公职律师参与法律援助之探讨
[摘要]公职律师制度是一个新生的法律制度。根据《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》规定，目前全国有关政府部门都在开展试点工作。试点期间，公职律师如何参与社会法律援助已成为迫切问题。对此，笔者参照社会执业律师管理制度，结合工作实际，就公职律师的内涵和特点，以及参与社会法律援助的必要性和可行性等相关问题进行初步探讨。
[关键词]公职律师；法律援助；必要性；*-q4~,I~-
[作者简介]蒋琳，供职于中国人民银行海口中心支行，法学硕士，海南海口570105
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随着改革开放不断深入和发展，我国确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的方略，法律手段在预防和处理社会纠纷中的作用日益凸显。但是，由于经济社会发展不平衡，还存在着弱势群体，因经济困难、法律意识淡薄等原因而难以有效地通过法律手段维护自己的合法权益，需要获得来自政府和社会的援助。公职律师参加到法律援助的队伍之中，将有利于完善和发展我国的法律援助制度。
一、公职律师的内涵和特点
目前，关于公职律师的概念，法律尚无明确的定义，学术界也众说纷纭。《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》也只是规定了公职律师的任职条件，即：只要供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员，具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，即可担任公职律师。因此，笔者认为公职律师应是依法取得律师资格证书，领取律师工作执照，在政府职能部门或行使政府职能的部门任职，为所在单位提供法律服务或为社会提供无偿法律援助，而由其所在单位支付薪酬的执业律师。公职律师具有明显不同于一般执业律师的特点：
第一，公职律师具有双重身份并受多重管理。一是任职于政府职能部门或行使政府职能的部门，享有《国家公务员条例》规定的权利义务，具备国家公务员的身份；二是具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，取得律师执业执照，纳入《律师法》管理的范围。因此，公职律师是律师队伍中的公务员与公务员队伍中的律师的结合体，具有国家公务员与律师的双重身份。与其双重身份相适应的是多重管理体系。作为公务员，公职律师首先得按照公务员条例规定接受所在单位管理；而作为律师，得接受司法行政机关对执业资格审批、年检注册和业务指导等管理。此外，试点工作意见和《律师法》规定，公职律师还必须加入地方律师协会，接受业务培训、执业纪律教育等方面的管理。从试点情况看，有的地方还设立了专门的公职律师事务所，对分散在各行政机关的公职律师开展的执业活动进行集中管理。
第二，公职律师只能无偿执业。其他律师向社会服务的显著特点是取得相应的报酬，而公职律师则不能，在公职律师的执照扉页上就明确写有“不能向社会提供有偿法律服务”的字样。因为公职律师的身份首先是公务员，然后再是律师，其所在单位已经按照公务员管理规定给予一份与其工龄、职务等相适应的工资福利待遇。在此前提下，尽职尽责为单位工作，则成了公职律师的一项法定义务，它不能以作为公职律师为单位提供了法律服务，或为社会提供法律援助为理由而再谋求公务员报酬之外的其他任何报酬。
从上述特点及开展试点工作的情况来看，除了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》所规定的职责范围外，公职律师还可享有向社会提供无偿法律服务的权利和义务。但是，公职律师如何向社会提供无偿法律服务法律尚无明文规定，现行《律师法》和2007年6月24日提请全国人大常委会审议的《律师法修订草案》也没有作出具体的规定，只是在修订草案中授权国务院制定公职律师的管理办法。因此，目前公职律师向社会提供无偿法律服务的问题争议还比较大，有支持意见也有反对意见。对此，笔者持肯定的态度并认为具有充分的理由。
二、公职律师参与法律援助的必要性
目前，我国的法律援助大多数都是由国家司法机关指定律师事务所的执业律师来提供，具有较强的行政命令色彩，与市场经济的发展并不十分和谐，且在一些律师较少的地区，日益增长的援助需要与专职律师难以承办全部法援案件的矛盾越来越严重。由在政府机关工作的公职律师来办理部分法律援助案件，以及向社会提供其他的无偿法律服务，已经成为法律援助工作向纵深发展的一种急需。
第一，我国现有的执业律师数量远远不能满足社会的需要，并且已有的律师事务所和执业律师的收费一般比较贵，致使许多人在办理涉法事务时不能获得及时的法律服务。由于法律服务的欠缺，使一些本来能够通过法律途径解决的矛盾，因日积月累而激化，形成不安定因素。将公职律师纳入法律援助范畴，有利于扩大法律援助的覆盖范围，使更多的人获得及时、高质量的法律服务，满足社会需要。
第二，法律规定政府应负有向社会提供法律援助的义务。根据《法律援助条例》规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支付，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”但是，在实践中法律援助工作主要都是由律师、公证员、基层法律服务工作者承担，其中最主要的承担者是一般执业律师。目前，一般执业律师的身份已由以往的“国家的法律工作者”转变为“为社会提供法律服务的执业人员”，成为参与市场竞争的主体。但由执业律师主要承担法律援助这一“政府责任”，并不合理。既然国家设立法律援助制度，那么，按照国际惯例，对弱势群体提供法律援助的义务应当由国家承担，履行该义务应当是政府的责任。而公职律师作为政府机关的工作人员，履行政府所承担的法律援助义务也是应有之义。
第三，目前提供法律援助的主要都是律师事务所的执业律师。由于法律援助并非其本职工作。其所提供的援助质量总体上低于有偿法律服务质量。虽然相关法规将国家财政拨款作为法律援助资金的主要来源，但没有规定列人年度财政预算，因而不能建立起国家对法律援助的最低经费保障机制，且国家和许多地方财政还没有充足的经费投人到法律援助工作中，以致影响了法律援助工作的发展。如公职律师参与社会法律援助，其援助活动的完全无偿性正好能够缓解法律援助资金的困境，从而可以快速提升整个社会法律援助工作的质量。
三、公职律师参与法律援助的可行性
第一，制度可行。根据《律师法》第十三条规定：“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。”公职律师不能向社会实施包括提供无偿法律援助在内的执业活动，严重阻碍了法律援助工作的开展。最近，在正由全国人大常委会审议的《律师法修订草案》(国务院已原则性通过)中该条文已被删除，并且明确规定了兼职从事律师的任职资格和国家建立公职律师制度，以及授权国务院制定公
职律师的管理办法。在该草案通过后，国务院将修改或重新制定公职律师管理办法，届时必定为公职律师实施法律援助的执业活动奠定坚实的法律基础。
第二，服务可行。根据现行《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》规定，公职律师主要职责是：为本级政府或本部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；按照政府或本部门的要求，参与本级政府或本部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受本级政府或本部门委托，调查和处理与本级政府或本部门相关的法律事务；代理本级政府或本部门参加诉讼、仲裁活动。此外，政府律师在执业活动中享有依法调查取证、查阅案件材料等执业权利，但不得从事有偿法律服务，不得在律师事务所或法律服务所兼职，不得以律师身份办理本级政府或本部门以外的诉讼与非诉讼案件。因此，对于社会上的民事、刑事案件，公职律师并不办理，其服务对象主要是政府以及需要政府援助的社会弱势群体。相对于社会执业律师，因不受其他业务影响，公职律师开展社会法律援助活动更具专业性，针对性更强，更能适合政府现代化管理的需要。此外，公职律师在政府机关工作，没有任期限制，可为社会弱势群体提供长期、连续、稳定、无偿的法律服务，这比司法机关聘请或指定执业律师为社会提供法律援助更有保障。
第三，素质可行。公职律师作为具有律师身份的公务员，特别是近几年，既要通过国家人事部统一命题的招录考试，还要通过国家司法统一考试，进入单位后还要参与一系列的岗前培训，具有较高的文化涵养和法律素质。由于受国家公务员编制的限制，人数较为稳定，组织形式较为严密，同时，公职律师的工作往往带有很强的政治色彩，其职业道德修养和执业纪律水平直接关系到政府的形象与威信，任何一次工作失误都有可能影响到政府的重大决策，这是关系国家和人民利益的大事，从这一点上来说，对公职律师的素质要求要比司法机关指定或聘请提供法律援助的社会执业律师更高，因此由公职律师参与社会法律援助活动更为可靠。
第四。保障可行。随着经济社会的不断发展，民众之间或民众与单位之间的各种权益之争和利益矛盾也在不断增加，社会执业律师的收费标准也在不断上调，相当一部分民众在法律纷争中，因无钱请律师而使自己合法利益得不到保护。即使在某些特定情况下，少数执业律师虽能主动降低收费标准，对于困难的弱势群体来说，也是无力承担的。而公职律师作为国家机关工作人员，领取的是公务员薪水，其参与社会法律援助的无偿服务方式，基本上可以在“国家救济”层面解决这些弱势群体打官司所需资金困难的问题，从而可以保障其合法权益不受侵犯，充分让其享受到了法律的“阳光”，实属亲民、便民之举。
第五。条件可行。从1994年初司法部首次公开提出建立中国司法法律援助制度的设想，并陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始法律援助试点工作，揭开我国全面系统创建法律援助制度序幕至今已有十三年，而以2002年实施的《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》为标志的我国公职律师制度正式确立至今也有五年，已初步具备了建立公职律师参与社会法律援助制度的条件。据不完全统计，目前在全国各级政府部门任职的具有律师资格的工作人员已有上万人，一旦所有具备律师资格的公务员和受聘的法律顾问都能够无偿参与社会法律援助，能为建设和谐社会创造出巨大的社会效益和经济效益。
四、推动公职律师参与法律援助工作的建议
目前，公职律师办理法律援助案件和参与其他社会法律援助活动所欠缺的主要是机制上的保障，只要新的《律师法》出台，国务院以及司法行政部门就公职律师提供社会法律援助出台可操作的具体规定，公职律师一定能够在法律援助的大舞台上发挥积极的作用。对推动公职律师参与法律援助工作，笔者有以下建议：
第一。界定公职律师参与社会法律援助的职责范围。从《律师法》和法律援助所牵涉的层面看，为受援人提供法律援助应是公职律师的职责范围，因为开展公职律师参与法律援助，就是想充分发挥这部分法律人才的作用，最大限度地利用社会资源为社会解决更多的问题和矛盾。同时，公职律师的律师身份，也要求公职律师在处理本单位事务外，还应向社会伸出援助之手，这是律师的应有之义，不应被人事管理规定和公务人员管理规定所固守。但是目前在公职律师为受援人提供法律援助是否属于其职责范围，以及提供何种法律援助属于其职责范围，有明显差异。因此将公职律师参与社会援助界定在一个多大的范围，尚需明确界定。范围过窄，会使公职律师无充分的用武之地，作用难以得到充分发挥；范围过宽，又会使公职律师力所难及。失之过宽或过窄的职能定位都会影响公职律师参与法律援助制度的形成和发展。
第二。理顺公职律师服务隶属单位与参与法律援助工作的关系。公职律师作为分布于各机关单位的工作人员，其参与法律援助的范围已突破了本单位的界限，在服务本单位与参与法律援助工作的时间上不可避免地存在着一定的矛盾和冲突。为此，必须设立一种有效的保障制度确保公职律师的集中办案时间以及享有隶属单位的公正待遇。目前，法律援助机制正逐步发育成型并趋向完善，应该使公职律师参与法律援助的工作从这种不断完善的机制中获得相关的制度保障，这样才能从客观上支持公职律师参与社会法律援助工作的开展。
同时，公职律师本人也应当利用从事法律援助的机会，认真钻研法律知识，提高从事本职工作的业务能力，从而体现服务隶属单位与参与法律援助工作之间相互促进的作用，得到隶属单位对其从事法律援助工作的理解、支持和配合。
第三。加强公职律师制度的宣传，为其开展法律服务创造一个良好的社会舆论环境。由于公职律师制度建立的时间不长，公众对此尚缺乏深刻认识，因此，应坚持正确的舆论引导，加大力度宣传公职律师在维护社会公正、司法公正中的重要作用，营造关心、支持公职律师法律服务工作的良好社会环境。
[责任编辑：清 泉]
作者：蒋 琳
辩护律师参与死刑复核程序对于提高死刑复核的办案质量、贯彻“少杀、慎杀”的刑事政策具有不可替代的积极作用。
根据《刑法》、《刑事诉讼法》的规定，死刑复核程序既包括最高法院负责的死刑立即执行的复核程序，也包括高级法院负责的死刑缓期二年执行的复核程序。
但在司法实践中，对于第一审判处死刑(包括死刑立即执行和死刑缓期二年执行)的案件，如果被告人提起上诉或检察机关提起抗诉，高级法院将以第二审程序对案件作出裁判，而不再另行组织死刑复核程序。因此，在司法实践中，死刑复核案件主要存在于最高法院层面。鉴于此，本文主要讨论最高法院对死刑立即执行判决的复核程序。
最高法院死刑复核程序是死刑案件必经的最后阶段，对于保证死刑案件的质量具有至关重要的作用。
近年来，鉴于过往冤假错案的经验教训，人们日益认识到，辩护律师参与死刑复核程序对于提高死刑复核的办案质量、贯彻“少杀、慎杀”的刑事政策具有不可替代的积极作用。
为了充分保障律师参与死刑复核案件的诉讼权利，2015年1月29日，最高法院印发了《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》(下称《办法》)。本文系教育部人文社会科学重点研究基地项目《死刑案件的证据适用》(13JJD820018)的阶段性研究成果之一。本文将以该司法解释的实施情况为着眼点，结合北京市尚权律师事务所的实证调研数据，对死刑复核程序的律师参与情况予以观察和评论。
律师参与死刑复核程序“有法可依”
对于最高法院复核死刑案件，2012年修正后的《刑事诉讼法》第240条明确规定，“辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见”。
为切实保障死刑复核案件被告人的辩护律师依法行使辩护权，确保死刑复核案件的质量，最高法院于2015年初印发了《办法》。该《办法》共十条，依次规定了最高法院在办理死刑复核案件中就辩护律师提出查询立案信息、查阅案卷材料、当面反映意见、提交书面意见、送达裁判文书等事项的内部操作流程和处理办法。
值得一提的是，随《办法》还同时公布了最高法院相关刑事审判庭的联系电话和通信地址。应该承认，该《办法》的发布，为辩护律师参与死刑复核程序提供了更为坚实的制度保障。
此外，为更好地保障律师的执业权利，2015年9月16日，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于依法保障律师执业权利的规定》。该《规定》第21条要求，“最高法院在复核死刑案件期间，辩护律师提出要求的，办案机关应当听取辩护律师的意见。”“辩护律师要求当面反映意见或者提交证据材料的，办案机关应当依法办理，并制作笔录附卷。辩护律师提出的书面意见和证据材料，应当附卷。”
2016年1月12日，为履行好法院依法保障律师诉讼权利的重要职责，将保障律师诉讼权利的规定落实到位，切实解决好广大律师参与诉讼活动最为关切的现实问题，最高法院发布了《最高法院关于依法切实保障律师诉讼权利的规定》。
该《规定》以三大诉讼法、律师法和相关司法解释为依据，就依法保障律师诉讼权利规定了更加具体的措施，进一步明确了法院对律师知情权、阅卷权、出庭权、辩护辩论权、有关申请权等诉讼权利以及人身安全的保障。
根据上述规定，在死刑复核程序中，辩护律师“有法可依”的诉讼活动有：经被告人、被告人近亲属的委托或根据法律援助机构的指派，以辩护律师的身份参与死刑复核程序;向最高法院立案庭查询立案信息;到最高法院办公场所查阅、摘抄、复制案卷材料;要求当面反映意见;提交书面意见和证据材料;最高法院核准与否的裁判文书，应当于宣判后五个工作日内送达辩护律师。
死刑复核阶段的律师会见权
在北京市尚权律师事务所实证调研问卷中，相关问题的设计旨在了解辩护律师以下四项诉讼权利的实施情况：会见权、阅卷权、向承办法官当面陈述意见的权利、获得死刑复核裁判文书的权利。
会见权是指在刑事诉讼过程中，辩护律师与在押的被追诉人进行面对面的交流，向其了解案件有关情况、为其提供法律咨询和帮助的权利。
一般而言，会见权具有双重的法律功能：就被追诉人而言，会见权是有权获得辩护的应有之义。换言之，作为被追诉人的一项最基本诉讼权利，辩护权的制度目的即在于保障被追诉人可以获得辩护律师的法律咨询和帮助。
我国刑事诉讼法和司法解释没有明确规定死刑复核阶段的会见权。但是，鉴于会见权的特殊性，在司法实践中，即便是死刑复核案件，只要辩护律师依法提出会见请求，看守所一般也都会按照规定安排会见。
关于死刑复核程序的会见问题，实证调研共收回61份有效问卷。
图1数据表明，在死刑复核阶段，辩护律师与在押的、已判处死刑立即执行的被告人进行会见，绝大多数情形下还是比较顺利的。当然，也有18%的调研对象认为，在死刑复核阶段，会见在押的被告人并不顺利。但囿于调查问卷的局限，这里的“不顺利”究竟何意?——是指“不让见”、“见不了”，还是指“不能及时安排会见”、“会见的手续太麻烦”;还是二者兼而有之;从现有的调研材料，无法作出明确的判断。
诚然，在2012年《刑事诉讼法》生效以前，确实出现过死刑复核阶段不让会见被告人的现象。但是，根据《刑事诉讼法》第37条第二款关于“持三证会见”的规定，看守所安排会见已不再需要征求办案机关的意见。因此，在私人访谈中，大多数办理过死刑复核案件的律师均表示，即便在最高法院死刑复核期间，律师会见在押的被告人已经基本不存在什么实质性困难。
在此，需要特别指出，《关于依法保障律师执业权利的规定》第7条明确规定，“辩护律师到看守所会见在押的犯罪嫌疑人、被告人，看守所在查验律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函后，应当及时安排会见。”“看守所安排会见不得附加其他条件或变相要求辩护律师提交法律规定以外的其他文件、材料，不得以未收到办案机关通知为由拒绝安排辩护律师会见。”
因此，可以肯定地说，在死刑复核阶段，辩护律师持三证要求会见在押的被告人，看守所应当予以安排。如果看守所“附加其他条件或者变相要求辩护律师提交法律规定以外的其他文件、材料”，均属于违法行为。对此，辩护律师可以根据《刑事诉讼法》第47条的规定，向同级或上一级检察院申诉或控告，也可以根据《关于依法保障律师执业权利的规定》第41条的规定，向该办案机关或者其上一级机关投诉。
死刑复核阶段的阅卷权
阅卷权是辩护律师了解案情、准备辩护的最重要手段之一。
对于死刑复核阶段的阅卷问题，《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》第4条作出了明确的规定，即“辩护律师可以到最高法院办公场所查阅、摘抄、复制案卷材料。但依法不公开的材料不得查阅、摘抄、复制”。最高法院专门为此设置了律师阅卷室。实证调研数据表明，上述司法解释出台后，死刑复核案件的阅卷问题已经基本上得到了解决(参见图2)。
根据图2的实证统计数据，我们可以得出以下初步结论：第一，尽管阅卷的范围大小不一，但绝大多数的调研对象(81.1%)均认为，在死刑复核程序中，他们可以查阅该案的案卷材料;第二，在阅卷范围上，有57.7%的调研对象表示，可以查阅到全案的案卷材料;第三，有20.4%的调研对象表示，在死刑复核程序中，查阅案卷还存在一定的困难。其中，就调研对象列出的阅卷困难情形，大概可以分为两类：一是，可以阅卷，但是存在“不能及时安排”、“不能查阅全卷”、“需要预先批准”等不尽如人意之处;二是因法院之间、法官之间互相推诿，根本看不到案卷。
需要指出的是，随着司法改革的不断推进，尤其是随着网上律师服务平台的启用，办案人员与案卷材料之间的“物理隶属关系”将被彻底打破，随之而来的将是电子化阅卷、网上阅卷的普及与常态化。因此，在此大背景下，我们可以乐观的预测，在死刑复核阶段，辩护律师阅卷实践中遇到的一些操作性障碍，将会随着阅卷方式的改变迎刃而解。
在此值得补充说明两点：第一，规范阅卷工作流程、利用现代科技手段提高阅卷效率已经成为普遍的共识。例如，最高法院《关于依法保障律师执业权利的规定》第4条规定：“法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关应当建立和完善诉讼服务中心、立案或受案场所、律师会见室、阅卷室，规范工作流程，方便律师办理立案、会见、阅卷、参与庭审、申请执行等事务。探索建立网络信息系统和律师服务平台，提高案件办理效率。”而且，该《规定》第14条进一步明确指出，“检察院、法院应当为辩护律师查阅、摘抄、复制案卷材料提供便利，有条件的地方可以推行电子化阅卷，允许刻录、下载材料。”“检察院、法院应当为辩护律师阅卷提供场所和便利，配备必要的设备。辩护律师可以采用复印、拍照、扫描、电子数据拷贝等方式复制案卷材料，可以根据需要带律师助理协助阅卷。”
第二，“最高法院律师服务平台”于2015年12月30日正式开通使用。借助该服务平台，律师可以进行网上立案、网上阅卷、案件查询、电子送达、联系法官等五大类活动。其中，就阅卷而言，依法接受委托的辩护律师可以通过律师服务平台提出阅卷需求的，档案系统将在三个工作日内将案卷推送到办案平台。承办法官收到案卷后，应在三个工作日之内审核确认是否提供网上阅卷。审核不同意的，应当说明理由;审核同意的，经档案系统最终确认后，将案卷正卷推送至律师服务平台。对于不能推送至互联网的电子卷宗，律师可前往最高法院诉讼服务中心电子阅卷室进行现场阅卷。
“与法官面谈”的权利
死刑复核程序是一种特殊的审判程序。在司法实践中，最高法院办理死刑复核案件以不开庭的方式进行，具有较为浓厚的行政复核色彩。由于死刑复核案件没有公开的法庭审理程序，辩护律师通过自身的辩护活动影响法官的空间相当狭小。
根据相关司法解释的规定，在死刑复核案件中，辩护律师可能对承办法官直接产生影响的辩护活动主要有以下三种：提交新的证据材料、提交书面辩护意见、向承办法官当面陈述自己的辩护意见。其中，鉴于当面陈述意见具有面对面交流的直接性、互动性等显著优势，因此，向承办法官当面陈述自己的辩护意见一直被视为辩护律师积极发挥辩护作用、推动死刑复核程序诉讼化改造的重中之重。
为了切实保障辩护律师当面陈述意见的权利，最高法院于2015年初专门印发了《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》，就如何听取辩护律师的意见作出了相当具体的规定。根据该《办法》的规定，在死刑复核程序中，辩护律师要求当面反映意见的，案件承办法官应当及时安排。听取辩护律师意见，一般由案件承办法官与书记员进行;必要时，也可以由合议庭其他成员或者全体成员与书记员进行。当面听取辩护律师意见，应当在最高法院的办公场所进行;为节约外地律师赴京的时间和费用，经双方商定，也可以在承办法官赴当地讯问被告人时，在当地法院办公场所听取律师意见。当面听取辩护律师意见时，应当制作笔录;具备条件的法院应当指派工作人员全程录音、录像。
尽管上述司法解释就死刑复核阶段听取辩护律师意见作出了相当具体的规定，但从实证调研结果来看，似乎在实施层面还存在一定的问题。
从实证统计数据来看，在(客观上)能否当面陈述意见、(主观上)当面陈述效果如何两项上，调研对象的回答基本上都属于相对消极的评价。
根据调查问卷的三组实证数据，我们大体可以得出以下判断：
第一，尽管当面陈述意见受到了理论界和实务界的高度重视，甚至有学者将其誉为“死刑复核程序诉讼化改造的一大步”，但在司法实践中，无论是“能不能面谈”(客观评价)、还是“面谈的效果”(主观评价)，调研对象均持相对消极的评价。尤其是在面谈效果上，由于主观期待与现实之间的巨大落差，绝大多数调研对象认为，当面陈述意见的实际意义不大。
第二，尽管近一半的调研对象认为“即便提出当面陈述意见的申请也不一定会安排”，但是，实证数据也表明，一旦承办法官同意听取辩护律师的意见，一般都能够给辩护律师较为充足的、发表辩护意见的时间。
获得裁判文书的权利尚待加强
2015年以前，死刑复核案件的裁判文书是否送达辩护律师，立法和司法解释并没有相应的规定。受此影响，在司法实践中，甚至出现过被告人家属已经接到了死刑执行通知书，辩护律师还不知情的荒唐现象。
2015年最高法院印发的《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》彻底改变了这一局面。该《办法》第9条规定：“复核终结后，受委托进行宣判的法院应当在宣判后五个工作日内将最高法院裁判文书送达辩护律师。”据此，在死刑复核裁定宣判后五个工作日内，负责宣判的法院应当将最高法院是否核准死刑立即执行的裁定书送达辩护律师。
但是，实证调研数据表明，超过一半的调研对象(58.5%)认为，死刑复核的裁定书并没有及时送达(图3)。遗憾的是，鉴于题干设计的模糊性，根据现有的调研数据，我们无法确定，这58.5%的调研对象中，是否存在没有收到死刑复核裁判文书的情况。如果仅仅是收到的时间较晚，导致这一现象的原因何在?
在私人访谈中，就死刑复核裁判文书，有辩护律师还特别提到两点：第一，既然立法和司法解释都承认辩护律师的参与权，那么，最高法院死刑复核案件的裁定书就应当明确记载辩护律师的姓名，让辩护律师的参与有名有实。第二，最高法院在大力推动裁判文书的说理性。可是，与第一审、第二审裁判文书相比，最高法院死刑复核案件的裁判文书就显得太简略了。在司法实践中，死刑复核案件的裁定书上通常只描述所确认的犯罪事实以及是否核准的裁判结果，基本上不会列举认定事实所依据的证据，对于律师提出的异议和辩护意见更不会作出任何回应，对是否应当核准也没有任何进一步的解释或说理。这显然是与最高法院的地位、与最高法院死刑复核法官的学识和能力、与死刑生效裁判文书的性质，都是不匹配的。
因此，为了提高死刑复核裁判的说服力和公信力，最高法院应当以身作则，在死刑复核案件的裁判文书上率先强化裁判文书的说理性，至少应当对控辩双方提出的意见作出必要的回应。
审慎对待调研数据
对于实证研究，严谨的批评者往往会提出“调研数据是否全面、客观”的疑问。就此，我们必须承认，无论是从调研对象的地域分布，还是从调研对象的严谨程度，现有的调研数据都存在一定的缺陷。不过，即便是有缺陷的实证数据，也比没有数据支撑的纯理论分析，更有助于触摸问题的真相。
鉴于此，对于上述实证结论，我们必须特别强调以下几点：
第一，由于问卷设计、调研对象选择、有效样本等多方面的原因，这些调研数据以及立足于此的分析，并不一定如其所愿那么真实地反映了律师参与死刑复核程序的实际状况;毋宁说，该项研究反映了这样一种现实：这些数据反映了“特定调研对象”对于这些问题的个人经验和主观感受;这些经验和感受可能有一定的偏颇，但是，这些经验和感受本身却是司法实践实际情况的有机组成部分。因此，犹如“盲人摸象”，尽管我们提供的只是画面的一部分，但是，只要不故步自封，依然可以与其他人的经验、感受一起，整合出一个更接近真相的完整画面。
第二，需要非常审慎地对待上述调研结论。一方面，就调研对象而言，参与此次调查的辩护律师并非严格限定于“2015年度办理死刑复核案件的辩护律师”。因此，这些辩护律师所表达的可能是自己2015年以前办理死刑复核案件的经验，而无法真实反映2015年最高法院印发《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》以后的司法实践。另一方面，就样本量而言，关于这三个问题的有效问卷数量非常有限，例如，关于面谈时间只有17个样本。因此，这些调研对象的经验和主观感受是否具有充分的代表性，也很难作出明确的判断。
不过，考虑到，该《办法》就应当由“谁(承办法官与书记员;必要时，也可以由合议庭其他成员或者全体成员与书记员进行)”、“在哪里(在最高法院或者地方人民法院办公场所)”、“以何种方式(制作笔录，或全程录音、录像)”听取辩护律师意见都作出了相当明确具体的规定，我们有理由相信，律师参与死刑复核程序的实际情况应当会发生较为显著的转变。
保障死刑复核程序的律师辩护权
保障在有关死刑复核程序的调研中，许多辩护律师都会问一个非常类似的问题：“会见?没有法律依据吧!”“法律没有规定可以调查证据啊?”诸如此类的问题还有很多。
例如，在死刑复核阶段，辩护律师是否可以申请承办法官回避?是否可以申请最高法院调取公安机关收集的证明被告人无罪或罪轻的证据材料?等等。这些都是一些非常具体的操作性问题，但在这些问题背后，却蕴含着一个颇具理论品格的话题：《刑事诉讼法》总则的规定，尤其是第四章辩护律师权利的规定，是否同等适用于死刑复核程序?
就此，司法实践的习惯思路似乎是：鉴于死刑复核程序的特殊性(案件特殊?还是审理法官特殊呢?)，除非法律有明确规定，辩护律师不能依据《刑事诉讼法》总则的规定，理所当然地享有某项具体的诉讼权利。
基于这一思路，最高法院不得不通过具体的司法解释，来明确死刑复核阶段辩护律师究竟享有哪些诉讼权利。《关于办理死刑复核案件听取辩护律师意见的办法》就是一个最好的例证。该《办法》以具体罗列的方式，规定了辩护律师在死刑复核阶段享有的具体诉讼权利。可是，问题是：除了该《办法》规定的诉讼权利，辩护律师还有其他诉讼权利吗?答案是显而易见的，这得等下一个司法解释来“明确”了。
毋庸置疑，上述思路带来了很多不必要的麻烦。或者说，原本非常简单的问题，反而必须等司法解释才能给一个具体的解决方案。以查询案件信息为例。在2015年以前，被告人家属委托辩护律师后，辩护律师根本无法通过正常途径查询案件的具体信息(案件是否已经移交最高法院?如果移交，在哪个庭?谁是承办人?)。
然而，这些原本就不应该是辩护律师的工作——试想，如果是第一审或者第二审程序，法院受理案件后，都会按照《刑事诉讼法》第33条第二款的规定，“自受理案件之日起三日内，应当告知被告人有权委托辩护人”。换句话说，不是辩护律师去找法院、找法官，而是法官主动告诉被告人“案件已经到第一审或第二审了，你可以请律师了”。
我们必须看到，现代立法技术之所以区分“总则”和“分则”，其精髓即在于：由总则统领分则，以避免分则处处作重复性的规定。因此，我们认为，无论死刑复核程序是否开庭，是否走诉讼化道路，都必须遵循一个最基本的规则：除立法或司法解释另有规定，应当一律适用总则的规定。换句话说，解决问题的真正思路不是通过列举的方式明确辩护律师有哪些诉讼权利，而应当是通过列举的方式明确辩护律师哪些诉讼权利应当受到适当的限制。
法律援助制度缺失
2012年修订后的《刑事诉讼法》第240条规定：“辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”但，立法并没有明确，对于那些无力聘请辩护律师的被告人，最高法院是否应当为其指定辩护律师，提供免费的法律帮助。
司法实践中，死刑复核案件的承办法官可能对此采取漠然置之的态度：有辩护律师提出要求，我就依法听取意见;至于你是否有能力聘请辩护律师，则非我所问。由于法律援助制度的缺失，《刑事诉讼法》第240条的规定，致使不少死刑复核案件的被告人，因为经济上的劣势，失去了进行最后一次有效抗争的机会。
以中国裁判文书网为例，自2014年1月1日至2015年8月31日间，最高法院在中国裁判文书网上共发布了226份死刑复核案件的裁判文书。在这226个样本案件中，有195个案件的被告人在第一审被判处死刑立即执行后主动提起了上诉，上诉率高达86.28%。
然而，与此形成鲜明对比的是，同样是这226个案件样本，在死刑复核程序阶段，真正有辩护律师协助的案件却只有20个，仅占全部案件样本的8.06%。
86.28%的上诉率与8.06%律师辩护率之间的悬殊，栩栩如生地向我们展示了这样一幅令人心寒的画面：接近九成的被告人会在死刑面前显露强烈的求生欲望，而超过九成的被告人却无法在死刑复核程序中获得辩护律师的帮助。
更重要的是，我们必须看到，我们现在讨论的不是一个个数字，而是一个个鲜活的生命。这些生命和我们一样，都有着自己的父母、子女、兄弟姐妹，都有着自己的生活和自己的人生。
2014年，十八届四中全会决定在“建设完备的法律服务体系”标题下，提出了，“完善法律援助制度，扩大援助范围”的具体要求。为了贯彻四中全会的决定，2015年6月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》。该《意见》明确提出，“建立法律援助参与死刑复核案件办理工作机制，依法为更多的刑事诉讼当事人提供法律援助”。因此，当前的问题是，如何通过具体的制度，为死刑复核案件构建一套高质量的法律援助体系。
作者：吴宏耀
2012年10月9日，国务院新闻办公室发表了《中国的司法改革》白皮书，这是中国首次就司法改革问题发布白皮书，它第一次全面、系统地向国内外介绍了中国司法改革的基本情况和主要成就，表明中国致力于推进依法治国基本方略的态度和决心，增进了国内外对中国司法改革以及法治建设的了解、认同和支持。
阅读后，令我颇有感触的是，中国的司法改革为中国律师行业、律师业务的发展提供了广阔的空间和良好的成长环境，而律师行业、律师业务的发展又有力地促进了中国的司法改革进程，成为中国司法改革不可或缺的一部分，二者相互影响、相互促进，共同成就了中国法治国家的日渐发展和日趋成熟。
白皮书指出，截至2011年底，中国有律师事务所1.82万家，与2008年相比，增长31.6%，其中合伙律师事务所1.35万家，国资律师事务所1325家，个人律师事务所3369家;共有律师21.5万人，其中，专职律师占89.6%，兼职律师占4.5%，公司律师、公职律师、法律援助律师和军队律师占5.9%。2011年，全国律师共担任法律顾问39.2万家，与2008年相比，增长24.6%;办理诉讼案件231.5万多件，与2008年相比，增长17.7%;办理非诉讼法律事务62.5万多件，与2008年相比，增长17%;承办法律援助案件近84.5万件，与2008年相比，增长54.5%。
上述数据表明：随着律师队伍的不断发展壮大，中国形成了社会律师、公职律师、公司律师和军队律师优势互补的格局，满足了公众对法律服务的多层次需求。律师业务范围也由传统诉讼业务领域向金融、房地产、企业管理、知识产权、电子商务、保险税务，以及教育医疗、环境资源、文化创意与国际贸易等多领域新兴业务扩展，服务范围进一步扩大。律师事务所组织结构也由单纯的国资所向合伙制、公司制、个人所转变，组成模式更为多样灵活。这些巨大的变化，得益于中国法治政策的变化，得益于中国司法改革的深入发展。
随着经济社会的发展，政府关于社会管理的传统决策模式已经难以适应社会转型的客观形势。为此，越来越多的律师以担当政府法律顾问的形式参与到政府的决策和管理中，参与行政法规、政府规章的制定和修改，参与政府投资重大项目的决策，及时提供法律建议，提高政府依法行政的水平，协助政府部门做好相关法律知识的培训工作。
律师对经济发展的推动作用，除了律师业本身作为第三产业可以带动GDP的增长外，更为重要的是，律师能够以自己独特的专业知识为经济发展提供智力支持，如引导产业发展推动结构升级，服务“三农”建设，助力城乡统筹发展。
律师在企业内部专职从事法律事务工作，其优点是律师拥有明确的职责和权利，既熟知法律，又熟悉公司事务。将法律服务直接引入公司决策层，既可预先降低经营活动的法律风险，又可有效提高企业依法经营、依法管理的水平。
当前中国处于经济社会发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定的任务依然十分繁重。律师作为社会主义法律工作者担负着化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定的职能，律师在参与社会矛盾纠纷化解实践中发挥着不可替代的特殊作用。
律师在注意将稳定与发展的关系协调好的前提下，走科学发展、和谐发展的路子，才能更好地参与社会矛盾纠纷的化解。这就必然要求律师在参与社会矛盾纠纷化解时，把维护社会稳定作为化解社会矛盾纠纷的首要选择，把满足民众的需要作为首要目标，把民众的满意度作为首要标准，紧紧围绕发展这个要务开展好化解社会矛盾纠纷工作，努力达到政治效果、法律效果和社会效果三者的统一。
在中国法治建设不断成熟的今天，律师的职能应不仅仅局限于化解矛盾、出谋划策，更应站在建设社会主义法治国家的高度上，提高觉悟、加强自律，注重工作中所能发挥的社会管理职能，能够在提供法律服务的同时，加强社会意识、创新意识、管理意识，能够在潜移默化中提高被服务对象的法律意识、社会意识，为中国公民法律意识的提高乃至于国民素质的整体提高尽一份力量，更为中国加速法治国家进程、建设社会主义法治国家发挥律师应有的作用。
作者：孟幻
刘钰律师
[内容摘要]律师参与法律援助是律师的法律义务。本文从律师参与法律援助的历史概况、律师参与法律援助的法律渊源、律师参与法律援助的事项范围、青年律师应当积极参与法律援助以及律师参与法律援助存在的弊端等几个方面，以法律的规定为依据，多视角论述了本文作者对律师参与法律援助的见解。 律师参与法律援助，目前最直接的法律依据是国务院2003年7月颁布《中华人民共和国法律援助条例》。《法律援助条例》第六条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”
根据《法律援助条例》第六条的规定，律师参与法律援助是律师法定的义务。法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项保障制度。在经济社会转型期间，由于贫富差距、受教育程度等方面的原因，社会上存在一些弱势群体，他们没有能力化解自身遇到的社会问题，对社会弱势的公平正义才是真正意义上的公平正义。社会需要律师参与法律援助，维护和谐、稳定的社会秩序。
一、律师参与法律援助的历史概况
1、法律援助起源于十五世纪的英国。这一制度开始于律师们自发地对穷人提供免费服务的慈善和道义行为，后来逐步演化为保障公民合法权益的国家保障制度[1]。但不论是律师们自发的为穷人提供法律服帮助还是后来的国家立法规定的法律援助，律师都是法律援助的具体提供者。
2、中国古代没有律师参与法律援助的活动。中国传统文化息讼、厌讼，帮助别人进行诉讼的人被称为“讼师、讼棍”。春秋末期郑国的邓析堪称中国律师的鼻祖，他教授学生法律知识，帮助别人打官司，但他最终被统治者处死。在邓析子之后直到清朝末期，中国古代社会没有律师制度，也没有法律援助制度，更谈不上律师参与法律援助活动。
3、律师参与法律援助是社会发展的必然选择。纵观人类社会发展过程，物质条件对社会的文明程度、对社会弱势的关注程度起到决定性的作用。原始社会， 1
人们相互之间关系的维护更多依赖于丛林法则，弱肉强食。随着社会物质条件的改善，人类作为社会性动物，对同类的关怀程度逐步增多。在对资源的争取、给予、取得的冲突中，人们的权利观念逐渐形成。权利观念的进步与权利能力天然不平等性之间的冲突，必然导致能力较差者需要能力较强者的帮助。律师作为私权的代表，参与法律援助，对社会弱势提供法律方面的援助，是社会发展的必然选择。
4、律师参与法律援助的实践被制定成国家法律。律师参与法律援助经过一定社会实践的积累，最终上升为国家的法律。因为法律不过是把社会重复的行为固定下来，并最终成为普遍性的规则。中国在1996年5月颁布的《中华人民共和国律师法》，正式规定了法律援助的有关内容，同年3月颁布的《刑事诉讼法》也有关于律师参与法律援助的规定。
5、律师参与法律援助是中国法制史上的创举。中国历史上，从秦始皇统一六国开始，国家的公权力得到了巨大的发展，同时私权也受到一定程度的制约。到后来的商鞅变法，公权力已经很强大，私权的空间更小。此后中国社会呈封闭性发展，文化领域也因为“独尊儒术”而视野狭窄，自然科学严重萎缩，社会缺乏自然科学的理性支持。老百姓几乎没有权利意识，社会以义务为本位。义务本位的社会既无权利可言，也就无需律师参与那些权利能力较差者的援助。中国目前律师参与法律援助的法律规定是一次历史性的创举。
6、律师参与法律援助是经济社会进步的表现。法律援助制度以及律师参与法律援助与中国社会的经济体制改革有着密切的联系。邓小平“92南巡”确定了市场经济的改革取向，而市场经济以市场自由、市场平等作为两个基本的支柱，这必然带来私权在一定程度上得到解放。私权的解放，与权利能力的不平等性之间的冲突，必然导致私权需要法律帮助。律师参与法律援助，是社会进步、文明和发达的表现。
二、律师参与法律援助的法律渊源
1、宪法是律师参与法律援助的权利泉源。虽然我国宪法中没有关于律师参与法律援助的直接规定，但在实质意义上，《宪法》第三十三条第二款的规定是关于律师参与法律援助制度的权利泉源。
《宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”。本条款规定的平等是形式意义上的平等，因为这种平等是把公民的认知水平放在同一个平台上考察得出的结论。然而，由于地域、户籍管理、收入水平、受教育程度等方面的差异，公民个体之间在权利能力上存在相当大的差距。要实现实质意义上的“法律面前人人平等”，就必须对一些社会弱势群体进行法律援助。所以，《宪法》第三十三条的相关规定是律师参与法律援助的权利泉源。
2、法律中规定了律师参与法律援助的内容 在国家立法层面上，中国还没有一部关于律师参与法律援助的专门法律。但在现行《刑事诉讼法》中有一些关于律师参与法律援助的规定，此外，《律师法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保护法》、《妇女权益保障法》和《未成年人保护法》等法律中对律师参与法律援助都有一些规定。
在行政立法方面，国务院2003年7月颁布了《中华人民共和国法律援助条例》。这部法规对律师参与法律援助的业务范围、受援对象、参与方式等都做了明确的规定，具有较强的可操作性，在法律援助实践中发挥了较好的作用。法律效果、社会效果好。
三、律师参与法律援助的事项范围
根据《法律援助条例》和《刑诉法》等法律法规中的相关规定，律师参与法律援助，在受援对象、业务范围等事项都规定了一定的条件限制。
1、受援对象主要是经济困难人群，以及遭遇特定案件的人群。
在民事领域，律师参与法律援助的受援对象首先是经济困难人群。《法律援助条例》第10条规定;“公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助„„。”但是，也有一些社会团体，比如各级妇联，对遭遇家庭暴力的妇女提供法律援助，原因只有一个，就是她遭遇家庭暴力，而不考虑妇女的经济状况。
在刑诉领域，律师参与法律援助的对象，主要包括能力欠缺者或者一些特定案件的当事人。能力欠缺的嫌疑犯、被告人，比如盲聋哑人、未成年人，如果没有委托辩护律师的话，公安机关、检察院、法院都应当为其指定辩护律师，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查;对于一些特定
3的案件，比如，共同犯罪案件、可能被判处死刑、无期徒刑的案件，相关办案单位也应当为其指定辩护律师。此外，在一些特定情形下，律师是“可以”为当事人提供法律援助。
2、业务范围
根据《法律援助条例》第10条和第11条的规定，公民有13种事项，没有委托代理人或辩护人的，可以申请法律援助或由人民法院指定辩护。相关规定很明确，在此不赘述。
此外，律师也可以参与行政法以及公证事项等领域的法律援助。
四、青年律师应积极参与法律援助
1、青年律师要认识到参与法律援助能够体现律师职业的最高价值。现行《律师法》第二条第二款规定：“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”根据本条，律师的职业价值有三个层次。最基本的价值是维护当事人的合法权益，做尽职尽责的律师;中间价值是维护法律正确实施，做法律方面的专家;最高价值就是维护社会公平正义，做社会实践的积极参加者。律师参与法律援助，帮助社会弱势获得公平正义，体现了律师职业的最高价值。
2、青年律师参与法律援助可以锻炼自己的执业技能。律师法律实务技能的养成需要很多的实践机会，积极参与法律援助就会有更多的机会锻炼自己的专业技能。别人的经验不一定对自己有用，律师执业需要积累自己的办案经验。所以，青年律师应当积极参与法律援助的社会实践，谨慎认真办好每一个案件，积累经验，为自己的职业生涯打下坚实的基础。
3、青年律师参与法律援助是对自己执业水平的宣传。青年律师成长为成功律师，这中间有一个很长的距离需要弥合，弥合的过程不仅仅需要积累经验，锻炼自己的执业技能，同时还需要获得社会的认可。青年律师积极参与法律援助，展现自己渊博的知识、专业的法律服务、勤勉的工作态度，可以培养潜在的客户，获得社会的认可，从而在一定程度上宣传了自己。
4、青年律师参与法律援助有助于未来的执业定位。律师是私权的维护者，青年律师参与法律援助，有更多的机会接触社会弱势，帮助那些贫穷的、文化水平低的弱势群体维权他们的合法权益。这些实践有助于青年律师全面深入的了解
4社会生活，对自己的执业有较客观的定位，朝向专业化的方向发展，这对于青年律师的成长至关重要。
5、青年律师参与法律援助是律师进行普法宣传的一种方式。按照罗尔斯在《正义论》中的观点，社会弱势的权益受保障的程度代表了社会文明的程度，社会对弱势人群的公平正义才是真正的公平正义。所以，青年律师参与法律援助，帮助社会弱势维护合法权益，宣传了法律，维护了社会公平正义，有助于社会的和谐稳定。
五、律师参与法律援助存在的弊端
1、律师参与法律援助制度的立法位阶较低。律师参与法律援助最直接的法律依据就是《中国人民共和国法律援助条例》，在立法层面上，《法律援助条例》不是全国人大及其常委会制定的法律，而是国务院颁布实施的行政法规，法律位阶较低。1999年初，司法部法律援助中心草拟了《法律援助法(示范法草案)》，旨在供立法机关参考并推动各地的法律援助工作，已经列入立法规划[2]。把律师参与法律援助制定成法律，法律援助活动就会有更好的法治保障。制定高位阶的法律援助法律，才能更好的保障律师参与法律援助。
2、律师参与法律援助的办案效果较差。一般来说，律师参与法律援助活动，都会忠诚勤勉，尽职尽责的办好当事人的法律事项，向指派单位或者组织及时送交案卷材料，便于指派单位评卷。但是，还有少数律师，因为法律援助案件不收费，办案不积极、不努力，结案后也不及时送交案卷材料，导致办案效果较差。
3、律师参与法律援助的经费不足。中国目前处于经济社会转型期，经济相对不发达，社会公用服务经费相对短缺，律师参与法律援助的经费较少。虽然，国家在法律援助办案补贴上已经增加过几次，呈递增趋势，但相比于不断上涨的物价、生活消费性支出，办案经费显得相对不足。
六、 结束语
法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业。律师参与法律援助，体现了社会的进步，也在一定程度上代表了社会文明的程度。当代中国律师参与法律援助制度的确立是一种创举，是中国传统文化的一次飞跃性进步。律师参与法律援助是律师的职业义务，也是实现律师职业价值的最高体
5现，在保障人权等方面发挥了极为重要的作用，是社会发展、文明和进步的表现，为社会和谐稳定做出了一定的贡献。
参考文献： [1] 《法律援助制度的历史及中国法律援助的发展》，作者：佚名
文章来源：伊春市司法局网站
http://xl.ycssfj.gov.cn/yjdc/ShowArticle.asp?ArticleID=422
[2] 《法律援助制度的几个问题》，作者：刘根菊
文章来源：法律教育网
http:///news/16900/178/2004/8/ma345764834138400220746_127559.htm
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陈柏峰在《暴力与屈辱：陈村的纠纷解决》一文中提出：农民本来有一套自己的纠纷解决机制，但这种机制在现代化的话语下被国家打碎了，而国家的现代化机制还不能完全被农民接纳。农村是如此，城市又何尝不是这样?随着国家各种体制改革的深入，一方面有一大部分人由单位人变为了社会人，在“陌生人社会” 日益成型的背景下，某些自生自发的秩序可能与既定秩序存在一定的碰撞和冲击。另一方面，当前我国进入了改革攻坚期和矛盾凸显期，一些具有普遍性的社会纠纷也会不可避免地产生，诸如拆迁安置、征地补偿、环境保护、社会治安、安全生产以及与居民群众切身利益息息相关的劳动工资、商品房买卖、医疗保障等。由这些问题引起的法律纠纷日渐增多，这不可避免的会带来一定的社会矛盾。而基层社区民众法律意识的淡漠以及法律意识与现代化法律的某些差异，在一定程度上构成了法律的合法性危机，严重消减了民众对法律的信仰。这就迫切需要有一定法律专业知识的人在他们遇到矛盾纠纷时给他们提供专业贴心的服务。在国外，人们遇到麻烦时寻找律师帮助是再正常不过的事，而在国内，人们还缺乏这种意识。所以新形势给了律师参与社会创新管理新契机，法律服务进社区势在必行，法律服务在社区也有很大的市场空间。
那么，如何提高社区民众对法律观念的认可度和接受率，让法律服务尽快进社区呢?
一、提升律师素质，自身过硬“进”。 作为一名律师，要充分认识到社区法律服务的繁杂性。社区群众的诉求多种多样，律师要加强学习，适应社区对律师服务质量和层次的要求，有针对性地进行业务学习与培训，不断提高自己的执业水平，才能更好地服务社区。
二、找准切入点，围绕中心“进”。要针对各社区的“社情”和民意以及“热点”问题，贴近居民的现实要求，有针对性地开展法律宣传和法律服务。
(一)律师在调处居民群众矛盾纠纷中大有可为。例如现在单位型社区越来越少，大部分人居住的是商品房，居民和物业公司的纠纷很多，比如房屋设施的维修，在小区车棚丢失车辆，交了物业费却得不到应有的服务等。还有诸如婚姻继承纠纷，相邻权纠纷等等与人们生活息息相关的问题。居民常常为这些纠纷到社区要求调解，而社区缺乏专业的懂法律的人员，此类纠纷得不到解决，要诉讼到法院，如果有专业律师提供服务，就可以在诉前进行调解，既能减少各方面的诉累，又能促进社会和谐。我们法律工作者就是要以这些热点问题为切入点，给居民们提供专业贴心的服务。
(二)律师在参与涉法涉诉信访中大有可为。 当前，我国正处在重要战略机遇期。这个阶段，既是经济发展黄金期，又是社会矛盾凸显期。律师参与涉法涉诉信访能发挥以下积极作用:
1、发挥“避震器”的作用。律师参与涉法涉诉信访工作，在维护上访群众正当合法权益的同时有效维护了国家的政治安定和社会稳定。参与信访接待的律师坚持有利于化解纠纷、防止矛盾激化、维护社会稳定的原则，重点做好说服疏导工作，提高群众依法信访的意识。对于情绪激动的上访群众，律师心平气和地向他们讲解相关法律知识，耐心释疑解惑，并讲明采取不正当过激行为可能承担的法律后果，提出调解为先的工作思路，有效地控制了局面。通过律师“坐堂”，为上访群众“问诊、把脉、开方子”，收到了“清火、顺气”的良好效果。参与信访接待的律师对待来访人员都做到热情接待、耐心倾听、认真解答、谨慎处理，主动为来访人员查找法律法规和政策依据，最大限度地预防和减少矛盾纠纷的产生，或者为矛盾纠纷的妥善解决提供有效的途径。
2、发挥“减压阀”的作用。律师参与信访工作，缓解了政府信访部门的工作压力。近年来的群众信访以房产纠纷和拆迁、赔偿、对判决不服等涉法问题居多，律师参与信访接待后，有效疏导、化解了矛盾，避免了过激行为的发生和升级，帮助某些重访者、缠访者和个别闹访者找到了解决问题的正确途径，减轻了政府信访部门的工作压力。在接访过程中，律师动之以情、教之以法、晓之利害、苦口婆心，不少上访人对律师的解释口服心服，表示止纷息访。相当一部分来访群众“满腹怨气来，心悦诚服去”。
3、发挥“连心桥”的作用。信访工作是党和政府政治工作和群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，也历来是各级政府一项重要而棘手的工作。随着经济体制改革和其他各项改革的深人，经济结构调整的力度将进一步加大，经济社会生活中还会出现多种新矛盾和新问题以及不少的涉法信访事项。律师参与信访接待，从“第三方”的角度介人，其身份的中立性使信访群众认为律师的态度不偏不倚，使其在上访群众中具有较强的公信力与亲和力，赢得了信访群众的信赖。在信访接待中，律师是民不是官，独立于信访群众和信访干部之间。律师不是争议案件的主体，与上访群众不存在利益冲突。律师对信访群众的问题从法律的角度解答，是为信访群众提供无偿的法律服务，易为上访群众所接受。律师的介人，有效缓解了信访群众与政府的对立情绪，拉近了信访群众与政府的距离。 4.发挥“法律参谋”的作用。律师参与信访工作，特别是参与党政领导接访日活动以及陪同领导下基层接访活动，为领导同志处理信访问题提供了法律依据。正如有的参加信访工作的领导所说，“信访接待的时候，有律师坐在身边，我们心里踏实。”
(三)律师在社区矫正、安置帮教中大有可为。通过律师走进社区矫正、安置帮教对象，把法律传播到最需要法律的人身边，有利于增强社区矫正、安置帮教对象的法律意识，增强其回归社会，做守法公民的信心，对于推进社区矫正、安置帮教工作，提高社区矫正、安置帮教对象的教育矫正质量，有效预防重新犯罪。
1、加强对社区矫正、安置帮教对象的法制教育和思想教育。律师可以通过发放法律书刊、宣传材料、举办法制讲座、开展法律咨询等多种形式，有针对性地宣传与社区矫正、安置帮教对象密切联系的基本法律知识，增强这些人员的法制观念及法律意识，使其认罪服法，转变观念，重新做人，顺利回归社会。
2、开展“结对子”。可以由热心公益，社会影响好，综合实力强的律师与帮教对象结对子，定期不定期的对其开展法制宣传 教育和对其进行生活上的帮助。
三、探索新途径，讲究方法“进”。 要充分把握好社区的特点，从三个方面讲究方式方法。一要加大宣传力度，树立法律工作者在社区民众中的良好形象。社区有一大部分居民对律师这个职业不是很了解，这就要求我们放下身段，以朋友、兄弟、姐妹、儿女的身份同居民坐到一起，了解群众的需求，宣传律师职业的工作内容，才能真正做到进区入户，收到实效。二是有偿服务与无偿服务相结合。在社区开办法律知识讲座，进行法律咨询，这些都可以以无偿形式进行，对生活特别困难的群体可以进行免费的法律援助。有偿服务的，也要公开服务内容，明确服务要求。三是通过上门服务、跟踪服务等形式，让居民享受到面对面的私人律师式的法律服务。可以在社区设立法律服务站，群众有需求及时登记，然后通知律师进行上门服务。
2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就加强和创新社会管理发表了重要讲话。胡锦涛总书记的重要讲话深刻阐述了加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，明确提出了新形势下加强和创新社会管理、做好群众工作的总体思路和重点任务.律师参与社会创新管理进社区进行法律服务是群众的需求，也是提高民众对法律观念认可度和接受率，提高民众对多元解纷的认同度和利用率的有效手段。这个过程可能会很缓慢，但惟其缓慢，将历艰辛，才见执著。
论文摘要 建国以来，中国律师的刑辩经历了由曲折到恢复发展的历史轨迹。同时，律师刑辩对我国人权保障事业也呈现为不断优化的历史效用。为了进一步加强刑事诉讼中的人权保障原则，2012年刑诉法强化了律师参与刑事辩护的地位。对法治化进程中律师刑辩的展望。
论文关键词 新刑诉法 律师 辩护 人权保障
迈入21世纪，人权保护受到国际社会的普遍重视，刑事辩护救济已然成为人权保障的最后一道屏障。随着我国人权保障事业的不断发展，律师参与刑辩的重要性也日益凸显，2012年新修订的刑诉法便是最好证明。在此，我们简要回顾建国以来律师参与刑辩的历史进程，并以此为据剖析律师在我国参与刑辩的地位变迁，再对其未来进行展望。
一、建国后中国律师的刑辩及其影响
建国以来，中国律师的刑辩经历了曲折到恢复发展的历史轨迹。同时，律师刑辩对我国人权保障事业也呈现为不断优化的历史效用。我们有必要简单梳理这段历史，以便把握司法正义实现的具体政治语境以及历史载体。
(一)六十余年来的律师刑辩
1. 曲折发展：建国后近三十年
新中国刑辩制度是在扬弃旧中国刑辩制度的基础上发展起来的。建国之初，新政府发布《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，明令取缔了旧中国的律师活动，因而，律师刑辩也基本被否定。及至1954年第一部宪法，规定“被告人有权获得辩护”，从而在宪法层面确立了刑辩制度。至此，新中国的律师辩护制度得以正式建立。然而，因当时极左思潮的影响，实际上原本不健全的辩护制度在实践中基本无法实现。后来的文革期间，公检法被砸烂，辩护制度在狂热的群众运动中绝迹。
2. 恢复和发展：十一届三中全会以后
十一届三中全会后，随着经济体制改革和民主建设的推进，我国刑辩制度借此春风开始恢复并不断发展完善。1978年宪法重新恢复刑辩制度。1979年我国制定了第一部刑诉法，确立了辩护制度的基本原则，并通过对该法典和其他文件中辩护制度的进一步细化，使我国刑辩制度开始逐渐成熟。
首部刑诉法实施十几年以来，通过总结司法经验，在1996年3月，全国人大对该部法律进行了修改，辩护制度也得以较大修改。另外，全国人大还制定了律师法等配套法律法规。经过此次修改，犯罪嫌疑人的辩护权不断扩大、律师进行辩护的诉讼权利得以明确。之后，刑辩制度得以空前发展。 2012年3月，第十一届全国人大对1996刑诉法又进行了更深层次的修改与完善。这说明律师刑辩制度在制度层面不断完善的同时，对我国的人权保障事业也在不断优化。
(二)律师刑辩促进人权保障
1.人权入宪：新刑诉法的人权价值取向
2004年3月，第十届全国人大通过了宪法修正案，首次将“人权”概念引入
宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。这实为中国人权发展的里程碑，也是中国法治进程中一个新的起点。人权入宪预示着尊重、保障人权将成为今后社会公正司法的核心。由于刑诉法是规范国家追诉犯罪活动，保障当事人权利的基本法，因此，本质上实为人权保障法，该修正案正是从根本大法的层面确立了刑诉法的人权价值取向、任务与依据。
2.2012年新刑诉法强化律师刑辩对人权保障的作用
尽管几十年来我国在人权保障方面已取得较大成绩，特别是1996年刑诉法中确立被追诉者的主体性地位、律师提前介入、免于起诉的取消等规定，彰显了保障人权的精神。 但总体来看，旧的刑诉法在人权保障方面还有待进一步完善。尤其是产生了“刑事辩护三难”等诸难题的困扰。比如，律师在侦查阶段因不具有“辩护人”身份而不能行使辩护权，会见有些案件被告人时需侦查机关批准，阅卷中无法全面获取控方证据等等一系列问题。令人欣慰的是，2012年新刑诉法的修订，较1996刑诉法加强了律师对人权保障的作用，这标志着我国人权保障事业的显著进步。主要体现如下：
第一，新刑诉法明文规定：“尊重和保障人权”，将刑诉法界定为人权保障法。
第二，对辩护人职责的重新定位，使辩护的空间更加广阔。
第三，律师以“辩护人”身份介入侦查阶段。
第四，扩大律师的辩护权，把律师的介入贯穿于整个诉讼的过程之中，有助于我国人权保障事业的进步。
二、2012年刑诉法强化律师参与刑辩的地位
(一)人权捍卫者——刑辩律师的法理和伦理价值的彰显
新刑诉法明文规定：“尊重和保障人权”，把人权保障作为刑诉法的一项重要任务。人权保障原则是刑事诉讼的一项重要指导原则，更是刑诉法的法理根基。因此，刑诉法也是一部人权保障法。律师作为具备专业技能的群体，在刑事诉讼活动中，自然也被赋予这一神圣使命，成为具有实证法依据的人权捍卫者。
正是因为成了人权捍卫者，那么，作为司法中相对弱势的辩护律师就应避免遭到职业报复。为避免执法人员进行“报复性执法”，新刑诉法对辩护人的追诉程序进行了周延的设计。有关条款规定，辩护人涉嫌犯罪的，应当由承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。这一规定从立法上确立了基本的回避机制，从而有效防止辩护人受到不当的职业报复。
(二)辩护人职责的重新确定
新刑诉法第35条规定：“辩护人的责任是根据事实和法律，提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益。”因此，据此规定，律师辩护实现了实体辩护与程序辩护并重的职责定位。 将举证责任交还公诉人来承担，优化了检方与辩方的责任分配。
(三)律师辩护贯穿整个刑诉过程，有助于防止公权滥用
1.在贯穿各阶段的全程辩护中，尤其值得关注的是新刑诉法规定了律师以“辩护人”身份介入侦查。新刑诉法第33条明确规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人;在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。”这一规定把刑事司法中的侦、控、辩、审四种基本职能进行
重新调整，让律师介入提前到侦查阶段，使我国刑事诉讼结构实现了控、辩、审的职能优化。
2.在审查起诉阶段扩大辩护权。(1)确立了双重阅卷权。辩护律师在起诉阶段，可以复制本案的案卷材料。在全案移送审判机关后，辩护律师可查阅该案的全部卷宗材料。(2)确立听取律师辩护意见制度。这些规定，使律师的辩护从以审判阶段为主，走向诉讼各阶段并重的辩护，从而更好地实现防止公权滥用。
3.与此相应的是，基本从立法上解决了会见难、阅卷难这类由来已久的难题，以便辩护律师全程、充分行使辩护权以保障人权。 新刑诉法规定了辩护律师有申请回避、非法证据排除和。申请变更强制措施等权利;还着重规定在案件侦查终结前，辩护律师提出要求的，侦查机关应当听取辩护律师的意见，并记录在案。这些规定调整了诉讼结构，强化了辩护权。刑事辩护是司法救济中极其重要的制度，是当事人最核心的诉讼权利。辩护律师基于自身的专业技能更能有效地维护当事人的诉讼权利。正如美国最高法院法官萨瑟兰所言，“没有律师代理，被告人就算完全无辜，也有定罪之险，因为他不了解证据规则，无法判断指控成立与否，也不懂得如何做无罪辩护。” 一位历史学家也曾说过，法律人士最大的特点，就是在任何法律问题上，总是站成意见相左的两队。所以，正义正是在争论之中才得以保障的。犯罪嫌疑人、被告人享有的辩护权是对抗公权力的天然权利!上述这些体现这一人权保障精神的新规定，对于公权力的滥用具有很好的规训和制衡作用。
三、对法治化进程中律师刑辩的展望
黑格尔曾说，合理的必然存在。意即符合伦理与自然法的东西总会实现的。随着法治进程的不断发展，保障人权这一“合理”的东西也必然会实现。相应的在此过程中，刑辩律师参与辩护的地位将会不断加强。
(一)权利和地位会进一步提升
从维护司法公正的历史使命看，律师的辩护权将会进一步加强，尤其是在侦查阶段。由此，通过增强律师在刑事司法中的权利，以便从制度设计上防止公权滥用，实现前述司法的历史使命。相应地，律师的地位也会随之提升。
(二)责任和义务也会随之增加
权利、义务、责任是不可分割的整体，增强权利，必然会增加相应的责任，以避免出现新的权利失衡，让真正的犯罪分子得不到法律的制裁。其实以前不让律师以“辩护人”身份介入侦查，确有此顾虑。那么，在不断赋权的过程中，则必然会增加对该权利的约束，而这些约束便是律师的义务和责任。
(三)成为法治建设和实现公平正义的重要力量
在人民当家行使主权的国家中，掌握公权力的“代表”共同构建了国家这个“利维坦”，理论上任何一个“利维坦”都存在着滥权的可能。对此，除了执政党、媒体等部门外，社会监督以及司法制度的顶层设计等均能起到有效控制公权滥用的作用。以一定的理论高度来看，律师刑辩将会不断提升为控制“利维坦”的重要力量。司法是社会正义的最后防线，刑辩律师有助于实现社会的公平正义，由此，便有助于国家长治久安和人民福祉的实现。因此，律师刑辩的重要性会日益凸显，其政治与司法价值也会越来越重要。
四、结语
律师参与刑辩经过多年的曲折发展，至今，在法治建设、人权保障等方面已有巨大进步。未来的不断完善，不仅取决于具体的顶层制度设计，也取决于站在更高层面看待律师刑辩制度，由此方能充分发挥律师参与刑辩的功能。
据统计，当前80%以上的群众信访涉及法律问题，因此，组织律师参与信访接待，利用其专业优势协助政府部门解决信访问题是当前一种普遍采用的信访工作模式。XX年以来，我县通过“县委书记大接访”这一机制对此进行了积极的探索。然而，随着工作的深入开展，这种模式没有得到应有重视，不强反弱，直至消亡。面对我县新的信访形势，笔者对此提点建议，以期达到抛砖引玉之效果。
一、律师参与信访接待具有不可替代的优势
一是亲民优势。一般而言，律师因民间性而具有亲民优势，与上访群众的关系比较融洽。参与信访接待的律师能以平民的视角、同情的心态、耐心倾听上访群众的诉求，认真解答上访群众的咨询，协调和处理各种利益纠纷，提供相关法律救济和帮助。因而律师在上访群众中有一定的亲和力，对律师的答复和化解意见，上访群众较乐于接受。二是身份优势。律师是从事法律业务的自由职业者，中立于上访群众与责任部门之间，这种中立身份使他们处理信访矛盾纠纷时，地位超脱，更具公信力。实践证明，一些上访群众往往既寄希望于政府，又不完全相信政府的矛盾心理，其中很重要的原因在于，一些上访事件的对象、事由，往往涉及国 家机关及其工作人员。在这些上访人看来，政府部门既当“运动员”，又当“裁判员”，处理结果很难公允。律师作为一种非官方的社会法律中介力量，参与到信访矛盾化解工作中，可以打消部分上访群众“官官相护”的顾虑，有助于缓解上访人与政府的对立情绪，从而更为有效地解决信访问题。三是专业优势。律师是法律专业人员，有丰富的法律知识，有丰富的办案经验，有较高的调解能力和调解水平。律师参与信访矛盾纠纷的化解工作，有助于公正及时地解决、消除纠纷。律师参与调解信访矛盾纠纷，当事人比较信任，双方能自觉按照调解协议的相关规定履行各项义务。四是成本优势。律师参与信访接待，具有公益服务属性，上访群众无须付出任何费用，即能获取针对很强、专业水准较高的法律帮助。“零成本”、无门槛以及法律服务的时效性、系统性和优质性等优势，都是其他部门很难提供的。因此，律师参与信访接待，受到上访群众的普遍欢迎。
二、律师参与信访接待能发挥重要作用
一是析法明理，规制引导的作用。在接访中，一些上访群众中除了受经济利益的驱动外，不同程度地存在着“盲法、轻法、避法”的问题。所谓“盲法”，就是许多上访群众因对法律法规和政策不熟悉，或存在理解上的偏差而盲目上访。所谓“轻法”，就是一些上访人片面认为“法不责众”，只要上访就能解决问题，甚至不同程度地存在不闹 不解决，小闹小解决，大闹大解决的错误观念和违法行为。他们中间有的不能运用法律手段维护自己的合法权益，有的不能依法有序上访，甚至极少数人以缠访、闹访、无理取闹进京上访等极端手段相威胁。所谓“避法”就是一些上访问题本可以通过司法途径解决的，甚至惟有通过司法途径才能解决，但一些上访人情愿上访，也不愿寻求法律救济解决问题。这些都集中表现在一些上访人不知法、不懂法、不用法、不守法，也表明依法治访是何等重要，加强法制教育何等重要、何等紧迫。
律师参与信访接待，通过依法接待、宣传讲解法律政策、思想道德教育、疏导、劝导，帮助上访群众澄清模糊认识，增强法制观念，正确理解法律、法规和有关政策，正确反映利益诉求，做到既信“访”，也信“法”，以理性合法方式解决上访问题，实现依法维权、有序维权。二是解疑释惑、分流减压的作用。信访工作当前被称为“天下第一难”，难就难在新时期不同权利主张主体和利益诉求的信访矛盾纠纷，一段时间呈爆发性增长，政府有限的行政资源疲于应付处理;难就难在信访部门一方面经常面对一些法律和政策一知半解的上访人，另一方面也要经常面对一些专业政策和相关法律法规研究得很深很透的上访人。此外，随着国家法治化进程的深入推进，新的法律法规不断出台实施，信访工作人员在对法律、法规的了解、掌握和运用方面存在相对局 限性，尤其在解答涉法问题方面较为突出。律师参与信访接待，可以有效地弥补这方面不足，减轻了信访部门的压力。使许多信访矛盾相对容易处理，甚至迎刃而解。三是传递信息、沟通联系的作用。律师参与信访接待，可以有效建立起各级党委政府与上访群众的联系纽带和沟通平台。党委政府需要和支持律师参与信访矛盾化解工作，期盼律师能够找到依法解决信访问题的渠道，希望律师把政府的声音用专业的语言表达给上访者。也希望律师把群众的呼唤、渴望和要求反馈给党委政府和有关部门，一方面使矛盾能够尽快得到解决，另一方面通过化解工作寻找政府在依法行政中存在的问题和瑕疵，以便在今后施政和制定政策时加以克服和弥补。四是依法公正、息诉罢访的作用。律师在参与信访接待，律师能站在公正、中立的立场，能按照法律和政策等相关规定全面、客观、公正分析信访矛盾形成的渊源、定性、责任划分、化解过程及化解方案，提出合法、合情、合理的双方易接受的法律意见。一方面为信访矛盾化解的责任单位提供了具有参考价值的依据;另一方面作为第三方凭着丰富的办案经验和灵活的调解技巧，调处的成功率相对较高。因此，律师参与信访矛盾化解，特别是对重大的群体性疑难信访矛盾的化解，起到了举足轻重的作用。律师作为客观公正的第三方身份参与信访，把原本就是应该依法解决的社会矛盾从政治层面剥离出来，重新回归到法治的轨道，是符合依法行政 要求的;而律师参与信访接待，有利于推进信访工作的法治化，符合信访工作发展方向，值得提倡。
三、做好律师参与信访接待工作的几点建议
一是建立长效机制，为律师参与信访接待搭建平台。律师参与信访工作是一项长效的系统工程，必须有相应的体制机制作保障。我县尽管在XX年明确了律师配合领导接待群众来访的相关规定，但往往是在信访对象遇到了法律问题需要解答时，才临时抽调人员参加，没有形成服务常态，在律师的来源和管理上缺乏统一和规范。这种不稳定、不规范的参与形式，影响了整体作用的发挥。因此建议建立政府信访部门、律师行业管理部门、参与信访律师联动机制，采取党委或政府文件的形式，制定下发“律师参与涉法信访工作”的规范性文件，明确律师参与信访工作的组织领导、职责任务、工作原则、奖励考核及保障措施，确保律师参与信访有据可依。二是明确经费报酬，为律师参与信访接待提供有利保障。律师参与解决的信访案件，往往都缘于疑难棘手的法律或政策问题，牵涉面广、处理难度大、费时又费力，参与律师需要花大量的时间和精力去做这项工作。另外律师属于自由职业者，没有固定的收入报酬。此前我县由于律师参与信访接待都是义务性质的，所产生的费用、造成的工作负担，都没有相应的报酬作为补偿，更没有相应的工作经费，长期下去，难免影响了积极性和办案质量。因此建议下文明 确律师参与信访接待经费、用途以及报酬等，并将所需经费纳入财政预算。三是加强协调管理，切实提高律师参与信访接待的质量和水平。党委、政府和信访部门应对律师参与信访接待给予高度重视。对律师在参与信访接待中遇到的困难，要及时解决。对接访律师依法提出处理意见应当及时研究处理，认真落实，真正为信访人解决问题，维护接访律师的良好形象。司法行政机关要加强对律师参与信访接待工作的教育管理，不断提高律师的政策和业务水平，确保律师在参与信访接待工作中，既能严格遵守职业道德和执业纪律，又能遵守信访工作纪律，切实适应接访工作的需要。
律师参与信访矛盾化解工作的作用、难点与对策——以上海律师参与信访实践为视角
一、引言
2005年1月5日，国务院通过了新修订的《 信访条例 》并于同年5月1日起施行。新条例的颁布标准着尘封十年有余的信访法制化建设重启，包括上海在内的地方各级人大、政府亦开始对信访这项党中央、国务院历来高度重视的工作进行制度化建设。
在党中央全面推进依法行政的背景下，上海根据实际情况大力发展信访制度化建设，制定了包括地方性法规和政府规章在内的一批涉及信访制度建设的规范性文件。早在1993年10月22日，上海市人大常委会就率先通过了《上海市信访条例》，后又于2003年8月8日对该条例进行了全面修订。近年来，在上海市党政领导的高度重视下，上海信访制度化建设进入了高速发展时期，尤其是在信访工作制度方面敢于创新，出台了《上海市信访事项听证试行办法》(2005年)、《上海市信访事项查询试行办法》(2005年)、《上海市信访事项复查核查暂行办法》(2009年)以及《上海市信访事项核查终结暂行办法》(2010年)。今年上半年，为了进一步细化信访事项复查核查以及终结工作，上海市政府信访办又先后制定了《上海市信访事项核查符合暂行办法实施意见》(2011年)和《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》(2011年)。在上海众多信访工作制度创新中，最具特色的一个亮点就是上海开创性地在信访复查、核查以及终结工作制度中确立了引入“律师作为第三方参与信访事项核查、分析及评估工作并出具独立律师意见”的信访工作机制，践行依法行政的理念，实现信访工作公正透明。
在上海市市委书记俞正声同志的支持下，上海律师作为第三方参与信访矛盾化解工作近三年时间的实践中臻于成熟。在律师信访工作制度建设方面，上海律师通过对参与信访工作的实践经验的总结，不断探索规范律师信访核查工作模式，提高工作质量，例如上海市律师协会律师参与市领导调研信访突出矛盾工作指导小组于2009年7月21日制定了《参与市领导调研信访突出矛盾工作律师核查、分析、评估及出具意见书操作指引》、《律师核查、分析、评估表》以及《律师意见书》三份具有较强指导性的参考文书。
自2009年以来近三年时间里，笔者所在的上海华宏律师事务所(下称“华宏所”)非常有幸被上海市浦东新区人民政府信访办选定为首批参与信访核查工作的律师事务所之一，参与涉及浦东新区曹路、三林、高行、高东、金杨以及陆家嘴等街道、镇的信访核查案件三十余件，均出具律师意见书。华宏所律师坚持以法律、法规、规章和有关政策的规定为依据，对信访事项发表独立意见。值得欣慰的是，经办律师“以事实为依据，以法律为准绳”的工作态度，赢得了大多信访人的理解、信任和相关部门领导的肯定，并成功化解、缓解了许多信访矛盾。笔者认为包括华宏所在内的许多律师事务所和律师均在化解信访矛盾工作中获得了较好的成绩，这足以说明“律师参与信访矛盾化解工作”是一项非常富有成效的举措。当然，在参与信访矛盾化解实践工作过程中，作为核查律师同样遇到了诸多困难，其中不少工作难点让笔者陷入深思。本文的写作目的便是在分析归纳律师参与信访工作的积极作用，并结合实际办案经验基础上，对律师信访工作的主要难点进行梳理，并提出几点对策，希望为上海律师今后更好的参与信访矛盾化解工作尽绵薄之力，并供各级领导和广大同行的参考。
二、 律师参与信访矛盾化解工作的积极作用
律师作为第三方参与信访核查，相比过去单独由政府信访机关或其他职能部门作为信访核查主体而言，更具独立性和专业性，能够在信访人与政府相关部门之间搭建了一个沟通平台，成为解决信访案件的一种新型渠道。
(一) 律师对于信访矛盾案件桥梁作用
在实践中，部分信访人由于长期信访，但问题仍未得到妥善解决，进而对于政府信访部门产生抵触情绪，将政府部门置于自身的对立面，认为行政机关的信访工作部门在处理信访时，充当“裁判员”和“运动员”的双重角色，在处理时，会导致“官官相互”，对其公正性产生怀疑。甚至于，出现即使信访部门派专人上门进行沟通，信访人仍旧闭门不见的情况。最终，各方无法进行有效沟通，问题一拖再拖。例如，在笔者曾参与的一起信访核查案件，信访人俞女士是一位残疾人，在律师参与信访核查之前，由于信访问题长期无法得到解决，俞女士已经不再对政府部门抱有希望，无论信访部门如何劝导，俞女士均不予理睬，并直言“要不找市委、区委领导来谈，要不就依照我的方案解决问题。”经过律师多次电话解释和沟通工作，使得俞女士愿意与律师进行一次沟通，在笔者上门听取了解了俞女士的真实想法后，才得以重启这起信访矛盾的化解工作。
由上述事例中可知，律师作为一种非官方的中介力量，其专业性和中立性会让信访群众觉得便于沟通，值得信赖。也正是由于这个原因，信访人大多愿意给予律师充分的信任，心平气和地向律师说明自身情况以及表达自己的信访诉求。律师通过对事实的分析，结合相关的法律法规依据，针对信访人的利益诉求，与政府部门以及相关信访责任部门进行有效地研究和沟通，最终制定出有效、可行、各方都能接受的信访化解方案，体现了律师在解决信访矛盾中的桥梁作用。
(二) 律师对于信访矛盾案件的化解作用
1. 律师面对信访人所发挥的矛盾化解作用
首先，由于具备专业的法律素养，熟悉国家的法律和政策，也拥有丰富的司法实践经验，律师能够迅速地了解信访内容，找出信访的争议焦点，通过向信访人分析信访事实，解释其信访诉求是否具有合理性及合法性，进而提供律师意见，积极引导信访人通过法律途径化解信访矛盾。其次，律师掌握了一定的沟通和谈判的技巧，能帮助引导信访人的心理，加上能够清晰地从法律层面帮助信访人分析其信访事实，使得信访人更易接受，促进信访问题的解决。此外，基于律师独立第三方的地位，使信访人认识到律师是一个帮助者的角色，与其处于平等地位，由此给予律师更多的信任，更客观地分析自身的信访诉求，达到信访目的。实践中，笔者在经办一起信访核查案件中，通过对信访人信访事实与诉求的客观分析以及对于相关法律政策的耐心讲解，最终成功解决了这起长期信访案件，这充分说明了律师在信访核查工作中，能够有效帮助化解信访矛盾，达到了律师在解决信访问题上的目的。
2. 律师面对政府相关职能部门、信访责任部门发挥的矛盾化解作用
通过对信访人需求的了解、分析，律师能够从法律的角度将更为客观的事实向政府相关职能部门以及信访责任部门反映，让其更为清晰地了解信访问题。特别是在律师核查信访事项过程中，确实发现信访责任部门的确存在不当行为或者违法情况，律师能够客观地直接表达自己的观点。实践中，信访责任部门亦比较容易接受律师所提出的建议，并意识到自身存在的问题，主动优化化解方案，从而接近信访人的诉求，促进信访矛盾的化解。
综上两点，律师一方面能在信访人的角度，帮助其从法律层面理解自身信访诉求，客观认识信访问题，从而降低信访期望目标。另一方面，能使政府相关职能部门及信访责任部门认识到自身问题，理解信访人的困难，提出优化的化解方案，使之更为符合信访人的需求。最终，达到化解信访矛盾，体现了律师在解决信访问题的化解作用。
(三) 律师对于信访矛盾案件的缓解作用
诚然，由于律师并非信访事项的责任主体，不可能直接解决或满足信访人的信访诉求。但是，对于那些信访诉求高且缺乏合法合理依据的信访人来说，由于许多信访人缺乏基本法律知识，特别是部分长期信访人情绪不稳定，容易出现越级信访以及采用极端做法解决问题的可能。而这种方式显然不符合依法信访的原则，更不利于信访矛盾的解决。 例如，笔者曾在办理一起涉及动拆迁信访案件核查中，与信访人徐先生沟通过程时，信访人即向律师表示“因为拆迁实施单位是通过暴力的手段，将其捆绑后扔在上海市郊,最终将其房屋强制拆除，所以他打算和其他信访人一起结伴去北京上访，并认为只有采取越级上访和用极端做法才能解决问题”。
此时，作为律师可以充分发挥“懂法律，懂政策”的专业优势，采取以案释法的形式，通过面对面的沟通、解答，提高信访人的法律意识和法制观念，分析利害关系，用法律来说服其回归理性，放弃采取违法手段信访的想法，促使信访人通过正常渠道、采取合法形式信访，避免群体性、重复性上访事件的发生。从而达到依法解决信访问题的目的，遏制了矛盾激化的可能，体现出律师在处理信访矛盾中所发挥的缓解作用。
三、 律师参与信访矛盾化解工作的难点
(一) 律师信访矛盾化解工作配套机制的缺失
目前，上海市政府信访办及各区、县政府信访办业已全面引入律师参与信访工作，可现有关规范性文件仅仅规定了关于聘请律师作为社会力量或专业人员参与到信访事项核查、复查以及终结内容，但涉及律师信访化解的相关工作配套机制尚未全面建立，阻碍了律师在信访化解工作中发挥更大作用，具体反映在下述三个方面：
1. 未建立核查部门、信访责任单位与核查律师的协调机制
缺乏协调工作机制直接影响到律师有效开展信访核查工作，这一问题突出表现为在两个方面：其一，信访事项核查材料收集工作缺乏保障。拆迁信访事项一般涉及被拆迁人(信访人)、拆迁人(政府或开发商)、拆迁委托人(拆迁实施单位)、区建交委以及政府信访部门等主体，经办律师所需核查材料除了通过与信访人面对面沟通时信访人主动提供的以外，绝大多数材料需要从政府、开发商、拆迁公司以及信访部门等处多头收集。虽然信访部门大多会向律师主动提供相关信访材料，但律师所获得的相关资料往往不足以全面核查信访案件。故此，信访核查律师只能通过不断联系各方收集材料，导致在收集信访材料上花费大量的时间和精力。其二，信访化解方案的不确定性。在笔者参与的一些信访核查案件中，大多数信访责任部门会通过召集信访所涉各方开会讨论，提出具体信访化解可行方案，特别是化解方案的分析和确定。在笔者办理的一个信访案件中就因信访责任单位化解方案的前后反复修改，且未及时明确告知核查律师，使得本来可以成功化解的信访矛盾难以实现，更让信访人对于政府的公信力和信访律师的独立性都产生强烈的怀疑，最终使得第三方律师无法化解该信访矛盾。
2. 未建立律师意见书效力保障机制
《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》第三条规定：“核查单位可以聘请律师为核查终结的信访事项提供法律服务，接受聘请的律师应当出具法律意见书。”，由此可知，并非所有信访核查都将律师参与作为强制性要求，也就是说，律师出具的律师意见书只存在于部分信访案件中。这使得部分信访部门、信访责任单位并没有认识到律师参与信访核查的重要性，觉得律师的参与可有可无，更有甚者，只是将律师视作信访核查中可选择形式要求，而这就偏离了引入律师参与信访核查的初衷，不利于化解信访矛盾。
此外，正是由于律师的工作不受重视，导致律师所出具的法律意见书的效力无法保障。相关法律法规中只规定“接受聘请的律师应当出具法律意见书”，但没有指明法律意见书的具体效力，这就造成在实践中，相关政府职能部门仅是将其作为信访核查工作的参考。换言之，对于律师所提的书面意见信访部门可以考虑，也可以不考虑。同时，在律师方面，在提交法律意见书之后，由于聘用部门既不用对律师提出的建议进行答复，也不要求当作出决定与律师建议相抵触时进行解释，导致律师感觉自己之前所作的信访核查工作没有任何反馈，久而久之，便失去认真核查的积极性，其结果就是律师意见书倾向于流于形式，最终使得整个律师参与信访核查工作的作用受到大大的制约。
3. 未建立委托关系利益冲突排除机制
一般而言，信访案件中信访人与责任单位构成信访案件中的两方，律师因市、区两级信访部门和核查单位的委托聘请参与信访核查工作，从而成为独立的第三方。这种委托关系促成了三方参与信访案件机制的形成，排除了律师与其他两方的利益关系。然而，在信访核查工作中存在另一种委托关系。因信访责任单位出资聘请律师参与信访核查工作，直接与律师事务所订立《聘请律师合同》，导致信访核查律师与信访责任单位变成信访矛盾关系中的一方，而信访人则是另一方，原本律师作为第三方的角色发生了异化。尽管律师依然会客观的核查、分析和评估相关信访事项，但是基于信访责任单位的委托使得律师成为信访责任单位的委托人，当信访人提出核查律师是接受何方委托时会使律师陷入尴尬的境地。从法理角度看，其中确实存在可能的利益冲突问题，因而会对律师参与信访工作的公信力造成一定影响，但就现在的制度设计排除这种利益冲突的机制。
(二) 律师介入信访核查时间的严重滞后性
今年笔者参与了十多件信访核查工作，几乎全部信访事项均属于历年积累下来的老信访问题，这些信访矛盾中的信访人大多为了其信访诉求已经不断上访数年。在处理这些信访核查案件过程中，笔者发现了一个值得思考的现象：上访时间越短，信访人越容易接受律师所提出的法律意见。对于那些信访积案中的信访人，上访时间越长，律师越难与这类信访人进行有效沟通。在和这类信访人会谈时，笔者听到最多的一句话便是：“你们律师不能给我解决问题，谈了也是白谈，让委托你们的领导来和我谈差不多。”有的信访人在与律师谈话中途便扬长而去，更有一些信访人索性根本不愿意和律师沟通，对律师提出的会谈要求直接予以拒绝。在一件信访核查案件中，信访人王先生对笔者坦言：“如果政府部门能提前一两年向其提出这一信访化解方案，自己可以接受。然而，由于拖延了两年时间，增加了自己的信访成本，需要在原有的化解方案上加上补偿内容”。
造成上述现象的原因其实并不难以理解，这类信访人大都长期上访，在信访过程中，基层信访机关工作人员对其说服工作已经无效，加之与其他信访接待单位的负责人或经办人反映情况后信访诉求得不到直接解决，慢慢的形成这样一种观念即只有领导才能解决问题。在这种观念影响下，有的信访人早已不再是理性考虑其信访目的，而是放弃了依法信访的途径，进而信奉“小闹小解决，大闹大解决”的信访策略。因此，让律师与这部分信访人坐下来讨论其信访事项合法性问题的难度显而易见。此外，在实践中，只有那些久拖不决的信访矛盾才引入律师核查机制，这亦反映出目前律师参与信访核查工作时间上存在明显的滞后性。
笔者认为，律师介入信访核查的时间直接影响到律师化解信访矛盾的效果。换言之，即律师越早的被引入参与信访核查工作，越能有效的发挥律师化解信访矛盾的专业作用，越能有效引导信访人依法信访，使其信访诉求回归理性，最终起到成功化解信访矛盾的结果。
(三) 律师意见书的规范性与理论研究的不足
1. 律师意见书的规范性程度较低
依据《上海市信访事项核查终结暂行办法实施意见》第三条之规定：“核查单位可以聘请律师为核查终结的信访事项提供法律服务，接受聘请的律师应当出具法律意见书。”可见，法律意见书的撰写是律师作为第三方信访核查终结工作中非常重要的内容，律师出具的法律意见书质量的高低直接影响信访核查终结工作的效果。因而，早在2009年7月11日由上海市律师协会律师参与市领导调研信访突出矛盾工作指导小组制定了《参与市领导调研信访突出矛盾工作律师核查、分析、评估及出具意见书操作指引》，目的就是“规范上海律师办理信访矛盾案件相关的非诉法律业务，提高律师法律服务质量，发挥法律工作者得专业优势”。毫无疑问，上海市律协制定的《操作指引》已经提高了律师信访核查工作的质量，包括笔者在内的绝大多数参与信访核查工作的律师在出具相关法律意见书或律师意见书时无一例外的学习和参考了该附件格式内容。
不过，笔者在实际运用该律师意见书格式过程中仍发现诸多不足，例如《律师意见书》第一部分“律师核查情况”虽涵盖了动拆迁信访矛盾所需要核查的全部信息要点，但是对于第二部分律师分析、评估意见和第三部分律师建议这两部分律师意见的核心都只是泛泛提了几个要点，具体要求并不明确。因此，在实践中，笔者发现有的律师出具的律师意见书看似严格依照该格式，但内容仅仅四五页纸，有的律师出具的意见书则洋洋数十多页到上百页不等，律师意见书的质量完全取决于律师个人专业水准的高低。很显然，这在某种程度上反映了当前律师核查意见书规范性不强的问题，进而造成分析、评估意见时法律专业性分析和评估不足，律师建议相对空洞，最终使得律师意见书出现流于形式现象的增多，未起到律师作为第三方参与信访核查工作应有作用。
2. 律师参与信访核查工作理论研究不足
笔者认为这个绝不是仅限于学者研究的问题。相反，上海广大执业律师是真正参与信访核查终结全过程，因而更具有发言权。特别是律师参与信访核查工作有许多值得研究的地方，如果不去寻求理论上的解决办法，该项工作很难再有较大突破。
譬如，“信访终结制度”初步建立后，许多信访单位负责人强调 “信访终结是手段而化解信访矛盾才是最终目的”。这一观点正确无误，但是信访终结的最终化解方案在终结程序走完后是否还能再优化?如果可以优化，那为什么还要做所谓的最终化解方案，因为最终化解方案的设计原则就已经是最大化和最优化了。如果不能优化了，是否又在实践中对信访矛盾化解造成不利影响?这一矛盾还涉及到最终化解矛盾倾向于适当优化，由于一旦固定最终化解方案需要公示，但公布的信访最终化解方案过于优越又可能引发新的问题，即其他信访人的期望值的上升。为避免上述情况的出现，有的信访责任单位开始采取终结方案和实际方案阴阳设计，但这又违背了最终化解方案最大化最优化的原则，可能影响到政府的公信力，更与律师“以法律法规和政策最高依据来考量信访诉求和固定化解方案”的法理观念相抵触。需要承认的是这不仅仅是实践操作的问题，更是一个值得深入探讨的理论问题，笔者至今还未看到这方面研究工作的开展。
(四) 信访所涉特定领域法律和政策研究专业性较强
在上海信访矛盾中，尤其是那些重信重访的信访积案中，90%以上均涉及动拆迁，信访理由主要是动拆迁补偿安置不公、动拆迁违法、动拆迁补偿安置协议无效等等。尽管据相关统计上海律师大多科班出身，取得了法学硕士和法学博士学位，青年律师更不在少数。但由于动拆迁法律、法规和政策纷繁复杂，尤其是不同动迁基地往往有着不同动迁口径，而且这类信访案件大都发生在
五、六年前，有的甚至已过去近十年时间，加之上海动拆迁政策不断变化，大大增加核查工作的难度。
例如，在许多涉及农村宅基地动拆迁中，其动拆迁政策相比城市土地房屋动拆迁有很大的不同。根据《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》第四条“征地拆迁房屋，应当按规定对征地范围内的房屋所有人(以下简称拆迁人)给予补偿安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。被拆迁人以合法有效的房地产权证、农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，拆迁补偿安置按户进行。”即户口簿不是计户的标准，计户凭以下证件为准：合法有效的房地产权证;无房地产权证的，以农村宅基地使用证计户;房地产权证和宅基地使用证都没有，以建房批准文件计户，而这就与城市土地房屋动拆迁有所不同。
上述例子只是众多区别其中之一，每个信访案件在相关政策和法规的适用上都可能有所不同，若不是仔细研究相关法律法规和上海市相关政策，根本无从判断信访人口中理由是否有道理。因此，如果没有对动拆迁法律、法规及相关政策进行研究，或不是具有丰富相关案件办案经验的律师，在与信访人进行交流时可能出现说外行话的情况。
(五) 律师参与信访核查的物质保障水平较低
从职业角度看，律师是依靠向他人提供专业法律服务获得报酬谋生手段，对于广大青年律师而言尤为如此，2007年上海市律协曾做了一次 “青年律师生存状态调查”，该调查显示半数以上上海青年律师年收入在5万元以下，上海律师的平均收入甚至不如出租车司机，毫不夸张的说，部分青年律师生活十分艰难，至今这一现象并未得到明显的改观。
客观的说，应当看到当前律师参与信访核查工作物质保障水平仍是处在较低的水平，笔者仅以上海市浦东新区信访办为例，200
9、2010年两年给予信访核查律师信访案件费用仅为3,000元/件;今年适当提高到6,000元/件，若成功化解积案给予每件30,000元奖励，不过现实情况是信访积案化解率极低。 相比之下，信访核查律师所面临的工作却是十分繁重的，内容包涵：(1)向信访所涉各个部门收集材料;(2)与信访人保持每月一至两次的沟通与联系;(3)每月一次的信访工作小结;(4)撰写上万字的《律师意见书》;(5)参与不同部门的信访案件专题会议;(6)参加信访终结案件预备和正式听证会;(7)参加区层面信访终结汇报会等等工作。一个信访案件从接手到最终信访终结获得中央联席办批准的工作周期短则3至4个月，长则半年至一年时间。
从时间成本角度计算，要认真办好一个信访核查案件所花费的时间，是律师处理一个简单诉讼案件所用时间的数倍，而待遇仅仅只有几分之一。客观的说，现阶段较低的律师信访核查物质保障在一定程度上影响了律师参与信访核查工作的积极性和提供法律服务的质量。
四、 律师参与信访矛盾化解工作难点的对策
(一)建立健全律师参与信访矛盾化解配套工作机制
第一，建立第三方委托律师参与信访事项核查的工作机制。市、区(县)两级政府信访办应当作为委托律师参与信访核查的委托单位，对于区下属各街道、镇政府的信访办在非涉及本部门的信访事项上亦可作为聘请律师参与信访核查工作的委托人。而对于涉及各街道、镇政府以及社会其他组织本身的信访事项，例如动拆迁信访矛盾中的拆迁人等需要出资聘请律师参与信访事项核查的情况下，应当建立以上级信访部门为名义委托人的工作机制。这样一来既避免了律师在实际参与信访核查工作中的地位问题，又能更具有公信力。 第二，建立政府信访部门、信访责任单位以及参与信访律师联动机制。三方要定期举行会议，及时沟通信访核查工作新情况，例如在信访核查资料的收集工作方面，通过制度性规定明确一个协调人机制。律师在参与化解信访矛盾过程中，需要调查取证，找信访当事人了解情况等，均需要一个协调机构来配合完成，因此，建议由联席办负责协调，具体由联席办和司法局各指定一名干部负责。又如在最终化解方案的制定方面，信访核查律师理应全程参与化解方案草案的提出、修改意见的讨论以及最终化解方案的确定。
其三，建立律师意见书效力保障机制。根据《中华人民共和国证券法》 第五十二条 之规定，申请股票上市交易，向证券交易所报送的文件中就包括律所出具的法律意见书。也就是说，股份公司申请上市、发行股票，必须具有律所出具的法律意见书，若是没有该意见书或是其中包含对公司不利的内容，则该公司便不能上市发行股票。在实践中，这一举措得到的很好的效果，能够在一定程度上防止公司恶意上市圈钱，损害公众利益。因此，笔者主张可以借鉴目前公司上市程序中的律师意见书的作用，即对于部分重要的、疑难信访案件，只有当律师出具的律师意见书认可的信访化解方案合法时，政府信访部门或责任单位才能通过信访核查化解方案，并对于不合理的信访进行终结。另一方面，应当建立律师意见书效力反馈机制。律师在律师意见书所提的建议必须获得信访责任单位的书面答复，使得律师建议和专业观点真正产生实效，而不是停留在纸面之上。
(二)提前律师参与特定类型信访案件介入时间 由于实践中，信访部门接到的信访案件纷繁复杂，而律师资源和精力有限，使每件信访案件都有律师参与不太现实，但有些信访问题若律师不提早介入，就会使得问题久拖不决，同时信访人在长期信访的过程中心理也慢慢麻木，调解效果越来越差，最终即使律师介入也难以取得更好的效果。因此，笔者认为应当根据不同的信访问题，区别对待律师介入时间。
笔者建议政府信访部门可在接待信访人时，事先与信访人进行沟通，了解信访人的信访诉求。一方面，针对某些特殊类型的信访事项，政府信访部门应当提前律师参与信访核查的介入时间，即在第一时间参与到信访矛盾化解工作，在问题激化之前解决问题，从而达到及早化解矛盾的目的。具体来说，政府信访部门在接待来信来访时，对于信访事项可事先做一甄别工作，并对信访人进行初步了解。对于信访涉及事项较为复杂的，容易久拖不决的信访案件，可以采取律师提前介入的方式。例如，涉及动拆迁安置补偿等信访事项，鉴于涉及利益较大，信访人诉求较高等原因，不可能作为简单信访案件处理。另一方面，对于那些涉及法律关系简单，数额较小，比较容易化解的矛盾，便由政府信访部门通过简单程序进行调解解决，既节省资源，又能尽快解决信访人的问题。
(三)加强信访核查专业领域研究和专业化培训
正如美国著名大法官霍姆斯的一句名言：法律的生命不在逻辑而在经验。被业内推崇的大律师无一例外的拥有较丰富的办案经验以及孜孜不倦的学习热情。 同样的，信访核查律师在面对信访所涉法律问题时，首先，认真做好法律检索工作。要针对具体问题进行全面充分的法律检索，做到熟悉涉及该问题的全部法律法规和上海市相关政策规定，尤其要考虑信访矛盾发生时有效的法律法规和政策依据;其次，接受专业化培训。需要承认的是，参与信访核查工作将来的主力军还是落在广大青年律师肩上，经验丰富的资深律师除了需要为许多客户服务以外，大多身兼所在律所的管理者。完全让这些律师参与全部信访案件是不切合实际情况的。因此，必须加大对青年律师的培训，邀请参与过富有信访核查工作经验并取得不错信访矛盾化解的资深律师为年轻律师进行培训和交流，迅速帮助信访核查律师掌握信访矛盾化解工作的要求和方法。譬如，上海市律师协会曾于2009年针对市领导调研信访突出矛盾，组建专业，举办了2期专题培训班，邀请有关专家对律师进行了培训和业务指导。笔者认为，在律师参与信访核查案件方面，市律师协会可以定期举办相关的培训班和交流研讨会，增强律师专业素养，提高信访核查水平。
(四)提升律师信访核查工作的规范性和理论研究水平
理论创新是任何实践创新的前提。建立律师参与信访核查终结工作绝对是信访工作制度中的一项创新，因而更需要不断提升理论研究水平。自2008年上海首次提出律师对于参与市领导调研信访矛盾案件以来，以上海市震旦律师事务所邵曙范为代表一大批优秀律师投身其中，为化解上海信访矛盾工作发挥了重要作用。通过三年来的实践，笔者认为在已有实践经验和诸多成功案例的基础上，有必要对这些律师信访核查终结工作取得的有益经验进行进一步整理、分析，并且提炼和归纳出一些行之有效的理论方法。常言道，实践出真知，实践亦是检验真理的唯一标准。
笔者建议，上海各级信访部门协同上海市律协有意识的组织开展一些律师信访核查终结专业研讨会，探索律师参与信访核查终结工作规范性和理论研究水平提升的成果。然后，再将这些研究成果投入到实践中去，从而形成良性循环，最终提升上海律师整体参与信访核查终结工作的质量，更好的参与到信访矛盾化解工作中去。
(五)提高律师参与信访核查工作的物质保障水平
令人欣喜的是，今年以来不少政府部门已经将政府采购法律服务纳入预算中，将来对于律师参与信访工作的物质保障方面亦希望在采购法律服务预算中占有一席之地。笔者建议，考虑到律师行业的实际情况，适当提高律师参与信访核查工作的物质保障水平，从而促进律师参与信访核查工作积极性和保障法律服务质量。信访工作不仅仅需要广大律师的无私奉献，更需要上海市各级政府和相关职能部门的支持。当然，笔者同样主张，这里的物质帮助并不等同于律师一般执业收费标准，作为法律工作者为参与社会和谐的建设理应尽到自己应有贡献。
五、 结语
今年正值国务院颁布新修订的《信访条例》颁布六周年之际，在此期间我国信访制度日渐趋于成熟。从2008年3月起，根据上海市委领导指示，为了彻底解决上海各级信访部门出现的“用80%的精力解决不到20%的人的诉求”信访工作困境，开始研究推动信访核查终结制度，现已摸索出一套行之有效的制度模式。截止今年8月12日，各级政府申报核查终结176件，批准终结156件，开展和推进信访终结工作，不仅大大减少了上海信访人员上京信访的数量。
毫无疑问，信访核查终结制度的价值更体现在对法律价值的肯定，支持依法信访和合法诉求，同时坚决对无理缠访、闹访者说不，体现法律的尊严，维护社会的公平和正义。在彻底解决重信重访的合法性和合理性问题上，笔者认为律师作为第三方参与信访核查工作具有十分重要作用和价值，从政治和全局的战略高度深刻理解可以推进信访工作规范化、制度化、法制化，切实加强和改进新形势下信访工作的重要性和紧迫性;从法律的角度来看，是推进依法行政、建设法治政府的具体体现;从信访化解工作的实际效果上来看，是做好新形势下群众工作、巩固党的执政基础的重要举措。最终，体现上海律师对上海这座国际化大都市的和谐与繁荣所发挥出来的重要作用和卓越贡献!
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江平：律师应以更积极的姿态参与立法
文丨中国政法大学终身教授 江平
本文经作者授权 大案首发
多年前我曾断言：“律师兴则国家兴!”言下之意，律师业的成败关乎国家法治的兴亡。只有律师制度发达了，国家的民主、法治才能够更加完善，中华文明的伟大“复兴”才有希望。我很高兴地看到，这些年，中国律师已经崛起并逐步成长为一种不可替代的社会力量，甚至是民主、法治和宪政人权领域的引领力量。他们或为企事业单位和机关团体的法律顾问，或为诉讼代理人、辩护人，活跃在市场经济前沿阵地，也奋斗在权利保障的各类案件中。尤其是在刑事辩护领域，部分“死磕派”律师的坚守越来越多地赢得了社会各界的尊重;他们不仅致力于个案权利的维护，还参与平反或防范了众多冤假错案，在某种意义上他们依法抗争的“死磕”精神甚至深刻地影响了部分公安司法人员的躬身自省，成为公民社会培育过程中人格转型的开创者和引路人。
但是，毋庸讳言，当前中国律师参与社会政治生活的广度和深度都还远远比不上他们的外国同行，对立法普遍缺乏热情就是一个明证。我曾经呼吁律师应该更多地参与政治;在政治参与的直接途径较为有限的情况下，参与立法不啻一种间接参与政治的有效方式。我认为，律师参与立法至少有以下三个方面的功能：
一是律师参与立法有助于全面反映民意。人们都说，律师是公民权利的代言人。普罗大众对立法有什么需求，希望保护什么、防范什么、惩治什么，律师一般掌握得比较清楚而且全面。律师参与立法无疑有助于将来自民间的权利呼声传达给立法机关和立法工作人员，有助于立法的全面吸收和民意采纳。
二是律师参与立法有助于维护行业利益，促进执业环境好转。作为法律的最直接消费者，立法质量的高低直接影响到律师的执业环境和执业效果。现实中，无论是诉讼业务还是非诉讼业务，中国律师都还面临这样或那样的困难和障碍。基于执业过程中的切身体会，律师对相关法律的立、改、废，及时提出自己的意见和建议，无疑有助于创造更好的职业环境，促进行业发展。
三是律师参与立法有助于加强立法的民主监督。我注意到，十八届四中全会决定强调要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。作为一种相对中立的民间力量,律师通过多种途径和方式参与立法的规划、起草、论证、协调、审议诸环节，无疑有助于加强立法的民主监督，促进立法机关择善而从，从而更好地完善法律体系，优化法治环境。 好问律师APP
我们知道，立法是多方面利益群体博弈的过程，只有各种利益诉求得到充分表达和合理采纳，立法者才能做到兼听则明，从善而“立”。律师参与博弈，是立法过程中达成平衡与妥协的重要因素。在法治发达国家，律师协会或律师公会作为院外集团进行立法游说是一种普遍做法，很多律师组织甚至直接起草法律案或示范法而获议会或其他有权机关通过成为法律规则。相形之下，中国律师参与立法的积极性和参与能力显然要逊色得多。这固然与中国律师行业的发展刚刚起步有关，但无疑也有律师眼界长短高低的问题。
我曾说过，律师既要追求服务之道，也要追求治国之道。服务之道是如何以专业知识和技能为当事人来服务，这是律师的基本职能;治国之道则是用法律来维护社会的正义公平，这是律师的宏观责任。但我们不无遗憾地看到，很多律师对社会公共事务总是采取“事不关己、高高挂起”的态度,只顾埋头于打理自己的业务或致力于经营自己的一亩三分地。律师为自己的当事人勤勉服务，那当然是必要的，但如果因此忽视甚至排斥其社会和国家责任，那就是短视的。参与立法，就是在更高层次上对律师行业提出的要求，是人民赋予律师的一种特殊的社会责任乃至国家责任，转型时期的中国律师尤其应当如此。
当然，我注意到近年来我们的律师协会和部分律师在立法方面也开始有所作为，尤其是在刑法和刑事诉讼法修改方面律师参与讨论很热烈，也提出了非常重要的意见和建议，其中很多得到了法学界的响应和立法机关的采纳。但在宪法和其他部门法领域，我听到的来自于律师界的声音还很少。2012年民事诉讼法的再次修改似乎是一个例外，全国律协不仅两次提交了律师修改建议稿，还邀请中国民事诉讼法学研究会作了论证，采取全国律师代表开会逐条讨论通过立法建议的方式也是一种很好的尝试。虽然提出的立法建议最终采纳得不多，但这种积极参与的精神值得肯定和继续发扬。
总之，积极有效地参与立法是律师执业的高级境界。我希望各级律师协会及其专业委员会、律师事务所和律师个人都能行动起来，通过各种公开平台和方式方法尽量参与每一步法律的立、改、废。无论是法律、法规，还是司法解释，律师界不应放过每一次发声的机会。而且，参与立法绝不应只是少数律师的事情，也不能指望每役必成、一蹴而就。只有群策群力、锲而不舍，律师参与立法才会有更大的作为。
有感于律师参与立法的特殊意义，在李轩博士领衔主编的《反思与重构——民事诉讼法再修改的律师视角》行将付梓之际，欣然为序。 来源：大案
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