司法行政惯例审查论文

摘要：人民监督员制度改革是深化司法体制改革的重要组成部分。2015年《深化人民监督员制度改革方案》出台后全国各地开始实施，本文研究了人民监督员制度的法理依据人民主权原则；探讨改革后人民监督员制度的选任方式、监督范围，在实践监督中的正当程序及其存在的问题；最后提出完善人民监督员制度的路径，突出深化人民监督员制度改革的重要性，增强改革的责任感。以下是小编精心整理的《司法行政惯例审查论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

司法行政惯例审查论文 篇1：

延伸公共法律服务 助力企业创业发展

摘要：当前，我国正在实施依法治国战略，随着人们学法、用法意识的增强，公共法律服务已经成为全社会的迫切需要，构建完善的公共法律服务体系是政府及司法行政机关的责任。但是，在提供公共法律服务时，部分领导和人员受传统公共法律服务功能的影响，还停留在普法教育、法援调解、公证服务、司法鉴定等狭小范围内，不注重公共法律服务的延伸发展，对延伸公共法律服务助力企业创业发展还有一定的模糊认识。

关键词：公共法律服务;延伸服务;创业企业;依法发展

一、前言

位于中关村创业大街的中关村创业会客厅有为创业创新者、小微企业提供的“一站式”创业服务窗口，从企业注册、法律咨询、金融融资到水电、上网等服务一律政府买单。2015年5月7日，李克强总理进行了考察。尤为关注政策服务、法律咨询和知识产权保护等。李克强总理说，许多政务大厅偏重精简办事流程，你们更重服务，这是政府应尽的职责。政府不仅要简政放权、放管结合，还要提升服务。从李克强总理的表态来看，我国基本公共法律服务已经突破公民个人服务单一服务模式，转变为以为公民服务为主，兼顾为企业等创业群体服务的新模式。学界迅速展开研究，对我国基本公共法律服务有了新的认知，“所谓基本公共法律服务，就是着眼于满足人民群众日益增长的公共法律服务需求的基本公共服务，它是政府主导下，向全社会提供的非竞争、不排他的制度性公共产品”。其实，早在2010年3月15日，徐州市司法行政机关就“组织、协调律师事务所、公证处跨所(处)合作，建立综合法律服务团队，提升企业法律服务工作的质量和水平;积极与金融、商贸、科技、工商、税务等部门联系和协作，把律师、公证业务有机嵌入企业办理转型升级、创新发展相关事务和手续的‘一站式’服务体系”。从以上情况看，在做好为百姓提供基本公共法律服务的基础上，坚持公益性不放松，延伸公共法律服务触角，更好助力企业特别是创业期的企业发展，改善营商环境大有必要，大有作为。

二、延伸公共法律服务助力创业企业发展的必要性

我国传统的基本公共法律服务，是由政府司法行政机关主导提供的，主要内容包括法律宣传、法律援助、人民调解、公证、司法鉴定、刑释解教人员安置帮扶等，实质上是国家司法行政机关的法务管理，随着时代的发展，其服务性已难以满足全社会对公共法律服务的需求。所以，有必要进行延伸服务功能，特别是向创业中的企业和小微企业提供公共法律服务，主要理由有以下方面。

(一)支持企业创业成功化解“就业难”是政府的职责

首先，“最大的民生就是就业!”就任总理以来，李克强在多个场合强调。

企业创业成功可以吸纳更多的人就业，而就业是最大的民生，延伸公共法律服务帮扶企业创业成功与公共法律服务“惠民”具有逻辑上的必然联系。

其次，全民创业、创新为政府倡导，创业、创新离不开法律护航，服务创业大军的任务，光靠创业企业自身和社会力量是完不成的，特别是法律法规的专业性、技术性较强，只有公共法律服务与企业自身、社会法律服务相互配合，政府主导才能完成这个时代赋予的使命。

最后，政府提供公共法律服务平台支持创业企业，可以大大节省创业企业的法律服务成本，提高创业企业的创业效率，提升创业成功率，解决“就业难”。这也是创新公共法律服务，延伸服务触角直接为企业办实事，间接为人民群众办好事的需要，更是政府履行行政职责服务经济大局的良好表现。

(二)企业创业者缺乏政策法规知识，有获得政府法律服务的需求

术业有专攻。创业者常常善经营、会管理，商海遨游游刃有余，但创业路上法律风险重重。创业者忙于商务，除非出身法律专业，所需法律法规知识相对匮乏，有获得政府法律服务需求的动因。

1. 创业者对公司法等商法类法规的理解力，往往决定了在创业的路上自己可以走多远。比如，“当当网”创始人李国庆与风险投资商争夺控制权博弈多年，丧失多次发展商机;国内互联网巨头“新浪”的创始人王志东，由于对企业融资中的投资者权益和创业者企业控制权的法律规范不熟悉，三轮融资过后，新浪的股权结构日益分散，当时身为CEO和总裁的王志东从当初持股21%不断稀释到6%，最终失去对公司的控制，并导致出局。当年，如果李国庆、王志东创业时，能够获得政府提供的创业法律法规辅导，极有可能避免此类事件发生。

2. 创业地营商环境中的法律环境对企业成长尤为关键。创业者既要了解国家法律，也要了解地方性法规;既要了解国家的产业政策，也要知晓当地的政府政策，更要熟知当地的风俗习惯、行业惯例。本地的创业者应对这些，都会力不从心，外地招商引资来的创业企业就更加捉襟见肘。政府不仅要创立创业园区，还要引进来扶上马，在创业园区、开发区等创投企业集聚区，设立公共法律服务机构提供服务，最大限度满足创业企业获得政府法律服务的需求。

(三)创业中的法律风险需要法律职业团队把脉

法律风险是指由于作为或不作为与法律规范的规定存在差异，从而导致行为主体因此而承担的不利后果的可能性。据此可以认为，创业法律风险是指创业者因创业活动不符合法律规定或外部法律事件所致而发生的权利丧失、责任承担和损失。

马云认为，人、财和市场是创业的必备要素，这也是公认的必备要素。创业所需要的这些资源，从法律角度看，不同的资源法律属性不同，规制的法律亦不同。企业创业是在法治环境下运行的，创业资源的获取应遵循法律的规定，并且在相关法律环境下最大限度地发挥各种创业资源的价值，规范创业，应当进行法律风险管控，确保创业的合规性、合法性。企业在初创期，从创业项目法律风险评估、创业团队内部协议的制度和合规性审查，到企业设立法律服务，创业者由于经验不足极易陷入法律风险，而且由于缺乏资金自我承担法律风险的能力十分脆弱。此時，创业企业需要政府提供优质的法律职业团队，开设相关公共法律服务窗口帮助他们把控风险。2018年我国各地律师为民营企业开展法治体检，提出法律风险防控建议7.8万余条，有力支持和促进了民营企业发展。

(四)创业过程中的法律纠纷需要公共法律服务机构化解

企业创业过程中，对人、财、物、信息、知识产权的获取中难免法律纠纷的产生，这些纠纷最怕的是没有沟通的渠道，一事当前当事人之间多为自己利益着想，自力救济无法化解。创业企业由于缺乏经验，迫切希望政府公共法律服务机构的调解委员会提供中立、专业的协调服务。我国司法行政机关所属法律服务中心一般都设立人民调解委员会，它们熟悉调解业务，善于化解矛盾，延伸公共法律服务，扩展当事人双方都是创业企业或一方为创业企业的服务范围并不困难，改革创新一下就可满足创业企业法律纠纷通过公共法律服务机构化解的需求。2018年我国各地律师直接联系和服务民营企业超过5.6万家，调处各类矛盾纠纷4.4万余起。

三、延伸公共法律服务助力创业企业发展中常存在的问题

(一)提升公共法律服务平台服务质量

根据2017年徐州市司法局“2017年全市司法行政工作总结”，公共法律服务存在的问题，主要有“比如机关化、碎片化问题依然存在，法律服务需求和服务资源对接不畅，法律服务供给不足，法律服务资源效能还没得到充分发挥”。特别是一些城市的12349司法行政公共服务平台，服务企业的事项还停留在推介服务项目阶段，服务功能不够全面，服务质量尚需改进。

(二)加强企业法律服务团常态化机制

几年来，全国各地延伸公共法律服务，许多地方设立了企业法律服务团，但法律服务团的成员，大部分是抽选而来，以开展为企业服务的活动的方式轰轰烈烈，活动结束就各就各位忙忙碌碌。活动前很少调研，活动中的法律服务质量难以衡量，事后反馈工作做得较少。而且各地针对创业企业的公共法律服务活动项目经常翻新，参加人员经常更换，难以保证服务的连续性，常态化机制欠缺。

(三)资金扶持力度较弱难以满足企业创业的法律服务需求

资金紧张一直是困扰公共法律服务的难题，据徐州市司法局公布的数据：2017年徐州司法局普法宣传68.55万元;法律援助82.62万元;基层司法业务233.19万元;其他司法支出112.7万元。这些财政支出仅能维持基本公共法律服务，延伸公共法律服务为创业企业提供法律帮助力度较弱。徐州市是淮海经济区龙头城市，金山桥经济开发区、大学创业园区、中关村徐州科技创业园区拥有一批创新、创业企业，资金短缺难以提供精准、质优的公共法律服务。

(四)对企业创业期的法律服务不够精准

不同的创业企业需要不同的法律服务，商务、旅游、工业制造、餐饮休闲等企业类型不同，所需的法律服务内容不同，创业法律、政策咨询的问题也不同。组织的公共法律服务团队，无法做到“菜单式”服务，缺乏商事专业律师为创业企业精准服务，有些律师甚至从未有企业从业经历，此类服务不能与创业企业需求无缝对接。

(五)注重法律咨询服务，忽视培养企业内部法律人才

有些设了公共法律咨询服务的法律服务中心，为创业企业提供相关法律服务颇受企业欢迎。但是，创业企业几乎每天都会遇到一些棘手的法律问题，“授人以鱼，不如授人以渔”。普法宣传中忽视了企业内部法律人才的培养，创业企业的法务人员得不到及时的培训，其法律法规知识难以独当一面，只好多次往返咨询，影响工作效率。

四、延伸公共法律服务帮扶创业企业出现问题的成因

(一)思想上存在企业有资金聘请社会法律服务，公共法律服务无需多参与的模糊观念

部分司法行政机关的决策者认为企业财大气粗可以自己请社会律师服务，自己赚钱政府不应买单，公共法律服务无需多参与，此种理解也许对成功企业无可厚非。但是，创业企业刚刚起步，资金匮乏，特别是外地来的创客，政府提供公共法律服务责无旁贷。主观上出现模糊观念，行动上自然消极、懈怠。

(二)制度设计上监督机制不够健全

有些公共法律服务机构采取了对创业企业的服务措施，接待接访制度，网下律师值班制度，网上平台律师值守制度，有模有样。但是，服务反馈、服务评价、领导带班、抽查抽检的监督缺位，让惰、懒的服务人员有机可乘，影响了服务质量。

(三)财政投入未将基本公共法律服务与延伸服务资金分开预算

财政投入未将基本公共法律服务与延伸服务资金分开预算，造成基本公共法律服务资金预算落实较好，延伸服务资金审批困难。有些需要政府购买服务的项目，只好放弃，没有财政资金预算已经成为司法行政机关延伸对创业企业法律服务落实不力的主因。

(四)主观上忽略创业律师团队建设

由于徐州市在全省处于相对欠发达的地区，律师专业划分不细，为了解决案源不足的问题，大部分律师处于全科律师的状态，婚姻家事、交通事故、医疗纠纷、拆迁征收、刑事辩护、行政诉讼逢案就办，专业律师队伍建设相对落后。对于创业律师的专业化培训所在律所及律师自身主观上不够重视，公共法律服务机构可以找到精准服务创业企业的人才较少。

五、延伸公共法律服务建设优质营商环境的方法

(一)强化对创业企业公共法律服务意识，提升服务技能

各级公共法律服务机构，应该转换思想，以服务经济大局的高度，突破旧有公共法律服务的圈子，明确延伸公共法律服务助力创业企业的内涵。组织全员思想教育，以高度的责任感更好服务创业企业;通过请法学专家授课的方式，对全市开设创业企业法律服务窗口的人员进行业务培训，比拼在岗专职人员的创业法律、法规知识技能，将服务落到实处。

(二)升级现有延伸公共法律服务平台

徐州市司法行政机关2017年先后走访企业1.6万余家，在大型企业设立法律服务中心15个，建立联系点300个，成立12348法律服务队及专业法律服务团队37个，成立商会民商事人民调解委员会20家，解决企業法律问题160余个，回访满意率100%。从前述情况看，我们需要在现有平台的基础上，线下升级创建“创业企业公共法律服务中心”，在开发区、创业园区开设“创业企业公共法律服务分中心”;线上开设“创业企业公共法律服务网”。

(三)移植、借鉴其他城市公共法律服务助力创业企业发展的好做法

1. 服务创新创业。截至2017年，深圳的创客数量已达176万。2017年成立创客法律服务中心，开发线上服务平台，建立线下服务中心，为创客创业初期、发展、上市等全流程提供个案辅导和专业的、公益的法律服务，成为创业者的“护法使者”。延伸社区法律顾问服务触角，从实体社区向创客社区、大型工业园区、产业孵化中心社区延伸。推出公益性公司法务丛书，从标准、流程、信息、人才四个维度指导中小企业依法经营、依法管控风险，做好法治体检。

2.目前上海正在结合“三大攻坚战”、服务张江高新园区、服务优化营商环境建设等重大战略任务，以及司法部法网建设管理新的要求，持续优化升级，打造“12348上海法网”2.0版，使网络平台更加智能便捷。同时，大力推进区平台规范化管理建设，在市、区、街镇、居村四级公共法律服务站(室)已实现全覆盖的基础上，统筹协调，规范管理，探索更进一步优化服务流程、深化服务内容、统一制度保障和规范管理，注重从顶层设计上研究实现数据集成、互联互通、标准化运行，为全网智能运行打下坚实基础，打通公共法律服务最后一公里。上述城市的做法，有一定的代表性，可以根据各地情况借鉴移植，为企业创投成功提供精准、快捷、质量过硬的公共法律服务。

(四)与高校及新闻、网络媒体合作，开办“依法创业成功法治大讲堂”

聘请高校知名法学专家、教授利用电视台、网络媒体现场直播，举办“依法创业成功法治大讲堂”。涉及企业设立、工商登记、人力资源管理、信用管理、无形资产管理、法律风险、纠纷解决等创业者急需补课的内容，帮助已经创业和即将创业的创业者学法、用法、守法。

(五)由司法行政部门牵头，律协与各级商会、创业企业衔接，精准法律服务

现在，各地商会既是政府的帮手，也是创业企业的依靠。司法行政机关可以组织律协、商会联谊会商帮扶创业企业的事宜，商会发放法律服务需求调查表给创业企业，汇总后交给律协，律协协调律所派专业律师自愿者，为创业企业的法律问题量身定做解决方案。

(六)国家尽快出台《公共法律服务法》，让延伸法律服务有法可依

全国人大代表，中华全国律师协会会长王俊峰，2018年3月21日参加全国 “ 两会”带来一部完备的法律草案——《中华人民共和国公共法律服务法(草案建议稿)》，建议制定专门法律、法规或条例，将公益法律服务纳入法律轨道，适度扩大公共法律服务范围，指出某些特定法人或组织还不是法律援助对象，比如有严重经济困难的国有或集体企业等应该纳入。认为，既然各地公共法律服务机构都已经延伸了服务创业企业的业务，出台《公共法律服务法》纳入服务范围势在必行，彻底解决此类尴尬的时机已经成熟。

参考文献：

[1]吴江水.完美的防范：法律风险管理中的识别、评估与解决方案[M].北京大学出版社，2014.

[2]邓辉.创业法学[M].复旦大学出版社，2015.

[3]夏志强， 闫星宇.完善基本公共法律服务体系的五大着力点[N].光明日报，2015-11-04.

[4]项显生.政府购买公共服务的法律问题研究[M].北京大学出版社，2017.

[5]张怡歌.政府购买公共法律服務的异化与法治化破解[J].法学杂志，2019(02).

(作者单位：江苏师范大学法学院)

作者：李佳润

司法行政惯例审查论文 篇2：

关于人民监督员制度改革的思考

摘要：人民监督员制度改革是深化司法体制改革的重要组成部分。2015年《深化人民监督员制度改革方案》出台后全国各地开始实施，本文研究了人民监督员制度的法理依据人民主权原则;探讨改革后人民监督员制度的选任方式、监督范围，在实践监督中的正当程序及其存在的问题;最后提出完善人民监督员制度的路径，突出深化人民监督员制度改革的重要性，增强改革的责任感。

关键词：人民监督员制度;人民监督员;正当程序;司法公正

一、人民监督员制度概述

人民监督员制度是作为国家主人的人民群众来监督检察机关依法行使职权。我国《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务[1]。”人民監督员制度体现我国人民主权的宪法原则，即国家或政府的最高权力来源于和最终属于人民，国家或政府的最高权力的“民有”，也弘扬了中国共产党依靠人民群众的优良传统，契合深化司法改革所强调的公民参与的民主理念。

人民监督员制度是运用人民群众的力量对国家检察权进行监督和制约，拓宽人民群众有序参与司法渠道，保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，具有确定性与强制性。《宪法》第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在实践中人民监督员制度对检察机关自我完善、自我监督发挥重要作用，对深化司法改革，确保司法公平正义具有重大意义： 首先，人民监督员制度践行了公民参与司法。人民监督员通过培训学习了解司法程序，对检察机关的职权进行监督，不仅改变了监督机关传统的依靠自身力量进行监督的惯例，而且树立司法在人民群众内心的权威、提升司法公信力。其次，人民监督员制度确保权力的制约和平衡。《宪法》规定人民检察院对产生它的人大负责，受人大监督，地方检察院同时受上级人民检察院监督[2]。但在实践中，检察机关作为整个国家体系的监督机关，人民检察院独立行使检察权不受其他机关的影响。人民监督员对检察院职能的监督确保权力的制约和平衡。最后，人民监督员制度是司法改革内在价值追求。司法改革所追求的目的是逐步完善司法程序，使其更加合理，确保司法实体和结果的公正，实现整个社会的公平正义[3]。

二、人民监督员制度的内容

2015年最高人民检察院、司法部发布的《深化人民监督员制度改革方案》从人民监督员的选任方式、监督案件的范围、监督程序等方面完善了人民监督员制度。普通公民成为人民监督员后，采取随机抽选方式，由司法行政机关和检察院组织人民监督员对属于监督范围的案件提出意见，进行监督。人民监督员制度的具体内容包括：

1、选任机关由内转外。人民监督员的产生是人民监督员行使职权的前提和保障。2003年以来人民监督员一直由检察机关自我选任、自我管理和自我考核，检察机关不仅是运动员还是裁判管理员。因此人民监督员的职能发挥一直受到社会各界的关注，人民监督员无法独立的进行监督，监督的结果也备受质疑。改革后人民监督员由司法行政机关选任，司法行政机关作为辅助国家法律贯彻实施的行政机关，由其选任、管理人民监督员符合其部门属性，从根源上保障人民监督员的独立性，遏制了监督不到位，确保对检察机关的监督力度和强度，提升人民监督员监督结果的公信力，充分发挥人民监督员的作用。

2、监督案件的范围由少变多。人民监督员监督案件的范围随着社会主义法治进程的发展不断变动，由最初的“三类案件，五种情形”，变更为“七种情形”，党的十八届四中全会明确规定了人民监督员重点对查办职务犯罪案件进行监督。在2015年的《深化人民监督员制度改革方案》又增加了四种监督案件。

具体包括：人民检察院直接受理立案侦查的案件;超期羁押;违法处理款物的;撤销案件的;拟不起诉的;不依法予以赔偿的;检察人员违法违纪情况的;不服逮捕决定的;强制措施违法的;阻碍依法行使诉讼权利的;退还保证金而不退还的。[4]目前人民监督员制度的监督范围主要是检察院自侦案件的一些事项上。

为什么经过改革只确定了这十一中类型为人民监督员监督案件范围：一是进入司法程序的案件依据法律的规定需要保密，若将普通案件纳入监督案件的范围会增加案件泄密的概率，不利于案件的处理和保护当事人的诉讼权力;二是检察院本身是监督机关，对于自己有权决定的事项如检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的、采取指定居所强制措施等是否合法进行自我监督难以抵消公众质疑。基于对上述事项的考虑，将检察院监督的范围定为十一种情形。三是随着人民监督员制度的完善也有可能将普通案件的其他诉讼行为纳入人民监督员监督的范围。

3、人民监督员的义务和权利。人民监督员对案件质量评查时，依照法律法规的规定不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息[5]。如果人民监督员想要更好行使职权就需要对案件全方位了解。但有些案件依法需要保密，这就要追求平衡。是选择对人民监督员半公开还全公开后要求人民监督员依法保守在监督案件时知悉的国家秘密。笔者认为后者更具有合理性。这就要求人民监督员要依法保守知悉的案件秘密，如有违反法律规定的保密承诺、对案件的正常处理造成不良影响，人民检察院可向该人民监督员的选任机关提出处理建议，由选任机关作出最后决定，如免除其人民监督员资格，书面通知同级人民检察院和被免职者本人、推荐单位或组织，向社会公布，严重者可追究刑事责任。

与此同时，要保障人民监督员对案件有知情权。《深化人民监督员制度改革方案》中提出为便于人民监督员掌握案件办理情况，要建立职务犯罪案件台账制度;建立检察机关主动向人民监督员监督事项告知制度;建立人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制。案件监督程序包括案件监督前，检察院应向人民监督员提供充分的案件材料;案件监督中，应全面客观地介绍案情以及对案件处理的不同观点和意见。检察机关要允许监督员查阅案卷，了解案件办理进程。

三、人民监督员制度运行中存在的问题及其完善路径

1、人民监督员制度运行中存在的问题。人民监督员制度关系着司法民主、公众参与、司法公正等价值的体现，关系着能否实现对检察机关的外部监督、异体监督。人民监督员制度从2003年发展到2016年取得了很多成效，但在实践的检验中也发现一些问题。具体表现为：

首先，人民监督员制度欠缺法律规范。《中华人民共和国宪法》作为根本法它的第二条、第二十七条、第四十一条为人民监督员制度提供了根本法依据，《检察院组织法》第七条、《检察官法》第八条、《刑事诉讼法》第六条提供法律规范性保障[6]。但从制度本身的规定来看，没用现行有效的法律规定人民监督员制度，我们在践行人民监督员制度时需更强的说服力，要制定专门法律。

其次，人民监督员的监督程序欠缺正当性。导致该现象的原因包括两方面：一是案件监督员的抽选流程不规范。在具体案件的监督中，人民监督员的产生由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生，人民监督员到检察院直接参与案件监督与评议。人民监督员的成员中有律师或者可能有与案件有直接利害关系的人员，这样的抽选方式违背了正当程序的回避制度。二是人民监督员的自身知识和认知的局限性。人民监督员根据自己的生活经验进行辨明是非，但是对于办案的具体流程不甚了解，导致人民监督员对案件程序问题的忽视。在进行具体案件监督时，人民监督员接触的仅仅是案情介绍和证据目录等案卷资料，人民监督员对案件信息了解并不全面，受自身知识能力所限，人民监督员有可能认真履职都发现不了问题，更何况在案件信息并非全面的情况下履职。在案件监督时，人民监督员看到的仅仅是案件承办人单方汇报案情，案卷材料一般也是为承办人一手整理，有个人倾向性，这也会影响到监督员客观全面对案件做出判断。

最后，监督的实效性不强。人民监督员除了了解案情和法律规定之外，可以在必要时向案件当事人询问案件事实，形成比较客观的处理意见。但在实践中人民监督员大多是法律工作领域的外行，而案件承办人都是司法工作领域的内行，外行遇到内行，人们会认为内行的专业性强，可信度高;从人民监督员立场出发，部分监督员来自于体制内，一般情况下是不会反对检察机关的处理意见，即使有些时候人民监督员已经形成了自己想法，并且提出意见但由于对自己结论的不自信，或者处于对检察机关的感情考虑，检察机关案件承办人解释之后也不会再坚持，这些都会影响到人民监督员制度的实效性。

2、人民监督员制度的完善路径。第一，推进人民监督员制度法制化。人民监督员制度改变了检察机关查办职务犯罪案件的具体程序和要求，对普通案件的具体程序的监督是对司法权力制约机制的重大改革和完善，实现侦查权、审查起诉权和审判权的平衡。按照重大改革都要于法有据的要求，必须注重立法的引领作用，加快推进立法工作。检察机关和司法行政机关根据人民监督员在实践监督中的具体情况，总结经验。对遇到的问题提出逐步完善的方案，加强对相关问题的研究论证，适时提出立法建议。

第二，规范人民监督员监督程序。一要规范参与案件监督的人员的产生程序。参与具体案件监督的人民监督员，由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选产生。被抽选出的人员由检察机关审核是否是本案当事人近亲属、与本案有利害关系或者担任过本案诉讼参与人的。审核完成后，司法行政机关应当及时告知被抽选出的人民监督员，说明相关事项，并为其开展监督工作提供相应便利。二要完善案件材料提供和案情介绍程序。对案件的监督分别采取检察院主动和人民监督员主动。检察院应主动向人民监督员提供充分的有关案件事实、证据和法律适用等材料;在人民监督员监督过程中检察院有义务客观地介绍案件事实、证据认定、法律适用。特殊情况下，人民监督员可以主动通过收听收讯问犯罪嫌疑人相关录音录像了解当事人的意见。三要完善人民监督员评议表决和检察机关审查处理程序

[7]。人民监督员参与到检察机关处理决定的案件中，对应当监督的案件没有监督的情况制定相应的制裁和救济路径。

第三，提高人民监督员的履职能力。首先，人民监督员要依法履行义务。司法行政机关要建立人民监督员考核制度，及时掌握人民监督员的履职情况，人民检察院向同级司法行政机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职甚至是违法的人民监督员，司法行政机关应当进行劝诫或者根据情节作出相应的处理。其次，保障人民监督的权利。不仅在查办案件过程中邀请人民监督员参加，在案件办理结束之后，检察机关也要开展职务犯罪案件跟踪回访，全面监督人民检察院立案侦查的案件。对于评议和表决程序的设置，应当强调人民监督员独立性的保障，使其能够依法发表自己的意见。最后，重视对人民监督员的培训。人民监督员受自身知识能力所限，即使认真履职也有可能发现不了问题，通过培训提升人民监督员的法治思维和运用法律的能力，弥补监督员自身存在的一些缺陷，明确的履行人民监督员的职责。人民监督员制度有利于加强人权保障，防止和纠正侦查活动中的违法行为，保障当事人合法

权益，促进司法公正，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

参考文献

[1] 陈卫东，孙皓.人民监督员制度运行调研报告[J].国家检察官学院学报，2011(5).

[2] 张建升，卞建林，秦前红.让检察权在人民监督下依法独立公正行使———专家学者纵论深化人民监督员制度改革[J].人民检察，2015(5).

[3] 江必新，程琥.司法程序公开研究[J].法律适用，2014(1).

[4] 周斌.试点10省份选出5300余名人民监督员[N].法制日报，2015.07.

[5] 文盛唐，傅宽芝，田宏杰.检察机关全面推行人民监督员制度的现实路径与未来展望[J].人民检察(上半月)，2010(23)：41-48.

[6] 韩大元，王晓滨.人民监督员制度的宪法学思考[J].国家检察官学院學报，2005(01)：64-71.

[7] 卞建林，田心则.人民监督员制度立法刍议[J].人民检察，2006(15)：7-10.

作者：郑娜

司法行政惯例审查论文 篇3：

论正当程序视域下的危险个人法律控制

摘要：危险个人是随着工业经济的发展而出现的对社会秩序构成现实及潜在威胁的个体。对于危险个人的法律控制，其核心是按照正当程序理念的要求，构建起既能满足惩治违法犯罪，维护社会安全的要求，又能保障危险个人合法权益的社会治理的运行机制，合理分配权力，形成权力机关之间的相互制约，从而有效保护公民的合法权益，维护社会秩序。

关键词：正当程序;危险个人;法律控制

一、问题的提出

危险个人最早出现于19世纪下半叶的欧洲。当时，工业快速发展，失业人员迅猛增加，犯罪数量急剧增长，累犯、惯犯不断涌现。而面对汹涌的犯罪浪潮，刑事古典主义的理论力所不逮，刑罚的效能难以有效发挥，以致危险个人大量出现。为应对危险个人，保卫社会安全，保安处分制度应运而生。“保安处分是刑事社会学派主张的社会责任、人格责任理论的产物，强调根据人身危险性施罚，注重事前预防，注重矫治与教育，防患于未然，有利于最大程度地防卫社会，维持社会秩序与整合。”[1]因此，这一制度创立后，逐渐在世界范围发展、兴盛，为预防犯罪，矫治危险个人，保卫社会发挥了无以替代的作用。而类似于欧洲当时的情形，我国自改革开放以来，社会处于转型期，经济快速发展，大量农村人口不断涌入城市，下岗失业人员持续增加，各类恶性犯罪频发，社会治安形势急剧恶化，危险个人也随之浮现。为维护社会的稳定，我国一方面依靠刑罚惩治犯罪，另一方面采取了扩大劳动教养的适用范围，强化收容遣送、收容教养、收容教育、强制禁戒、强制治疗、少年管教等措施，加大打击力度，遏制违法犯罪的增长。尽管上述措施在预防和减少犯罪，教育、挽救违法犯罪人员，维护社会治安秩序，保障社会的和谐与稳定方面发挥了重要作用，但是，随着我国社会主义民主法治进程的推进，诞生于计划经济时代的劳动教养等危险个人控制措施，大都存在比较明显的制度性缺陷，特别是在程序上存在“自侦、自裁”，缺乏制约，严重侵犯公民合法权益等问题，这与我国当下的民主、法治、人权理念存在诸多不和谐之处，与我国签署的国际人权公约相违背。在危险个人的法律控制问题上，究竟应采取怎样的制度设计，才能做到保障公民的合法权益与维护社会公共秩序的和谐统一，成为一个迫切需要解决的课题。

笔者认为，社会治理的各项法律控制措施都需要通过特定的程序去实现，保卫社会安全与保障人权的双重价值目标也只有通过具体的程序设计，付诸于特定的程序运行的各个环节，才能实现。当前，在劳动教养制度改革势在必行的前提下，在事关危险个人合法权益的问题上，应当按照正当程序原则的要求，认真审视现行危险个人法律控制制度，发现制度上存在的漏洞，结合我国的国情加以完善。为此，本文拟按照正当程序的要求，仔细考察现行的危险个人法律控制措施，同时，借鉴流行于全球、对预防犯罪卓有成效的保安处分制度，结合我国的法治实践，提出完善危险个人法律控制的具体程序。

二、危险个人的法律控制中确立正当程序理念的原因分析

正当程序包括实体性正当程序和程序性正当程序。这项原则自诞生以来，无可置疑地拥有限制公权与保障私权的双重功效。在危险个人的法律控制中确立正当程序理念，就是为了要从制度设计与程序运作方面，规范、限制执法机关的权力，从而建立起有利于保障危险个人合法权益的控制措施和运行机制，以确保危险个人在面临公权力强制施加的法律控制措施时与执法机关的法律地位相对平等，使拟受处分措施的危险个人能够获得充分表达自己对处分措施意见的机会，并最终达到实施控制措施的结果公正、公平。危险个人法律控制各环节权力的配置及工作机制的内容是否符合正当程序的要求，直接关系到国家权力能否受到适当制约，关系到危险个人的人权保障状况。为此，要想充分体现我国法治对危险个人的合法权益进行保护，就必须按照正当程序的基本内容及其要求，从制度构建和程序设计两方面，对现行危险个人法律控制中的权力配置和工作机制建构中不符合权力制约和人权保障的因素予以改革。

首先，正当程序理念对事关制约国家权力和保障危险个人权益的控制措施具有规范和指导作用。国家及政府是社会的管理者，其所管理的内容繁多，涉及社会的方方面面。对危险个人的法律控制是国家行使管理权的一项重要职责，正如当代政治哲学家迈克尔·奥克肖特所言：“政府活动不是源于合作的便利，而是源于这样一个事实，并被一事实支持：要控制那些有义务控制自己的激情却时常失控的人。”[2](P73)要想正确履行这一职责，实现控制违法犯罪和保障人权的目标，就要求国家权力机关在涉及危险个人的法律控制的职能配置和工作机制设定方面，用正当程序的理念予以指导和规范。在法律控制措施各环节权力的设置上，应做到既要有利于查明危险个人的真实情况，以实现对危险个人法律控制，消除危险个人的人身危险性的目标，又要使危险个人不至于成为被制裁的客体，以实现对国家权力的有效制衡。因此，应当按照正当程序理念的要求配置危险个人法律控制环节的各项权力，并以此设定工作机制。比如，危险个人的法律控制措施涉及剥夺或限制公民自由，按照正当程序的要求，运用控制措施的权力必须由不同的机关行使，以使权力之间相互制约，决不能由侦查机关自行调查、决定、执行;对危险个人实施法律控制措施，必须有人身危险性评估，有相应的证据证实危险个人具有违法犯罪行为，防止出现主观归罪、滥用控制措施的情形;危险个人被采取法律控制措施后有获得律师帮助的权利，不得以任何方式妨碍律师履行职责，等等。危险个人法律控制的实质就是要通过对社会造成危害的个人采取控制措施，消除社会危险，实现社会的安全与稳定，公民的自由与幸福。因此，必须对现行危险个人控制机制进行全面审查，找出危险个人法律控制中不符合正当程序要求的环节和内容，抓住重点，切实解决危险个人法律控制中容易导致侵犯公民个人合法权益的问题。同时，由于危险个人法律控制是对现有权力配置进行设定、调整，在涉及如何对社会管理控制权进行有效制约及对公民权利保障方面，应借鉴世界发达国家在危险个人法律控制方面的成功经验，并结合我国社会治安状况的实际，按照正当程序的要求，对采取的各项法律控制措施进行规范、整合，对不符合正当程序要求的控制措施要坚决予以纠正，从而确保事关维护国家安全和保障公民合法权益的法律控制措施能够按照正当程序的要求予以完善。

其次，正当程序原则应当成为检验制约危险个人法律控制的一个重要手段。危险个人控制理论起源于欧洲，风行于世界。由于我国缺乏对危险个人控制制度的深入研究，没有建立起完善的危险个人的发现、评估及控制机制，对于累犯、惯犯、精神病犯罪等控制不力，导致上述人员实施的违法犯罪不断上升。面对当前的形势，我国已启动了劳动教养向违法行为教育矫治方向改革的计划，力图通过一系列改革完善危险个人法律控制制度。“但任何新型制度的建立都仅仅是一个良好的开端，要确保新建构的制度有效运行，就必须培植与这种新制度相关的社会认可的心理文化。”[3]毫无例外，危险个人法律控制措施的完善，也需要以正当程序为基础的法律文化的广泛传播及社会的认同，从而营造出改革现有危险个人法律控制措施的氛围。此外，对危险个人法律控制措施的实效性判断，需要以正当程序为标准进行衡量。各项危险个人法律控制措施能否真正发挥矫治危险个人，消除其人身危险性，保卫社会安全的作用，改革前应按照正当程序的要求设计方案，改革后的效果，要看各项控制措施的实施，是否真正建立了危险个人法律控制的正当程序，是否有利于发挥对国家管理社会权力的制约和危险个人权利的保护。基于此，必须用正当程序理念对各项危险个人法律控制措施的实施效果进行检测，对不合理的措施进行调整，对偏离正当程序的改革举措及时进行矫正，对不符合或者远离正当程序理念的改革及时剔除，同时按照正当程序理念的要求重新设计改革措施，以确保各项危险个人控制措施确实能够发挥矫治危险个人，消除其人身危险性，保卫社会安全的功能。

三、危险个人法律控制的正当程序建构

对于当前的危险个人法律控制制度进行改革，其核心是要按照正当程序理念的要求，构建起既能满足惩治违法犯罪，维护社会安全的要求，又能保障危险个人合法权益的社会治理的运行机制。由于危险个人的法律控制制度涉及公民人身自由权，所以，这项制度改革的重点内容是合理分配权力，形成权力机关之间的相互制约，从而有效保护公民的合法权益。

(一)公安机关行使提请权

侦查是指国家专门机关为收集证据、查明案情、证实犯罪和缉拿犯罪嫌疑人而依法进行的专门调查工作和采取的有关强制性措施。[4]侦查在国家打击违法犯罪，维护社会安全稳定方面发挥着巨大作用，承载着收集证据，查明违法犯罪事实和查获犯罪嫌疑人，保护国家、集体利益和公民个人合法权益不受侵犯的重要使命，是我国刑事诉讼中独立的诉讼阶段，是提起公诉和审判的基础与前提。侦查权作为一项具有明显强制性的国家权力，其行使往往以限制和剥夺公民权利为代价。因此，现代法治国家均采取国家追诉主义模式，将侦查权交由专门的国家机关行使，禁止其他组织或个人享有。我国《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”因此，各级公安机关对于发生的违法犯罪行为负有侦查的职责，同时，对于发现的违法犯罪嫌疑人享有调查其是否具有人身危险性的权力。

对违法犯罪行为的侦查包括专门的调查工作和有关的强制性措施。对违法犯罪嫌疑人的人身危险性的调查包括主观心理因素、客观行为因素及其他参考因素。[5]主观心理因素包括已实施危害社会行为的动机、目的、罪过形态等内容和行为人平时所具有的性格、气质、能力、世界观等个性心理因素;客观行为因素包括行为人实施违法犯罪前的表现、实施违法犯罪时的表现及实施违法犯罪行为后的表现;其他参考因素包括个人的家庭情况、职业情况、教育背景、行为习惯等。

侦查终结，公安机关应对具有人身危险性的危险个人适用控制措施提出建议：对于具有刑事责任能力的犯罪嫌疑人提出起诉意见书，移送人民检察院起诉;对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力的精神病人，向人民法院提出强制治疗的建议;对于严重或多次违反治安行政法规，屡教不改的违法人员，向人民法院提出教育矫治的建议;对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力的未成年人，向人民法院提出少年保护的建议。

(二)人民法院行使裁判权

所谓裁判是指人民法院依据查清的案件事实和国家的法律，对案件的实体问题或某些程序问题作出权威性处理决定的活动及其结论。[6](P348)根据我国刑事诉讼法的规定：审判由人民法院负责。法官作为裁判者根据控辩双方在法庭上提出的证据、质证、辩论，从而去伪存真，对于案件事实作出符合客观情况的判断。在此基础上，适用相关的法律，确定被告人是否有罪，应否应当追究刑事责任，追究何种刑事责任，采取何种法律控制措施。同时，裁判权的行使直接关系到违法犯罪嫌疑人权利的予夺，特别是关系到违法犯罪嫌疑人的人身自由甚至生命的剥夺，根据司法最终裁判原则，这项权力也应由法院行使，并居中作出裁判。

危险个人的法律控制事关公民的人身权利、民主权利及其他合法权利，且限制或剥夺人身自由的期限较长，理应由人民法院最终裁决。裁判者应在对危险个人的违法犯罪事实依法进行审理，对危险个人的人身危险性科学评估以及认真听取危险个人及其辩护人的辩护意见的基础上，根据危险个人的不同情况分别作出适用法律控制措施的裁决：对于已构成犯罪、人身危险性较大、具有刑事责任能力的危险个人，裁决适用刑罚;对于实施了违法犯罪行为，虽不具有刑事责任能力，但具有较强人身危险性的精神病人，作出强制治疗的裁决;对于严重或多次违反治安行政法规，屡教不改的违法人员，裁决适用教育矫治措施;对于实施了违法犯罪行为、不具有刑事责任能力，但仍具有较大人身危险性的未成年人，裁决适用少年保护措施。

(三)司法行政机关行使执行权

司法行政机关是我国国家政权的一个重要组成部分，其职能与国家法治建设和法律活动密切相关，具有鲜明的法律属性和专业特点。[7]根据我国刑事诉讼法、刑法及行政法规的规定，司法行政机关负责刑罚、收容教养和劳动教养的执行。可见，较长时期剥夺公民人身自由的法律措施的执行权并非由判决或决定机关自行行使，而是由司法行政机关行使。应该说，这种裁决权与执行权由不同机关分别行使的体制是科学的，体现了权力配置中的分工负责、互相配合、互相制约原则，体现了权力监督与制约的法治精神，对于防止刑事司法权的滥用和专横，保证执法公正，防止腐败现象的发生具有重要作用。

在我国，危险个人的法律控制措施因违法犯罪行为的后果、刑事责任能力、人身危险性等因素有所不同，既可能采取刑罚措施，也可能采取劳动教养、收容教养、收容教育等非刑罚措施，但无论采取哪种法律控制措施，都应由司法行政机关执行。一方面，我国对违法犯罪人员的教育改造挽救工作主要是由司法行政机关负责。司法行政机关可以将其在执行刑罚和执行劳动教养工作中长期积累的有益经验，运用于危险个人的法律控制工作中，而危险个人法律控制的一个重要方面是对违法犯罪人员进行法制教育。作为法制教育的主管部门，司法行政机关可以发挥自身优势，加强对危险个人的教育、挽救工作，充分发挥其在预防违法犯罪方面的作用。另一方面，危险个人在刑罚执行完毕或强制教育治疗期满后，涉及到回归社会的问题，这需要有相应的机构负责他们复归社会后的安置帮教工作。司法行政机关是负责刑满释放和期满解教人员安置帮教工作的办事机构，一旦被解除法律控制措施，司法行政机关可以更好地跟进安置帮教工作，从而巩固教育治疗的成果。此外，世界多数国家都是由司法行政部门负责危险个人的法律控制工作，如意大利、德国、日本等国的司法行政官厅行使危险个人的法律控制措施的执行权。我国台湾地区刑罚及保安处分由法务部门(司法行政部门)执行，我国香港地区是由惩教署来负责执行刑罚及保安处分，惩教署依据监狱条例、教养中心条例、拘留条例和毒瘾戒除中心条例设立了相应的机构。[8]因此，无论是从司法行政机关的职责来看，还是从执行刑罚和劳动教养等非刑罚的历史来看，以及从与国际惯例接轨及借鉴我国台湾、香港地区的经验来看，由司法行政机关行使危险个人控制措施的执行权是当然选择。

(四)检察机关行使监督权

法治社会下的任何权力都需要监督制约，否则，容易遭到滥用，甚至会滋生腐败。法律的实施关系到司法权力的运用及公民合法权益的保护问题，自然也应受到监督制约。因此，世界多数国家普遍建立了检察官制度，用以保护被告免受警察的恣意侵犯及法官的枉法擅断。我国宪法明确规定：人民检察院是国家的法律监督机关。“在我国国家权力结构中，检察权是一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权;检察权与行政权、审判权处于同一系列之中，并对行政机关的执行行为和审判机关的司法行为的合法性依法负有监督的职责。”[9]

对危险个人的法律控制事关公权力的行使和公民基本权利的保障，而按照现代民主政治和法治的要求，任何限制或剥夺个人基本权利的行为都应受到严格的法律限制及审查。为此，在动用限制或者剥夺公民人身、财产等合法权利的法律控制措施时，必须有第三者以局外人的身份站在中立的立场予以法律监督，以确保控制措施的采用符合正当法律程序理念的基本要求。根据我国宪法和法律的规定，检察机关享有运用法律规定的手段，代表国家对法律实施的情况进行检察、监督的权力，因此，对于危险个人的法律控制也应由检察机关行使监督权。检察机关应对于危险个人的法律控制过程中的侦查、审判、执行各环节实施严格的监督，从而实现保障宪法和法律的正确实施，保护危险个人的合法权益，维护社会秩序，促进司法公正和社会法治进程的目标。

参考文献：

[1]张志泉.保安处分的多维度考察与分析[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2009，(2)：56.

[2]【美】迈克尔·奥克肖特.哈佛演讲录：近代欧洲的道德与政治[M].顾玫，译.上海：上海文艺出版社，2003.

[3]向泽选.正当程序规制下的检察改革论[J].河南社会科学，2010，(2)：28.

[4]谭世贵.论侦查权的配置与制约[J].汕头大学学报(人文社会科学版)，2008，(6)：52.

[5]卢建军.人身危险性评估的基本方法[J].人民检察，2011，(14)：78.

[6]陈光中，徐静村.刑事诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[7]郝赤勇.我国司法行政制度及其改革发展[J].人民司法，2011，(9)：11.

[8]李颂银.司法行政机关应是保安措施执行机关[J].法学评论，1998，(5)：110.

[9]谢鹏程.论检察权的性质[J].法学，2000，(2)：17.

责任编辑、校对：王岩云

On the Legal Control about Dangerous Individuals under Due Process

Lv Xinjian

Key words： due process; dangerous individual; legal control

作者：吕新建