公众参与政策制定程序论文

〔摘要〕传统公共政策制定过程基于精英决策逻辑，政府在相对封闭的体系中承担着公共政策制定核心环节的主要功能，事实上形成了比较典型的“黑箱”模式。这种公共政策制定模式成为社会公众对政府治理不信任的重要根源，与现代治理的价值取向存在根本性的冲突。今天小编为大家精心挑选了关于《公众参与政策制定程序论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公众参与政策制定程序论文 篇1：

公共政策制定交易成本问题探析

摘 要：公共政策制定交易成本是公共政策成本的重要组成部分。因利益冲突而导致的政策制定交易成本正在日益攀升，由此产生的资源浪费会降低公共政策的权威性，影响政府的形象。应通过建立科学的领导干部绩效评估体系、合理界定公共政策范围、完善公共政策制定监督系统解决我国公共政策制定交易成本高问题。

关键词：公共政策制定;交易成本;消解策略

公共政策制定是政策过程的首要环节，高质量的公共政策能够减少人与人之间的利益冲突，调动人们的积极性，实现社会资源的合理配置，从而促进社会效率和社会福利的最大化。从经济学的角度讲，公共政策的制定有一个投入与产出的关系，以较低的成本作出符合社会需求的最优政策选择是公共政策制定的基本要求。然而，公共政策制定的巨大利益空间却助长了政策制定的交易成本不断上扬的趋势。政策制定作为对社会价值权威性分配的首要阶段，无论是政策问题的形成与确定、规划与抉择，还是公共政策合法化，其间都充满了政府官员、利益集团、公民等的反复博弈。因此，每项公共政策的出台，其背后所耗费的交易成本都是相当巨大的，只是由于政治领域的特殊性，这些成本不像经济领域那样明显，但对公共政策形象的影响不容忽视。因此，分析公共政策制定领域中的交易成本问题已成为政治学界研究的重点。

一、公共政策制定交易成本构成

交易成本的概念源于新制度经济学，由纳德·科斯教授(Ronald H.coase)提出，最初用于分析经济领域的问题。20世纪80年代后期，交易成本经济学开始被运用于公共行政领域。目前，在公共行政中运用较多的是威廉姆森的交易成本理论。威廉姆森把交易成本细分为合同签订之前和合同签订之后两部分。前者包括起草、谈判和维护一项合同的成本，后者即为解决合同与客观环境的冲突，从调整合同到解除合同所花费的各项费用。任何问题都可以直接或间接地作为合同问题来看待,这对于了解是否可以节约交易费用很有帮助。[1]因此，公共政策制定过程中产生的交易成本可以看作是合同签订之前所产生的交易成本，具体构成如下：

信息成本。信息成本即在公共政策制定过程中，从事信息的获取和加工等活动所花费的成本。信息渗透到政策制定过程的每一个环节，主体必须面对与政策问题有关的一切稀缺与昂贵的信息成本，包括信息收集和整理成本、对所收集的信息进行加工、分析、利用以及转换的成本。这些成本不仅体现在信息交易主体在人力、物力、财力方面的成本投入，更重要的是体现在政策主体在价值整合和利益博弈中所进行的时间、精力等非经济性资源的投入。

决策成本。即公共政策制定者在制定出切实可行的公共政策过程中，所支付的利益博弈、方案比较等方面的成本。当一个社会问题成为政府考虑的公共政策问题之后，利益主体之间的博弈就主要围绕方案的规划而展开。公共政策的利益性决定了各利益群体都会把自己的利益要求投入到政策制定系统中，各利益群体的争斗一方面会干扰政策的最优性，使政策的选择出现偏差;另一方面由于政策选择出现问题，会消耗有限的经济资源，错过解决问题的最佳时间，造成社会净损失。

维护成本。即为实现政策合法化的标准而在政策宣传、保障等方面支付的成本。公共政策制定可以分为三个阶段，政策议程的确立、方案规划和政策合法化。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程。在合法化阶段，“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程”，[2]仍需付出一定成本。

监控成本。即对政策制定过程中的信息收集、议程确立和政策合法化等活动的监督、控制、协调以及效果评价等方面所支付的成本。公共政策监控成本来源于三个方面：其一，为确定政策监控的依据而建立必要的制度、法规所产生的制度成本;其二，监控主体与监控客体之间保持及时必要的沟通所花费的成本;其三，保障监督者合法权益的成本。

适应成本。即为制定符合社会现状与价值取向、符合更多公众需求的公共政策所产生的成本。适应成本体现在两个方面，一是政策制定者放弃自己的部分利益、避免机会主义、追求理性决策的过程中所需的信息、培训成本;二是减少制定中的政策与现行政策的冲突、中央与地方政策的冲突所开展的工作成本。政策制定的过程同时也是个政策试调和修正的过程，适应成本不可避免地存在于制定的过程中。

风险成本。风险成本是指由于风险的存在和风险事故发生后人们所必须支出的费用和预期经济利益的减少。在信息不对称的情况下，决策者的有限理性使得决策具有很多不确定性，从而产生风险成本。公共政策制定过程中的风险成本体现在预防或控制风险损失方面。为预防和控制风险损失，必须采取各种措施而支付的费用。具体包括资本支出和折旧费、训练计划费用、施教费以及增加的机会成本等。

二、导致公共政策制定交易成本居高不下的原因分析

在我国的公共政策制定实践中，公共政策制定成本居高是一个不争的事实。政策制定在耗费了人、财、物等显性成本的同时，也产生了机会成本、参与成本与风险成本等隐性成本。究其原因，可以从以下几个方面进行概括：

(一)公共政策制定主体方面的原因

1.人类有限理性和机会主义特征。即在有限理性情况下，当事人对环境的计算能力和认识能力是有限的，公共政策制定者不可能准确无误地评估和预测未来各种可能的变化，因而使当前的政策方案具有一定程度的不完全性。“如果承认理性是有限的，那么，再想签订面面俱到的合同，借组织的力量来解决问题，就是一种不切实际的想法了。”[3]因此，当一个具有有限理性的政策制定者试图使政策发挥其最大化效用时，他所花费在信息、决策、维护、监督等方面的成本必然会增加。机会主义是指人们在交易的过程中不仅追求自身利益的最大化，而且还通过一些不正当、不合法的手段去谋求自身利益的行为倾向。人的有限理性和机会主义提高了公共政策制定的复杂性，导致了交易成本的增高。

2.制定主体的能力不足。公共政策的制定是一个复杂的过程，要求政策制定主体具有丰富的知识和决策能力。然而，当前我国公共政策制定系统中仍存在着政策制定人员整体素质不高、知识结构不合理等问题。表现在政策制定过程中运用的方法陈旧、单一，经验决策替代科学决策，处理复杂性和突发性政策问题时缺乏开拓和创新能力，在决定方案的最终选择时优柔寡断等。因此，制定主体的能力不足致使公共政策的质量和有效性遭到破坏，政策的价值降低，由此导致政策制定的费用升高。

(二)公共政策制定环境方面的原因

1.公共政策制定监督不力。公共政策的制定过程是公共政策制定主体凭借公共权力对公共利益进行权威性分配的过程。只有公共政策制定主体的决策行为和内容受到法律的监督，才能保证公共政策制定的正常进行。然而，我国目前的公共政策监督系统对政策制定的监督尚存在许多不足，突出地表现在：其一，公共政策成本监督的功能缺失。目前政策监督集中在机构设置、人员配备和规则确立等方面，公共政策成本的监督存在空白;其二，政策制定公开不够。当前，政务公开的内容多停留在对规章制度的内容和程序上的公开，而涉及到群众真正关心的社会焦点问题上却“犹抱琵琶半遮面”，容易造成对政策监督的无的放矢;其三，多元监督体制不健全。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道，监督主体的权限及监督活动的范围、方式等缺乏具体规范，监督渠道不畅通。同时新闻媒体的舆论监督因受制于权力机关的干预而无法充分释放能量。这些现象严重地制约了社会监督的效力，对政策制定的科学化和民主化造成了影响。

2.信息不对称。信息不对称是指在政策制定过程中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。政策制定过程中决策者比公众更了解有关政策的各种信息。掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益，买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息，在信息流动的过程中需要耗费成本。此外公共政策制定者在具体的决策活动中很难具备作出最优决策所需要的全部信息，这两种方式的信息不对称是引发各种决策活动失效或失败的重要原因。

(三)公共政策制定过程本身的原因

1.公共政策范围界定不合理。公共政策制定范围界定不合理体现在政策制定存在“越位”和“缺位”现象。一方面，公共政策的制定存在着“越位”现象，表现在仍过多地制定对微观经济活动进行行政干预、排斥和干扰市场资源配置主体地位的政策。这些政策的制定扰乱了市场经济的自由运行，既浪费了大量的人力、物力、财力资源，又增加了政策制定的机会成本;另一方面，公共政策的制定又存在着“缺位”现象，表现在对一些维护平等竞争、促进社会公平、健全社会保障等方面的问题存在政策“真空”，或政策不完善。[4]这些政策的缺失为市场的有效运转增添了许多不确定性因素，加深了政策制定的时滞性矛盾，增加了政策制定的时间成本。

2.公共政策成本存在软约束。从经济学角度来看，任何一项政府决策的制定与执行，都需投入一定的资源，只有严格地遵循成本预期限度，有限的公共资源才会成为政府决策的硬约束。反之，在政策制定过程中，为了达到决策目标不断追加投入成本，超出预先确定的公共资源投入界限时，既定的、有限的公共资源投入就演变成了政府决策的软约束。政策成本存在的软约束源于政府决策机制的非竞争性。在投入方面，政府决策投入的资源是依靠政府合法权力获得的，既不是市场等价交换的产物，也无须决策者自行垫付，这使得一些政府官员很少重视决策的投入成本，甚至还会滥用决策资源以达到某些不正当的目的，决策成本的硬约束也就演化成为了软约束。在产出方面，政府决策提供的公共产品和服务是一种“非市场产出”，它们一般不进入或很少进入市场交换领域，鲜有竞争对手，不具有竞争的压力，政府决策行为不受市场机制的制约。

3.政策效果的不易衡量性。公共政策制定是一个根据政策效果不断调整的持续过程。一般来讲，政策投入和政策产出之间的比率是衡量政策效果的主要指标。其中政策投入是指为获得政策产出和影响而使用的时间、金钱、人力、设备和供给品资源。政策产出则指目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。就现实来讲，政策投入和政策产出皆不可衡量的情况普遍存在，主要有两个原因：一是公共政策制定存在风险成本，即政策产出很难准确把握，对公共政策的效果加以衡量也就无从谈起。二是对公共政策效果的衡量既要看重政策投入对公共利益产生的客观影响，又依赖不同的社会个体或利益集团针对公共政策的客观影响所产生不同的观点和看法。由于人们对公共政策产生的效果很难达成一致的认识，从而很难用政策效果来衡量成本问题。

三、降低公共政策制定交易成本的对策

政策交易成本在整个政策系统中发挥着重要作用，是政策评估的新标准，影响着政府组织设计和制度安排。虽然保证其绝对合理的目标难以达致，但就造成其成本居高的某些具体问题来说，却是可以纠正和避免的。

(一)建立科学的领导干部绩效评估体系

首先，树立正确的领导干部政绩观。有什么样的政绩观就有什么样的决策行为，有什么样的决策行为就会产生什么样的决策成本。近年来，国内许多学者都提出绿色GDP的概念，即在原始GDP中扣除了各种自然资本消耗之后的经过环境调整的国内生产值，也称绿色国内生产净值。绿色GDP是一个更为科学合理的发展成本指标，它的提出可以避免领导干部为了追求政绩而制定不符合民生的政策，并促使其更加全面地考虑经济和社会发展问题，防止政策资源的浪费。其次，绩效评估应该包括成本指标。政绩考核评价标准及其细则中要增加对政绩进行的成本分析，即不仅要看领导干部取得的政绩，还要看为取得政绩所付出的投入和代价，以避免形成不计成本和代价的“面子工程”建设。将决策成本列入领导干部政绩考核指标，对官员政绩进行全面分析，可以使领导干部为自己无效的、滥用的决策成本的行为“买单”，可以在相当程度上避免官员因为个人前程而牺牲公众和社会利益。再次，公共政策制定者应努力提高自身能力。现代社会的迅速发展要求公共政策制定者必须不断加强自身培训和再教育，努力提高运用科学方法和先进决策技术的技巧，加强现代社会信息处理和决断的能力，从而提高政策制定的科学性和及时性，实现公共政策制定成本的最优化。

(二)合理界定公共政策范围

公共政策制定范围是随着经济发展水平、市场发育程度、社会自治能力的发展而不断变化的。随着我国经济水平的提高和社会主义市场经济体制的完善，传统的“政府主导型”政策范围界定已难以适应市场经济的发展，合理的政策制定范围应界定在尊重和恪守市场规律、有利于充分发挥市场机制作用的前提下解决市场失灵的问题，即公共政策问题的选择必须以保障和促进市场资源配置的基础性作用为前提。必须树立以市场为中心的观念。一方面，要将一部分不符合市场经济规律要求的职能加以限制，减少政府对微观经济的直接干预，杜绝因公共政策“越位”而造成的政策资源的浪费;另一方面，要逐步拓展乃至增加某些职能，勇于承担促进就业、保障民生、维持社会稳定等职责，避免因政策“缺位”而导致的公共政策制定时滞成本的高居不下。只有这样，才能真正做到政策制定资源的合理利用，才能实现公共政策制定成本的优化。

(三)完善公共政策制定监督系统

首先，建立健全政策制定成本监督的法律法规，确立监督主体在政策制定成本方面监督的职能。通过制定可行的制度程序和具体的实施细则，明确政策制定监督中的权限、方式、程序和范围，为政策制定成本监督提供制度保障。其次，加强对公共政策效果的评估。香港地区也有些比较成功的做法，比如通过实行“衡工量值制度”对政府决策进行监督。由核数署就任何公共部门，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，提供资料和意见，推动公共部门提高效率，以最合乎经济的方式达到目标。[5]再次，加强公共政策制定监督的政务公开，使监督主体能够及时、全面了解公共政策制定过程中的各种信息，从而降低公共政策制定监督的信息成本，实现政策效益最大化。最后，建立健全多元监督体制，充分发挥大众传媒在政策成本监督中的作用，利用大众传播媒介所形成的社会舆论，及时揭露事实真相，对政府决策成本过高的行为实施压力;同时，强化政策制定过程中的公民参与程度。目前，政府在这方面已有了初步尝试。例如，九届全国人大常委会第30次会议出台的《环境影响评价法》规定，建设项目和政府部门拟定的规划，如果有可能对环境造成不良影响，在实施前必须进行环境影响评价，并在环境评价过程中明确引入公众参与的民主机制。公众参与机制有助于提高决策科学化程度，同时也可以有效减少政策制定主体由于机会主义而制定偏离公众利益政策的行为，是控制政府决策成本的促进机制。

参考文献：

[1]李晓飞.政策制定中减少交易费用的制度路径——以“区别性组合”的交易费用理论为框架[J].行政论坛，

2008,(4).

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社，2003:228.

[3][美]奥利弗·E·威廉姆森.资本主义经济制度——论企业签约与市场签约[M].北京：商务印书馆，2002:69.

[4]王东毅.公共政策制定成本居高的经济分析与对策[J].理论观察，2006,(1).

[5]陶艳华.公共政策的决策成本探析[J].经济问题探索，2003,(8).

[责任编辑:孙 巍]

作者：王琳 何瑶

公众参与政策制定程序论文 篇2：

现代治理背景下公共政策制定模式的变革

〔摘要〕传统公共政策制定过程基于精英决策逻辑，政府在相对封闭的体系中承担着公共政策制定核心环节的主要功能，事实上形成了比较典型的“黑箱”模式。这种公共政策制定模式成为社会公众对政府治理不信任的重要根源，与现代治理的价值取向存在根本性的冲突。现代治理发展所体现的多元主体、平等参与、合作共治等特征与趋势，使得传统公共政策制定模式存在的缺陷不断凸显，要求必须重新塑造公共政策制定模式。适应现代治理要求，对传统公共政策制定模式进行变革，关键就是要转化“黑箱”模式，推动社会公众全过程参与公共政策的制定，推进公共政策制定过程的全面公开。

〔关键词〕现代治理;公共政策;“黑箱”模式

〔

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“群团组织在协商民主中的地位和功能及其实现机制研究”(17BZZ014)，主持人丰存斌。

公共政策是政府治理的基本工具。现代治理的基本特征与发展趋势，对传统公共政策这一基本治理工具提出了变革与重塑的要求。基于精英决策逻辑而形成的“输入—转化—输出”，是传统公共政策制定的基本流程。在这一政策制定流程当中，社会公众的参与主要集中于政策制定过程的前后两端，即主要表现为意愿表达和政策评价。政府在相对封闭的体系中承担着公共政策制定的核心环节(即信息转换环节)的主要功能，公共政策制定的关键环节不可避免地成为了“黑箱”。这样传统公共政策制定事实上就形成了比较典型的“黑箱”模式。现代治理的复杂性从根本上要求重新建构现代治理的基本架构，现代治理发展所体现的多元主体、平等参与、合作共治等特征与趋势，要求政府必须重塑公共政策制定模式。作为政府治理主要工具的公共政策，需要在深入反思中作出根本性的变革。

一、传统公共政策制定模式是精英决策的逻辑必然

戴维·伊斯顿从政治系统分析的角度认为，社会政治生活是“一个由各种政治力量之间的互动组成的且与政治环境内外进行输入—输出式沟通的具有自动适应性的系统”〔1〕56。依据这一分析视角，可以把公共政策的制定过程分为三个阶段：政策问题输入、政策信息转化和政策方案输出。政策信息转化，决定着政策问题进入政策议程之后形成何种政策方案，是其中的核心环节。从信息学的角度而言，“黑箱”是指无法通过直接观察来了解其内部结构的系统。只能通过向其输入信息，再根据其所输出信息进行推断，以此来了解内部结构和运作过程。从这一视角来观察，公共政策的制定不可避免会出现“黑箱”。在公共政策的制定过程中，社会系统向政府输入社会信息，政府系统经过转化向社会系统输出政策方案。但是在核心环节，即政策信息转化过程中，由于这一环节存在的封闭性，事实上容易蜕变为政府精英“秘密”商议的过程。整个转化过程对于公众而言是一个封闭的神秘系统，社会公众无从了解政策究竟是如何形成的，只能在政策方案公布之后去执行或作出评价。很显然，传统治理工具形成过程中社会公众的被动性与现代治理的价值取向之间存在根本性的理念冲突。

传统公共政策制定过程中“黑箱”模式的形成，与18世纪以来自由主义所主张的代议制民主下的精英决策有密切的逻辑关联性，公共政策制定“黑箱”模式正是精英决策的逻辑必然，自由主义所主张的代议制民主深藏着精英决策的逻辑。美国政治学者罗伯特·达尔对于自由主义思想家所主张的代议制有深刻的洞察，他认为，“在现实的实践中，代议制并不是由民主主义者所发明，而是作为一种中世纪君主制和贵族制的政府制度发展起来的”〔2〕28。在西方政治传统中，自柏拉图以来就对社会大众怀有深刻的怀疑和尖锐的批评，这种传统在自由主义思想中同样根深蒂固。自由主义坚持在个体权利优先的基础上设计政治制度，其逻辑中内涵的主权在民以及平等、法治等原则为民主的现代发展提供了重要的思想内涵。但是必须看到，在自由主义思想家那里经常表现为对人民理论上的颂扬和实际中的贬抑，因而在政治设计中表现出对大众的防范与限制。法国思想家托克维尔明确地表达了对普通大众道德和能力的不信任，“人民在行使自由权时，竟然把奴隶的好恶也搬了过去，对自己的行为不能控制，以致蛮横地对待自己的教师”〔3〕172。所以，自由主义思想家普遍担心民主的发展在促进社会大众地位提高的同时，却会使那些德才兼备的富人和能人远离政界，结果会出现庸人之治。这样不仅降低了社会管理的效率，而且对自由也是威胁，因为对于普通大众而言，出于本能会爱平等甚于爱自由。作为代议制民主的经典论述者，英国思想家约翰·斯图亚特·密尔也认为大众民主导致了平凡的统治，因为作为多数的大众只能看到眼前的利益。为了避免这种情形的出现，密尔提出：“最高统治的多数人能让自己接受具有较高天赋并受有较高教养的一个人或少数人的指导。”〔4〕71所以，他主张要允许智力上的优越应该具有分量上的优越，为此提出了以下的构想：第一，建立比例代表制，保证能够表达所有人的观点，尤其是确保少数派的观点得以表达，这是区别真正民主和虚假民主的标尺。第二，赋予复数投票权，雇主、银行家、商人等每个人有一票或两票以上的投票权，因为他们显然从事脑力劳动而拥有更高的智识水平。第三，设立贵族院，在民主政体里建立“反抗民主的核心”，贵族院由受过科学训练的管理人员所组成，对民主选举的下议院的权力形成制约。第四，赋予代表以自由裁量权，也就是选民首先应该选择比他们更有智慧的人们作他们的代表，其次应该同意按照那个较高的智慧来统治自己。代表不仅有权代替选民行动，而且有权代他们判断应该做的事情。从这些主张中可以看到鲜明的精英决策与精英治理的特征。

显而易见，这种精英决策与精英治理主张进入到社会政治生活中，必然会带来公共政策制定的“黑箱”模式，导致政策制定核心环节对社会公众的封闭。与此同时，社会公众对于公共政策的不信任感也随之产生并不断扩大。这种不信任集中表现在三个方面：第一，对公共政策制定程序的不信任。公共政策制定存在“黑箱”模式，也就意味着政策问题相关信息转化的程序和环节是封闭的，社会公众对此就可能产生怀疑和想象。公共政策制定过程容易经受质疑，如政策问题分析经过了哪些具体环节、有哪些不同的政策方案参与讨论，等等。第二，对公共政策利益公共性的不信任。公共利益是公共政策的根本价值导向。从公共利益权威分配的角度来看，政策制定过程就是对相互博弈的各种社会利益主张的权威性平衡。对多种社会利益主张的平衡，要求在政策制定中能够有多样化的政策备选方案。但是由于“黑箱”的存在，公共政策的制定过程中有没有多元化的政策方案、备选政策方案的具体利益诉求以及最终方案如何进行选择等重要信息，社会公众可能都不了解，所以他们对于出台的政策方案的公共性自然就会产生质疑，认为其很可能是某个或某些社会利益团体具体利益主张的实现。第三，对于政策制定主体公共责任承担的不信任。公共政策是对决策者能力考核的依据，同时也是监督决策者的重要依据。公共政策制定程序的公开，也意味着公共政策制定者所应承担的具体责任向社会公众的公开。由于“黑箱”的存在，公众无从知晓决策者们对政策方案各持何种意见与相关考量，在集体决策的名义下由于荣誉共享和责任共担，容易出现责任模糊不清，而且公众也只能对政策输出后的成效进行相关责任追究，而不可能深入政策信息转换的具体过程，由此降低了责任追究的针对性和有效性，更缺乏对决策者应有的社会监督压力。这些不信任问题，是传统公共政策制定模式难以解决的，也是传统治理只能以政府为主体甚至唯一主体的重要原因。现代治理的复杂性使得合作共治成为必然要求，其基本前提在于多元治理主体之间的平等信任。可见，如果不变革传统公共政策制定的“黑箱”模式，现代治理的合作共治很可能会因为信任缺失而变成空中樓阁。

二、现代治理发展要求重塑公共政策的基本属性

在自由主义代议民主制框架下，社会公众参与政治领域的活动，事实上仅限于政治选举，定期性的投票行为几乎是能够影响公共政策唯一的方式。而公共政策制定过程中的精英决策导致了许多社会政治后果，诸如对个人自由的压制、社会政治生活中普遍存在的不平等、对微观层面民主价值的漠视以及官僚主义弊病。面对这种困境，自由主义代议制民主的支持者们依然声称，现代民主只能是被统治的民主，因为这是现代政治生活的特征所决定的。在复杂庞大的现代社会，政治决策尤其是公共政策制定环节向社会公众的开放，必然会导致效率低下、权威贬值的政治后果。但是，现实面临的难以回避的重要问题是，自由主义代议制民主所导致的公共政策制定“黑箱”模式，使公共政策不可避免地深深陷入合法性困境之中，公共政策治理效果有效实现所倚重的社会信任会发生严重流失。

传统公共政策制定“黑箱”模式的根本缺陷在现代治理背景下被不断放大而凸显了出来。现代治理活动适应于现代社会结构的变化，需要由线性化治理走向网络化治理。这种治理形态的变迁需要多元化的治理主体参与和治理资源支撑。对于政府治理而言，就不仅仅是划定治理领域边界的问题，更重要的是要重塑适应新的治理形态需求的治理工具。这种重塑行为究其本质而言，就是要转变传统共公共政策制定模式之下政府与社会公众的关系设定。传统公共政策制定“黑箱”模式，由于事实上内涵着政府精英与社会大众之间的紧张对立，导致无法在信息公开透明基础上建立参与共治的治理结构。在西方国家发轫于20世纪70年代的“新公共管理运动”，在重新划定政府、社会、市场治理边界的改革进程中对公共政策工具已经开始了重新塑造。现代治理理论的兴起和实践发展推动着社会公众从代议制民主下的有限参与走向积极拓展参与的领域，不断更新参与的方式并提升参与影响力。在这种情况之下，政府公共政策制定过程必须成为与社会公众进行持续性互动的过程。这也意味着作为公共政策制定核心阶段的“转换”环节，必须要在“新公共管理运动”改革的基础上，进一步从封闭走向全面公开。

现代治理对于公共政策的基本要求就是要打开“黑箱”，使政策制定过程全面公开透明，使公众意见可以真正深入到政策制定的所有环节，从而顺应现代治理的要求，重新调适政府与社会的关系。这将从根本上推动对传统公共政策的变革，重新塑造公共政策的基本属性。

首先，重塑公共政策公共性。公共政策的本质属性在于其公共性。公共性主要是指公共政策满足公众服务需求的程度，或者说是公共政策符合公众利益的程度。毫无疑问，公共政策的最高目标在于实现公共利益，这也成为政策制定的出发点、政策制定的依据以及政策效能评估的准则。所以，解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序就是政策公共性的本质体现。但是，在公共政策实践领域，其公共性的实现却可能面临来自两个方面的阻力。一方面，是政策制定者的因素。公共选择模型基于“理性的自私人”假设提出，公共政策制定者在制定具体公共政策时可能会产生自利动机，导致公共政策与公共利益会在不同程度上发生偏离，极端情形下可能出现以公共利益为名追逐部门甚至个人利益。公共选择模型对于思考公共政策公共性的偏离具有启示意义。另一方面，是社会利益诉求的因素。社会价值权威性分配是公共政策的本质功能，公共政策在本质功能实现过程中彰显其公共性。但是，由于现代社会的利益诉求日益复杂，在具体政策方案的抉择中保证充分实现公共利益的难度明显加大。现代治理注重社会公众的平等参与，而社会公众的参与可以形成对公共权力的有效制约，在一定程度上能够防范公共权力的异化现象，防止公共权力异化而侵害公共利益。同时，社会公众能够参与公共政策制定全过程，既形成了社会公众利益表达的多个平台，也为各种利益诉求实现对话、求得共识创造了机会。在各种利益诉求的最大公约数基础上，实现公共利益目标，体现公共政策的公共性。

其次，重塑公共政策的合法性。公共政策的合法性就是社会公众对公共政策的认同与支持程度。这是政策效能得以实现的基础。可以想见，缺乏社会公众自觉自愿的服从，所有的政策效能都是无从谈起的。提升社会公众对公共政策的认同与支持程度，社会公众全面深入地参与到公共政策过程中自然是必不可少的，“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化”〔5〕59。只有充分地开放公共政策过程，形成社会公众有效参与政策过程的机制，才能保证公共政策得到社会公众的理解、接受和认可，形成对于公共政策的理性认识和價值认同，为政策效能的充分实现奠定坚实基础。

再次，重塑公共政策的科学性。公共政策实现科学性，既需要政策制定者优良素质的保证，又需要翔实政策信息的有效支撑。然而，政策制定者认知能力的有限性和信息的不完全性在实践中又是不可避免的问题，这会导致公共政策因缺乏科学性而失败。随着现代治理的复杂化趋势，公共政策制定过程中的这个固有问题也被放大了。政策制定者面临更高的素质要求，政策信息也必须更加及时准确。这种情况下，要解决这一固有问题，提升公共政策的科学性，适应瞬息万变的政策情境要求，就必须让社会公众参与到政策制定过程中来。社会公众是公共政策的对象，在及时发现政策问题、优化政策方案选择等方面具有高度的敏感性。因此，只有打开“黑箱”封闭模式，充分运用和整合社会智慧，才能弥补政策制定者认知能力的有限性，只有形成直接、及时、多方位的信息沟通渠道，才能最大程度地解决信息的不完全性。通过社会公众的全面参与有效化解公共政策制定中的固有问题，是提升公共政策的科学性的重要途径。

三、变革传统政策制定模式，推进政策制定过程的全面公开

现代治理发展的趋势使社会公众参与意识增强、参与方式多样化成为必然，这也推动着社会公众参与公共政策的强度、广度和深度的发展，在公共政策领域显然不可能仅仅局限于部分环节的参与。这就要求公共政策必须彻底转换传统的“黑箱”模式，从而打开政策制定过程中的“黑箱”，使社会公众能够参与到公共政策制定的全部环节中。只有这样才能夯实公共政策获得社会信任和支持的基础，才能为现代治理架构的形成提供基本前提。推进“黑箱”模式的变革，重新构造适应现代治理要求的公共政策制定模式，必须打开政策信息转化环节的“黑箱”，进一步推进政策制定过程向社会公众公开。

第一，公共政策目标的公开。公共政策议程的形成，标志着社会问题转化为政策问题，政策制定就进入了政策信息转化的环节。在此环节针对政策问题的解决，首先就会形成比较明确的政策目标，也就是对政策问题解决作出的定性和定量描述。公共政策目标的确定，事实上就是对公众所关心的政策问题的明确回应。所以除不涉及国家秘密的政策，一般意义上公共政策目标都应当及时予以公布。这样既可以向社会公众报告政府的施政计划，又可以引导社会公众参与政策制定、应对政策调整。从政策转化环节的起点就打破“黑箱”，使社会公众能够参与到政策制定的核心环节中来。

第二，社会公众政策意愿表达的公开。公共政策关系到与之相关的每一个人的切身利益。政策目标确定以后，社会公众就会对公共政策对其产生的影响形成初步的判断。在形成判断的基础上就会形成意见、建议以及反馈需求，也就是表达自身对于具体政策目标的利益诉求。社会公众利益诉求的充分和有效表达，是政策转化环节合理进行的前提。因此，应该搭建公众意见平台，为各种不同的意见提供表达的空间。一定要鼓励社会公众把对政策目标各种意见主张，不管是赞成还是反对的意见都要及时地提出。这样社会公众对于自身政策主体地位的自我认同感就会提升，参与的积极性和合理性就会得以增强。同时，应该关注意见平台的平等性，让各种不同指向的意见都能出现在意见平台，进行交流、对话和协商，使社会公众进一步沟通理解，逐步形成共识，作出合理的抉择。

第三，政策备选方案的公开。解决政策问题，实现政策目标，就需要拟制政策方案。现代公共政策制定过程本身本质上是一个理性选择的过程。这就要求拟制多个政策以供选择。通过听取社会公意见建议，可以拟定多套可供选择的政策方案。政策备选方案确定以后，政府部门也应该予以公布，向社会公众公开。向社会公众公开备选政策方案，是决策程序的要求，能够为社会公众监督创造有利的条件，保证公共政策的公共利益导向。同时，社会公众可以对备选政策方案提出建议，可以使政策方案更加科学完善。

第四，公共政策听证的公开。政策备选方案形成后，就需要进行比较和评估。比较和评估就是对政策备选方案的评价过程，必须在进行充分的政策对话的基础上才能进行，也就是说政策制定者要与政策相关群体进行充分的交流沟通。只有这样才能保证政策方案能够做到充分兼顾各方利益，在共识基础上形成公共利益取向。公共政策听证是公共政策对话的主要形式，是在公共政策制定过程中，听取政策直接相关群体、社会各方及有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。政府要借助各种社会媒介，预告听证信息，公布听证代表挑选方式和结果，全程公开听证过程，公开会议纪要并评估听证效果。通过这些步骤优化政策对话的过程，完成政策备选方案比较和择优过程中的民意表达和收集。

第五，政策决策部门政策方案讨论和抉择的公开。政策方案的最终抉择权掌握于决策层。公共政策讨论和抉择过程，是政策制定的实质环节，是社会公众最希望了解的环节，同时也是“黑箱模式”表现最为明显的过程。打开“黑箱”，就意味着向社会公众公开决策层的人员构成、政策方案择优的原则、政策方案抉择过程等内容，让决策者的决策过程和行为都能够呈现在公众的视野之中。一方面，公众可以了解决策者在抉择政策方案时的具体理性考量，增大对于抉择过程的理解;另一方面，决策者公开面对社会公众的关注和审视，会警醒自己坚持公共利益，谨慎合理选择政策方案。同时，决策过程的公开，能够维护程序正义，防范决策行为偏离民主程序情况的发生。

必须要看到，变革现代治理的公共政策模式，不断推进政府公共政策過程的公开，会受到民主和效率两方面诉求的困扰，这也是政府治理活动始终需要关注的根本问题。这就既需要对公共政策制定主体的结构体制和功能运行进行根本性的调整，同时也需要有效化解这一进程中的可能冲击与潜在偏差。由此可见，在公共政策制定模式的变革中，政府需要应对多方面的挑战和考验。能否成功应对这些考验和挑战，影响着公共政策模式重构的成效状况，决定着社会公众对于公共政策系统的信任程度，也将从根本上决定现代治理结构体系的完备程度。

〔参考文献〕

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〔2〕罗伯特·A·达尔.民主及其批评者〔M〕.曹海军，佟德志，译.长春：吉林人民出版社，2006.

〔3〕托克维尔.旧制度与大革命〔M〕.冯棠，译.北京：商务印书馆，1997.

〔4〕约翰·密尔.论自由〔M〕.程崇华，译.北京：商务印书馆，1982.

〔5〕B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

责任编辑叶展影

作者：丰存斌 侯杰

公众参与政策制定程序论文 篇3：

我国成品油价格政策制定中的公众参与研究

【摘要】我国的成品油价格政策制定中，公众参与不足，参与方式和渠道有限，参与成本过高。公众参与油价政策的制定，是公众利益的表达，有助于约束政府权力，促进公众与政府部门良性互动，减少社会矛盾。为了保障成品油政策制定中的公众参与，建议允许公民依法成立协会，作好油价政策的信息公开，保障公民知情权等。

【关键词】油价政策公共政策公众参与成品油

成品油价格政策制定过程中的公众参与问题

由于成品油价格受国际油价、国内税费负担、定价机制、成品油的加工技术等多方面因素影响，并与普通百姓的日常出行息息相关，以致每次成品油价格的调整都会成为广大油品消费者热议的话题。国内成品油价格到底是高还是低一直是争论交锋的重点。建立规范的税费体制和完善的价格机制，对于促进我国节能减排、环境保护以及经济结构的调整，引导石油的合理消费具有重要意义。

长期以来，我国成品油价政策基本由政府主导，在成品油的定价上，实行政府定价和政府指导价，各省(自治区、直辖市)或中心城市汽、柴油最高零售价格由国家发改委制定，公众参与情况相对不足。公众参与对油价政策的制定作用不明显，公众作为政策制定的主体地位没有体现出来。

第一，公众参与热情高，但参与渠道、方法少。成品油的价格与市民生活密切相关。目前，我国私家车拥有量已达到很高水平，居民日常用油呈逐渐增多的趋势。我国公民非常关注成品油的价格，也希望可以作为油价制定的主体参与到成品油价格制定的过程中去。但是成品油价的制定者主要是政府部门，也就是由国家发改委定价或定指导价，公众的参与程度有限，其主要通过网络调查来表达意向。在某些较大的门户网站上，有关于成品油定价的调查，公众借此表达对油价的定价观点。另外，政府主要通过出台征求意见稿的方式来增加公众参与，目前这一途径，民意调查作用不大。也就是说当前公众参与成品油价格政策制定的渠道有限，并没有真正作为政策的制定者参与到油价政策制定的过程中去，其主体地位显然没有体现出来。

第二，公众参与成本过高，政策制定效率降低。公众参与油价政策的制定，势必导致政策制定的成本增高，政策制定的工作效率降低。一项公共政策的制定是有政策成本的，如果公众也参与制定，那么制定过程中的成本必将升高。为了使公众参与不流于形式，要设计公众参与的方式，提供公众参与的条件，不仅程序上复杂，还要付出巨大的时间成本和经济成本。虽然，到目前为止还没有一个较为精确的成本比较，但是通过一些统计数据依然可以确信公众参与决策的成本大大高于单由政府决策所产生的成本。如果单由政府进行油价政策制定，那么定价的效率是比较高的。公众参与定价，公众的意见和愿望要得到充分的表达，我们在油价定价过程中要考虑的因素就会增多，对于如何决策或者决策的效率都会产生影响，油价政策制定工作效率势必降低。

第三，公众参与提供的有价值信息有限。现阶段中国公众参与油价政策制定提供的有效信息不足，参与效果不佳，甚至与国家长远考虑和计划相矛盾。在成品油价格制定过程中，相对于专家学者和国家有关主管部门，公众参与所能提供的信息无论是规则信息还是事实信息，效率都不高，还需要工作人员付出很大成本收集、整理、筛选信息。在油价政策制定中，公众代表的是自身利益，很少为国家的长远利益着想，公众参与的意见大多数是降低油价的，国家则有其长远的、未来的考量，因此，征求油价政策意见时，对公众意见应理性看待和处理，吸纳真正有帮助、有价值的公众意见。普通公众对石油价格相关领域了解不多，往往只看某一方面，可能较为片面。但是，这并不代表我们可以忽视公众的意见，这只是现阶段代表不同利益，处于不同阶层的公众参与政策制定的特点而已，任何事物都是有其好的方面和不好的方面的，我们需要通过为公众提供参与实践的机会来培养和提高公众参与技能。

公众参与对油价政策制定的影响

目前，公众参与对油价政策的影响相对较小，但有扩大的趋势。公众参与对成品油价格政策的制定和执行的影响主要体现在：

第一，公众参与油价政策的制定，为社会公众利益表达提供了平台。在成品油价格政策的制定中，公众作为主体之一的参与，为公众利益的保障创造了条件，而政策的制定者则可以公平地、广泛地听取各方意见，在公众理解和认可的情况下作出对油价政策的决策。这样不仅是对公众主体地位的尊重，也使公众获得了更加全面的信息，增强了公众对油价政策的认可，同时油价政策也体现了公众的价值导向。而且，这样增强了油价政策的合法性和可接受性，能够促进政策的执行。因为参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构。

第二，公众参与油价政策的制定有助于约束政府权力，促进决策的民主化进程。当前，在很多领域，存在行政权力过大的问题，行政体制改革就是要建立一个有限政府，加快我国公民社会的构建。保障公众参与公共政策的制定就是很好的体现，也是向这个目标前进的实践。油价政策向来是政府定价的，价格制定的过程中较少考虑公众的利益，公众参与油价的制定，可以有效约束政府权力，公众表达对油价政策的建议，有效参与油价政策制定也是培养其主体意识、民主意识、参与意识与参与能力的途径，是社会主义国家人民当家作主的本质体现和社会监督政府的最直接方式。

第三，公众参与油价政策的制定有助于促进公众与政府部门良性互动，减少社会矛盾。虽然现在我国社会总体上是和谐的，但是也存在着很多不和谐的因素，如果处理不当，民意无处表达，民意堵塞，便可能引发一些极端的发泄方式，造成社会的不稳定。让公众参与油价政策制定不仅体现政府对公众的认可和尊重，还可以将公众对油价政策的意见从无序表达纳入到合法、有序的表达渠道中来，使政府决策更好地平衡各方利益，减少社会矛盾，及时疏通民意。

更好促进油价政策制定过程中的公众参与

一是油价政策制定和许多公共政策制定一样，需要公众参与的渠道和制度保障。油价现在已成为公众关注和讨论的热点，而且随着我国汽车拥有量的持续增加，更多的民众会关注此问题。因此目前油价政策的制定中，我们就必须考虑让公众参与到油价政策的制定中去。但是，我们前面提到我国的油价政策制定中，公众参与不足，参与方式和渠道有限等问题限制了公众的参与。因此，我国急需制定《公共政策公众参与办法》，明确规定什么类型、何种领域的公共政策需要公共参与制定。对于涉及公众切身利益的公共政策，《公共政策公众参与办法》应该明确公众参与制定的程序、渠道、方法，为公众参与公共政策过程提供制度保障。

二是允许公民依法成立自己的权利保障组织或协会。单个的、分散的公众参与必然起不到公众参与的真正效果，因为，单个主体的声音很容易淹没在强势利益集团的话语之中，难以得到重视。在油价政策制定的过程中，公众可以组成一个社团或协会来表达自己的意见，而不是分散地表达。这个组织负责收集公众对油价政策或是成品油价格的意见，形成一个较为统一的观点，以组织的名义来表达，这样既可以得到政府的重视，又有利于培养公众参与油价政策制定的能力。

三是做好油价政策的信息公开工作，保障公民知情权。我国政府在油价政策制定前，就应该进行信息公开，广泛收集公众对油价政策的种种意见，仅仅通过公布油价政策征求意见稿的方式，公众的参与已显得为时已晚，因为这个时候政策的制定已接近尾声。美国前司法部长克拉克曾经指出：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。政府在很多方面影响每个人，保障人民了解政府活动的权利，意义越来越重大。”在成品油价格政策制定中，政府要及时做好信息公开，让广大公众较为全面地了解这一问题，以便及时作出反馈。

四是提高公众素质，以保证公众参与油价政策制定的能力。在油价政策的制定中，大部分公众有很高的参与热情，因此参与能力就是其能否有效参与的一个关键的因素。一些公民虽有很高的参与热情但由于其素质不高、能力有限，致使其不能有效参与进来，所以必须着力提高公众参与政策制定的能力。在此，我们一方面要通过科技文化的教育和熏陶提高公众的素质，另一方面，要通过公众组织或者协会开展公众参与的公共政策制定的相关活动，在实践中培养和提高公众参与的能力。

(作者分别为中国地质大学(武汉)政法学院教授，中国地质大学(武汉)政法学院硕士研究生)

作者：宋 斌 谷云飞