土地开发成本房地产的论文

一、我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题1.城乡土地利用混淆改革开放以来，我国农民土地利用自主权扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展。今天小编给大家找来了《土地开发成本房地产的论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

土地开发成本房地产的论文 篇1：

我国土地财政的发展现状、形成根源与转型路径

[摘 要]土地财政是地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式。多年来，其主要部分均呈大幅增长的态势，且地方政府的土地财政行为呈现出明显的策略性特征和地区差异。分税制改革导致的财政压力，现行政绩考核制度下的政治晋升激励，尤其是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断是土地财政形成的制度根源。相应提出了“后土地财政”时代我国土地财政转型的路径，包括改革农地征用补偿制度，试点推行土地年租制，开征房产税和改革行政考核评价体系。

[关键词]土地财政；分税制；土地制度；转型路径

过去十多年来，中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛关注，土地出让收入及与土地相关的收入占地方政府财政收入的比重不断上升，成为地方政府的“第二财政”，也即土地财政。土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了“发动机”和“加速器”的重要角色，当然也产生了一系列负面影响，从而备受争议。本文将在描述土地财政的内涵与发展现状的基础上，重点从财政、地方政府竞争和土地制度三个方面探讨土地财政形成的制度根源，并提出在“后土地财政”时代土地财政的转型思路。

一、土地财政的内涵与发展现状

（一）土地财政的内涵

所谓土地财政，是指地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式，即与土地经营相关的收入占地方整体财政收入的比例较高的一种现象。土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实，国外现代化过程中也大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段，因此，在我国社会转型期土地财政的出现与存在具有一定的合理性和必然性。

土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。[1]当前，地方政府的土地财政收入主要包括三部分：土地出让收入、与土地有关的税费收入以及以土地抵押获得的融资收入。在以上三项收入中，狭义的土地财政收入只包括第一项和第二项中的第一小项，即狭义的土地财政收入=土地出让收入+直接与土地有关的税收。而广义的土地财政收入则包括以上全部。我们所指的土地财政收入更多是从广义上理解的。

（二）土地财政的发展现状

1.土地出让收入占主体地位并呈高速增长态势

土地出让收入，全名为“国有土地使用权出让收入”，是地方政府作为国有城镇土地的法定所有者，将一定期限的国有土地使用权出让给土地使用者，并向土地使用者收取一次性的相关期限地租，是当前土地财政收入的主要来源。据调查统计，在工业化深化阶段，国内一些城市财政收入结构中，存在两个“70%”的现象：土地财政收入相对于地方财政收入的比重接近或达到70%；土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70%。

从1998-2013年，中国地方财政收入里的土地出让金总额在16年里呈加速增长的态势。从1998年开始，全国各省的土地出让金收入到2007年超过了1万亿元，即达到第一个万亿元，差不多用了10年时间。而土地出让金总额超过第二个万亿元，只用不到3年时间，从2007年开始，到2009-2010年间，全国地方财政中的土地出让金就超过了2万亿元。2010年开始，用了不到3年时间，全国的年土地出让金收入又在2万亿元的基础上翻番，即在2013年土地出让金总额超过了4万亿元。至2014年，该收入规模已达42940.3亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重为57%，最高的2010年曾达到72%。[2]土地财政成为名副其实的“第二财政”。

2.与土地有关的税费收入快速增长

一是直接与土地有关的税收包括耕地占用税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、房产税等。根据苏明、唐在富等（2013）的研究，1999年～2012年间我国直接来自土地的税收收入从1999年的378.4亿元上升到2012年的10128.0亿元，增长了25.7倍，年均增长率高达28.8%，占当年地方财政收入的比重，也从1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10个百分点；[3]二是间接与土地有关的税费，主要是指城市土地开发推动房地产业和建筑业的发展，从而给地方政府带来的有关税费收入。目前这两个行业的税收收入约占地方政府预算内收入的40%，是地方税收中比例最高的两个行业。三是通过土地开发经营城市带来的工商业税收。地方政府通常采用低土地成本甚至零土地成本出让工业用地的经营策略，进行招商引资，推动本地工业化进程，以土地出让收入的“一次性投入”换取本地工业化发展后产生的持续税收流。

3.以土地抵押获得的融资收入规模巨大且超常增长

尽管根据《预算法》，除非其他法律和国务院另有规定，地方政府不得发行债券融资，也不可直接向银行借款，但实际上许多地方政府经常采取各种方式、以各种名义，绕过预算法的规定，成立土地储备中心或地方投融资平台，以储备的土地为抵押，获得银行金融方面的支持，由此进行基础设施建设。

可以明显地看到，近年来土地抵押贷款规模有快速扩大的趋势，在地方政府的收入来源中扮演着越来越重要的角色。截止2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。但到了2013年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷。抵押贷款总额7.76万亿元，全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元，同比增长30%以上。2014年上半年的土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元，按年同比增长27%。每年都以30%以上的速度增长，远远超过了同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。[2]

4.地方政府的土地财政行为呈现出明显的策略性特征和地区差异

在现实中，我们可以观察到地方政府具有两种截然不同的土地出让方式：一种是以招拍挂的市场化方式高价出让商住用地，另一种是以协议的方式低价出让工业用地。前者可以概括为“以地生租”的土地财政模式，后者往往被称为“以地生税”的土地财政模式。前一种模式注重短期的一次性巨额收入，后一种模式则注重招商引资后产生的持续税收收入流。刘乃铭、金澎（2014）的研究表明，“招拍挂”出让土地可为政府带来较高的短期税收收益，但长期回报率较低，而协议出让土地对政府的短期回报较低，但可创造长期稳定的税收收益，并带动该区域内其他相关产业的发展。[4]

到底是更多地以土地出让方式来获得土地财政收入，还是更多地以土地抵押的方式来融资，地方政府也有自身的目标与考量。郑思齐等（2014）的实证研究表明，土地价格上涨能够同时通过土地出让收入和土地抵押借款两种融资渠道放松地方政府面临的预算约束，从而显著带动城市基础设施投资规模扩大；另一方面，城市基础设施投资又能够在短期内显著地资本化到土地价格中，从而形成土地价格和城市基础设施投资间自我强化的正反馈过程。基于跨期选择模型的理论分析结果进一步表明，地方政府可以通过主动调节土地出让规模强化上述模式的效果。特别地，城市基础设施资本化效应较大和土地抵押融资率较大的城市会有意识选择“少出让，多抵押”的融资模式，以最大化土地融资总额。[5]

同时，我国土地财政发展也呈现出较为明显的地区差异性。平新乔等（2015）的研究，按广义土地财政依赖度的高低，将全国31个省（市、区）分成五个集团，分布在土地财政不同发展阶段上的省份，在土地财政的发展和升级方面应该有不同的目标与定位。处于第一集团的浙江、江苏、北京、上海等省市，其广义土地财政依赖度均值在25%以上，已进入土地财政发展成熟期，需要更多地从土地出让金转向与土地和房地产有关的税收收入。处于第二集团的7个省（市）其广义土地财政依赖度均值在17%-25%之间，第三集团的8个省（区）该指标在10%-17%之间，而处于第四、第五集团的省（区），该指标则分别处于5%-10%之间及5%以下，其土地财政还刚刚起步。中国的土地财政发展是一个阶梯型的方式，这是由城市化的地区差异所决定的。[6]其他一些研究（如黄赜琳等，2013）也表明，经济发达地区比经济欠发达和不发达地区更容易获得土地出让收入和房地产相关税费，也具有更强的区域竞争实力和土地融资能力。[7]

二、我国土地财政形成的制度根源

（一）制度根源之一：分税制改革导致的财政压力

对于土地财政形成的制度根源，一种思路认为，土地财政源自我国1994年以来的分税制改革，分税制造成地方政府的财权与事权不对称，从而带来地方政府沉重的财政压力。为了缓解财政压力，地方政府不得不通过土地财政来融资。

1994年分税制改革把消费税的全部、增值税的75%归为中央财政收入，2002年以来又把所得税改为中央地方共享。分税制改革的直接结果是中央地方财政收入的初次分配比例急剧变化，地方财政收入占全国财政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而与此同时地方财政支出比重一直维持在70%左右，2006年达到75.3%，也就形成了地方财政几乎30%的巨大收支缺口。同时，分税制改革建立的财政转移支付制度由于一般转移支付的规模不足，难以弥补地方政府巨大财政收支缺口，并未有效缓解地方政府财政压力。最为重要的是，分税制改革过度关注财政收入方面的划分，在财政支出方面，并没有合理有效地划分中央与地方政府的支出责任，这也成为地方政府财政收支缺口加大的重要原因。地方政府的一些支出项目（如社会保障）规模和所占比重日益增大，多数地区基础设施建设和其他公共产品也需要地方政府提供，国企福利制度改革也给财政带来巨大压力。

由于财权和事权的严重不对称，对各级地方政府依靠预算外收入来寻求财政来源的激励也起到了推动作用，致使土地成为地方政府预算外收入的主要渠道；在财政收入权不断上收而支出权不断下放的财政体制下，地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”；在缺乏稳定税源的情况下，地方政府也需要一些额外的预算外收入来“自由支配”，这样土地出让金便成为各级地方政府预算外收入的支柱。各级地方政府纷纷设立城市土地储备中心，通过廉价征用、收购和储备农村集体用地，将其转化为建设用地，从而获得巨额的土地“剪刀差”收益。

卢洪友等（2011）基于2005-2007年中国地市一级经验数据，实证检验了地方政府实施土地财政行为的根源，实证结果表明，中国现有的财政分权模式对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用，地方政府实施的土地财政行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并且促进了地方基础设施建设等公共服务供给水平的提高。因此，地方政府的土地财政行为实则为一种“无奈之举”。[8]李郇等（2013）的数据分析表明，分税制改革后，地方政府预算外收入增长迅速，但土地出让收入一开始并没有成为地方政府填补财政缺口的第一选择。1999-2003年，地方政府预算内缺口迅速扩大与土地财政快速增长在时间上比较吻合。但2003年之后，土地财政仍然在膨胀，而财政缺口却处于稳定水平。因此，财政缺口或分税制导致的财政压力能够部分解释土地财政增长，但不能解释土地财政增长的全部。[9]

（二）制度根源之二：现行政绩考核制度下的政治晋升激励

另外一种思路则认为，仅以财税分权来解释地方政府的土地财政问题是不够的，要真正了解地方政府土地财政行为的内在逻辑需要深入到地方政府层面。长期以来，我国上级政府对下级政府以GDP导向为核心的官员晋升激励，使我国形成了对上级政府负责而不是对公民负责的地方竞争机制。在以GDP为考核指标的“晋升锦标赛”中，地方官员具有“竞争冲动”，希望在竞争中脱颖而出。因此，他们以土地作为政策工具，进行基础设施建设、招商引资、促进经济增长。

周黎安（2007）认为我国地方政府官员不仅是地方经济发展的主导者，而且也是国家政治活动的参与者。他们不仅关注地方的经济发展与经济利益，同时也关注自身的政治晋升与政治收益，因此各地方官员不仅在地方经济发展上为财税收入竞争，同时在政治上也为升迁进行竞争。[10]而地方政府通过农地征用获得土地出让金来筹集资金已成为地方经济发展的普遍模式。在现有政绩考核体制下，地方政府和官员围绕着GDP、财政收入、基础设施建设等展开激烈的竞争，这样的“晋升锦标赛”虽然促进了地方经济的快速发展，但同时也带来了地方政府在经济发展过程中行为的各种扭曲。首先，地方政府通过出让土地来获取足够的资金进行地方基础设施和民生建设，以保证其有足够的政治资本参与到官员竞争当中，这就导致了地方政府的预算软约束问题。其次，地方政府也需要出让土地来吸引投资，包括出让工业和住宅用地。作为招商引资的一种重要手段，有些地方政府往往会不惜通过恶性竞争方式提供廉价土地来获取投资方的青睐。再次，在这种“晋升锦标赛”影响下，地方政府官员往往更热衷于基础设施方面的建设而忽视短期内难以加快经济发展的科教文卫方面的公共支出。近些年来，这种政治晋升激励导致的地方政府的扭曲性财政行为可谓是愈演愈烈。

（三）土地财政最重要的制度根源：现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断

如果说财政分权与“晋升锦标赛”是土地财政形成的重要原因，那也只是为地方政府的土地财政行为提供了制度激励，而将这种激励转化为实实在在的土地财政行为，还是地方政府在现行土地与征地制度下基于成本-收益分析的理性行为。土地财政首先是关于“土地”的财政，现行土地与征地制度为地方政府获取土地财政收益创造了制度条件与便利，这才是土地财政得以产生的最重要制度根源。许多学者都注意到了我国土地制度对土地财政生成的作用，认为我国征地制度、土地产权制度、二元土地管理制度和二元土地经营制度是土地财政形成的制度基础。

首先，现行的国有土地管理体制为地方政府催生土地财政创造了条件。我国《宪法》规定：国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，国务院通过《土地管理法》等法律法规将国有土地层层委托给地方政府具体管理。实际上，地方政府把土地“分级管理”变为事实上的“分级所有”，越权行使土地所有者权利，加速了土地财政的兴起。

而现行的征地制度安排进一步加剧了土地财政的程度。现行土地管理制度规定，农村集体建设用地只有通过征地变为国有土地以后，才能进入一级市场进行流通，集体所有建设用地不能直接进入一级市场流通，这在本质上是政府对农村土地的产权管制，事实上形成了地方政府对城市土地一级市场的垄断。或者说，土地资本化过程是完全由政府来主导进行收益分配的，这就为政府通过大规模的征地与出让取得土地财政收入提供了制度条件。[11]特别是随着工业化、城市化的深入推进，城市建设用地日益稀缺，地方政府纷纷运用土地财政手段推动经济社会发展。

在现有研究中，虽然相当一部分学者已经认识到现有土地与征地制度对于土地财政生成的重要性，但很少有人认识到现行土地制度的本质特征在于对农村土地的产权管制，而正是这种产权管制才是土地财政生成的根本原因。巴泽尔（1997）的产权公共领域理论的核心观点认为，如果由于各种原因导致产权不能完全界定，产权就处于公共领域之中，产权处于公共领域会使资源配置绩效降低。[12]根据产权经济理论，对产权的某种不当限制，会使产权在很大程度上失去意义，而只要对产权集合中的一个或多个子权利的运用实施限制甚至删除，就属于产权管制范畴。在我国现有法律下，农村土地的所有权归农村集体所有，农地所有权的流转归政府所有（即征地权归政府所有），农地农业用途范围之内的使用权（承包经营权）归农村家庭所有，农业用途范围之内使用权的流转权归农村家庭所有，但农业用地到非农业用地的流转权归政府所有（必须通过国家先征后转）。可见，我国政府严格控制着农地所有权的流转和农业用地到非农业用地的流转权，而恰恰农业用地到非农业用地的流转权是农地各项产权中最为稀缺的。这种产权管制事实上形成了地方政府对于城市土地供应的一级垄断，是当前土地财政生成的最重要的制度根源。

三、“后土地财政”时代土地财政的转型路径

土地财政是一把双刃剑，它对我国经济社会的发展造成了正负两个方面的影响。其积极影响表现在土地财政在相当程度上弥补了地方财政的收支缺口，加速了我国的城镇化进程，推动了区域经济的增长等方面。另一方面，土地财政也造成了一些不可忽视的负面效应，特别表现在土地财政加大了经济结构转型的难度，一定程度上扭曲了需求结构和产业结构，抑制了技术创新，还加大了财政金融风险，透支了中国经济的长期增长潜力。

尽管土地财政在未来地方经济发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多，土地相关收入占地方财政收入的比例将呈长期下降趋势。由于地方政府可供出售的土地越来越少，征地拆迁的逐步规范和成本的逐步上升，以及国家对于地方融资平台的融资规模控制，加之房地产调控的常态化，诸多因素决定了土地财政收入占比的长期下降趋势，从而将使我国土地财政逐步进入到“后土地财政时代”。所谓后土地财政时代，是一个相对概念，指的是受国家房地产市场宏观调控政策影响及土地资源瓶颈约束，现行的土地财政模式不能再长久维持，在这一时期，地方政府无法继续依靠土地财政收入维持地方支出的情形。[13]在此情形下，提出土地财政转型的路径如下：

（一）改革农地征用补偿制度，堵住土地财政制度漏洞

土地财政最重要的制度根源，是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断。为使后土地财政时代顺利转型，必须堵住该制度漏洞：第一，必须以法律制度设立明晰的农民土地财产权，保证农村集体土地所有权与国有土地所有权享有平等的财产权利。第二，以法律法规对被征农地所能产生“公共利益”的内涵和外延进行明确的规定，可借鉴发达国家的经验，制定“公共利益”否定式名册，或者是启动征地前的公告程序便于社会公众的监督，从而限制地方政府的征地权力。第三，重新制定征地的补偿标准，改变一次性补偿的方法，将土地使用权补偿标准与土地转用所产生的级差收益挂钩，降低地方政府征地的收益。第四，真正落实十八届三中全会《决定》精神，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股的方式上市交易，实行农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

（二）试点推行土地年租制，弱化土地出让收益的一次性特征

目前，土地出让金采取一次性收取出让期限内的出让金的方式，在一定程度上扭曲了土地市场价格形成机制，使得本届地方政府独占了土地出让金，对后任的地方政府不公平，也在一定程度上提高了购房的门槛。可以考虑将土地出让金收取方式改为土地年租制，即由一次性收取几十年的土地出让金改为每年收缴一次地租（土地使用费）。对于已经出让但还没有完全收回土地总价款的土地收入采取“影子年租制”的办法，即将陆续收回的土地收入据实扣除开发成本后按照年租价格收入分摊在土地出让期限内的未来各个年度使用，那些超出本届政府任职年度的土地出让收入一般不得轻易动用，消除每一届政府的道德风险，而对于还未出让的土地直接实行“年租制”。土地年租制可以把一时、一次性的土地出让巨额收入分散到未来40～70年收取，这种新的方式有利于引导地方政府土地出让金收取平滑化，扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政行为，克服每一届政府的道德风险与短期化行为，实现土地收益的代际均衡。也在一定程度上降低了购房的门槛，缓解了住房压力，政府也可获得一部分未来土地增值的收益。

（三）开征房产税，作为未来替代土地出让金的地方主体税种

美国1776年以后地方税的演变过程表明，美国也经历了由大规模卖地到逐步以土地税收收入为主，再到财产税作为地方主体税种的发展过程。房产税主要是针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款，缴纳的税值随着不动产市场价值的升高而提高。西方发达国家房产税是地方的主体税种，占到地方财政收入的50%-80%，对地方经济社会发展贡献显著。征收房产税是后土地财政时代转型的关键举措：第一，房产税具有稳定、征收成本低、不易转嫁等特性，非常适合培育为地方主体税种。它既能在土地财政尚能运作时扩充地方政府的财源，又能在土地财政难以为继时提供稳定充足的财力保障。第二，房产税可以成为地方政府的一个大宗和稳定的税收来源，从而激励地方政府把注意力和发展重点放到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平上来。第三，对纳税人保有的房屋、土地征税，将增加房地产的投机成本，引导房地产行业健康有序发展。所以，房产税是中国后土地财政时代应着力建设的税种，要使其成为地方政府的财源支柱，成为土地出让金的替代性税源，完善地方税收体系并有力推动后土地财政时代的转型。

（四）改革行政考核评价体系，抑制地方政府经营土地的冲动

土地财政的扩张与政府职能转变不到位、行政考核评价体系不科学密切相关。应纠正过去单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，在未来的政绩评价和考核中要加大资源环境、科技创新、安全生产、民生支出、新增债务等指标的权重。这意味着政绩的考核更为科学、更为系统，同时也有助于弱化土地财政现象，减控地方政府性债务，保护资源和环境。

参考文献：

[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬，2012，（2）.

[2]贾康，梁季.市场化、城镇化联袂演绎的“土地财政”与土地制度变革[J].改革，2015，（5）.

[3]苏明，唐在富等.中国土地财政现象的发展演变和现状分析[R].财政部财政科学研究所研究报告，2013.194.

[4]刘乃铭，金澎.土地出让方式对中国地方政府财政收入的影响研究[J].中国土地科学，2014，（1）.

[5]郑思齐，孙伟增，吴璟，武赟.“以地生财，以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究[J].经济研究，2014，（8）.

[6]平新乔，黄昕，安然.地方财政对于土地财政依赖度的区域比较[J].区域经济评论，2015，（5）.

[7]黄赜琳，陈硕，傅冬绵.中国土地财政的影响因素与区域差异特征——基于省际面版数据的实证研究[J].经济管理，2013，（6）.

[8]卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰.土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”——来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较，2011，（1）.

[9]李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜——分税制改革、土地财政增长的策略性[J].经济学（季刊），2013，（4）.

[10]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.

[11]张广根.产权管制、土地财政及经济增长关系的理论与实证——以河南省1998-2011年的数据为例[J].财经科学，2014，（11）.

[12]巴泽尔.产权的经济分析[M].费方域，段毅才，译，上海：上海三联书店，上海人民出版社，1997.1-5.

[13]王玉波.“后土地财政时代”地方政府角色转变与公共财政体系重构[J].改革，2013，（2）.

（责任编辑：辉 龙）

作者：郭家虎 崔文娟

土地开发成本房地产的论文 篇2：

中国土地管理制度改革的思考

一、我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题

1.城乡土地利用混淆

改革开放以来，我国农民土地利用自主权扩大，对于长期存在的工农业产品价格剪刀差和农业劳动报酬低的反思，农村经济自发地向非农经济领域扩展，乡镇企业蓬勃发展。随着农村工业化，建设用地的扩展，也从根本上改变了农村——农业、城市——工、商业的空间经济格局，改变了集体土地农业利用、国有土地建设使用的土地所有制用地结构。我国城乡土地利用景观也呈现出了“走过一村又一村，村村像城镇；走过一镇又一镇，镇镇像农村”。

2.国有土地市场垄断

我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，基本上只有国有土地才能进入市场，形成了政府对于土地市场的垄断。集体建设用地进入土地市场交易，依法必须先通过征地转变为国有土地。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，容易造成征地补偿标准偏低。实际上，在城市化过程中，政府低价征地，高价出让，土地进入非农建设使用的进出通道完全由政府控制，低价进，高价出的土地差价，成为了地方政府土地财政的主要来源。

我国土地出让制度规定，土地出让的最高法定年期是40～70年，而我国干部的法定任期是4～5年，半价卖地对于本届政府“稳赚不赔”，只是“子吃卯粮”，以后的政府日子难过，那是别人的事情。由于缺乏严格的土地资产核算制度，我国地方政府多卖地，就意味着多收益。薄利多销，低价卖地，成为地方政府筹集城市建设资金和政府可用资金的有效途径。这就造成了一方面我国各地建设用地供应指标紧张，地方政府都希望增加建设用地供应；另一方面各地低价出让土地，开发商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，闲置土地的现象屡见不鲜。

3.集体土地灰色交易

我国农村土地集体所有，城市土地国家所有。城市居民享有相对丰裕的社会保障，而农村居民则占有较多的土地。我国法律规定，农村家庭只能够一户一宅，宅基地面积各地也制定了比较严格的用地标准。而我国城市居民住房困难户，政府提供住房补贴，通过廉租房、经济适用房等，切实保证“住有所居”。我国限定了农村居民的住房用地标准，没有限制农村居民到城市购买住房；而城市居民虽然没有住房的面积限制，却规定不得到农村建房或购房。我国城乡居民对于建设用地的使用权能不一样，市场交易规则很不相同。

我国《土地管理法》规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由于建设用地规模控制，建设用地供给需要用地指标，审批手续比较复杂，而且也必须缴纳一定的费用，这也使得建设用地指标具有了稀缺性和商品性。集体农用地不办理用地转用审批手续，直接转变为集体建设用地，虽然属于违法行为，但在我国征地补偿标准偏低、可以增加土地所有者的收益，并能够给土地使用者节省开发成本的情况下，容易为土地交易双方所接受。它造成了我国不少地方集体建设用地扩展缺乏自我制约机制，灰色交易泛滥，大量城市居民不顾政策限制购买农村集体建设用地所建住房，“小产权房”问题在大城市郊区尤为普遍。

4.外向型经济占有土地

我国城市土地使用制度改革，建设用地供给由无偿、无限期、无流动使用转变为有偿、有限期、有流动使用，各地城市和开发区、工业园区建设，以地生财，筑巢引凤，以地招商，外向型经济发达。外向型经济促进了我国工业化和城市化的快速发展，国民经济增长迅速，有效地提高了国民收入，同时，也形成了外商凭借经济实力对于我国土地使用权的占有。实际上，由于土地具有位置和面积的固定性，外商投资加快了土地资源开发速度，提高了土地集约利用水平，客观上也减少了我国国民的土地利用空间，加剧了我国土地资源的稀缺性，增加了土地环境的压力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我国工业化和城市化的快速发展，也促进了农业剩余劳动力的合理转移。大量的农民离土离乡，外出打工，成为城市的“外来人口”。由于我国目前户籍制度限制，进城农民无法享受所在城市居民的平等待遇，受传统观念的影响，许多农民的辛苦打工收入的很大部分又用于家乡农村建房，造成了在我国城市化水平不断提高，城市建设用地扩展迅速的同时，农村居民点用地并没有因为农村居住人口减少而减少，出现了城乡建设用地竞相增长的局面，不但加剧了耕地保护的压力，也是我国土地资源的最大浪费。

随着城市化进程的推进，城市版图不断向农村延伸，许多原有的农村集体建设用地进入了城市规划控制区范围，形成了许许多多的“城中村”。我国大量农民进城，居住问题的解决，主要是依靠“城中村”的低租农民房，形成了“城中村”居民的重要收入来源。这使得“城中村”居民的土地资产意识日益增强，对于政府征地和拆迁补偿标准的提高形成巨大压力。征地和拆迁补偿标准的提高，使得政府对于“城中村”改造望而却步，进展缓慢；即使完成改造，也使得一些人凭借占有的土地和房屋，一夜暴富，成为了不劳而获的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能够产生收益，“城中村”改造过程中必须进行房屋拆迁补偿，房屋面积大，意味着收益多。所以，“城中村”房屋违章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市旧城改造，市民维权力量比征地农民大，城市房屋拆迁安置成本往往远大于征地费用，许多地方城市政府宁愿多征地，也不愿利用存量土地。“城中村”和城市旧城改造的利益矛盾，也加剧了城市扩张。

6.城市土地持续扩展难以为继

我国人多地少，山区和难利用土地面积比例大，可供开发的土地后备资源有限。随着工业化、城镇化和农业现代化加快推进，建设用地需求刚性上升，土地资源刚性约束进一步显现，基本国情和发展阶段决定了我国未来用地形势更加严峻，土地供需矛盾日益突出。我国城市化依靠“投资拉动“资源投入、规模扩张”的发展模式不可持续，城市化蔓延已经带来了城市交通堵塞，环境污染严重，水源供应紧张等一系列“城市病”，城市过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继。

我国目前许多城市建设用地比例已经过高。例如，2010年深圳市建设用地893.85平方公里，占陆域面积的45%，建设用地比例全国最高（北京只有20%，上海为30%，香港也只有24%），深圳建市30年来，年均建设用地增长超过30平方公里。深圳市未来陆域地表生态控制线外新增建设用地极限潜力约142平方公里。如果以年均十几平方公里的速度消耗，在10年内即可消耗殆尽。我国城市建设中， 由于规划、管理和土地利用上存在的种种问题，城市土地利用粗放不适应经济增长方式转变，土地利用结构不适应城市产业结构升级，城市人居环境不适应人民群众生活质量提高需求，建筑物寿命短，城市土地二次开发的要求日益迫切。城市土地利用结构调整，“城中村”和旧城改造方兴未艾，具有较大潜力。

二、我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑

我国城市化过程中土地管理制度改革，在大多数情况下，人们一般认为是为了解决城市化过程中出现的土地利用矛盾和土地利用管理存在的问题，具有很强的针对性和实用性。我国城市化过程中土地管理制度改革的困惑主要表现为以下几个方面。

1.问题的复杂性

由于土地是人类生存和发展最重要的资源，它具有生态系统、生存空间和环境景观等多重功能，也是同资金、劳动力相提并论的最基本的生产要素。土地制度是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，直接反映了一个社会的人与人、人与地之间的关系，是构成上层建筑的有机组成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比较敏感，涉及面广，制约因素很多，问题复杂，实施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序渐进，有时只能够就事论事。

2.认识的局限性

应该指出，上述我国城市化过程中土地利用和管理存在的主要问题，仍然只是指出了客观存在问题的表面现象。我国土地管理制度改革，很多时候是“病急求医”，缺乏深入的科学研究。土地科学研究，在某种情况下过于强调实用性，容易受到行政部门的影响，往往把复杂的问题简单化。例如，政策研究有时成为了政策解释和政策宣传。土地管理制度改革有时也因为政治因素，上纲上线，举步不前；学术研究缺乏百家争鸣，难以深入。例如，关于我国实行严格的耕地保护制度，很多人把它解释成为了维护粮食安全。当有的经济学者指出，由于经济全球化、技术进步、国际贸易等因素，不保护耕地，也可能不会出现粮食安全时，部分人就把这位经济学者的言论上升为替外国代言，忽视了我国改革开放以来耕地大量减少，粮食产量连年增加的事实。很少有人认真思考保护耕地是不是真的只是为了粮食安全。世界上主要粮食出口国美国、加拿大、澳大利亚等地多人少，绝对不存在粮食安全的国家，为什么也保护耕地？保护耕地，实际上是因为耕地资源稀缺，耕地是最优质的、可替代性小、难替代的农业用地，它具有生产功能、生态功能、景观功能和文化功能，是土地可持续利用的必然选择。现状土地利用是历史上人们长期根据经济规律对于自然环境适应性的选择，现有的耕地，实际上是区域自然环境中最适宜耕种的土地，它凝聚了历史上大量的土地资本投入。占用耕地，实际上是巨大的资源浪费，也是对于生态环境和传统文化的破坏。

3.研究的艰巨性

土地管理制度改革问题研究属于应用科学研究，必须理论联系实际，进行广泛和深入的调查研究，没有调查就难有发言权。然而，这也往往是最费力，很多学者最不愿意做的事情。个别学者对于土地问题的研究，很多是凭主观臆断，以偏概全，许多结论似是而非。

关于农村土地产权制度改革，主张私有化的学者强调农村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比现在更困难，能够减少对于农民土地财产权益的侵害。而反对私有化的学者则强调农民是社会弱势群体，农村土地私有会使农民维护自己土地财产权益的能力更加降低。对于土地产权问题的学术探讨，上升到意识形态上的“自由派”和“左派”的对立，也阻碍了这一问题的深入研究。实际上，土地公有制和私有制作为所有权，存在的实际意义并没有学者们认为的那样重要，世界上大多数国家都不完全是土地私有制，美国目前联邦政府所有的土地约占国土面积的30%。在近现代，国外的土地所有权制度经历了从个人所有权绝对性向社会所有权，再向社会和个人协调发展的过程，土地产权关系从以归属为中心转向以利用为中心，从以地表的平面利用为主转向重视土地空间的立体开发。明晰土地产权，实际上是土地资产经营的前提条件。在我国虽然土地属于国家或者集体经济组织所有，而每一块已经利用土地的土地使用权归谁拥有基本上是明确的，国家或者集体经济组织所有对于土地利用的干预实际上也是越来越少。

我国征地侵害农民的土地财产权益主要是由于征地补偿标准低，而不是因为土地产权不明确。征地标准低，不是因为农民没有土地所有权，而是因为农民属于弱势群体，没有充分的发言权。有人认为土地私有会导致土地兼并、导致社会危机，甚至说会导致农民战争，却忽视了土地公有制，实际上已经废除了私有制的宗地边界，完成了土地兼并的事实。土地兼并不可怕，土地规模经营是生产力发展的必然结果；可怕的是土地兼并过程中有大量的失地农民不能再就业，形成巨大的贫富差距。

4.目标的难选性

土地管理制度的改革主要以问题导向，目标的选择非常重要，但是，其目标的确定也不容易。例如，明晰土地产权作为土地管理制度改革的目标，很多人认为非常必要。实际上，明晰土地产权是很容易根据目前土地占有和实际利用状况，通过办理土地登记手续和土地产权证发放来完成的。难的是明晰土地产权的目标是什么？改革的愿望是希望通过明晰土地产权，使土地利用权益能够更好地得到法律的保护，土地利用利益的分配更加公平合理。充分发挥土地产权在土地合理利用过程中激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能，土地资源通过市场配置，能够实现土地利用结构合理调整和空间布局优化，获取最佳的土地利用的社会、经济、生态效益。

由于目前土地占有和实际利用状况存在许多不合理性，明晰土地产权，是在法律上通过土地登记发证将这种不合理性进行合法化和对个别人历史上通过不正当手段取得的土地使用权的社会认同，土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的现象因此会得到了长期固化。例如，对于集体建设用地进行确权，首先必须弄清集体建设用地的来源，理论上只有按照土地利用总体规划依法依规取得的建设用地才是合法的，在土地权属没有异议时，才能够确权。由于新增加建设用地合法来源的依据，只是有土地利用规划以后才能够以此为据。对于土地利用规划编制以前就存在的集体建设用地，通过遗产继承而获得的农村宅基地，土地利用规划实际上只能够被动地承认既有的事实。实际上，我国农村集体建设用地存在着巨大的资源分配不均。企业用地经济发达地区多，经济落后地区少。即使是农村宅基地，同一个村庄富裕农户的人均占有面积是贫困农户的几倍，甚至几十倍。明晰土地产权不进行产权结构调整，可能难以解决土地不合理利用和土地利用权益分配不公平的问题，反而把农村土地占有现状存在的利益矛盾显化，不利于农村的安定团结。

5.行动的逆反性

土地管理制度改革如果对于土地利用和管理存在的矛盾和问题，不能透过现象看本质，改革目标只能够头痛医头，脚痛医脚，缺乏科学性和长远目标，改革措施也容易出现徘徊反复，改革措施出台后的实际效果和改变初衷有时出现南辕北辙。例如，我国实行严格的耕地保护制度，划定基本农田保护区，主观上是希望把肥沃的高产农田作为基本农田进行长期保护，但是，实际上由于土地非农开发比较效益大，现状高产田，往往也是地势平坦，交通方便，建设用地条件好的地方。为了招商引资，尽量降低土地开发成本。建设用地和耕地的空间竞争结果，出现了基本农田上山下海，新垦耕地构成比例增加，土地质量和生产力下降。我国实行城市土地有偿使用制度改革，从理论上讲，由于需要进行土地成本核算，应该可以促进土地集约利用，实际上却出现了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地闲置和浪费。避免这种现象，要求在实行城市土地有偿使用的同时，必须要保证城市土地保值和增值。要求土地出让金收入根据土地出让时期分期合理使用，城市现任官员只能够使用任期以内的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必须还本付息。

6.普适的不易性

我国各地开展土地管理制度改革试点，其最终目标是为了探索适合中国国情的土地利用和管理模式。由于我国传统文化和长期实行计划经济的影响，我国政策制定习惯于追求中央政令统一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的现象。这样做，表面上看公平公正，实施阻力小，效果很明显。但是，我国地域辽阔，由于自然和历史等原因，我国各地经济社会发展水平不一样，土地资源质量和利用条件也存在着巨大的地域差异，土地的现状人口承载量，土地利用需求和土地利用潜力很不一样。要制定一个普遍适用于所有地区的全国性政策非常不容易。

例如，我国耕地保护政策，目前基本上得到了全国人民的广泛认同，耕地占补平衡已经成为法律规定的义务。仔细分析，这个政策也有很多不合理性。首先各地垦殖指数不一样，耕地后备资源数量不同。对于耕地后备资源丰富的地区，耕地占补平衡很容易实现，但是，由于这些地区一般是经济发展相对落后地区，建设用地大量供应无市场需求。相反，一些经济发达地区，投资环境好，外来投资活跃，建设用地需求大，却因为土地利用率高和现状垦殖指数高，实际上依靠本地资源根本无法完成耕地占补平衡任务。我国一些地区实行耕地补充指标跨地区交易，却因为考虑到其他地区东施效颦，影响国家严格耕地保护政策的落实，也被国家有关部门叫停。

我国土地管理，耕地保护和建设用地合理供给，土地市场调控等方面，常出现“一放就活，一收就死”的问题，土地利用和管理如何做到因地制宜，发挥地区优势，及其科学合理地维护区域公平，促进区域竞争和合作，如何维护中央政令统一，进而维护国家发展大局，成为土地管理制度改革中越来越需要关注的问题。

三、我国城市化过程中土地管理制度改革的思考

1.坚持正确的土地利用和管理的价值取向

我国城市化过程中土地管理制度改革，应坚持正确的土地利用和管理价值趋向，直接影响着土地管理制度改革的目标选择，是土地管理制度改革走向成功的保证。我国土地管理制度改革，要重视土地和资本同经济发展的关系，要看到土地和房地产市场发展，对于国民经济供给和需求调整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地财产权益与维护土地市场的合理公平竞争环境的同时，也要防止任何人凭借资本优势对于土地利用的垄断，多占土地，剥夺他人的合法土地资源使用权和发展权。我国土地管理制度改革，也要和政府管理体制改革相结合，引导地方政府树立正确的政绩观、发展观，按照公共政府的职能处理政府和市场的关系，以努力营造投资环境为发展服务、市场服务，防止公共政府的土地管理职能被市场化改革异化。

2.注意总结土地管理的实践经验

我国城市化过程中土地管理制度改革，要对于土地管理实践中自发产生行为进行认真研究，即使是按照常理属于非理性的行为也不例外，注意总结土地管理的实践经验。对于城市化过程的各地出现的土地利用行为和管理措施，要认真研究其形成机制，重点评价其是否公平。例如，浙江省在耕地保护中出现的建设用地折抵指标跨县交易，它既是耕地保护，补充耕地的激励机制，也在经济发达、建设用地需求旺盛、耕地后备资源不足地区，和经济相对落后、土地开发投资不足、建设用地需要量少、耕地后备资源丰富地区形成了区域合作、协同发展的关系。它比通过规划进行建设用地指标分配，更加具有区域公平性。建设用地折抵指标跨县交易，耕地易地保护，个别地方有可能出现耕地质量下降，耕地补充地区因为过度垦殖导致生态环境破坏等问题，这只说明它需要进一步完善，而不应该完全否定。同理，我国城市郊区大量出现“小产权房”的建设，它应该是推动我国建设用地管理改革的重要动力，应该积极思考集体建设用地和国有建设用地，同权同价、同地同价的合理性和公平性，不能凭借政府拥有的强制性权力，拆除了之。政府的首要职责是为社会的自我成长提供基础性保障，而不是社会的主宰。

我国城市化过程中土地管理制度改革，也需要积极借鉴海内外土地管理的成功经验。著名华裔经济学者杨小凯认为，对法制尚不成熟的国家来说，有意的制度模仿有时比自发的制度试验更有成效。例如，韩国城市土地开发，政府部门主要致力于土地开发政策的制定，研究机构提供规划和技术支持，土地公社或住宅公社负责具体实施。这种管理、规划和执行部门比较系统和科学的分工，非常值得学习。我国一些政府部门有时把精力放在了事务性工作方面，而忽视了对于政策的研究，对于主管的事务缺乏有效的管理和监督。而一些研究机构、执行机构又常常乐于成为管理者，变成为了行政机关；研究机构不进行科学研究，成为行政机构的代言工具；执行机构，不做具体工作，成为了行政机构的代理人。这种功能错位，也使得我国土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理体制

我国土地行政管理体制改革，应该正确认识土地垂直管理和分级管理的利弊和相互作用关系，必须认识到土地利用和管理问题具有明显的区域性。世界上大多数国家，土地利用和收益分配问题，主要是地方政府的问题，有利于避免“看得到，管不到”。各国地方政府的财政收入可以说也是土地财政，土地收益是地方财政收入的主要来源；和我国不同的是，它们不是依靠卖地财政，而是依靠管地财政。土地财政收入是依靠土地管理，主要来源于税收，而不是土地出让收入。

土地管理需要科学和合理地划分中央和地方政府的责任。我国土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨区域土地利用；省级土地管理部门主要管理城市体系规划和建设，作为耕地保护的责任主体负责区域耕地数量的动态平衡和土地开发复垦整理；地（市）政府土地管理部门主要负责区域中心城市规划和建设；县（市）政府土地管理部门主要负责土地利用总体规划、管理和实施；乡镇土地管理部门主要负责土地权籍管理，土地利用监测。 我国土地行政管理体制改革，垂直管理和分级管理相结合，减少条块矛盾冲突，最根本的方法是减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场。

参考文献：

1.深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革总体方案.深圳市人民政府公报.2012.26

2.丁声俊.评茅于轼的“耕地观”.粮食科技与经济.2009.5

3.秦晖.十字路口的中国土地制度改革.南方都市报.2008.10.8

4.林善浪.国外土地产权的发展趋势及其对我国农地制度改革的启示.福建师范大学学报（哲学社会科学版）.2000.1

5.杨小凯.我所了解的哈耶克思想.经济前瞻（台湾）1995.10

李求军/责任编辑

作者：刘卫东

土地开发成本房地产的论文 篇3：

论我国经营性划拨土地使用权制度之改造

摘 要：经营性划拨土地使用权是我国原有的划拨土地在适应市场经济发展过程中被法律在某种程度上加以改造的产物。相关立法在其取得上同时存在“无偿论”和“有偿论”两种相对立的观念，造成法律适用上的混乱和当事人间利益的失衡；且法律设计上该种权利的受限制性与市场的流动性要求也不相符。因此，应以“充分的有偿论”和物尽其用的思想对现行经营性划拨土地使用权立法进行修订，国家对特殊企业的扶持也应转为以出让的土地使用权出资的方式实行。

关键词：划拨土地使用权；民事流转；土地管理法；城市房地产管理法

文献标识码：A

根据《城市房地产管理法》第22条，“划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在缴纳补偿、安置等费用后取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权”^[1]99。经营性划拨土地使用权，即以各种方式投入经营以获取利益的划拨土地使用权。其区别于出让土地使用权的特点在于没有明确的期限，无须缴纳出让金，不能转让、出租和抵押^[2]78。划拨土地使用权投入经营，必然会主动或被动地参与生产要素之流转，而生产要素之流转又要求按市场规则尊重市场主体之利益，并按市场价格实现其价值，否则将使划拨土地不能得到充分的利用，由此，划拨土地入市行为本身将导致对现行划拨土地制度的最终冲击。本文正是从这一分析入手，意图对现行经营性划拨土地使用权制度的改造提供一种立法上的修订思路。

一、现行经营性划拨土地使用权制度之弊端

划拨土地使用权制度诞生于计划经济时代。因当时国有企业的全部或主要利润均须上交，作为生产要素的划拨土地使用权不参与市场循环，故不必考虑其成本与回报的国有企业划拨用地制度也就理所当然地成为了当时唯一的经营性土地使用制度了。随着改革开放和社会主义市场经济的建立，针对新的社会需要，立法对经营性划拨土地使用权制度作出了一定的调整，例如有限度地允许其转让与抵押，但始终未对其进行过全面的梳理，使得当前经营性划拨土地使用权制度本身存在着相互矛盾之处，且使划拨土地在市场流转过程中障碍重重。

(一) 在经营性划拨土地使用权的取得上，“无偿论”与“有偿论”两种对立的立法观念并存，使得该土地使用权处分时对权利人的补偿差异极大

经营性划拨土地使用权的取得究竟是有偿还是无偿的?立法上对此问题的回答一直存在着摇摆性，有些法律法规采“无偿论”，有些则采“有偿论”。1990年实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第43条以未向政府缴纳出让金作为界定划拨土地使用权的唯一标准，并将划拨土地使用权一概认定为无偿取得。但之前的《中外合资经营企业法》在立法时，由于涉及与外商之间的利益关系，却允许中方以划拨土地作价入股(即所谓场地使用权)，作价的计算依据恰恰是中方取得土地的成本，即中方征地、拆迁补偿、安置费用和土地开发费。1994年实施的《城市房地产管理法》第22条对划拨土地使用权的定义作了有限度的修改，承认划拨土地使用权人在补偿、安置等费用上的投入。

基于以上两种立法观念，在收回划拨土地时，不同的法律法规在补偿的问题上就有不同的规定：

在“无偿论”的影响下，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条及《土地管理法》第58条确立了划拨土地使用权在收回时，除地上建筑物外不给予任何补偿的原则。这实际上沿袭了计划经济时代对划拨土地使用权政府可以平调以及使用人不需使用时而由政府无偿收回的习惯做法。

而承认“有偿论”，就必须承认权利人的投入，对其理应给予相应的补偿。1992年原国家土地管理局颁布实施的《划拨土地管理暂行办法》第26条规定对划拨土地办理出让时，出让金按不少于标定地价的40%收取。其余的土地收益实际上归于了划拨土地使用权人。该办法实际上确立了划拨土地使用权在流转时所取得的收益由政府和划拨土地使用权人共同分享的机制。随着国有企业改革的逐步深入，大批的存量划拨土地需要同步进行处置，企业与政府之间对划拨土地的利益分配问题很自然地成为了比较突出的焦点问题，不承认企业在划拨土地上投入的成本及其回报，事实上也很难顺利完成国企的改革。1999年11月25日，国土资源部颁布的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》中明确要求：“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。”2001年国土资源部颁发的《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(以下简称《通知》)中则进一步明确：“划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金。”这实际上是政府在《划拨土地管理暂行办法》第26条的基础上又退了一步，不仅承认企业对划拨土地上投入的成本，而且开始实事求是地计算企业应当分享的划拨土地升值所带来的利益。因为在这里划拨土地使用权的价格构成是按划拨土地使用权处置时的“平均取得成本和开发成本”来评定的，而非多年前企业支付的个别成本评定。而处置时的“平均取得成本和开发成本”实际上是划拨土地使用权当前的重置价格，它与划拨土地使用权人实际发生的取得和开发成本之间的差额实际上是划拨土地使用权人分享的土地升值利益(对经营性划拨土地使用权的此种计价方式笔者称为不充分的有偿论)。同时，在抵押标的的计算上，也改变了过去那种根本不将抵押人在划拨土地上的权益考虑在内的做法，而是规定“企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的”。但是，该《通知》是针对国企改革制定的，不属国企改革的经营性划拨土地使用权的处置是否可以援引该文件的相关规定并未明确。且该《通知》系由国土资源部颁发，效力上根本不能与《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相提并论。《土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对划拨土地使用权的取得持的是无偿论的观点，《城市房地产管理法》虽然承认划拨土地使用权人在补偿、安置等费用上的投入，却不承认其可以分享划拨土地升值所带来的利益(笔者称之为低偿论)。

在收回经营性划拨土地使用权时，对权利人的补偿经历了由不补偿到补偿投入成本，再到可以分享部分土地升值利益的转变，但是，由于上述相矛盾的法律法规效力并存，使得对同一个划拨土地使用权的处理必然会因适用的场合及适用的法律文件不同而产生完全不同的法律后果。而政府完全可以根据自身利益的需要选择适用无偿或有偿的处理方式。下述法律法规相关条文的适用即是明显的例证：

1. 《土地管理法》第58条第(四)项的适用。在企业因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用划拨土地使用权时，《土地管理法》第58条第(四)项及法释[2003]6号文均规定由政府无偿收回，划拨土地使用权人根本无法援引《通知》确认的“有偿论”与之对抗。对债权人而言，这一点尤其有切肤之痛，因为当债务人无法清偿到期债务时，债权人不可能不把目光盯上其显然仍有相当市场价值的划拨土地。企业必须以其全部法人财产对外承担民事责任，这已经是为我国公司法和其他相关法律确立的一项基本原则。当企业无法清偿到期债务时，其在划拨土地中的权益理应用于清偿债务。但划拨土地的持有人一般均系国有企业，而国有企业一般又是由各级政府所控股，当债权人系外地企业或中央控股企业时，为避免债权人在划拨土地使用权上打主意，地方保护主义者完全可以人为地制造债务人的被撤销和迁移，或者完全合法地通过宣告其破产来无偿收回划拨土地使用权，从而“合法”地占有债务人在划拨土地上的合法权益。

但是当国有企业破产，政府面临众多国有企业职工安置的压力时，往往又依据1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及1997年的《补充通知》采取划拨土地使用权的有偿论，将划拨土地使用权的处置所得作为破产财产安置职工。

2. 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第二款的适用。该款规定，“市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回”划拨土地使用权。何谓“城市建设发展需要和城市规划的要求”，收回划拨土地使用权究竟属不属于“城市建设发展需要和城市规划的要求”，实际上任由市、县人民政府解释，划拨土地使用权人及其债权人既无从知晓更无从对抗。因而其对划拨土地使用权利益的享有或期待始终处于一种随时被合法侵夺的危险之中，他们唯一所能依赖的只能是市、县人民政府领导人的慈悲了。

3. 《土地管理法》第58条第(一)、(二)项的适用。《土地管理法》第58条第(一)、(二)项虽然规定“为公共利益需要”及“为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用”划拨土地时，对划拨土地使用权人应当给予适当补偿”，然何谓“适当补偿”，并无权威解释，唯在《城市房地产管理法》确认的“低偿论”和《通知》确认的“不充分的有偿论”之间进行选择。无论是行政机关还是人民法院如果选择了“低偿论”，利害关系人根本无法叫屈，因为很显然，《城市房地产管理法》的效力要高于《通知》。

(二) 现行立法对经营性划拨土地使用权流转的限制与市场的流动性要求不相容，阻碍了民事流转秩序，并最终影响了其效用的发挥

划拨土地使用权制度既系计划经济时代创设，其设计的前提在于使用人并无独立之人格，除了政府平调和使用人不需使用时而由政府收回之外，一般不会发生主动及被动转移之事。进入市场经济时代以来，上述前提皆已荡然无存。一方面，由于土地是生产的组成要素，在我国人多地少，土地供求矛盾日益尖锐的今天，客观上，市场经济对资源的配置有物尽其用、地尽其利的要求，主观上有独立的市场主体对利益的追逐，由此造成了划拨土地使用权人将其持有的划拨土地主动地参与市场流转以换取市场利益的情况发生。以划拨土地使用权出租、转让、作价出资等等方式获取交换利益均系划拨土地使用权持有人主动将划拨土地参与市场流转的方式。另一方面，经营性划拨土地的主要持有人乃为私法人，无论私法人从事的是何种目的的经营，他们都必然要参加到整个社会的民事流转中去，随着交易主体之间债权债务的不断产生和消灭的循环，必然会有陷入破产的企业产生，而企业破产直接导致了私法人被动地将划拨土地参与市场流转而由市场重配置的结果发生。不仅如此，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条及《城市房地产管理法》第50条均允许企业在获取资金时以划拨土地使用权与地面建筑物一同设定抵押，既然允许设定抵押，就必然有债权人在债权不能按期受偿时行使抵押权，以拍卖或变卖抵押财产实现债权的情况发生。而我国《城市房地产管理法》第31条和《划拨土地使用权管理暂行办法》第11条又确立了我国划拨土地使用权与地上建筑物的不可分离的原则，无论是转让、出租或抵押地上建筑物还是转让或出租划拨土地使用权，土地使用权与建筑物均一同转让、出租和抵押，因而划拨土地使用权也可能因债权人实现抵押权而被动参与到民事流转中。

虽然前提已经发生了根本性的变革，为适应形势，我国现行立法也已经允许经营性划拨土地使用权参与民事流转，但出于计划经济时代形成的习惯以及为防止划拨土地使用权被低价转让而使国家土地资产权益受损，无论是主动流转还是被动流转，均需由政府事先批准方可实现。如果有权批准的政府机构均能正当而高效地行使职权，当无问题发生。然而，现实生活中往往正好相反，由此也就扰乱了市场交易中的民事流转秩序，尤其是对债权人造成了严重的不公，具体表现如下：

1. 造成了债权人利益实现上的障碍。土地使用权的转让及投资入股等入市行为根据《城市房地产管理法》第39条和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第2条第二款的规定，除了个别情况可以保留划拨而上缴土地收益方式处理外，一般均须以办理出让的方式处理，而《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第4条及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权》又规定，划拨土地使用权办理出让，必须由市、县人民政府招标拍卖或挂牌出让。出让土地使用权须纳入每年地方政府编制的土地出让计划，而该项计划的制定，并不是从划拨土地使用权人交易的需要出发的。因而划拨土地使用权的交易对象和交易时间并非由划拨土地使用权人所能掌控。市场交易机会有时是稍纵即逝的，在划拨土地使用权人主动寻求流转时，往往会因等待的时间旷日持久而难以实现，又由于交易主体无权选择交易对象而往往不能实现利益最大化。在被动流转的场合，债权人更是眼睁睁看着“肉”却迟迟到不了口。

2. 造成了人民法院强制执行与破产清算上的障碍。在被动流转的情况下，于抵押权强制实现的场合，债权人行使抵押权。根据担保法的规定，除了与债务人协商一致外，须由人民法院强制拍卖抵押物方可实现抵押权，而人民法院拍卖划拨土地使用权须先行评估并由拍卖机构拍卖，而土地管理部门往往要求必须由土地管理部门指定的评估机构和土地管理部门开办的土地市场管理机构组织拍卖，否则不予办理登记手续。这些评估和拍卖机构往往又不属于根据《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》公布的社会鉴定机构名册中的指定机构，因此，执行法院如想将抵押物变现则须冒违反只能从指定机构名册中委托的规定、从而个人被追究责任的危险，如按规定办事往往又无法使抵押物变现，现实中鲜有法院执行法官愿意去为债权人的利益而冒个人被追究责任的危险。不仅如此，由于利益之冲突，导致了国家机关之间的冲突，如广东某法院拍卖江苏某债务人位于江苏某市的划拨土地使用权及地上建筑物，甚至发生了被江苏某市国土局宣告拍卖无效、不予办理土地使用权过户的尴尬事情。

而在破产清算的场合，企业的地上建筑物、其他附着物依法应属于破产财产，依据我国现行《破产法》规定，破产财产由清算组负责清理、估价、处理和分配，用于清偿破产企业债务。而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定，政府收回划拨土地时，地上建筑物、其他附着物一并收回，并仅对地上建筑物、其他附着物给予适当补偿，《城市房地产管理法》第三十七条又规定，依法收回土地使用权的房地产不得转让，最高法院法释〔2003〕6号文再次肯定了政府对破产企业划拨土地使用权的取回权，这样就造成清算组只能对破产企业的非房产财产进行处分，而不能转让破产企业的房产。如此，很多破产案件普通债权人受偿率经常为零也就顺理成章了，因为现实中，破产企业的非房产财产价值往往很低，而对破产企业比较有财产价值的地上建筑物、其他附着物的“适当补偿”，其裁量权操于政府对此有决策权的人手中而非受普通债权人监督的清算组手中，更何况还有第一和第二顺序债权人排在普通债权人前面。

3. 造成了抵押权实现上的障碍并必然导致物不能尽其用的现象出现。《城市房地产管理法》第50条要求在划拨土地使用权及其地上建筑物上设定的抵押权在实现时须先缴纳土地出让金方可由抵押权人优先受偿。而出让金的计算，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第26条之规定，则必须以不低于当地土地管理部门公布的标定地价的40%计算。虽然《城市房地产管理法》第32条要求政府定期公布标定地价，但实际上并非各级政府均已照办，故而抵押权人和执行法院实际上往往很难事先搞清楚拟拍卖的已经设定抵押的划拨土地使用权究竟标定地价是多少，出让金收取的比例是多少?如果一旦涉及地方利益与中央利益(例如经常作为抵押权人出现的四大国有银行由于系由中央财政控制而归于中央利益)抑或外地利益的冲突，地方政府往往也会在出让金的数额上玩起太极拳。根据担保法的原理，第三人提供担保物的，抵押人仍得就担保物有优先受偿的权利。既然划拨土地上的建筑物设定抵押须事先向政府履行法定的批准手续，否则无效，却不允许抵押权人就政府同意设定抵押的抵押物享有优先受偿的权利，实在有违法理。为避免政府的利益因抵押权的实现而受损，完全可以要求抵押人从设定抵押获取的融资或其他利益中先行支付出让金，而消除债权人实现抵押权时的法律障碍，并保证该项抵押与其他财产作为抵押标的物在法理上的一致性。此种置债权人利益于不顾的做法，最终将迫使债权人拒绝或者谨慎地(例如出让土地上的房产担保债权最高限额为其评估价的50—70%，划拨地设限为20—40%甚至更低的比例)接受该类财产作为抵押标的物，从而损害该类财产效用的充分发挥。

二、现行经营性划拨土地使用权制度立法理念的调整

要想对现行经营性划拨土地使用权制度进行改造，首先必须调整经营性划拨土地使用权的立法理念，才能对具体法律条文进行修订。

(一) 应以“充分的有偿论”取代“无偿论”、“低偿论”，从而充分尊重经营性划拨土地使用权人对划拨土地应当享有的利益

就经营性划拨土地使用权的取得来看，绝大多数经营性划拨土地使用权人获取划拨土地时，虽未曾向政府缴纳土地出让金，却也往往支付了征收或拆迁补偿安置费用，并且往往也投入了相当资金进行了土地开发。尤其是通过征用原来的集体土地获取的划拨土地，由于土地基础条件差，土地开发投入相当大，所以，一概将其取得视为无偿有违事实，也与民法上有关不动产的添附理论相悖(土地开发投入附合于土地)。不仅如此，这些企业的投入往往不仅使自己占用的划拨土地获得升值，同时也带动了周边土地的升值。随着周边土地使用权人的不断开发和政府对基础设施的投入，这些新开发的土地有一个不断升值的过程。划拨土地使用权人有理由期待从这种升值中获取投资回报。对出让土地使用权人的这种回报期待，现行法律完全允许，为什么在划拨土地使用权人有投入时就不允许了呢?即使在计划经济时代通过平调而绝对无偿获得划拨土地使用权的单位(在产权制度改革并确立法人独立地位后，基本消灭了平调的做法)，也不能抛开当时的历史条件来作事后的认定，当时的企业并无独立之人格，其经营利润开始是全额上交，后来才有少部分的留成。因此，我们完全可以理解为企业是通过上交利润的方式来支付土地要素对价的。

此外，根据《通知》的规定，一律以划拨土地使用权处置时的“平均取得成本和开发成本”进行处置难免使低于平均取得成本和开发成本者获取更多的利益，而使高于“平均取得成本和开发成本”者利益受损，虽然在整体上这种处置价格基本反映了其真实的重置成本，但对每一个划拨土地使用权人而言，却不可能与其个别重置成本完全相一致。另一方面，出让土地使用权二级市场上的价格构成中，不仅包括现实的土地升值因素，往往也包括对未来土地升值的预期这一因素。而在划拨土地使用权的价格构成中，“平均取得成本和开发成本”不可能涵括现实的土地升值及对未来土地升值的预期中应由划拨土地使用权人分享的全部利益，因而即使按划拨土地使用权的个别重置成本计价，也会使划拨土地使用权人本来应当可以分享的部分利益受损，因而政府收回的划拨土地使用权中，地段越好，划拨土地使用权人的损失就越重。所以，“充分的有偿论”实际上应由个别实际取得成本和开发成本再加上现实的土地升值及对未来土地升值的预期中应由划拨土地使用权人分享的一定比例构成。在民事流转关系中，以“充分的有偿论”确定的划拨土地使用权人对划拨土地所享有的利益，才会是各方当事人最能接受的划拨土地的合理价格，也只有这样，才会使划拨土地使用权人积极地将划拨土地使用权主动地投入生产要素市场，以实现自己的利益。经营性的划拨土地的效用也才能因此而得到最大的发挥。

(二) 物尽其用符合社会整体利益和国家的长远利益，对经营性划拨土地使用权的制度设计必须服从这一立法目的

经营性划拨土地使用权制度缺陷产生的原因除了体制的转型和立法上的调整滞后外，最主要的动因还是认识上存在着误区。有人认为，“国家利益高于一切”，经营性划拨土地使用权未向国家缴纳出让金，不限制其流转，必将造成国有财产的流失。笔者认为其实不然。首先，“国家利益高于一切”的观念一般是在处理非民事法律关系时方才适用。在民事法律关系中，理应遵从民法的平等自愿和等价有偿以及诚实信用原则。在市场经济条件下，由于各企业已经开始真正成为独立的法人，以任何方式剥夺其财产、损害其利益的行为都有可能引发激烈的反弹。任何不尊重市场主体的独立人格，不尊重其独立利益的法律条文事实上也很难推行下去。其次，健康高效的民事流转秩序实际上正是市场经济正常运转的基石，是实现物尽其用、地尽其利的保证，因而属于整个社会的利益。国家持有不动产并从中获取利益并非其终极目的，保证人民之安全、增进人民之幸福(此即社会整体利益)方是其终极目的，所以国家利益理应服从于和服务于整个社会利益，而不应借助其掌握的公权力以实现所有者的利益为借口人为地设置障碍妨害划拨土地作为生产要素发挥作用。不仅如此，物尽其用、地尽其利不仅符合社会整体利益，同时也必将使国家通过税收的形式获取更多的收益。所以任何对社会整体利益实现的妨碍，同时也必将损害国家的长远利益。再次，取消经营性划拨土地使用权投入民事流转的限制并非必然导致国有财产的流失，国有财产的取得不应当通过剥夺其他民事主体的正当利益来获取，更何况现在经营性划拨土地使用权人主要还是国有企业，将其本应以“充分的有偿论”享有的利益部分或全部借助法律的手段剥夺到政府手中，这不仅谈不上是对国有财产的维护，还会造成其它市场主体与国有企业发生经济交往上的疑虑。我们完全可以在取消对经营性划拨土地使用权加入民事流转上的限制的同时，维护国家作为土地所有权人的利益。

(三) 国家对特殊企业的扶持应由提供划拨土地的方式转为以出让土地使用权折价投资的方式

为了降低对国家有战略意义的企业及公用事业企业的经营成本，《土地管理法》第54条和《城市房地产管理法》第23条以及国土资源部《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第8条、《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》第2条第(一)项均要求保留部分经营性划拨土地使用权，这样，存量经营性划拨土地使用权不仅不可能有消灭的一天，而且必然产生增量经营性划拨土地使用权。这必将会导致划拨土地使用权人将划拨土地主动或被动地加入民事流转，因而也就会产生划拨土地上权利的受限制性与市场的流动性要求之冲突。因此，在有关划拨土地使用权的立法上，我们至今没有兼顾到保护民事流转秩序、充分发挥物的效用的社会整体利益，而是片面强调了国有资产的保护和只考虑国家其它方面的宏观利益。

这种因企业的经营目的或内容的不同而使企业享有特殊补贴的做法(无偿或低偿提供土地实际是对企业的一种补贴)实际上也有违WTO的反补贴规则。若外商投资开办经营同样目的或内容的企业并要求获取划拨土地，不给予则有违国民待遇原则，给予则与现行《土地管理法》第54条和《城市房地产管理法》第23条中许可的经营性划拨土地使用权一般只授予国有企业的通常做法相冲突。而如果将划拨土地使用权一律改以出让金出资(入股)的方式投入国有企业，则从企业而言，获取土地资产并未增加其负担；从国家而言，一方面，投入方式的改变既没有“改变投入物的数量与质量，也未改变产出物的数量与质量，产出过程中也未改变任何劳动者的劳动形式与劳动效果”^[3]，因而不可能使国家增加财政支出，另一方面，由于有股权在手，也并未造成国有财产之流失，而企业的土地使用权则成为可以完全没有法律障碍的流通物，既不违反WTO规则，又无损于民事流转秩序。

三、现行经营性划拨土地使用权立法之修订建议

“当规定财产权利的法律不再适应社会需要时，人们可以改变它。因为不动产代表了一种基本但却重要的人类需求，所以社会应不断地修正不动产活动的‘游戏规则’”^[4]529。随着我国改革开放的进一步深入和加入WTO所面临的形势，经营性划拨土地的大量存在已经成为我国土地市场正常运行的障碍，并进而影响了我国民事流转秩序。这对我国正在努力建立并完善社会主义市场经济体制不能不说是一种威胁，因而这一问题的尽早解决既有必要性也有紧迫性，基于上述立法理念的调整，笔者对现行经营性划拨土地使用权立法之修订建议如下：

(一) 将我国《土地管理法》第54条和《城市房地产管理法》第23条第(二)、(三)项中对经营性划拨土地使用权的规定删除，一律改以出让土地使用权进行投资入股。

(二) 尽快完成对存量划拨土地使用权的改造，并在改造的过程中，统一以“充分的有偿论”标准由政府和划拨土地使用权人分享划拨土地使用权入市所实现的市场价值，而不论这种入市系划拨土地使用权人以主动的方式还是被动的方式参与的。

(三) 在改造完成之前，可考虑要求抵押人从设定抵押获取的融资或其他利益中先行支付出让金，而先行消除债权人实现抵押权时的法律障碍。

(四) 对《土地管理法》第58条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第二款作出修改，将划拨土地使用权的收回严格限定在为了公益目的上，并且必须以“充分的有偿论”标准给予划拨土地使用权人充分的补偿。

参考文献：

[1]李延荣，周珂.房地产法[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[2]王卫国，王广华.中国土地权利的法制建设[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]马向民，等.浅谈取消土地行政划拨的利弊[J].经济管理论坛，2005(18).

[4][美]查尔斯·H·温茨巴奇，等.现代不动产第五版[M].任淮秀，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

(责任编辑：吴增基)

A Study on the Reform of the Commercial Land-use-right Transfer System

BAO Jun

(Law School，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China)

Key words：transfer of land-use-right；civil circulation；land administration law；urban property administration law

作者：包　俊