宪法监督体制试析论文

【摘要】对国民经济和社会发展计划进行审查批准，并对其执行情况进行监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项神圣职责。我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，计划的编制、管理和执行的重要性不可低估，同时对人大的计划审查监督工作提出了更高要求，许多复杂的问题需要进一步认清和认真解决。下面是小编整理的《宪法监督体制试析论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

宪法监督体制试析论文 篇1：

当前我国权力监督的困境：党政权力“吸纳”监督权

摘 要：我国独特的双重双轨体制在建国初期政权巩固阶段以及改革开放初期“追赶式”经济发展阶段体现出明显优势，但伴随而来的党政权力一体化导致权力过分集中，二元化的国内外环境加剧了权力集中的趋势，部分权力“吸纳”了监督力量，导致权力监督部门效能弱化甚至无作为。从我国监督困境入手，探索当前体制下党政权力通过何种途径影响监督行为、消解监督功能;作为确保权力正常运行的一维，监督力量同时受到部门利益与传统政治文化的影响。党政权力从政治权力、经济利益以及文化心理方面部分消解了我国权力监督部门的效能，如何解决当前体制下权力监督问题是全面深化改革有效推行的前提与保证。

关键词：党政权力;权力监督;吸纳;监督权

对行政权力的有效规制和监督是世界各国实现政治发展的共同诉求。在我国双重双轨体制下，行政权力与执政党的权力纠缠在一起，仅对行政权力进行规制，无法从根本上解决权力的失范问题。社会的发展及公共问题的日益凸显使得党政权力的扩张成为普遍趋势，“国家对于社会生活的控制的增加，为超越法律制度之上的专横权力留出了足够空间”[1](pp.183184)。对党政权力的有效监督和规制是实现国家治理现代化的应有之义。在具体实践层面，党政权力失范的现状折射出“漏监”、“弱监”甚至“虚监”现象。目前学界对权力监督困境的研究，主要从监督体系本身的效能、监督主体内部架构、监督主客体的地位、公共领域的力量等方面进行，而监督客体在权力运行过程中如何“吸纳”监督主体的力量导致监督效能无法发挥，成为本文的研究重点。

一、党政权力集中的趋向及监督的必要性

(一)权力集中的一般性：权力具有趋向于腐败的基因

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[2](p.315)，历史学家阿克顿一语道出权力的玄机：权力天然具有腐败的基因和滥用的倾向。孟德斯鸠也认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才休止”[3](p.154)。权力之所以受到如此评价，概因其自身特质有关。权力具有主动性和扩张性，特定的政治权力总是自觉地实现特定的利益愿望与需求;而且权力的扩张与膨胀是一切政治权力的固有特性，掌权的任何组织总是在不自觉地扩大自己权力，结果导致行政权力总是处在不断扩张之中。除权力本身的特性外，权力的运行状况也是导致其易发生腐败的关键因素。现代社会中民族国家的扩大与社会事务的复杂，使得代议制成为发展民主的必要手段;权力的运行也客观要求权力所有者与行使者分开，权力所有者必须把具体的职能权力按一定的组织体制委托给权力行使者去行使，最终实现权力“所有权”与“经营权”出现分离。权力运行的理想状态是权力行使者完全体现权力所有者的意志与利益，顺应权力主体整体的发展方向;而现实往往偏离理想，任何统治集团都无法保证每一个权力代行者会对其永远保持忠诚，行使具体权力的个人或小集团往往存在自身利益，其价值判断也会不断发生变化，如果过分追求自身或局部利益会导致他们对统治集团的忠诚度减弱，引发主观角色认同的错位，公有权力部分私有化。因此，无论是从权力自身特性考察抑或从权力的运行状况出发，权力天然具有腐败的基因，可以说权力监督的弱化是权力腐败的温床，因此必须重视对权力的监督与制约。

(二)权力集中的国别性：我国党政权力集中的独特性因素

人们对权力的越界惯性早就进行过论述，“无限权力是一个坏而危险的东西。在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威”[4](p.289)，而造成权力集中的因素具有国别性特点。无论从党的地位与作用角度考虑还是对国内外发展环境分析，党权集中是不可回避的现实和客观需要，加强对党权的监督在很大程度上是对整个政治权力的监督。中国共产党不仅是执政党，更代表着国家掌握党政军权力，控制国内最大的资源，因此共产党的廉洁程度对于中华民族以及国家的兴衰强盛具有决定性作用;而且在我国这样一个超大规模国家、超复杂结构中，共产党作为政治核心，是民族凝聚力的来源，是社会稳定的保障，必须保证党的廉洁性。自改革开放以来，我国始终处于社会经济转型期，需要一个强有力的政党主导改革进程，这也是亨廷顿对后发展国家进行经济社会发展的忠告，一个强有力的政党和国家对后发展国家至关重要。此外，作为后发展国家的我国，相对于西方业已完成现代化的国家而言，面临着独特的发展环境与路径选择，国内“强国家—弱社会”的二元结构环境与国际“先进—落后”的二元国际环境使我国在面临政治发展与经济发展之间的关系时，更加依靠中国共产党的领导，我国当前的追赶型发展依赖一个权力集中的领导集团。从政治体制上看，独特的双重双轨政治结构是我国权力集中的体制因素。一方面，我国具有类似内阁制的政治制度：人民选举产生全国人大，形成最高权力机构;全国人大选举产生并监督国务院，国务院对社会进行管理。另一方面，党员代表人民选举产生党中央，党中央对人大和国务院进行领导，国务院对社会进行管理;与同级政府并行的有同级党委，政府机构中也存在党的组织如全国人大党组、国务院党组等;这样，又形成了另一个权力运行轨道，使执政党权力国家化、行政化并形成了政治体制的双重双轨结构[5]。这种特殊的政治架构带来行政权力与执政党权力的混合，党政权力一体化是当前我国权力现状的真实写照。

(三)权力监督的困境：党政权力如何“吸纳”监督力量

十八大报告指出“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”[6]。十八届三中全会更是提出“让权力在阳光下运行”的目标，要求“把权力关进制度的笼子”、“健全惩治和预防腐败体系”。尽管改革开放以来，党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作，努力使权力受到监督和制约，使领导干部不犯或少犯错误，但在实际监督运行中仍然存在不少“漏洞”，“把权力关进制度的笼子里”还面临诸多挑战，需要不断提速。我国独特的党国体制造就双重权力运行轨道，导致党政权力高度统一，如何保证对如此高度集权的权力进行监督是提高监督效能推进廉政建设的关键。本文认为，党政权力“吸纳”监督影响监督机关效能的发挥，其中“吸纳”是指吸收与接纳，在监督语境中，是指监督客体通过一系列的手段途径将监督部门的监督效能部分消解，导致一些监督职能形同虚设或监督部门不作为的现象。

二、“吸纳”之权力维度：监督权处于党政权力网络之中

随着经济发展与行政事务的增多，权力腐败现象日益引起人们的反思，为何监督职能无法有效遏制权力腐败的势头?从不同角度出发寻找原因，有学者认为权力监督机制的低效运转来自其运行机制的结构功能困境，“结构性困境表现为基于当代权力扩张而导致的监督主客体关系逆转及监督主体内部架构的失衡，而契约—代理机制的失效与监督制度的功能性缺陷则是功能性困境在内外两个维度上的显现”[7]。这是从结构功能维度探求监督困境，更加侧重监督主体的内部架构，但鉴于我国的党国体制，监督客体即党政权力对监督机构的“潜规则”不容忽视。基于此，造成当前监督困境的重要原因是监督权处于党政权力网络之中，这是指监督部门实际的职能地位、运行过程以及政绩考核等各个方面受到同级或上级党政权力的制约，无法独立行使监督职权，结果导致监督权的虚化或不作为。何增科认为，尽管党与政府在健全权力监督体系、完善监督制度与手段方面取得很大成就，但“弱监”、“虚监”、“漏监”问题依然存在，表现在“党政权力监督体系强而社会权力监督体系弱、执政党对国家政权监督强而党内监督弱”等方面[8]。从我国的监督现状看，上级监督时隐时现，或出于亲疏关系放弃监督，或碍于情面不愿监督，或确保选票不敢监督，或怕受牵连回避监督;同级监督软弱无力，互保平安，一团和气，监督部门受到双重领导，职位升迁、物质待遇以及奖惩都受到相关部门牵制，无法保证自身独立性，监督主体受制于监督客体，使监督职能处于进退两难的困境;下级监督形同虚设，有些人为了取悦上级而放弃原则，有些人明知不对也因怕招非议和报复而保持沉默、避而远之。这些监督机制低效的共同原因是监督权处在党政权力网络中，监督权力部分被消解。

(一)权力诉求影响监督效能

权力具有强制性，它具有运用强迫和制约手段迫使特定相对人服从和遵守的效用，是一种稀缺资源，是所有人争夺的对象;权力的扩张与膨胀是一切政治权力的固有特征，也是所有政治组织追求的目标。部门对权力的追求存在路径依赖，任何部门在既有权力的基础上不断寻求新的权力，这种欲壑难填的权力诉求在其职能发挥的过程中成为重要考量因素。宪法确定了国家机关的责任制原则;十六大更是把加强党对政治权力的制约和监督作为社会主义政治建设和政治体制改革的重要内容;十八大提出“建立健全权力运行制约和监督体系”、“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”， 这是我们党首次把“四个监督”作为一套完整的监督体系明确提了出来。尽管我国对监督权的地位以及目标都做出了明确规定，但在实际运行中，监督部门在整个政府部门的实权大小与地位高低是不同的，各个地方纪委书记的排名顺序也是不一样的。在双重双轨制下，各地监督部门受到上级监督的制约，更明显受到当地政府权力的约束，主要表现在监督部门实际权力的赋予是由党政权力决定的，监督部门追求部门权力的诉求会顾虑党政权力部门;如果监督部门与党政权力不一致，不仅其领导不能获得升迁，监督权力也会大打折扣。这种潜规则导致的经常性结果是一旦某常委成员受到举报与揭发，多数会牵连到当地监督部门，而且地方副职兼任纪委书记成为常见形式，监督的主客体部分一体化。

(二)监督权力运行程度影响监督效能

监督机构的正常运行要求具有固定的组织机构、物资设备以及财力支持。为保证监督权力的相对独立性，许多国家规定监督部门具有独立的预算、编制体系，不受政府党派的制约。例如，美国要求监督人员脱离党派活动，预算单独编制;法国给予检查人员独立行使职权不接受任何机关指示的权力;新加坡贪污调查局拥有调查权、搜查权、逮捕权、跟踪监视权[9]。在组织职能设置上，“监审合一”是比较普遍的模式，如墨西哥联邦监察部、韩国监察院。而在我国双重权力运行轨道中，监督部门受到双重领导，不存在独立的编制与预算体系，对当地政府具有严重的人力、物力、财力依赖，这导致其无法独立行使职能。基于基本的部门利益考量，监督部门对政府的监督效能必会大打折扣。此外，监督权力运行过程中监督主客体间权力大小的失衡也影响监督效能，权力本身的扩张倾向与后发展阶段对权力集中程度的要求共同导致行政权力过于集中的现状。考虑到我国独特的双重双轨制度，党政权力一体化加剧了监督的难度。党政权力集中，带来“强政府弱人大”、“强国家弱社会”的二元局面。

“国家权力的再分配虽然最终也是以选举的形式实现的，但具有决定意义的工作是在选举之前和选举之外进行的”[10](p.226)。我国的政体规定人大产生政府，政府受人大监督，对人大负责。但作为主要的政府监督力量，人大在产生政府之后，在实际政治过程中处于被政府凌驾境地，制度规定的部分监督职能因可行性不足而无法有效开展，人大代表的兼职化以及较长闭会期都使人大监督处于虚化状态。

(三)政绩考核成为监督职能运行的导向

评定部门职能的发挥程度，是政绩考核的主要内容，也是官员晋升的重要指标。近年来，以经济增长作为政绩考核的绝对标准带来国家经济片面增长、社会环境生态等问题，是构建和谐社会的主要障碍，因此有些政府对官员的政绩考核标准进行修改，由以GDP论英雄转到将教育、卫生、社会保障、环境等以各自权重都纳入综合政绩考核指标之中，可以说传统的政绩考核观念在实际运行中正逐步改变。绩效考核对监督部门有很大影响，但在政府权力监督困境的研究中，作为遏制权力腐败的监督部门政绩考核与职能发挥的冲突并未得到有效解决。尽管我国具有比较完备的监督体系，内部监督与外部监督是紧密结合的，但在实际监督中是以司法监督为主，具体表现为纪委监督与行政监督。双重权力运行轨道导致双重领导，纪委监督不仅受到上级纪委部门的监督，又必须受同级党委的领导，这种双重领导模式意味着纪委不能有效监督同级党委;况且纪委的独立性不够，依赖政府的人财物，因此纪委的政绩考核作为政府部门考核之一，其决定权是由政府的政绩考核部门决定的。行政监督的政绩考核同样处在党政权力范围之内，这造成监督部门职权行使的二律背反。如何保证监督机构对决定其政绩效能的政府部门的监督效能是改革政绩考核制度的重要维度。

三、“吸纳”之利益维度：监督权被置于政府利益网络之中

追溯政府权力的源头，人民与政府是委托人与代理人的关系，代理人的地位决定了政府实现的是人民的利益，但政府作为一个组织也有自身利益。新马克思主义者普朗查斯在研究资产阶级国家时，批判了单纯的工具主义国家理论，提出国家自主性理论，认为国家具有独立于社会统治阶级的自主性，即国家具有自身利益[11]。诺思在研究国家理论时提出著名的“诺思悖论”：一方面，国家通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化;另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。在此基础上，他依据不同国家在两者间的不同侧重程度，将国家分为契约型国家与掠夺型国家[12](pp.2033)。诺思的理论是以国家存在自主性利益为前提的，认为国家的主要职能是促进社会福利最大化与实现自身利益最大化。监督部门作为广义政府的组成部分，也具有自身的利益诉求与考量。布坎南等理性选择学派认为，人类理性是普遍的，支配着企业主的那种理性同样支配着官僚[13]。由理性人组成的任何组织都有利益追求，追求部门利益的最大化引导行动方向。监督部门对政府的监督很大程度上是对政府获取自身利益行为合法性与合理性的监督，同时摆脱政府利益网络对监督权的干预是提升监督效能的关键。人大代表的兼职性决定其多种利益代表身份的冲突;监督机构利益的获得与分配需要政府部门的制度规定，利益的维护也绕不开政府，可以说监督机构的利益处于政府的利益网络之中，这是当前监督机构无法有效监督党政权力的重要原因。

(一) 部分人大代表成为政府部门利益代表

人大在我国的政体中占有重要地位，人大的监督职能在我国监督体系中占据核心地位，其职能的发挥依靠人大代表的监督权，因而人大代表的监督效能决定着人大的监督质量。社会政治文明的发展带来人大代表地位的提升与作用的凸显，这是学术界研究权力监督的重要一维。我国并非实行专职化的代表制，人大代表的多重身份决定其多种利益。黄玉清总结了人大代表的身份冲突：党员身份与人大代表的冲突、政府官员与人大代表的冲突、上级人大与下级人大代表的冲突、利益个体性与整体性利益的冲突、选区利益与整体利益的冲突等[14](pp.391400)。我国人大代表实行兼职制，作为理性经济人，人大代表在职位代表利益与个人利益发生冲突时，多数人可能会利用职务满足个人利益。有学者曾对人大代表罢免问题进行研究，发现早期被罢免的原因是多样的，或是经济问题、政治问题或是道德问题，而近年来的被罢免的主要问题还是经济腐败[15](pp.211212)。人大代表的利益既有个人利益也有其代表的小团体利益。人大代表的兼职特性决定了不少代表是政府官员、企业高管，他们在立法时不免会掺杂个人私利[16];特别是来自政府部委的人大代表，倾向于把本部门的权力扩大到不合理的程度，自己部门的利益决定其立法立场。人大代表在项目审批、政府计划以及预算上有决定权力，政府部门通过运用权力为人大代表提供住房、子女教育或部门利益等手段，将部分人大代表吸纳为本部门利益代表人，因为“达到一定数量代表的议案不经过全会表决即交付政府办理，议案成为部分代表的意志”[17](p.206)。当然，这种情况并非中国特色，而是一种常态化的政治现象，西方议会外的“lobbyists”就通过各种游说手段影响议员的立场，关键在于西方国家具有比较完善的制度约束。在承认人大代表具有自己利益的前提下，要完善制度框架、强化法律意识，通过刚性的制度约束人大代表的利益冲动。

(二)行政监督被政府“利益一体化”同化

公共选择理论经过实证研究得出，无论是个人、集团组织还是政府都从理性逻辑出发采取行动。金太军教授认为，“政府除了有公共管理事物的属性外，具有为自身组织生存和发展创造有利益条件的属性”[18]。监督机构诸如纪委监察部门、专门行政监察机构等都存在部门利益，正如前面所说，监督机构正常运行需要的人力、物力及财力需要政府有关部门的支持，因而出于自身利益的考虑不敢“做得过分”。以我国的土地流转为例。近些年，房地产行业在地区财政收入的比重逐年增大，成为拉动地区GDP增长的重要力量。我国大多数地方政府都背负巨额债务，依靠土地资源获取的利益可以有效缓解财政压力，因此部分政府在土地开发中尽其所能，甚至不惜违反相应制度规定。从“2005年国土资源部开展的执法检查来看，全国15个城市、70多个区县违法用地总数与面积占新增建设用地面积的63.8%和52.8%，有的地方高达80%和70%”[19]，这些土地的违法行为都几乎与当地政府有关，为何没有监督机构对政府的行为进行有效监督?由于监督部门是政府的重要组成部门，与政府在某种程度上是利益一体化组织。政府的财政收入关系到每一个政府部门的切身利益;监督机构的正常运行需要财政的支持，人员的薪资需要支付，出于理性经济考量，部分监督部门也会“睁一只眼闭一只眼”;况且在以GDP论英雄的当前社会，保证政绩是一届政府的最终目标，任何部门机构必须服从这一目标，监督机构也不能免俗。

四、“吸纳”之心理维度：监督权被权威服从的政治心理所弱化

五千年的传统文化在塑造灿烂中华文明的同时，臣民文化也根深蒂固地扎根在人们心中，影响着我国政治的方方面面。臣民文化在我国传统中的表现是“君权至上的价值准则、宗法纲常的人治传统、清官圣人的政治期盼、权利主体的观念泯灭”[20]。权力监督要求有一种独立、法治文化的支撑，但这种文化诉求在很多方面与我国传统文化是格格不入的，监督部分职能无法有效发挥的原因是缺乏一种监督文化的支撑。

(一) 监督效能失效于等级观念中

传统臣民文化的一个特点是等级观念，它是小农经济长期发展的必然结果，是封建等级制度的直接反映，强调尊卑有别等级有序。与传统等级观念息息相关的是精英文化与大众文化的区分[21]，造就精英与大众的划分;在当前我国的政治生态中，体现为两种迥异的政治角色——“干部”与“群众”。传统的等级思想认为政治精英参与政治活动是“分内之事”，群众无须参与政治，长期以来产生的后果之一是群众对政治的漠视。就监督力量而言，社会监督是社会力量广泛参与的、成本最低及最常态化、监督效能最好的监督，等级观念作为一种权威服从文化，影响着大部分监督主体的思维。尤其是在社会不发达地区，少数监督政府行为的积极分子被人们看作是“异类”。在政府部门内部，虽然法律规定下级有权对上级行政行为进行监督，但实际上基于权威敬畏心理，下级对上级的监督往往流于形式。部分“干部”基于等级观念，表面上愿意被监督，实际上内心十分反感，甚至不配合监督工作。法治文化的培育需要相当长的过程，等级观念还会在一定时期内继续影响监督效能。

(二)人治传统导致利益一体化

人治是我国传统的治理方式，与此对应的是法治。虽然我国古代也出现过以商鞅为代表的法家传统，但与现代的法治含义完全不同。在当时君主专制制度下，法家思想要求的法治从根本上是统治者实行强权政治的手段与方式，因此人治仍是传统文化的特点。从监督方法上讲，自律与他律是两种不同的制约方式，具体表现为道德与法律两种不同的途径。儒家思想注重个人修养，“其身正， 不令而行; 其身不正， 虽令不从”，德治的现实旨归是以情感为支点的人治政治，这一方面是由于政治文化相对于政治制度的超稳定性特质决定的，另一方面也是由我国缺少近代民主的启蒙与洗礼的客观现实决定的[22]。人治传统不但不能制约权力，反而为其所用，成为以权代法、权大于法的逻辑前导[23]，我国政治生活中存在的“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具，任人唯亲、任人唯派的恶劣作风”就是生动体现。具体到监督部门的人事任命，上级一般任用自己人，使监督部门成为后院，确保本部门的行为不受监督。在此种情形中，内部监督效能荡然无存。消除宗法人治的文化心理影响是建立有效的监督文化的前提。人治传统在现实政治中的表现为重视人际关系，有学者认为，“我国是一个情理社会，人们在做人、做事与判断上不仅仅要从理性的、逻辑的思维和条文制度所规定的角度来考虑，而且还要从具体的、情境的以及个别性来考虑，即所谓的合情合理、入情入理、通情达理”[24]。监督部门对政府部门的正常监督，会被看作是不近人情; 此外，人治传统的存在在人们心中形成一种对圣人政治的期盼，这与现代民主政治要求的法治、自由精神是相悖的。

(三)单向度义务观念导致臣民服从心理

《朱子语类》中“父有不慈，子不可以不孝;君有不明，臣不可以不忠。岂有君可叛者乎?”强调的是一种单向的义务观念，君臣不遵守义务可以饶恕，臣民则不可饶恕。“统治阶级为了强化这种绝对义务规范，自汉代开始，中国法律走向儒家化的道路”[25]，后来逐渐将法律“准乎礼”，达到礼法合一，用法律强化礼的约束力，同时后者反过来强化法律的威慑力。“以义务为法的逻辑起点和宗旨，并以差别对待原则去安排利益、义务关系，形成了义务本位模式”[18]。经过数千年的封建文化灌输，单向义务观念将臣民的服从心理深深烙印在人的头脑中。监督文化与臣民心理格格不入。监督主体，无论是社会监督力量还是体制内监督机构，发挥作用都需要一种双向的义务观念。党政权力来源于人民的授权，依法行使权力是权力代理人的法定义务，同时权力委托人具有监督权力是否正常运行的权力。义务本位的文化要求社会成员消极被动地接受自上而下的单向度控制，造就的是政治冷漠、参与率低的臣民而非公民。义务观念向权利观念的转向是营造监督文化的关键。

通过上述分析，在当前的党政权力无法有效分离的情况下，监督职能的发挥会受到来自权力因素、利益因素、文化因素的影响。将权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，还有很长的路要走，也许以下几个方面是发展方向：继续探索党政分开的路径选择，改善权力双重运行机制，落实合理政绩考核制度;理顺人大代表身份，探索职务专职化，完善制度规定将隐性利益显性化;将社会主义核心价值观的培育与监督氛围的营造相结合。

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[责任编辑：张英秀]

作者：陈平

宪法监督体制试析论文 篇2：

浅谈制约人大计划监督工作的因素及对策

【摘要】对国民经济和社会发展计划进行审查批准，并对其执行情况进行监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项神圣职责。我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段，计划的编制、管理和执行的重要性不可低估，同时对人大的计划审查监督工作提出了更高要求，许多复杂的问题需要进一步认清和认真解决。

【关键词】人大 计划 审查 监督

计划监督是人大经济监督工作中的薄弱环节。特别是与预算监督相比，受到的社会关注较少，走过场多，督促落实少的问题更为突出。文章拟对制约人大计划监督工作的主要因素及对策做初步探讨，以促进这方面工作的完善与发展。

人大计划监督工作概述

根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称“监督法”)、《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》等相关法律法规的规定，计划监督的主体是各级人大及其常委会。监督的客体是本行政区内国民经济和社会发展年度计划、五年计划的编制和执行情况(以下统称为“计划”)。在表现形式上，计划草案主要以表格、数字的方式体现，描述了未来一段时间内地区生产总值、全社会固定资产投资、城镇失业率、城乡居民收入等主要指标的预期值，除了计划草案外，还另附政府关于编制计划草案的说明。

人大计划监督的主要职责包括两方面：一是审查和批准计划草案及其调整。根据监督法，人代会举行的一个月前，政府将计划草案报送本级人大常委会。人代会在会议期间对计划草案进行审议并表决。计划批准后，执行过程中需要调整的，政府将调整方案提请本级人大常委会审查批准。同样，五年规划经过中期评估，需要调整的，也要提请审批。二是对执行情况的监督。对于年度计划，分为半年和全年监督两种。在年中和下一年年初，政府向本级人大常委会分别报告上半年、上一年度的执行情况，常委会对执行情况报告进行审议，交政府研究处理。政府再将研究处理情况向常委会做出书面报告。同样，五年规划在实施的中期阶段，政府也需要将中期报告提请本级人大常务会审议。

多年来，各级人大及其常委会依法履职，认真开展计划监督工作。但由于种种原因，计划监督工作的力度和深度不够，监督的实效性有待进一步提高。

制约人大计划监督工作的主要因素

长期存在的认识偏差。部分同志包括人大工作者自己对计划审查监督工作的必要性和重要性认识不足，主要表现为以下两种思想倾向：

一是畏难情绪。计划涉及本行政区域内经济和社会发展中的重大问题，包含了社会经济主要领域的关键指标及相关产业的重要数据，受关注度高，比较敏感。更为尴尬的是，计划草案往往先提交同级党委委员会和政府常务会议讨论通过后，再提交人大审查。不少人大工作者认为在现有政治格局和权力架构之下，对已由党政机关尤其是党委决定通过的计划草案，任何评论和质疑都是不合适的，会被认为是不够尊重党委、政府，也有争权之嫌。因此，不少人内心里认为计划审查监督工作只不过是搞搞形式，走下过场罢了，没有必要较真①。

二是无用论调。在完善社会主义市场经济体制的新时期，市场在资源配置中作用越来越突出，这使得一些同志对计划产生了一些模糊认识，认为社会主义市场经济体制下，应弱化经济与社会发展的计划性，也有人认为计划和政府工作报告在内容上相近，提出计划可以并入政府工作报告，没有必要再经人代会的审查和批准。

对计划进行审查监督所固有的难度。第一，计划的宏观性对监督工作的实效性提出了挑战。计划具有前瞻性、宏观性、战略性的特点，确定的是今后一段时期国民经济和社会发展的主要方向和重点任务。如何实现宏观计划同实际问题解决之间的有效对应和结合，使计划既能突显重点，又避免空泛，不仅是计划编制需要解决的问题，更是计划审查监督中绕不过去的难题②。不少人大工作者在实际工作往往感到计划监督工作抓手不多，无从下手。

第二，经济形势日趋复杂增加了监督工作的难度。从计划经济到市场经济，中国经济经历了巨大变化，特别是改革开放以来，市场经济体制不断完善，政府职能也在逐步转变。摒弃了教条、机械、死板的指令性特征，现阶段的计划管理更宏观，更具指导意义和前瞻性③。同时，影响经济发展的因素更加复杂多元，准确研判和把握未来经济发展态势的难度不断增大。这些对人大计划监督工作提出了更严格的要求，人大计划监督工作必须与时俱进，在监督审查的角度、原则和策略上做出对应的调整，特别是审查思路如何把握、审查的重点包括哪些、原则和标准如何厘定、监督的具体手段方法如何，这些都是新时期开展计划审查监督工作必须认真考虑的问题。

现有监督思路和方式的局限。一是监督思路重审批轻落实。在整体思路上，监督缺乏过程监督的思想，监督工作头重脚轻，重审查和批准，轻跟踪落实。一旦计划经过大会批准，就觉得工作已经完成大半，监督意识有所放松，至于计划的实际执行情况及最终落实的效果，长期没有得到应有的重视。

二是审查监督手段单一固化。宪法和法律赋予人大监督的手段并不少，比如专题询问、执法检查、特定问题调查、听取专题报告。如果能综合运用这些手段，必然有利于推进计划监督工作的深入开展。但是，实践中创新突破较少，主要还是通过会议的形式，组织代表、委员听取政府有关部门的相关报告，进行交流讨论，形成并反馈相关意见和建议。

由于组织形式的局限，这种传统监督方式的实施效果并不理想：一是，计划审批一般采取的是一张大表，一揽子审查、一次性通过的形式，尚未建立分类讨论、分项审议、逐一表决的程序安排，监督无法深入，很难做细。二是，会期只有十多天或几天的时间，在议程多、任务重、会期短的情况下，人大代表很难进行深入细致的研究，难以提出高质量的审查意见。三是，计划编制过粗、说明解释较少，一些指标不够全面，部分统计数据不够准确，代表们据此难以判断经济的运行效益到底怎样，这也都使得监督决策缺乏详实、准确的参考和依据，影响审议效果。

经济工作问责机制的缺位。探究影响人大计划监督工作实效的本质原因，在很大程度上，应归咎于我国尚未建立经济工作问责机制。对于计划目标没有实现的、偏离计划指导思想和方向的，或者没有落实人大监督意见的，到底谁来负责，负什么责任，承担什么后果，都缺乏相关的法律依据，这严重损害了监督工作的震慑力，影响了监督工作的权威性。在以往的实践中，一些领域的计划指标并没有按照计划安排如期按质完成，但是事后并没有看到哪一个部门主动站出来，对此做出解释，也没有看到有关主管部门责令其做出汇报说明，追究责任人的责任。没有强有力的责任追究作为保障，计划指标就只是一纸空文，计划指标的执行落实就无从谈起。

改进和完善人大计划监督工作的建议

进一步认识加强计划审查监督工作的重要意义。新时期加强计划审查监督工作仍具有重要意义。如果不澄清模糊认识，势必会对计划审查监督工作带来负面影响。

一是实现经济社会又好又快发展的客观需要。宏观调控在现代市场体系中下仍具有重要的地位和作用。党的十八届三中全会指出，现阶段，必须以国家发展战略和规划为导向，不断增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性④。作为宏观调控体系的重要手段，计划承担着经济和社会发展的指挥棒的职责，通过编制科学的指标体系，可以有效弥补市场调节手段的局限和弊端，有利于保持经济总量平衡，促进经济结构协调和生产力布局优化，稳定市场预期，最终实现社会经济发展的预期目标。因此，各级权力机关应认真行使职权，切实加强计划审查监督工作。

二是推进决策科学化、民主化的需要。人大计划监督是一项非常重要的民主政治活动，是保证人民依法管理国家事务和社会事务，管理政治、经济和文化事业的主要途径⑤。在计划编制阶段，通过组织周密的调查研究和充分的民主科学论证，人大及其常委会广泛采集民意、集中民智，促使计划编制更加符合党的路线政策，更加符合当今的发展实际，更加符合广大人民的根本利益。在执行落实环节，人大及其常委会通过增强对执行情况的跟踪检查，公开计划执行情况、加强代表议案办理等方式，确保反映人民要求、体现人民意志，保证人民权益的各项指标和政策，最终能够得以全面完成和正确实施⑥。

加强计划审批监督的法制建设。虽然，宪法、地方组织法、监督法对计划监督工作做出规范和指导，但梳理相关法律法规条文后，发现目前的规定比较分散模糊、不少问题有待于明确，不少细节有待规范，整个计划监督尚未形成一个全面完整清晰的制度体系。一些地方人大进行了一些探索与尝试，但在工作实践中也容易出现随意性大、不规范的问题。

提高计划审查监督的规范化、制度化，必须要以法制化为引领，在立法层面做好顶层设计。可参照预算监督法，汲取借鉴近几年来各级人大及其常委会计划审查监督工作的实践探索经验，制定《经济监督法》，并设专章对计划的审查监督工作进行规范。或者先出台计划法或规划法，对计划的法律效力、监督落实等问题做出规定，以便于更好地开展计划监督工作。

立法需要明确三方面问题：一是明确计划审查监督的效力，明确监督主体和监督对象各自的职责和义务，增强规划的约束力和严肃性，这一点对于增强计划工作的权威性和约束力至关重要，也是提高计划监督实效性的最直接有效的方法。二是强化持续监督的意识，将计划的执行情况与批准，与跟踪监督、绩效评估、经济问责结合起来，构建三位一体，更为全面、严格、有效的工作格局和制度安排。三是明确计划审查的范围、内容、形式等，对计划的编制、执行及调整，重大经济事项、重大项目等的监督程序和方法做出更加具体、操作性强的规定。只有约束有力、权责明晰，操作有据的立法，才能更好地指导和规范计划监督工作。

改进审查监督工作的方式。改进审查监督工作需要开拓思维，把计划监督工作放在经济监督工作这个大的工作格局中，把会前、会中、会后的审查监督作为整体考虑，把调查研究、执法检查、专题询问等手段与听取审议结合联动起来，努力开创新的工作局面。一是会前提前介入，做好前期准备。人代会和常委会上的审查时间有限，要审好计划，必须将工作重心前移，做好计划的初步审查工作。通过定期召开经济形势分析会、专家论证会、组织专题调研活动等手段，广泛听取和收集意见，做好基础性的研究分析，增强科学预判经济走势的能力，做到心中有数。二是科学筹划会议的组织形式，提高会议实效。各级人大在实践中都做出一些有益的探索，比如，适当增加会议时间，留出专门时间供代表研读计划草案和相关报告。再如，安排政府在审议前对计划草案进行专题解读。在人代会审议中，可探索推行分项审议表决制度，对其中某一项进行专门审议、逐项表决，强化审查力度⑦。三是会后加强会议成果的转化和跟踪监督。计划监督工作要克服“上会一通过，工作画句号”的思想，应按照相关要求将人大的审议意见交由本级政府研究处理，督促政府将研究处理情况向常委会提出书面报告，并结合预算监督和立法工作，选取一些重点问题，开展专项执法检查、专题询问、调研座谈等活动，用活、用好监督手段，增强监督的连续性和实效性。

提高审查监督的质量和水平。计划监督是一项专业性很强、技术含量很高的工作，必须在提高监督质量上下大力气。一要明确编制计划的指导思想和战略目标。指导思想和战略目标是计划的主线和灵魂，它的正确与否关系到计划作为的宏观调节手段是否能发挥应有的作用。因而，在审查监督中首先要看编制计划的指导思想是否贯彻党和国家的方针政策，是否符合经济社会发展的基本规律，是否从当地实际情况出发，是否摒弃片面追求产值速度，盲目铺新摊子的老路子，是否把指导思想转移到以提高经济效益和质量、改善和加强民生为中心的轨道上来。二要有的放矢，紧紧抓住社会普遍关注的重点、难点问题，逐步增加对重大项目安排及实施情况的专题审查力度。三要注重执行和落实。一个完整的计划，除了要有好的思路和鼓舞人心的指标外，还必须有与之相配套的具体实施措施和办法，这就要求政府关于计划草案的报告必须侧重计划的落实与执行。在审查计划时，要重点对比每个指标是否在政府报告中有相应的工作安排和配套措施，这些政策措施是否切实可靠能否落到实处⑧。四要提高监督水平和业务能力。要加强财经委的自身建设，提高有关专委会组成人员构成中的专业人员的比例，加强经济形势分析方面的日常专业培训。同时，要充分发挥人大其他相关专门委员会在计划监督中作用，邀请专家顾问、咨询机构、学校科研参与审查监督工作，借助“外脑”，弥补人手有限、审查力量薄弱的问题，吸取更多专业的意见和建议。

结语

提高和完善计划监督工作是一项长期、艰苦而富有开创性的工作。它涉及观念的转变、法律制度的完善、监督机制的优化、监督手段的改进，也有赖于监督主体监督能力的不断提升和被监督者自觉性的逐步增强，在这方面，我们不能期望一蹴而就，但更不能等待观望，必须以改革的精神，做出实实在在的努力和坚持不懈的探索。

(作者单位：北京市人大常委会财政经济办公室)

【注释】

①张玉民：“人大计划审批监督存在的问题及对策”，《人大建设》，2001年第12期，第28～30页。

②吴元增：《我在人大十年》，北京：红旗出版社，2012年，第155～158页。

③周同跃：“试析国家权力机关对国民经济和社会发展计划的审查监督”，《时代主人》，2005年第10期，第33页。

④《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。

⑤叶春涛：“地方人大对政府工作监督存在问题及原因的分析”，《福建省社会主义学院学报》，2013年第1期，第88页。

⑥陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，北京：中国民主法治出版社，2008年，第288～289页。

⑦粟绿墙，罗含生：“经济形势分析视角下完善人大经济工作监督制度的思考”，《人大研究》，2014年第10期，第11页。

⑧成永举：“浅谈地方人大对市场经济中计划的监督”，《中国人大》，1999年第4期，第15～16页。

责编 /许国荣(实习)

作者：段琼

宪法监督体制试析论文 篇3：

建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变

[摘要]目前学界在探讨央地关系法治化时，基于宪法文本的分析较为有限 为回应新时期央地关系改革的需要，应从1949年的《共同纲领》开始对我国历部宪法中央与地方关系条款的演变进行研究，以对原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款以及间接条款等的类型化为基础，归纳发展规律，明晰内在逻辑，总结其局限性，并依照不同的条款类型分别提出发展与完善方案。

[关键词]宪法文本;中央与地方关系;政府改革

基金项目：国家社科基金重点项目“中央与地方事权关系法律问题研究”(编号：11AFX010);教育部“新世纪优秀人才支持计划”(编号：NCFT-11-0844)

《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式将新一轮央地关系改革提上日程，而改革的推进应基于对宪法央地关系条款的深入研究。此类条款可分为原则性条款和具体规定条款，具体规定条款又可分为直接条款和间接条款。直接条款对各类央地关系给予正面规制，其中因中央与一般地方关系条款数量多、规定细，故又可从静态和动态两方面细化考察：静态条款指向央地权力的静态配置，动态条款则聚焦央地间“领导-被领导”、“命令-服从”、“监督-被监督”等互动关系。间接条款不直接规制央地关系，形式上较为隐蔽，似当它们同相关条款或所处的特定历史背景相结合时，却又能体现独特的调整效用。此外，本文将曾作为“临时宪法”的1949年《共同纲领》亦视作重要的分析样本。

一、1949-1978：央地关系的宪法阐释

第一，原则性条款。《共同纲领》第12条确认中央在其与地方关系中的主导地位;第15条系我国单一制特征最早的宪法表达;第16条明确央地分权兼顾国家统一和因地制宜的原则;第33条是第16条灵活性原则在经济领域的具体体现;第40条规定在央地划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度，系财权在央地间进行分配的宪法滥觞。1954年宪法第2条对民主集中制进行了确认，实际上延续了对单一制模式的认可。第53条对全国行政区域予以精细化划分，系首次以宪法明确具体行政区域层级，而且也宣示了根本法关于建国初大区问题的基本立场，隐含对我国央地关系第一次重大调整经验与教训的汲取。此外，因抗战时建立的省级行政公署于1952年被撤销，故该宪法并未规定“地区”的建制。1975年宪法中规定央地关系的原则性条款有三：第3条延续“民主集中制”的规定;第10条则与《共同纲领》第16条一脉相承，延续处理央地关系的灵活性原则;第21条恢复地级“地区”的建制，且“地区人大”的设置暗示了原为地方派出机构的地区的“实体化变革”。此外，虽然该宪法取消了行政区划条款，但第21条对地方各级人大任期的列举实际也兼涉了地方区划问题。1978年宪法在央地关系方面中规中矩：第3条延续民主集中制的规定;第11条第二款延续1975年宪法第10条“两个积极性”方针;第33条对全国行政区划的规定则承自1954年宪法第53条，但差异有二：一是以人民公社取代乡和民族乡的建制，二是在直辖市和较大的市之下增设“县”，成为市带县体制的滥觞;第34条则明确将“地区行政公署”回归“省革命委员会的派出机构”，可视为对1975年宪法第21条“地区实体化“的终止，而“地区虚置”的制度也为现行宪法所承继。

第二，中央与特殊地方关系条款。特殊地方指民族自治地方、特别行政区和台湾地区。《共同纲领》仅对民族区域自治问题作原则规定，因为在三类特殊地方中，当时仅有民族区域自治存在制度实践(内蒙古自治区成立于1947年)，其中第51条可视为我国宪法文本规定中央与特殊地方关系的先声。1954年宪法仍仅涉及中央同民族自治地方间的关系，但内容更为丰富。一是第3条第四款对民族区域自治制度的原则性规定;二是对民族区域自治制度(主要是民族区域自治权)的细化规定，包括第67条自治地方自治机关的组织、原则和形式，第69条自治机关享有一般地方的权力，第70条自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力，第72条上级国家机关的保障和帮扶义务。上述条款基本建构了我国宪法关于民族区域自治的规范体例和制度框架。1975年宪法依然限于中央与民族自治地方关系，结构亦类似前部宪法，但内容丰富性远逊甚至出现倒退：第4条强调中央与民族自治地方间的“统一优先原则”;第24条将1954年宪法第67、69、70、72条合为“一条四款”;取消了民族自治地方自治条例和单行条例的制定权。1978年宪法在对台湾问题的涉及上实现突破，其序言第七段对台湾问题的表述模式也为现行宪法所沿用。此外，民族区域自治制度依然构成这部宪法相关条款的主力：第4条对民族区域自治制度作原则性规定;第39条恢复被1975年宪法取消的自治条例和单行条例内容，并首次提及了少数民族干部培养问题。

第三，央地关系静态条款。静态条款只指央地权力配置，系央地关系规范主体。1954年宪法中此类条款较丰富：第21条明确全国人大最高国家权力机关地位;第22条立法权归全国人大(即中央)所有;第27-31条为全国人大及其常委会的职权;第40-43条为国家主席职权;第47条为国务院的最高行政机关属性;第49条列举国务院职权;第51条为国务院下属各部和委员会的职权;第79条确立最高法的最高审判机关地位。前述条款从立法机关、行政机关、国家主席、司法机关等方面分别规制的逻辑也为后续历部宪法所继承。该宪法的地方静态权力条款包括：第54条地方各级人大及其常委会的设立;第59、60条综述地方各级人大职权范围;第62条地方各级人民委员会为地方各级行政机关的地位;第64、65条概述地方各级人民委员会职权。总之，该宪法对中央权力采“概括+列举”模式，而对地方权力则采纯概括模式，此亦成为我国央地事权“上下一般粗”的“筒形分权模式”滥觞。1975年宪法的中央静态权力条款大为缩水：第16条为全国人大的地位;第17、18条列举全国人大及其常委会的职权;第19条为国务院的地位;第20条列举国务院职权。受文革影响，前述条款仅涉及立法机关和行政机关而忽略了司法机关，且虽延续了“概括+列举”模式，但该在列举范畴和精细程度上都无法与前部宪法同日而语。此外，1975年宪法还取消了国家主席的设置。该宪法的地方静态权力主要是第23条对地方立法机关与行政机关的合并处理，有意模糊了地方立法权和行政权的独立性空间，彰显限缩地方权力的立场。1978年宪法的中央静态权力条款包括：第20条全国人大的地位;第22条列举全国人大职权;第25条列举全国人大常委会职权;第26条全国人大常委会委员长职权;第30条国务院的地位;第32条列举国务院职权;第42条规定最高法的地位。其适度纠正了前部宪法的缺陷，趋向1945年宪法回归，如重新系统列举立法机关和行政机关职权，部分恢复确认司法机关地位等。而地方静态权力条款则包括：第34条确认地方各级人大与革命委员会;第36条地方各级立法机关职权;第37条地方各级行政机关职权，从而延续了将地方静态权力置于中央权力从属地位的立场，其对前部宪法中静态权力条款的适当“矫枉”也在一定程度上为现行宪法构建基础。

第四，央地关系动态条款。此类条款强调央地在二元视角下的互动状态。《共同纲领》第15条开宪法规范央地动态关系之先河，明确我国央地行政机关间领导与被领导的体制及单一制的结构形式。1954年宪法第66条继承《共同纲领》第15条，并通过第79条和第81条分别明确最高法同地方各级法院的监督与被监督关系，最高检与地方各级检察院的领导与被领导关系，规范结构更加完整。1975年宪法的此类条款有所倒退，仅在第22条规定了国务院同地方各级革命委员会间的领导和被领导关系。而1978年宪法对司法机关重拾关注，央地关系动态条款恢复为1954年宪法的三角结构：第34条国务院同地方各级革命委员会的领导和被领导关系;第36条最高法同地方各级法院的监督与被监督关系;第37条最高检与地方各级检察院的监督与被监督关系。应注意，该宪法将1954年宪法各级检察院间的“领导—被领导”关系改为“监督—被监督”关系，标志央地检察权关系的本质转变。

第五，间接条款。此类条款形式上无涉央地关系，但却通过与时代背景的结合或同其他条款的体系解释而对央地关系的调整发挥间接作用，故易被忽视。《共同纲领》第14条设置的临时军政府，同军队上下级间“命令—服从”的关系模式耦合，实际确立了中央与这些特定地方间鲜明的“领导—被领导”关系;第26条则系我国建国初计划经济体制的规范依据，实际窒息了央地财权划分的空间。1954年宪法的间接条款体现为为第63条、第74条和第82条规定的地方各级人民委员会、法院和检察院的组织由法律规定，实际上通过行政机关和司法机关组织的立法保留将各级地方组织权收归中央。1975年宪法第15条仅明确军权集于中央。而1978年宪法则在延续前部宪法第15条的基础上，似又通过第19条为部分军权一定程度的地方化预留了制度空间。

二、现行宪法的央地关系条款及内在逻辑

第一，原则性条款。包括第3条第一款民主集中制原则、第3条第三款“两个积极性”原则以及第30条的地方行政层级划分(该条承自1975年宪法第33条)。

第二，中央与特殊地方关系条款。序言第九段继续论述台湾问题并阐明基本立场，且将完成祖国统一的任务主体由大陆单方面的努力变成两岸共同努力的“二元主体”;对民族区域自治制度的规定首倡“原则+制度”模式，前者集中于第4条第三款，后者集中于第二章第六节;在“特殊地方”项下加入特别行政区内容，为港澳回归和特别行政区基本法提供宪政基础，集中体现为第31条。

第三，央地静态条款。中央静态条款分为六方面：①中央立法机关地位与职权：第57、58条为国家最高权力机关基本问题，强调中央为国家立法权核心;第62条列举中央权力，与第67条对全国人大常委会权力的列举共同构成中央权力体系基本框架。②第81条列举国家主席权力。③中央行政机关的地位和权力：第85条确定国务院最高国家行政机关地位;第89条列举国务院职权;第90条概述国务院各部委的权力。④第93条对军权专属中央继续确认。⑤第95条明确地方各级人大、政府及各级民族自治地方自治机关的组织规定由中央立法保留。⑥第124、127、130、132条确认最高法和最高检分别为我国最高审判机关和检察机关，其组织规定由中央立法保留。地方静态条款包括第99、100条对地方各级人大及其常委会权力的概述及第107条对地方各级行政机关权力的概述。可见，现行宪法对央地关系静态权力条款的设计依然遵循“重中央而轻地方”的进路。

第四，动态条款。涉及第110条央地行政机关间的“领导—被领导”关系，第127条最高法与地方各级法院的“监督—被监督”关系，以及第132-133条最高检同地方各级检察院的“领导—负责”关系。

第五，现行宪法间接条款与早先数部宪法并无明显承继规律：第5条第三款结合第100、116条构建了法制统一下的多元立法模式，第64条则结合其他法律保留条款强化了中央的权力超然地位。

显然，现行宪法央地关系条款间呈现典型的“条块逻辑”。[1]

“条条”关系。第一，可明确区分出总则性条款和分述性条款。如第3条第4款规定处理央地关系的总原则，而第62、67、89条等条款则列举特定主体的权力，系明显的总分结构。第二，总则与分述仅为相对划分，并无绝对标准。如与第3条相比，第4条第三款对民族区域自治制度的规定以及第31条对“一国两制”下特别行政区间题的规定均属分述性条款，但若与第三章第六节的内容相较，第4条第三款却又呈现鲜明的总则性特征。第三，每类“条条”虽均始于第3条第四款，却并未下延至同等制度层次，跨度有异。如民族区域自治从对央地二元维度的主体划分到民族区域自治类型的总则性条款再到第三章第六节的分述性条款，呈现五级脉络;而“一国两制”经对央地二元维度的主体划分的承接之后，仅延续至第31条的总则性规定层面，为两级脉络，未竟规范则授权特别行政区基本法解决。

“块块”关系。第一，内容上体现为央地二元“块块”特征，既有中央的基本定位(第57、58条)、主要权力(第62、67、85、89条)等方面的表述，也有对地方基本问题(第30、95、100条)的分别规范。第二，地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个“块块”，以一般地方的框架性规定为主体，在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两类特殊地方的特别规定。第三，区分对央地二元关系的综合把握与分别表述。前者以第3条第四款和第5条第二、三款为代表，聚焦央地关系二元主体间的互动关系，体现为动态规范特征;后者以剩余的其他大多数条款为代表，聚焦央地二元主体的地位、性质、权力的分别规制，体现为静态规范特征。这一动一静不同侧重的两类条款，构成了现行宪法央地关系调控中最大的“块块”。如图1所示：

图1 宪法中关于央地关系两类条款

三、宪法文本中央地关系条款的演变规律及局限

(一)规律

首先，基本反映了制宪时期的历史背景和时代特征。如，1949年的《共同纲领》在1954年之前实际扮演临时宪法的角色;1954年宪法第53条首次对全国行政区域所进行了精细的划分，却并未确认建国初构建的大区制，系因大区制后期地方割据色彩逐渐浓厚所致;而1975年宪法对“抓革命，促生产，促工作，促战备”方针的确认、1978年宪法对革命委员会的人民公社的规定亦与它们诞生于文革时期的历史背景有关、宪法源于时代是由其自身的理论属性和实践价值所决定的，而宪法的最高性和根本性又决定了它不会完全被时代背景所羁绊，即除了回应时代要求外，还应在制度设计过程中充分利用开放条款来体现对未来趋势的预判乃至制度预留，否则，客观现实的变化将与宪法的稳定性和权威性产生巨大张力，严重削弱宪法文本的生命力。

其次，我国调整央地关系的若干重要原则基本得以延续。如：作为我国单一制政体最为重要的宪法标志的“民主集中制”原则，《共同纲领》第15条、1954年宪法第2条、1975年宪法第3条、1978年宪法第3条和现行宪法第3条都持续确认;1949年《共同纲领》第16条和第33条提出的“两个积极性”原则，除1954年宪法外，1975年宪法第10条、1978年宪法第11条以及现行宪法第11条也均予明确(1954年宪法虽未提及该原则，但因当时主要领导人始终对其青睐有加，故在政策实践中其实并未被忽视)。可见，在规范价值上，这种“延续”凸显了相关条款的宪法地位，也体现了立宪者对原则的重视;在实践功能上，延续的状态增强了宪法相关条款的稳定性和权威性，避免随着央地关系实践的变化而频繁变动。

再次，基本形成“宪法—法律—政策”文件相互配合实施的调整模式。该模式始于《共同纲领》，涉及中央、大区、省、市、县等各级立法机关和行政机关的组织规范问题，如《中国人民政治协商会议组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》等;1954年宪法虽未明确承认“两个积极性”原则，但在其实施期间我国央地关系领域发生的数次重大调整却恰恰说明了该原则一直被实际运用，这要归功于政策手段的补充引导作用;现行的1982年宪法又将“宪法—法律—政策”文件相互配合实施的调整模式发展到了新的高度。可见，该模式对于补充纠正宪法文本在调整央地关系时过于简略、直接实施性不强甚至疏漏等问题的方面发挥积极效用，但又长期饱受“如何理清政策与宪法和法律对比关系”的困扰，至今未能良好解决。

最后，内容逐渐丰富和规范性不断优化。如果说《共同纲领》充满原则性和宣示性色彩，则1954年宪法中许多央地关系基本问题已经初步实现了规范体系构架：从原则条款到具体规定条款的分工配合，到静态条款中对央地权力二元划分的明确，又到具体规定条款中静态和动态条款的互相补充，再到间接条款的制度配合，该框架在现行宪法中仍极具规范生命力。即使是饱受非议的1975年宪法和1978年宪法，也实现了一定的良性突破：如前者对《共同纲领》中“两个积极性”原则的文本回归，后者在序言部分对台湾问题的首次涉及等。而现行宪法经过数次修正完善更是成为我国制宪之集大成者，不仅在央地关系条款的设计上体系完备、内容全面、内在逻辑清晰，且实施的效果也远优于“前辈”。

(二)局限

首先，宪法央地关系条款落后于央地改革实践。如，或许是对大区制的弊端心存余悸，1954年宪法未能明确调整央地关系的基本原则，该问题直到1975年宪法中方予解决;又如，1994年实施的分税制改革可谓我国央地关系史上最为重要的改革之一，却未获明确的宪法依据，至今仍面临合宪性诘问。[2]文本与实践的落差原因有二：一是宪法权威性和稳定性之基本属性使然，即不能过分强求宪法文本根据央地关系的频繁变革而变化，这就带来了新问题，我国历次央地关系的频繁调整多出于经验，缺乏严密逻辑求证的理论基础，即基本未能实现由经验向法制的发展路径转变。因此，对央地关系改革重大成果给予及时的宪法确认虽然重要，但在改革模式基本趋于隐定的前提下方宜付诸实施。

其次，宪法中对央地关系的条款预设制度张力不足，成为新改革的障碍。为尽量限缩甚至消弭实质合法性和形式合法性的现实差异，同时又不致令自身权威性和稳定性过分削弱，作为根本法的宪法在规定央地关系时有必要为未来的改革预留足够的制度空间。上世纪九十年代“良性违宪”的大讨论恰恰揭示了我国宪法文本的这类刚性缺陷，诸多央地关系改革尝试更是因此被贴上“形式违宪”的标签。如今面对上下并举的体制改革新局面，中央不得不通过大量特别授权建立的“试验区”充实其正当性基础，但却始终无法摆脱合宪性空间的制度局促。

再次，宪法文本调整央地关系的实际效用弱于政策甚至领导人讲话。既有成果对我国央地关系发展脉络的研究大量依据各类红头文件、领导人讲话等政策史料，而对宪法和法律条款的分析却相对有限，这种论据选择的无奈恰为我国过分依赖政策手段调整央地关系的典型例证——不仅一直由政策主导，甚至“权力什么时候收放、怎样收放、收放多少，没有一个确定的标准，往往以领导人的意志作为决策依据”。[3]宪法对其颁布前的央地关系未能及时确认和巩固，对其制定后的央地关系改革又不能预留足够制度空间，导致每次改革只能由政策手段主导，这又反过来加剧了政策相对于宪法和法律的运用优势，形成恶性循环。总之，虽然政策手段对央地关系调整不可或缺，但我国对该手段的依赖却导致了“政法倒置”的局面。

最后，下位法对宪法央地关系规范支撑作用的赢弱。我国宪法实施采间接模式，很难直接用于特定问题的调整与规制，故宪法条款的实现在很大程度上取决于下位立法的完善程度，但下位法对宪法央地关系规范的支撑作用却十分有限。一是央地关系立法数量较少，仅在国家权力机关和行政机关两个方面初步实现了央地权力静态配置的法治化，准据法有限，实践中难以对相关宪法条款形成事实上的有力支撑。二是立法过于分散，不同领域的央地关系分散在不同法律中规定，诱发了大量适用冲突，协调成本居高不下;三是若干重要领域立法阙如。如宪法配置央地权力的“桶形特征”造成大量“伪共享事权”，而相关立法并未明晰;又如地方改革试验，不仅宪法文本中难寻依据，且既有法律规范亦未明确授权，从而加剧了“试对则皆大欢喜，试错则地方承担责任”的局面。四是部分法律规定实用性不足，由于在条款表述上原则性过强或软法性特征突出，导致相关领域的央地分权乏据可依。

四、现行宪法中央地关系条款的完善

首先，原则性条款。第一，第3条“两个积极性”的政治宣示意义要远大于法律规范意义。面对央地关系的时代变迁，这种保守处理方式应逐渐破除，转向央地权力分别列举的模式，使第3条更充分地发挥导向价值。第二，第30条考虑适当恢复大区建制——并非恢复建国初那种拥有极大权力的大区，而是将其同划小省区、减少行政层级等地方改革相结合，使之成为一种中央同省级地方之间“务虚”的议事协调机构，既能防止地方权力膨胀，又能调动地方积极性，还可缓解省区划小后带来的省级地方管理幅度过大问题。[4]第三，明确央地事权财权匹配的原则。1994年的分税制改革对央地财权划分进行了有益尝试，而与之相配套的事权划分改革却迟迟未见。地方财权的确定性和事权的不确定性诱发了土地财政、“中央请客地方买单”、“跑部钱进”等问题，党的十八届三中全会《决定》对此充分重视并初步描绘了改革的蓝图。[5]

其次，中央与特殊地方关系条款。一是中央同民族自治地方关系。授权过空、管控过严、对民族性强调不足等已成为民族区域自治进一步发展的障碍。对此，既要明确继续坚持和完善该制度的立场，更应在宪法层面注重遏止《民族区域自治法》及相关法律规范软法化的趋势。[6]二是中央同特别行政区的关系。第31条通过概括授权的方式将该问题全权交由法律解决，但该条制度预设有余而经验总结不足，应扩充其内容，明确一国两制的基本原则和制度框架，也为台湾问题提供经验借鉴。三是中央与台湾地区的关系。鉴于当前两岸形势，应在保留序言第九段的基础上探索增加正式涉台条款，充实当前调整两岸关系基本法律——《反分裂国家法》的宪法依据，并为台湾问题的最终解决预留制度空间。操作上可参照宪法对港澳问题的处理方式，以第31条为表述样本。

再次，静态条款。第一，应明确央地事权的清晰划分并不意味着共享事权越少越好。有些事权(如教育权)基于质属性必须由央地共享方能实现效用最大，且在特定情况下，共享事权亦是中央对地方实施监管和调控的重要途径。第二，彻底变革央地事权列举近似或雷同的现状，在确保中央统一领导的前提下，实现央地在事权配置上各有所管、各有所重。第三，明确央地事权划分基本原则，即兼顾央地两个积极性原则(走出实践中一味将地方视作中央附庸的误区)、客观现实、事权、责任和职能相适应原则(使四者在事实上具有良好的对应关系)、灵活性原则(不根据不同地区、不同时期的不同情况作相应调整)以及法制原则(纠正长期以来以调整央地关系的政策主导模式，彰显以宪法为核心的法制路径)。此外，对中央和地方各自事权以逐项列举的方式予以明确，对共享事权则以“概括+排除”的方式予以明确。

最后，动态条款。现行宪法中的动态条款基本上能够承担起预设的宪法使命，而“授权-试点”无疑是动态条款的完善新方向。随着地方在央地关系中所扮演的角色愈发积极、主动和重要，中央应如何界定地方改革权的范畴并提供明确的宪法依据?[7]这应集中在授权试点改革的事项范围、原则、经验推广、甚至“试错权”的适用等方面，篇幅不超过一个条文(可分为数款)，并以法律保留的方式充实规范基础、节省立宪资源。

至于间接条款，鉴于其在历部宪法文本的演变过程中并未体现出明显的规律性，因此不宜直接明确其完善方向。在经验上，间接条款往往按需设置，故其使用应以必要性为原则。此外，央地关系调整绝作宪法文本所能独力承担，因此，对配套法律和政策的制定及它们同宪法央地条款间相互关系的研究亦具重要价值。笔者以为，就目前来说，宪法文本的完善同《中央与地方关系法》的制定配合推进或为适宜的选择，

[参考文献]

[1]郑毅.宪法文本中的中央与地方关系[J].东方法学，2011(6).

[2]许多奇. 我国分税制改革之宪政反思与前瞻[J].法商研究，2011 (5).

[3]杨小云. 论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验[J].政治学研究，2001(2).

[4]郑毅.中央与地方关系结构改革三题[J].西部法学评论，2012(3).

[5]郑毅.对《十八届三中全会公报》央地关系条款的若干解读[N].中国经济时报，2013-11-15.

[6]熊文钊，郑毅. 试析民族区域自治法中的软法规范[J].中央民族大学学报(哲社版)，2011(4).

[7]熊文钊，郑毅.中央推动还是地方先行?[J].中国经济报告，2013(3).

(责任编辑 陈婧心)

The Evolvement of Central - Local Relationship Clauses in Constitutional Text Since the Founding of The PRC

Zheng Yi

[Author]Zheng Yi is Lecturer at Law School， Minzu University of China. Beijing 100081

作者：郑毅