法院在对被诉行政行为的合法性和检察机关主张的事实进行审查后，认为被诉行政行为合法，或者被诉行政行为虽然违法，但检察机关主张已经对国家或者社会公共利益造成侵害且仍然处于受侵害状态的事实不成立的，判决驳回诉讼请求。

参考文献：

[1]马怀德.公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析[ J ].中州学刊，2006(03).

[2]薛刚凌，杨欣.论我国行政诉讼构造：“主观诉讼”抑或“客观诉讼”?[EB/OL].中国干部学习网，2014-07-29.

[3]马立群.主观诉讼与客观诉讼辨析[EB/OL].北大法律信息网法学在线，2010-12-17.

[4]于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题[ J ].法学，2001(05).

[5]江必新.论公益诉讼的价值及其建构[N].人民法院报，2009-10-29.

[6]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论分析[ J ].中国法学，2016(01).

[7]曹建明.检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告[EB/OL].最高人民检察院政务网，2016-11-06.

[8]王蕾.行政公益诉讼程序问题研究[ J ].洛阳理工学院学报，2016(05).

[9]薛志远.行政公益诉讼的制度建构及完善建议[ J ].行政与法，2016(09).

作者：王雪梅

环境行政公益诉讼分析论文 篇2：

法轨内寻探行政公益诉讼之佳径

编者按：由《中国检察官》杂志社、《法治周末》报社主办，武汉市汉阳区人民检察院协办的“检察机关提起行政公益诉讼”的研讨会于2015年6月4日在武汉市汉阳区召开。会议采取主题报告、理论研讨、实务探讨和专家互动等形式，对检察机关提起行政公益诉讼问题进行了富有针对性和实效性的讨论。本刊特辑专题，摘登精彩的发言，以期有益于检察工作。

我国公益诉讼制度的起源、内涵及发展

上世纪80年代初期，学者们将美国的“公民诉讼制度”引进到中国，并将其称为“公益诉讼”。现在世界上大多数有公益诉讼制度的国家，都是借鉴的美国。我国公益诉讼有自己的内涵、特点以及存在的问题。

一、我国公益诉讼的起源、内涵

美国公民诉讼的法律依据是美国宪法，法理依据是私人检察长理论，即当政府对公共利益保护的事情应该管而不愿意管或者不能管时，法律授权公民作为公共利益的代表，来替政府管。在我国，有学者认为我国检察机关提起公益诉讼也是依据私人检察长理论，是一种误解。两者有很大差别：一是司法体制完全不同，美国的检察官是行政官员或政府律师，仅是诉讼程序启动者，没有法律监督职能和地位，不享有司法权。二是美国没有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的区分，法官可以审各种案件。三是美国的公民诉讼设置了诉前程序，目的是要督促政府履行职责。

由于公民诉讼是生长于美国的法律传统、司法体制基础之上的制度，各国在仿效时也难免有“变通”。中国在介绍美国公民诉讼理论与实践时，比较混乱，许多问题并未真正厘清。因此，造成了现在的许多问题。例如，对公益诉讼的内涵和分类还不确定。现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定的诉讼不仅是典型的私益诉讼，而且其性质是根据“民告民”、“民告官”来区分的。但是，现在的民事公益诉讼却变成了“官告民”，行政公益诉讼变成了“官告官”。如果说，因为有了公益目的，就可以改变民事诉讼和行政诉讼的本质，那么，如何处理完全不同的两类诉讼之间的关系，这不仅仅是一个名称问题，而是关系到诉讼机制、诉讼权利、诉讼规则、诉讼资源、诉讼结果等基础理论问题。

二、检察机关提起公益诉讼的争论焦点

一是检察机关在环境民事公益诉讼中的地位。检察机关是司法机关，拥有法律监督权。在环境公益诉讼中，检察机关是诉讼程序启动者没有疑问，但如何理解检察机关履行法律监督职责与检察机关提起民事公益诉讼之间的关系，以及检察机关收集的证据在环境民事公益诉讼中的效力应如何认定等问题作出回答。如果检察机关作为原告提起的环境民事公益诉讼败诉，二审按照什么程序进行，检察机关是否可以不提起上诉而直接进入审判监督程序也要予以明确。

二是在提起行政公益诉讼方面，检察机关在环境行政公益诉讼中如何处理其与环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪侦查权、起诉权的关系。按照试点方案，检察机关提起环境行政公益诉讼是针对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为，主要是单位行为。而环境监管失职罪、渎职罪等职务犯罪主要是个人行为。这两者之间既有联系又有区别，如果说环境行政公益诉讼是“官告官”，失职、渎职的个人行为后果是否可以都归于“行政机关违法行使职权或不作为”造成公共利益受到侵害;或者反之。

三、我国行政公益诉讼的发展

目前，由行政法院受理公益诉讼案件也不是没有先例。在德国，公益诉讼案件可以由行政法院受理，但是作为涉及公共领域的案件，有特别的程序与适用专门的法律。德国的行政法院不是普通法院，其审理的案件是有特定范围的。我国也许可以借鉴德国的一些做法，但也需要认真研究其中的一些问题。例如，我国需不需要制定特别法，如果需要特别法，应该包括哪些内容，是否需要设定专门程序。尤其是在我国《行政诉讼法》未将公益诉讼纳入的情况下，要推进这项改革，更需要在与法有据、规则先行方面进行探索和研究。

检察机关提起行政公益诉讼的背景、思路及实践

行政公益诉讼检察工作是十八届四中全会部署的一项重要工作，目前还没有太多的实践基础，甚至没有十分成熟的理论，更没有成形的制度体系，还在探索阶段，推进这项工作可能面临很多困难和障碍。在这个过程当中，通过探讨检察机关提起行政公益诉讼的背景，梳理一些问题，沟通一些看法，进一步明确未来工作的发展方向。

一、检察机关提起行政公益诉讼的背景

关于行政公益诉讼的学术争议与演化。当时学术界的讨论主要集中在两个问题上，一是必要性与可行性，二是实际操作性。在党的十八届四中全会召开以后，中央文件已经明确对第一个问题作了回答，问题的重心转到第二个问题，即操作层面上如何来推进这项工作。2015年5月22日最高人民检察院召开的全国检察机关行政检察工作座谈会关于如何来落实这项工作做了部署。

建立检察机关提起行政公益诉讼制度的理由。行政法学界的学者大多赞成行政公益诉讼，主要有两方面理由：一是从纯粹理论角度看是为了完善诉讼结构。二是从解决行政诉讼的现实困境的角度，认为有必要赋予检察机关或者别的机构提起行政公益诉讼的权利。在国家机关中，行政机关数量最大，职能范围最宽，人员数量最多，如果法治政府不能建成，法治中国一定难以实现。如何切实加强对行政的监督，无非两个思路，一是重新建构别的制度，二是激活现有的制度。在这两个可能的路径中，后一种思路更可取，激活现有制度，不仅制度成本比较低，而且阻力较小。在现有的国家权力框架当中，检察机关是独立于行政机关的、宪法规定的法律监督的专门机关，有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。

二、对行政公益诉讼制度的三点解读

一是最高人民检察院对检察机关提起行政公益诉讼的政策取向是积极又审慎。对检察机关来说，有很多担心，一方面启动这项工作可能给社会非常强大的期待，诉讼量剧增难以应对。另一方面担心有的检察人员不当使用行政公益诉讼权，造成负面影响，所以还是要审慎推进。

二是从总的方向上说由检察机关提起行政公益诉讼应坚持以下三点。1.有限性，行政公益诉讼或对行政执法行为的监督都具有有限性，不仅监督范围是有限的，案件来源、启动程序上也是有明确限制的。2.程序性，检察机关只是在法律的合法性方面提醒有关机构要注意纠正，如果不纠正，检察机关提起行政诉讼程序，让法院来判决。3.法律性，要有法律的依据，用法律的手段来实现。

三是紧紧围绕着实践问题来推进行政公益诉讼工作。围绕着实践当中的问题来深化探索，同时完善理论的建构，通过试点过程当中一件一件的扎实有效的具体案件，获得社会的认可，获得党和国家立法的、决策层的认可，这样检察机关也会在监督执法过程当中发挥更大的作用。不仅要整合检察机关内部的资源促进行政检察工作的健康发展，还需要主动争取党委、人大和行政机关的支持，主动协调和激活现有行政监督制度，让行政监督成为一个有效的体系，在推进行政法治过程中发挥自己应有的作用，在法治中国建设的进程中发挥自己应有的职责。

三、行政公益诉讼检察工作面临的理论问题及实践

从推进行政公益诉讼角度来看，可以梳理出一些亟待解决的理论问题。例如，检察机关在公益诉讼中的身份定位，到底是公益代表人还是法律监督人，行政公益诉讼的目的是什么，公益诉讼是为了纠正违法行政还是为了实现赔偿，怎么计算赔偿的标准，对个人受到损害的能否基于公益诉讼获得私权利的救济、有什么程序，公益诉讼是规定在《行政诉讼法》中还是制度特别法、与普通程序有什么不同，以及管辖、原告资格、举证责任、诉讼费用等一系列问题，这些都是制度建立方必须要回应的问题。

全国检察机关行政检察工作座谈会上对怎样推进行政公益诉讼作了回答。简单来说，先从制度层面请求全国人大授权，然后再授权的基础上“两高”作出司法解释，最后在部分地区进行试点。同时要坚持有限性和程序性，一是在有限的范围内，四中全会提到国有资产流失、生态环境和保护重点领域，最高人民检察院强调试点阶段以生态环境和保护为重点，重心在市、县两级。二是提起行政公益诉讼之前，必须实行诉前的前置手续，先就行政机关的违法行为提出检察建议，要求其纠正，不纠正或不作为的时候再提起诉讼，并且明确所有的案件都要逐案层报。

检察机关提起行政公益诉讼制度探析

党的十八届四中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这是当前摆在检察机关面前的一项前瞻性、具有挑战性的课题。就检察机关提起行政公益诉讼制度，从三个方面进行探析。

一、检察机关在行政公益诉讼中的功能定位

救济是我国检察机关在行政公益诉讼中的一项功能。一是目前我国的学术界对行政诉讼功能的主流看法是行政诉讼是对行政权的监督，但由于行政权既有的天生的不当性，我国司法权明显弱于行政权。在实践中行政诉讼的监督功能有时很难实现，原告的权益没有得到很好的保护和救济。二是从检察权的性质来看，又是属于复合型包括公诉权、职务犯罪侦查权以及国家利益、公众利益代表权和法律监督权等，其中国家利益、公共利益的代表权是检察机关参与行政诉讼的基础。实践中，一些行政机关违法行使职权或者不作为，造成对国家和社会公众利益的侵害，由于与公民、法人和其他组织没有直接利害关系，或者没有提起公益诉讼，此时，检察机关有权代表权益受损的国家和公民的利益来向法院提起诉讼。

二、检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性

一是根据我国现有政治体制，检察机关有广义的法律监督权，有代表公益进行起诉的当然性。二是从世界各国的情况来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都赋予了检察机关代表公民诉讼的权益。三是检察机关的行政检察工作已经开展了多年，目前检察机关已经形成了一支有深厚专业知识和技能的行政检察队伍。四是检察机关参加行政公益诉讼的职能与其他职能是不相冲突的，不影响当前检察制度，制度调整的成本较低。

三、检察机关参与行政公益诉讼的程序问题

关于案件来源问题，由于职权和工作性质的局限，检察机关在自身的工作中很难发现行政公益诉讼案件的线索，因此对于行政公益诉讼案件的线索来源检察机关应该尽量拓宽渠道，积极在公开报道的网络新闻媒体中发现线索。关于检察机关在公益诉讼中的调查取证权问题，检察机关收到符合提起公益诉讼的线索以后，应当具有一定程度的调查取证权，相关个人和组织特别是被诉的行政机关应当积极配合。关于行政公益诉讼应该设置前置程序问题，与普通的诉讼相比，行政公益诉讼涉及的范围具有复杂性，一旦启动将耗费大量的人力、物力、财力。因此，检察机关参与行政公益诉讼应以控制司法成本为原则，设置诉前程序。

检察机关提起行政公益诉讼的若干思考

近年来，行政公益诉讼实践已经走在了理论的前面，各方人士向法院提出行政公益诉讼，但是大部分以驳回起诉、败诉而告终。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼。作为检察机关，应不断改革、探索，构建科学的行政公益诉讼制度。

一、明确检察机关提起行政公益诉讼的身份地位

要完善提起行政公益诉讼的资格，明确规定赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，更重要的是通过行政公益诉讼在特定的诉讼制度中体现一个国家对社会公益的把握程度，并在未来诉讼法修改中予以回应。笔者认为对检察机关提起公益诉讼的身份地位应在法律上予以明确，应该包括个人和团体。

二、确定检察机关提起行政公益诉讼的案件范围

从行政公益诉讼的类型来看，主要包括：一是侵犯公共利益的、没有特定受害人的行为。二是行政主体违法设定权益免除义务损害公共利益的受益性行政行为。三是侵犯公民利益的行政机关不作为的行为。四是部分损害公共利益的抽象行政行为。对于行政公益诉讼涉及的案件类型，笔者认为应包括以下案件：一是国有资产流失等侵害国家利益的案件。二是环境污染、资源破坏的公害案件。三是破坏公平竞争的垄断案件。四是违法行政导致的土地资源浪费案件。五是其他侵害公共利益的行政案件。

三、检察机关提起公益诉讼的流程设置

在案件受理上，应当坚持注重介入与被动受理相结合的原则。在立案审查上，基层检察机关有民事行政检察部门，可由其进行立案审查工作。在调查取证上，当公民法人和其他社会组织申请检察机关进行调查取证，或者检察机关认为有必要调查取证的，检察机关有权询问当事人搜集证据材料，进行现场调查取证活动。在调查取证的环节上要充分考虑检察机关和行政机关工作的现实可行性，以检察机关取证为主，被告行政机关取证为辅的举证制度。检察机关应在规定的诉讼期间内制作起诉书向法院提出诉讼，并出庭支持公诉。庭审中赋予检察机关法庭调查和法庭取证的权利。

四、行政公益诉讼案件的管辖范围与举证责任分配

在管辖范围上，对以地方行政所在地的法院受理还是由跨行政区来受理的问题，说法不一，可从有利于案件的审理出发。行政公益诉讼案件的举证责任，原则上由检察机关承担举证责任，但是作为行政机关，具有它的职责和义务，行政机关也承担相应的举证责任。

完善行政公益诉讼制度的思考

随着行政公益诉讼案件的日益多发，此类案件的受案范围的确定、原告资格的限定等一系列问题都亟待明确，这也成为我国引入行政公益诉讼的现实要求。

一、公益的范畴与确认标准

我国目前部分学者对公益的把握倾向以下两层含义：第一层为社会利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益;第二层是指国家利益，一般指统治阶级的利益。由此可见，公共利益的内容要广于国家利益，是全体社会成员所共同享有的利益。行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般人理性的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起行政公益诉讼。

二、受案范围

在确定行政诉讼受案范围时，必须首先考虑《行政诉讼法》的一般规定，这是由行政公益诉讼的共同性所决定的。笔者认为可以以下三种诉讼作为行政公益诉讼的受案类型：一是损害公共利益的无特定受害主体的行政不作为。行政不作为是指负有法定义务的行政机关，在应当并且可能履行义务的情况下不履行或者拖延履行。二是损害公共利益无特定受害主体的行政作为行为。在这类案件中，行政机关通过损害公共利益，使得涉及的行政相对人从中获取利益。三是损害公共利益的抽象行政行为。由于抽象行政行为的针对对象不特定性和反复适用性，因此相对具体行政行为而言，更加同公共利益具有密切联系，侵害公共利益的可能性也最大。不管是我国行政诉讼的发展还是构建行政公益诉讼制度的需要，都应当将抽象行政行为纳入司法审查的范围，至少将规章以下的抽象行政行为纳入。

三、举证责任

由于检察机关享有侦查权，对证据的收集处于有利地位，检察机关在诉讼能力、经济实力、技术手段方面与行政机关实力相当，具备相应的举证能力，因而其负有举证责任是合理的。检察机关应当对其起诉书中指控的事实必须有充分的证据进行证明，否则就要承担败诉的后果。对于普通公民、社会团体提起的行政公益诉讼，由于其举证能力处于弱势，为了在行政公益诉讼中保持力量的均衡，普通公民、社会团体只需对被告损害公共利益的事实进行举证，其他的举证责任由被告承担，面对强大的行政机关，普通公民不易收集到证据，为了更好的维护公共利益，应当让行政机关承担更大的举证责任。

检察机关提起行政公益诉讼制度初探

随着社会文明的进步和公民法治意识的提高，我国出现了越来越多的行政公益诉讼案件，以合法、审慎的态度探索建立行政公益诉讼制度，对保护社会公益、加强社会主义法治建设等方面具有重要意义。

一、开展行政公益诉讼的意义

这个制度能建立体现了中央决策层认识到对行政权的规制和制约到了成熟的程度，让检察机关来通过公权力对行政权加以规矩，从这个意义上来讲，这是国家对于依法治国进程推进的一个必要措施，也充分证明了检察机关在国家权利结构中具有越来越重要的地位。检察机关很独特，怎么体现监督职能，行政公益诉讼就能体现检察机关的监督作用，还能体现出检察机关的客观公正性。

二、开展行政公益诉讼要合法

首先需要人大授权，这点已经得到了最高人民检察院行政检察工作座谈会的肯定。其次涉及到立法的修改问题，是有一个专门的《公益诉讼法》，还是在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》里再设置，再者是出台司法解释。2013年通过了《人民检察院民事诉讼监督规则》，但是现在还没有行政诉讼监督规则，下一步考虑出台行政诉讼监督规则。在试点中发现问题总结提升最后出台相应的司法解释，司法解释应最起码涉及到案件的受理范围。

三、开展行政公益诉讼的态度

探索行政公益诉讼工作时一定要审慎，在推进工作时涉及到两个问题，一是程序设定的复杂性问题。二是现实工作的复杂性问题，民众的期待很高，将来肯定会有比较复杂的现实性问题。欲速则不达，如果太急了去推动这项工作，反而可能使这项工作夭折在我们过于冒进的行动中。

检察机关参与劳动公益诉讼中的角色定位

党的十八届四中全会明确提出，要加快建立检察机关提起公益诉讼制度，这为长期有争论的检察机关能否提起劳动公益诉讼给出了答案。

一、检察机关作为劳动公益诉讼主体的理由

一是检察机关的职能定位决定其作为劳动公益诉讼主体是可行的，尽管我国立法对检察机关能否代替国家提起劳动公益诉讼没有明确规定，但检察机关行使公益诉讼权利在本质上是以公益为基础，当国家公众利益受到侵害时，作为国家法律监督机关的人民检察院有权代表国家，保护国家和公共利益。二是检察机关参与劳动公益诉讼有一定的法律依据，2012年新修订的《民事诉讼法》第55条就公益诉讼做出了首次规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然该条规定可操作性不强，但能为检察机关开展劳动公益诉讼提供了法律的依据。三是国外立法为我国检察机关开展劳动公益诉讼提出了有益借鉴。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都有当危害行为危害公共利益时，直接向法院提起诉讼，请求保护公共利益。可以说，公益诉讼已经成为发达国家保护公共利益的最有效的司法条件，同时检察机关提起劳动公益诉讼，是国际社会的通行做法。

二、如何开展劳动公益诉讼检察工作

一是为了不损害用人单位的自主经营权的正当行使，检察机关提起劳动公益诉讼必须对受案范围做出一定限制。必须用单位违反了劳动基准中的最高工时、最低工资标准、缴纳社会保险、各种行业的卫生标准等强制性规定，并侵害了群体共同合法利益时，检察机关才能考虑能否提起劳动公益诉讼。二是检察机关参与劳动公益诉讼，应当设置前置程序，才能既保障检察机关积极行使公益诉讼又避免滥诉，造成资源浪费。可以借鉴美国行政法，要求检察机关在向法院起诉前，需向劳动行政部门提出意见或者发出检察建议。只有行政机关逾期不处理或处理结果不合法时，检察机关才可以提起诉讼。

三、检察机关参与劳动公益诉讼应当遵循的原则

原告获得信息的能力有限应当适用举证倒置原则，即原告只需要提出用人单位有侵犯劳动者公共利益的行为，即可支持其请求。但由于检察机关在技术和能力方面较用人单位优越，笔者认为检察机关提起劳动公益诉讼时，采用一般责任分配原则，谁主张谁举证，这样可以提高诉讼效率，也能使检察机关更好地发现问题。

当前我国行政公益诉讼面临的问题

当前，行政公益诉讼成为理论界的研究热点和争论焦点，实务中也出现公民个人、社会团体提起行政公益诉讼的事例，但立法上仍属空白。

一、行政公益诉讼相关概念模糊不清

关于行政公益诉讼的理论探讨众说纷纭，未能形成相对统一的观点。行政公益诉讼与公益诉讼、民事公益诉讼、行政公诉、客观诉讼等概念之间的联系、区别是什么，公共利益又该如何界定等，都是在提起行政公益诉讼之前所应思考的问题。其中公共利益的界定直接影响到检察机关提起行政公益诉讼的受案范围的界定，成为不可回避的问题。但是，对于公共利益概念的理论探讨还存在分歧，法律亦无相关规定，这就可能导致检察机关在启动行政公益诉讼时存在一定随意性，甚至在目前各地都在积极探索的背景下，急切地在各个可能涉及到公共利益保护的领域寻求突破，以至于形成滥诉。

二、法律规定和配套措施缺失

虽然目前处于探索阶段，但行政公益诉讼制度未入法是客观事实。检察机关的原告资格未获取法律的肯定，更不用提程序设计、诉讼结果和诉讼费用的承担等方面的问题，这可能造成各地检察机关在探索过程中对于行政公益诉讼的具体操作路径设计上呈现出各行其是的状态，例如，提起标准把握宽严不一、角色定位不一致等问题。而且，在提起行政公益诉讼之后，法院同样面临着对于相关案件的审理也缺乏规范的问题，这就导致诉讼结果可能会比较依赖于法院在相关公共利益案件的审理经验和审理水平。

三、调查取证的操作难度大

检察机关以原告身份提起行政公益诉讼时，需要对行政机关的行政行为导致公共利益受损的相关事实承担一定的举证责任，这就对检察机关的调查取证能力提出了较高的要求。在面对像环境行政公益诉讼中需要对危害情况、因果关系、损失评估进行分析等专业性很强的领域时，检察机关没有专业知识背景人员和各种技术条件，显然力不从心。如在对污染物取证时如何保证该污染物的收集取证过程合法、选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力等方面，均值得探讨。

四、办案面临的压力较大

行政违法行为的出现十分复杂，有些甚至是地方政府的红头文件所致，如低价处理国有资产，减免税。检察机关提起公益诉讼，有时不可避免地受到地方保护主义的影响，遇到办案阻力。即使司法改革实现地方司法部门人、财、物的统一管理，检察机关的工作仍离不开地方政府的支持、配合，提起公益诉讼仍不得不考虑地方政府的感受。尤其在牵扯到强势的利益主体，行政机关选择不作为回避问题时，检察机关保持超脱立场督促履职时，面临的阻力也会大大增强。

检察机关提起行政公益诉讼

需要厘清的三个问题

正确处理行政公益诉讼、民事公益诉讼与刑事公诉三者的关系，准确界定检察机关的身份属性及诉讼地位，对检察机关探索建立公益诉讼制度至关重要。

一、行政公益诉讼和民事公益诉讼的关系协调问题

这个问题平常研究的比较少，在实践中，对二者关系的侧重方面也缺少关注。笔者认为民事公益诉讼和行政公益诉讼的研究是对我国整个公益诉讼的架构的系统整理，对此进行研究对建立我国监督机构的监督模式有着非常重要的作用。这个制度架构当中，既包含了行政公益诉讼也包含了民事公益诉讼。对于诉讼模式和监督模式的架构，可以做这样一个设计：合二为一，先行后民。

二、检察机关的角色定位的问题

这个问题是必须首先要解决的问题。在实践中，对这个问题操作方法是多种多样的。检察机关建议公益诉讼最主要的手段是法律监督，不管是民事诉讼还是行政公益诉讼，检察机关之所以介入，主要目的仍然是保护法律的正确实施，保护国家利益和社会利益的公正，所以它首要身份是法律监督的身份。第二个身份是公益代表的身份，法律监督者的身份在民事行政诉讼和公益诉讼当中都有，只是在民事、行政诉讼中更凸显一些，而公益代表的身份是在公益诉讼当中更凸显。

三、检察机关提起公益诉讼跟刑事诉讼之间的关联问题

笔者认为，三大诉讼所保护的都涉及到社会秩序和公共利益。因此，公益诉讼和刑事诉讼关联度非常高，在检察机关的调查权的履行方面以及程序设计方面公益诉讼都可以借鉴刑事诉讼的一些理念和程序。

作者：吕忠梅 胡卫列等

环境行政公益诉讼分析论文 篇3：

农村生态环境治理中环境司法与行政执法协同机制探析

摘 要：环境行政执法在农村生态环境治理中的重要性毋庸置疑，但作为后起之秀的环境司法的贡献也功不可没，社会转型时期多元共治协同治理之生态保护模式是对当下农村生态环境保护问题的及时性回应。建立环境司法与行政执法协同机制是塑造农村生态环境治理体系和推动其治理有效的重要举措。但在当下的农村生态环境治理过程中，环境司法与行政执法协同机制的建立却面临着权力行使的结构性障碍、行为理念与机制的矛盾及信息沟通不畅等现实窘境，故须在尊重行政执法的初始职权、发挥环境司法的监督职权、整合环境治理主体的多维保护功能的基本原则下，优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制;调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制;加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制。

关键词：农村生态环境治理;环境司法;行政执法;协同机制

一、问题的提出

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出，构建以市场为主体多元共治的生态环境保护模式，为生态环境保护提供制度支撑，提升司法的权威与运行力度，健全环境监督机制。这一文件的出台，为系统化无死角全方位地推行多元共治的生态环境保护模式指明了方向，也着实肯定了环境司法1与行政执法协同机制在生态环境保护中的重要性。实践之中，环境司法与环境行政执法协同也取得了丰硕的成果23，很好地论证了现行司法体制之下构建二者协同机制的合理性。农村生态环境问题天然的特殊性，使之治理也同样具有特殊性，在协同治理理论下，推行农村生态环境协同治理模式便应运而生，故而，建立环境司法与行政执法协同机制是构建农村生态环境治理体系不可或缺的单元，是促进农村生态环境治理体系现代化建设的必然选择。

我国早在1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》之中就规定了生态环境保护的相关制度，2007年伊始，环境司法专门化1的探索不断推进，环境行政执法也得到革新，开始迈向了环境司法与行政执法整合的台阶。[1](P104-107)改革开放伊始，我国生态环境保护在“城市中心主义思想”的指引下[2](P43)，普遍以城市环境问题为逻辑起点，对农村生态环境问题缺乏关注，使得农村环境保护问题处于真空地带。特别是近年来农村社会经济的快速发展，农村生态环境日益恶化且环境问题类型多样化2，对其治理也具有特殊性。即治理主体的多元性，囊括司法机关3、基层乡镇政府、农村领导干部、农村事务管理者4等;在治理客体维度，农村生态环境治理中牵涉着“半熟人社会”与“熟人社会”之间的“硬法”，牵涉着乡规民约这种带有普遍认同感的“软法”;在现实中，农村环境司法在乡土社会那就是个陌生名词，司法人员与司法对象之间存在着法律鸿沟，使得其难以在农村生态环境治理中施展“司法拳脚”;从法理看，农村环境司法在乡土社会中有定分止争、修复生态、传播法治的使命与功能，但是这种单一化的治理模式，难以回应时下农村生态环境治理的现实窘境，故使得我国农村生态环境治理处于尴尬的境地，因此，探索在农村生态环境治理中建立环境司法与行政执法协同机制迫在眉睫。

通过对已有的研究文献进行整理发现，学界关于农村生态环境治理的相关理论及生态治理现代化实践逻辑研究成果颇丰。主要有：要重视生态环境治理的体制机制谋划，推动生态治理体系的现代化建设，为农村生态环境治理保驾护航。[3]构建环境司法与行政执法协同机制需要大众的参与，故需要一些有效的措施来吸引大众参与，以推动农村生态环境治理体系和治理能力的现代化建设[4](P133-134)。关于环境司法与行政执法的衔接中存在的问题及相应的策略，有学者认为主要体现在立法、证据转化、行政执法的监督缺位等，故须完善立法及证据转化制度、发挥司法监督作用，实施信息互动共享。[5](P98-102)[6](P136-141)[7](P69)坚持“行政优先，司法兜底;多元协同治理，尊重专业化”[8](P17)。在农村生态环境治理过程之中，注重推进环境司法与行政执法的递进式协同机制的限度与界限[9](P183)，使环境司法与行政执法的协同机制实现权力制约和功能互补，助推环境司法的专门化。[10](P38)[11](P122)面对环境司法与行政执法协同机制的冲突之时，要多维度考量机构之间的问题，重视司法与行政权力运行的内在逻辑。[12](P32)针对农村生态环境的特殊性，构建环境司法专门化要重视生态理性、经济理性、社会理性及法律理性等的聚合。[13](P83)关于完善环境司法与行政执法协同机制方面，提出构建环境司法与行政执法的协作机制[14](P94)，地方政府在农村生态环境治理中要起主导作用，建立生态利益补偿机制，重塑信任关系，打破行政与司法协同治理的壁垒，消弭二者之间的冲突[15](P1372)。时下学界普遍认为，多元共治、协同治理是回应农村生态环境治理渴求的主要举措，这与推动农村生态治理体系和治理能力现代化的理念不谋而合。作为在协同治理理论之下兴起的环境司法与行政执法协同机制新模式在农村生态环境治理场域尚处于探索阶段，对于如何使此机制在农村生态环境治理征程中走出一条本土化的路径莫衷一是，针对农村生态环境治理的特殊性如何构建起协同治理的本土化体制机制，学界对之也缺乏深入的研究。对于在农村生态环境治理过程中建立环境司法与行政执法协同机制的困境何在，二者协同的基准点何在，缺乏探讨。故此，拟在前人研究的基础之上，对在农村生态环境治理中建立环境司法与行政执法协同机制面临的窘境进行深度剖析，立足于建立环境司法与行政执法协同机制的基本原则，建立适用于农村生态环境治理的环境司法与行政执法协同机制，促进农村生态环境治理的有效进行。

二、建立环境司法与行政执法协同机制面临的困境

(一)权力行使的结构性障碍

环境司法与行政执法协同不畅的症结在于权力行使的结构性问题[16](P49-68)。在我国传统的司法机制之下司法权往往处于弱势，与行政执法是对视的克制关系。环境行政执法在农村生态环境治理中扮演着重要的角色，其权力相当之大且带有一定的垄断性，往往与其所属地之各单位有着密切联系，难免发生地方保护主义、机关守护主义。加之农村地区环境保护意识普遍较弱，很多生态环境污染行为并未受到行政与司法的及时惩罚。在环境司法与行政执法关系多元化语境下，二者是监督与协同关系。当下的法律法规赋予环境司法机关可对环境行政执法机关提起公益诉讼，从《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第14条1之规定来看，环境司法机关可对环境行政执法机关提出检察建议。但是环境司法机关行使监督权之时，往往需要环境行政执法机关的协同;传统的司法机制之下这样的协同是面临着很大阻力的，很多环境行政执法机关出于各种因素的考量而怠于与环境司法机关协同，这就为环境司法权的运行造成了障碍。特别是环境公益诉讼的兴起，使得环境司法与行政执法的协同面临着司法的不确定性和行政的懈怠性。环境司法与行政执法协同之时还存在着一些职能维度的矛盾冲突，在环境司法纠纷的证据调查之中，作为具有专业化技术知识的生态环境保护行政执法机关被要求予以协助，这种协助很难说是实质性的协同。被视为环境司法能动性的典型案例，创新了判决的执行方式2且得到了推广，但这些权力的行使并未将穷尽行政救济作为前置程序，而是径直地越过生态环境行政执法机关，环境司法是否有僭越抑或替代行政执法的可能，这种尴尬的处境使得环境司法与行政执法协同陷入僵局。

(二)行为理念与机制的矛盾

对于环境司法与环境行政执法协同的不顺畅，法律的规定并不能起主导性的作用，它主要缘于二者在援用法律规则之时的行为理念与机制维度存在不调和的趋势，这种不调和的趋势极易演变为行为理念与机制的矛盾冲突;这种矛盾冲突缘于二者对同一环境违法问题的处理维度存在着某种难以调和的矛盾冲突。Gunther Teubner曾在其系统性理论(system theory)中说过，一个系统的组织行为是围绕特定的机制而产生的，故而具有其自身的语言逻辑、行动逻辑、行为模式。[12](P32)其带有天然的闭合性、自我援引性和自主性等属性，往往很难将自身对问题的综合研判的举措精准地传输给相关主体，使之对彼方程序及处理问题的模式缺乏理解沟通，故导致其无法更好地与其他组织实现协同。环境司法机关与行政执法机关在处理环境纠纷的理念、程序、组织、目的等方面存在很多不同之处，故二者的衔接很困难。随着农村民众法治意识的不断增强，司法在农村逐渐有了生存的空间;加之农村环境纠纷不断涌入司法程序，环境司法与行政执法的交叉式运行与交互式耦合已成为一种趋势，然而环境司法与行政执法在理念与机制方面的矛盾也日益明显。例如，在腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案件处理过程中就引发了司法逻辑与执法逻辑的冲突[17](P54-56)，案件发生后，司法机关对公司作出了刑事判决，但对于最后所谓的生态环境修复，却成了案件的关注点，生态环境保护机关是采取关停模式对其予以治理，而拥有环境公益诉讼主体资格的组织则将之告上法庭。就行政执法机关的立场而言，既然已经对相关主体作出处罚了，就没有必要再走司法程序，这是符合节约司法资源逻辑的。就环境司法的正义来说，其要求司法机关对生态环境污染案件的审理及判决的违法者承担生态修复的责任，只是行使审判权的一种方式，环境司法的终极目标是实现程序正义与实质正义的统一。然而其显露的环境司法与环境行政执法对同一问题处理的矛盾冲突只是冰山一角，二者之间因对环境纠纷处理的立场与职责的差异性，使得其在协同上存在着理念与机制维度的矛盾。

(三)信息沟通不畅

信息沟通不畅是环境司法与行政执法协同的最大困难之一，信息沟通不畅是导致相关方对同一环境纠纷案件作出不同回应的直接原因。社会学研究认为，信息沟通不畅是一项系统的问题，可能是由参与沟通主体的认知能力、政治考量、经济效率等导致的[18](P567-585)。公法研究的許多国外学者认为，信息沟通不畅是使相关机关无法作出准确判断并依法行使权力的一部分原因[19](P185-199)。在生态环境法场域，囿于农村环境纠纷的复杂性、特殊性、风险的不可感知性等，使得环境司法机关与环境行政执法机关在对纠纷的信息沟通方面存在很多的困境。信息沟通不畅不是单向度的，对于农村环境案件信息的掌握，环境行政执法机关具有天然的绝对信息优势，因其拥有专业的技术人员，方便对环境信息的监测、跟踪，环境司法机关从事的主要是法律维度的相关知识，对环境科学的知识相对比较陌生。这种信息沟通的失衡性直接使得环境司法机关在对环境纠纷案件进行监督之时处于弱势地位，间接地削弱了司法的公信力，另外也加大了环境行政执法机关的工作难度，特别是看似普通的环境纠纷，但到了环境司法机关后，要想使之接受环境行政执法机关的建议，往往需要耗费很多资源，从而给二者的协同造成了障碍，环境行政执法机关往往选择另辟蹊径，不愿意将案件移交环境司法机关，使得“以罚代刑”的现象普遍出现[20](P177)。环境司法机关是司法程序的专家，而环境行政执法机关对之并不是很熟悉，这就使得其在环境执法中不能很好地按照司法程序收集纠纷的证据。这是我国环境司法的飞速发展历程中不可回避的问题，故而在环境司法与行政执法协同的过程中，其工作人员皆须加强学习，不断在实践中探索出协同的新制度。

三、建立环境司法与行政执法协同机制的基本原则

(一)尊重行政执法的初始职权

在以往的农村生态环境治理过程中，行政执法功不可没，作为后起之秀的环境司法在近年来也开始逐步向农村社会进军且其作用不可小觑。农村环境问题的特殊性与环境司法运行的差异性使其在农村环境治理中面临着调查取证难、鉴定难、诉讼成本高等困境[21](P62)，但环境司法能弥补农村生态环境治理手段与举措的单一性，推动农村生态环境治理体系的现代化建设。环境司法与行政执法协同必然要遵循一定的原则，环境司法不可僭越行政执法的界限，尊重其在农村生态环境治理中的主导性、初始性、优先性，因其在执法前线能够第一时间感知案件，故而须充分尊重行政执法的初始权，是构筑农村生态环境治理环境司法与行政执法协同机制的最佳原则，也是实现农村生态环境治理有效的必然选择。根据现行的法律对二者的界定，环境司法带有明显的被动性，行政执法则体现为主动性。环境保护法第33条1、第49条2、第50条3，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的第46条4，《中华人民共和国水污染防治法》在“农业和农村水污染防治”第52条5和第56条6，《乡村振兴促进法》都规定了环境行政执法机关对农村生态环境治理的职责，可以说，进行农村生态环境治理是环境行政执法机关应尽的职责，负有不可推卸的责任[22](P55)，亦即环境行政执法具有明显的主动性。环境司法机关的职能是运用司法程序打击犯罪和保障人权，维护社会秩序的稳定，环境司法具有中立性、被动性、裁判性;其职能为审理环境纠纷，对行政执法机关的成果进行检验;环境检察机关作为监督机关，应在客观公正理性的立场上对司法裁判和行政执法活动进行监督，防止二者违法，防止司法审判过多地介入行政执法。就农村环境治理的实践维度而言，囿于农村环境问题带有特殊性、不确定性、复杂性等特征，往往依靠行政执法进行高效科学的治理，不能依赖环境司法进行事后救济，因此司法是维护权利的最后一道防线，相较于其行政执法机关带有明显的优势，能够最先获悉案件相关信息并及时阻止危害的继续发生。环境司法对于纠纷的处理起到同案同判的指引，而环境行政执法对之处理速度之快带有明显的“批量化”处理优势[16](P49);故在构筑环境司法与行政执法协同机制之时需要秉持司法克制主义，尊重行政执法的初始职权。

(二)发挥环境司法的监督职权

环境行政执法在农村生态环境治理中的重要性不言而喻，其功能不可否认，但其缺乏对自我的监督功能，“阳光是最好的防腐剂”，在农村生态环境治理中，司法的监督职权不可或缺。囿于传统思想观念的影响，很多地方政府机关对农村生态环境治理工作缺乏足够的认识，过分强调经济发展的速度，对环境的审视度不够，使得潜在的农村生态环境危机随着时间的流逝发生了质变，造成了严重的环境问题。因此在农村生态环境治理中发挥环境行政执法专业性的同时，环境司法的适度介入能够发挥很好的监督作用，能更好地体现环境司法的能动性品性。随着科技经济的快速发展，我们已处在一个信息化、网络化的社会中，故而有很多潜在的危险源在悄然向我们袭来，农村生态环境破坏的风险具有人为性、复杂性、全域性特点，一旦形成将给整个农村社会带来灾难。环境司法对农村生态环境的治理须由事后救济为主转变为事前预防和事后救济相结合的模式，实行最严格的司法监督及司法预防。故要秉持预防为主、恢复为辅的生态司法理念，因传统司法模式下司法机关往往处于消极被动的地位。农村环境问题具有复杂性、特殊性，作为新兴的司法模式，环境司法应带有明显的跨区域性、流域性，这样就能在充分尊重环境行政执法的同时，更好地发挥环境司法的监督功能，更好地实现环境行政执法的预防功能，维护公众环境权。将环境司法界定为农村环境治理的监督机关和最后的保障是很有必要的，是建立农村生态环境治理体系之环境司法与行政执法协同机制的基本原则。

(三)整合环境治理主体的多维保护功能

环境行政执法机关在农村生态环境治理中起着主导性作用，但是作为环境纠纷案件处理的最后一道防线的环境司法机关，对环境行政执法机关的违法或者不作为行为的监督作用也是不可忽视的。二者之间应相互尊重彼此的职权，在协同理论下，各司其职、通力协同，一起打击环境违法犯罪，助推农村生态环境治理工作有序进行。在查处和惩罚环境违法时，环境行政执法机关拥有绝对的优势，其身处农村生态环境治理的前线，能够对各类破坏农村生态环境的案件及时高效地作出回应，掌握环境破坏相关的原始资料和违法的直接证据、主要线索，而且还能够在不断地适用规范进行农村生态环境治理时审视制度与机制的缺陷。环境保护法虽赋予环境行政执法机关一定的处罚权，但其处罚的手段与类型比较单一，故使得在实践中出现了“以罚代刑”的现象。环境司法因被动性和滞后性的固有属性，缺乏像環境行政执法那样的专业技术团队;环境司法资源的有限性和环境专业司法人才的匮乏性，证据调查的多样性，致使其对农村生态环境破坏的违法行为的查处捉襟见肘，故而影响了环境司法职能的有效发挥。农村生态环境治理要发挥环境行政执法机关的监管职责，坚持预防为主;环境司法机关要发挥监督职能及时调动司法作为保障[23](P51-70)。单一模式是难以应对农村生态环境治理问题的，只有吸收环境司法与行政执法彼此的长处并予以耦合，构建二者的协同机制，才能更好地处理农村生态环境问题，建立起农村生态环境治理体系，实现治理能效的极值化。

四、建立环境司法与行政执法协同机制的策略

(一)优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制

农村生态环境问题具有整体性、复杂性、长期潜伏性等品性，往往在达到环境承载的“临界值”之后便会引发生态环境危机。预防是治理农村生态环境的最好举措，故需要优化环境司法与行政执法权力行使的结构，构建完善的诉前预警监督管理机制。单向度的农村生态环境行政执法并不能彻底地解决因环境破坏而引发的一系列问题，为顺应公众对环境权的需求，我国环境保护的场域大有扩张之势。首先，环境行政执法机关在履行监督管理职责的基础上，建立农村生态环境监测管理体系，依靠地方各级政府，构建纵向横向的农村生态环境协同治理机制[24](P38-43)。对环境违法行为采取强制措施，情节严重性质恶劣的犯罪行为，申请环境司法机关介入，对于具有重大影响的农村生态破坏案件依法建议提起环境公益诉讼。其次，农村生态环境破坏案件移送程序是诉前行政机关内部进行生态环境治理预警，环境司法机关与环境行政执法机关对该类案件的定性及移送的合规性、程序性有必要进行磋商，形成统一的标准[25](P6-12)。针对此类案件设置专门的移送机关和对应的受理机关，以消弭在移送与受理环节的认知偏差、不及时、不规范等问题。最后，环境行政执法机关应积极履行农村生态环境治理管护的职能，环境司法机关应充分发挥司法的能动性对环境行政执法机关的执法行为进行全方位多层次的监督，实现对农村生态环境治理的立体化维护。若发现环境行政执法机关的作为或者不作为损害农村生态环境抑或有损害农村生态环境的风险之时，环境司法机关(检察院)提前介入，向人民法院提起环境公益诉讼;对因履职不力而使农村生态环境利益受损的行政执法机关予以追责，向对可能造成损害危险的主要管理机关提出检察建议，督促其纠正违法行为，对仍不纠正者提起诉讼。对于农村生态环境损害尚未发生的，环境司法机关(检察院)须提前介入，督促违法主体整改消除妨害，降低被诉的概率，迫使违法主体在诉前积极矫正自己的违法违规行为。

(二)调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制

在农村环境诉讼中环境司法机关起着主导性作用，但是环境行政执法机关发挥的专业性作用不容忽视。应调和环境司法机关和环境行政执法机关在处理同一环境问题时，在理念维度、机制维度方面存在的矛盾。在实践之中二者应相互协同，环境行政执法机关应更好地发挥自己的专业优势，给予环境司法机关最大限度的技术支持，以更好地治理农村生态环境，满足农村民众对环境公平正义理念及环境权的需求。首先，在诉讼中环境行政执法机关要积极主动将收集调查的转化证据移送环境司法机关。进入环境司法程序的环境破坏案件以环境行政执法机关移送及其他适格主体提起公益诉讼为主，环境行政执法机关往往能够率先获悉案件信息，调查案件事实、收集相关证据并把它移送;对于其他相关主体在履职之时发现并提起的环境诉讼，环境司法机关抑或其他主体在环境专业知识上往往没有环境行政执法机关的灵活机动性和迅速性，特别是在证据转化领域，仅凭单一主体不但有损司法的效率且恐难以实现环境正义，故而需要环境行政执法机关来协同转化证据。其次，在证据鉴定时，环境行政执法机关需要协助环境司法机关对之进行鉴定。农村生态环境违法案件涉及很多交叉学科的环境科学知识，关于违法性质、违法程度、证据的认定等需要诸多的专业科学知识和技术手段及设备，这些都是环境司法机关不具备的，其不是这方面的专家，缺乏类似的科学知识，如若交给环境司法机关自己做，则难以达到环境行政机关的专业高度，故而环境行政执法机关在这一领域须给予环境司法机关足够的帮助，以协助环境司法机关做好相关鉴定，使认定案件结果的事实、证据等能够实现实质正义。

(三)加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制

系统化体系化的农村生态环境治理追求的是个案价值平衡和民众环境权益的最大化保护，这就要在立法、司法、执法维度形成“三位一体”并使之实现良性协同[26](P168-176)，处理好诉讼的善后工作，实现对农村生态环境治理的常态化规范化，推广环境司法审判对农村生态环境治理的威慑效应并使之产生“蝴蝶效应”。故而对于农村生态环境治理有必要加强环境司法机关与环境行政执法机关的沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制。首先，加强判决执行信息共享。因环境司法与行政执法的协同是多层次、宽领域、系统化的，故而二者的协同也是全链式协同，环境司法审判机关对判决后的执行信息要与环境行政执法机关通力合作，借助大数据、区块链、人工智能等先进科技创建信息共享平台，建立起环境违法案件的环境信用体系，迫使其积极履行判决义务。借助环境行政执法机关的动态性便利性及时性的体制优势，推动判决执行的高效完成，破解执行难的窘境。其次，加强判决执行前的司法成果转化并将之运用到实践之中，环境司法机关在诉前通过提出检察建议对环境行政执法机关的作为抑或不作为违法进行监督，环境司法机关还应在判决执行前审慎检视司法审判中存在的缺陷以便于提出司法建议，环境行政执法机关可根据实践情况对之予以接受，将具有典型性的个案处理规则向更广领域推广，实现扩展环境司法裁判的影响力和完善行政执法缺陷，推动农村生态环境治理效能的提升。

结 语

农村生态环境治理体系的构建，需要多元主体共同治理、协同参与，在多元共同治理已成为时代需要的当下，环境司法和行政执法秉持初衷各司其职，以全方位系统化体系化全链式的模式积极开展农村生态环境治理工作并在其中发挥着重要作用，二者的高效协同是建立农村生态环境治理体系的前提和实现农村生态环境治理有效的重要举措[27](P51)。突破环境司法与行政执法协同的困境，尊重行政执法的初始职权，廓清其与环境司法的界限防止司法越界;发挥环境司法的监督职权，促进行政执法依法依规有效运行;整合各主体竞合领域的功能以平衡环境司法与行政执法的权力结构实现功能互补，贯彻落实农村生态环境破坏预防理念，是预防农村生态环境破坏的题中之义。必须构建全链式的农村生态环境治理环境司法与行政执法协同的长效机制，优化结构，构建诉前行政机关预警与环境司法监督的机制，从源头上治理农村生态环境降低其生态风险危机;调和矛盾，构建诉中协同证据转化与协助鉴定的机制，以实现证据转化和相关鉴定的链式联动;加强沟通，构建判决执行信息共享与司法成果转化的机制，以实现及时考量消弭农村生态环境治理的各时段的矛盾冲突。

参考文献：

[1] 吕忠梅，吴一冉.中国环境法治七十年：从历史走向未 来[J].中国法律评论，2019(5)：102-123.

[2] 王树义，刘琳.论我国农村环境保护之法治保障——以 立法保护为重点[J].环境保护，2015，43(21)：43-47.

[3] 钟寰平.加快推进生态环境治理体系和治理能力现代 化[N].中国环境报，2019-11-04(1).

[4] 周鑫.构建现代环境治理体系视域下的公众参与问题 [J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2020，22(2)： 133-139.

[5] 曾粤兴，周兆进.论环境行政执法与刑事司法的衔接[J]. 青海社会科学，2015(1)：98-103.

[6] 周兆进.环境行政执法与刑事司法衔接的法律省思[J]. 法学论坛，2020，35(1)：135-142.

[7] 蒋云飞.论生态文明视域下的环境“两法”衔接机制[J]. 西南政法大学学报，2018，20(1)：69-75.

[8] 薛艳华.论环境公益诉讼与环境行政执法之冲突与消 解[J].中国软科学，2020(4)：17-24.

[9] 郭武.论环境行政与环境司法联动的中国模式[J].法学 评论，2017，35(2)：183-196.

[10] 张璐.中国环境司法专门化的功能定位与路径选择[J]. 中州学刊，2020(2)：38-47.

[11] 王树义，冯汝.我国环境刑事司法的困境及其对策[J]. 法学评论，2014，32(3)：122-129.

[12] 张燕雪丹，周珂.环境司法与环境行政执法协调联动的 基本模式及主要障碍[J].南京工业大学学报(社会科学 版)，2019，18(3)：32-42+111.

[13] 张宝.超越还原主义环境司法观[J].政法论丛，2020(3)： 83-94.

[14] 王雅琪，张忠民.现代环境治理体系中环境司法与行政 执法协作机制的构建[J].中国矿业大学学报(社会科学 版)，2021，23(3)：87-97.

[15] 郭进，徐盈之.公众参与环境治理的逻辑、路径与效应 [J].资源科学，2020，42(7)：1372-1383.

[16] 王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权 与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016(1)：49-68.

[17] 蒋云飞.论环境行政执法与刑事司法衔接中检察监督 之完善——以最高检掛牌督办4起腾格里沙漠污染环 境案为例[J].环境保护，2016，44(7)：54-56.

[18] SAPPINGTON D E M，STIGLITZ J E.Privatization， information and incentives [J]. Journal of Policy Anal- ysis and Management，1987，6(4)：567-585.

[19] SUNSTEIN C. How to regulate： a guide for policy makers [M].Cambridge： Cambridge University Press， 2017：185-199.

[20] 孙杰.环境执法中的“以罚代刑”现象及其规制[J].山东 社会科学，2017(3)：177-184.

[21] 王树义，李景豹.论我国农村环境治理中的司法保障[J]. 宁夏社会科学，2020(3)：62-72.

[22] 林莉红.行政权与司法权关系定位之我见——以行政 诉讼为视角[J].现代法学，2000(2)：55-58.

[23] 王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与 司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016(1)：51-70.

[24] 刘国翰，郅玉玲.生态文明建设中的社会共治：结构、机 制与实现路径——以“绿色浙江”为例[J].中国环境管 理，2014，6(4)：38-43.

[25] 仝其宪.环境安全“两法”有效衔接之构建[J].中南林业 科技大学学报(社会科学版)，2018，12(4)：6-12.

[26] 杜辉.环境司法的公共治理面向——基于“环境司法中 国模式”的建构[J].法学评论，2015，33(4)：168-176.

[27] 曾凡军，蒙颖.乡村生态振兴：碎片化与整体性治理策 略[J].湖北行政学院学报，2020(6)：51-57.

作者：余贵忠 杨再忠