中国生育政策演变

第1篇：中国生育政策演变

中国计划生育政策的演变

摘要：自新中国成立以来的60年里，中国的生育政策经历了一系列变化。今天，我们回顾人口和计划生育工作历程，会对当前计划生育工作的方向提供支持和帮助。

关键词：中国生育政策演变

中国生育率下降是中国社会经济发展的结果，也是中国生育政策执行的结果。自新中国成立以来的60年里，中国的生育政策经历了一系列变化。今天以构建和谐社会的理念为标准，回顾人口和计划生育工作历程，会对当前计划生育工作的方向提供支持和帮助。

一、 中国计划生育政策的阶段划分及其情况

1949-1970年为第一阶段，此阶段生育基本处于放任状态。1949年，毛泽东在《历史唯心观的破产》一文中，鲜明地阐述了自己的人口观。毛泽东指出:“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍也完全有办法，这办法就是生产。”1在当时国际政治环境下，中国政府照搬苏联的人口理论和人口政策，在政策和舆论上主张学习苏联奖励多生育的做法，对多生孩子进行支持和鼓励。2

新中国第一次人口普查结果表明人口增长过快。1955年3月，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》，指出：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的”，同时社会各界人士，比如当时的“中国节制生育之父”马寅初通过实地调查，发现人口增长过快，着手酝酿人口理论。但是，50年代的计划生育政策还没有落到实处，就随着反右派斗争而夭折。

大跃进和三年自然灾害之后，出现了补偿性生育。1962年和1963年，人口出生率从1961年的18.20‰升至1962年的37.22‰，1963年进一步达到43.60‰，自然增长率由1961年的3.78‰升至1962年的27.14‰和1963年的33.50‰3。由于人口增长太快，1962年12月，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，明确指出:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。”但是，由于文化大革命的暴发，该项政策没有得到贯彻执行。

1971-1999年为第二阶段，这期间又可以分成两个阶段，1971-1986年为独生子女政策形成阶段;1986-1999年为严格执行阶段。70年代初，毛泽东发出“人口非控制不行”4的指示。1973年，国务院成立了计划生育领导小组。在1971一1978年间，国家加强了对计划生育药具的生产和管理，全国各地组织机构相继恢复，计划生育政策初步形成。同年底，国务院计划生育领导小组办公室在北京召开了全国计划生育工作汇报会，会议明确提出了“晚、稀、少”的计划生育政策，“晚”是年龄方面的控制，提倡晚婚晚育;“稀”是生育间隔方面的控制，要求生育间隔3年以上;“少”是生育数量方面的控制，一对夫妇最多生育两个孩子。

1980年9月，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，指出：为在20世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，并且积极地向广大群众进行宣传教育。不过，由于独生子女政策与农民的生育意愿存在较大差异，在农村地区遇到了抵制，并且一度恶化了干群关系。在这种情况下，党中央于1984年及时地下发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口)，但严防二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)。这样，最后形成了所谓的“一孩半”政策，即如果第一孩是女孩的农村户口家庭，可以再生育一个。1986年，中共中央转发了《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》的13号文件，强调了必须严格控制人口增长。全国各省、市、自治区先后颁布了地方计划生育条例，我国现行的生育政策得以形成。

2000-2010年为第三阶段，为稳定低生育率阶段。进入21世纪，党中央提出以科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会的新目标，我国社会进入全面建设小康社会的新时期。经济社会环境的变化促进了人口和计划生育工作的发展。2000年3月，中共中央、国务院颁布了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，指出“在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育水平，提高人口素质。”这一决定不仅重申了国家对人口和生育进行计划，也表明了在计划生育工作方法和目标的根本转变。2002年中国开始实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。这个法律“提倡”而不是要求一对夫妻生育一个子女，当然，对于超生的，要缴纳社会抚养费。

在当今形势下，人口问题的变化比预期的更为复杂。2006年11月，胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，重点讨论了人口和计划生育工作。同年12月，中共中央国务院颁布了《关于全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问题的决定》，要求在吸取以往人口和计划生育工作经验基础上，研究新情况解决新问题，不断完善中国解决人口问题的思路、内涵和途径。“十一五”及今后一个时期我国人口和计划生育工作的主要任务标识着中国的计划生育政策从传统的单纯控制人口增长转向了统筹解决人口问题。

二、未来展望

新中国成立60年来，计划生育政策经历了复杂曲折的历程。改革开放以来，中国的计划生育政策在降低生育率、控制人口增长方面，取得了显著的成效。我国人口政策的初衷是控制生育，降低生育水平，从而促进经济发展，而中国确实达到了生育水平下降的目标。生育率迅速下降把女性从生育中解放出来，改善了妇女的健康状况，提高了妇女的社会地位，减轻了人口和土地、资源的矛盾，对经济增长作出了贡献。

但是，目前中国的生育率已经降到很低的水平，总和生育率在1.5的水平。而国际上很多国家和地区，在生育率降到1.5以下之后，开始鼓励生育，但是鼓励生育的措施和手段并没有达到目的，这引起了一系列负面后果，甚至是人口危机。比如日本和韩国，最初的生育率下降都是控制人口增长的计划生育政策带动的，但随着总和生育率降低，开始鼓励生育，但是目前他们的措施没有达到目的，从而引发了很多人口社会问题。

中国的计划生育政策在降低生育率、控制人口增长方面已经完成了自己的使命，但我们仍然要借鉴低生育率国家的经验，及时调整计划生育政策的方向，使得计划生育政策真正地能够统筹解决人口问题。

参考文献：

[1]《毛泽东选集》.第4卷.人民出版社,1991:1509-1517.

[2]杨发祥.当代中国计划生育史研究[J].浙江大学博士学位论文,2003.

[3]同上.

[4]毛泽东.《在关于1975年国民经济计划的报告上批示》.

作者：贾振霞 王浩 邵丽丽

第2篇：关于中国生育政策调整与人口发展

摘 要：人口问题是影响社会发展的进步的关键因素，而生育政策则是影响人口问题的关键因素，研究生育政策和人口问题之间的关系具有十分重要的现实意义。本文以我国的生育政策和人口问题为研究对象，探讨了我国生育政策调整和人口发展的关系。

关键词：中国;生育政策;调整;人口发展

我国是世界上人口最多的国家，在有效的资源条件下，人口过多为我国的发展带来了一定的压力。因此，三十多年前我国实行了计划生育的政策，这有效的缓解了我国的人口压力。但是，在计划生育的政策下，虽然我国人口增长的数量得到了控制，我国的人口年龄结构也发生了大的变化。现阶段，我国正在步入老龄化的阶段，人口问题是影响社会发展的进步的关键因素，而生育政策则是影响人口问题的关键因素，研究生育政策和人口问题之间的关系具有十分重要的现实意义。本文以我国的生育政策和人口问题为研究对象，首先对生育政策调整和人口变动进行了数据分析，接下来分析了计划生育政策和人口变动趋势，最后探讨了“鼓励二胎”政策。

一、生育政策调整与人口变动数据分析

(一)建国初期的人口自然变动

1949年，新中国成立之后，我国实施的是鼓励生育的政策。这主要是因为经过多年战争的洗礼，我国的人口数量锐减，为了提高人口数量，国家鼓励生育。此外，我国还通过一定的法律法规来限制打胎行为，保证生育率。在上个世纪五十年代，我国颁布了《机关部队干部妇女打胎限制的办法》，该办法只将六种特殊的情况视为可以打胎的范围，除了规定的六种情况之外的所有打胎行为都是违法的。《婚前健康检查试行办法》与《限制节育及人工流产暂行办法》也是上个世纪五十年代颁布的，其中对开展人工流产手术的条件进行了严格的规定。不仅如此，我国海关还拒绝一切用于避孕的药物和工具等等。

新中国成立之后，我国的医疗卫生水平也不断提高。在一系列法律法规的严格要求，国家的鼓励以及医疗保证之下，我国人口的新生儿出生率明显提高。根据相关统计结果，我国在1949到1953年间的新生儿出生率处于36‰和37‰之间;人口增长率保持在23‰左右。

(二)人口自然增长率大幅波动阶段

经历了政府鼓励生育的阶段之后，我国进入了人口快速增长的时期。人口的大量增长使得我国政府意识到了控制人口数量的重要性，此时计划生育的概念被提了出来，但是该项政策并没有得到很好的落实。虽然国家采取了一定的措施来控制人口数量，但是我国人口的数量还在不断的大幅度增加，人口增长率依然很大。到了上个世纪七十年代，计划生育的政策日趋完善，也得到了大力度的贯彻落实。总的说来，我国人口的自然增长率在上世纪五十年代中期之后的一段时间一直处于大幅度波动的状态。1954年，我国人口数量达到了六亿，人口自然增长率将近25‰;2年之后，在相关措施的影响下我国人口的自然增长率跌落到20‰左后;4年之后，在大跃进与农民公社化的影响之下，我国人口的自然增长率在新中国成立之后第一次小于人口的死亡率;1963年，我国的人口自然增长率激增，达到了一个最大值43.60‰;上个世纪七十年代初开始我国大力推行了计划生育的政策，并且取得了有效的成果，将人口自然增长率逐渐降到了26.34‰。

(三)人口自然增长率和总和生育率开始快速下降阶段

上个世纪七十年代初开始我国大力推行了计划生育的政策，当时我国人口的总量已经达到了八亿。我国政府颁布了《关于做好计划生育工作的报告》，大力倡导“晚、稀、少”的全新节制生育政策。计划生育政策的实施有效的控制了我国人口的增长，截止到1978年，我国人口的自然增长率降至12.05‰。

(四)出现低于更替水平的人口发展阶段

上世纪八十年代，我国的计划生育政策得到了不断的健全和完善，人口发展处于低于更替水平的阶段。总的说来，在此期间我国人口的自然增长率一直保持在15‰之内。到了九十年代，国务院颁布了《中国计划生育工作纲要(1995 — 2000)》，该纲要明确指出计划生育是我国的一项基本国策，在此期间我国已经将人口的自然增长率控制在10‰以内。

(五)自然增长率持续走低，总和生育率小幅回升阶段

21世纪是一个全新的时代，我国的经济不断发展，社会不断进步。在人口政策方面，我国的生育政策也不再那么严格。此时，我国在人口方面不但关注人口数量问题，更为关注人口质量问题。计划生育政策在很多地区得到了修改，有些地区开放了二胎政策，但是能够生两个孩子的家庭必须满足一定的条件。截止到2009年为止，我国人口的自然增长率跌至4.87‰，处于人口自然增长率持续走低，总和生育率小幅回升的阶段。

(六)人口发展进入超低生育水平阶段

现阶段，我国正处于超低生育水平阶段。相关数据结果显示，2010年，世界总和生育率平均水平是2.5，此时，我国的生育率约为1.2，明显低于世界总和生育率平均水平。截止到2012年，相关数据研究结果证明我国人口的自然增长率是4.95‰ ，总人口数量约为13.5亿。

二、计划生育政策与人口变动趋势分析

总的说来，我国的生育政策是影响人口数量的关键因素，生育政策的变化可以充分的引起人口数量的变化。新中国成立初期，我国实行的是鼓励生育的政策，此时人口数量不断提高，人口的自然增长率也不断增加;到了上个世纪七十年代，我国实行了严格的计划生育政策，此时，我国人口的自然增长率得到了控制。在此期间，我国人口的死亡率基本保持不变，决定人口自然增长率的因素就是人口的出生率，通过计划生育政策严格控制我国人口的出生率，从而达到了控制人口自然增长率的效果。在开展计划生育的政策时还需要考虑到一定的滞后性反应，这种歌滞后性反应主要存在于人口发展和人口出生之间。为了人口的可持续发展，我国政府必须在考虑人口问题时具有长远的眼光。

到了上个世纪九十年代，我国的人口发展处于更替水平阶段。从上世纪九十年代到现在，总的说来因为低更替水平的存在，我国整整减少了一代人。这样计划生育政策的成果，同时计划生育发展到今天，从人口长远发展的角度讲，我国政府需要对原有的计划生育政策进行一定的修改。十八届三中全会提出了在坚持计划生育的前提下，启动实施单独两孩的政策。单独两孩政策的提出表明了我国的计划生育政策正在向和我国人口和社会的发展实际相结合的方向发展。

三、尽快出台和实施“鼓励二胎”政策

现阶段，我国人口的实际生育率和以前相比减少了很多。这主要有两方面的原因，一方面是计划生育政策，另一方面是随着社会的发展，人民生活水平和素质低提高，人们更加注重优生，关注的是孩子的质量。只生一个孩子，这样父母可以把所有的精力都投入到一个孩子的教育之中。在这种情况下，好多家庭都选择只生一个孩子。现阶段，我国人口的出生率约为12.13‰，我国政府期待的人口出生率是20‰，“单独二胎”政策对于完成上述目标来讲已经显得心有余而力不足。因此，总的说来“鼓励二胎”是最好的选择。

现阶段，我国已经进入了老龄化阶段，已经出现了人口亏损的现象，为了保证我国人口发展处于正常状态，开展鼓励二胎的政策是非常有效的手段。在开展鼓励二胎政策时，我国政府可以提供的优惠政策有增加产假的时间，提高生育津贴，并为生两个孩子的家庭提供一定的抚养补贴等等。在鼓励二胎政策的影响下，我国可以逐渐的完善现有人口结构，保证人口结构更加的合理和健康。

四、结语

我国是世界上人口最多的国家，在有效的资源条件下，人口过多为我国的发展带来了一定的压力。因此，三十多年前我国实行了计划生育的政策，这有效的缓解了我国的人口压力。现阶段，我国已经进入了超低生育水平阶段，计划生育政策也需要进行一定的调整以更加符合我国社会的发展现状。本文以我国的生育政策和人口问题为研究对象，探讨了我国生育政策调整和人口发展的关系。

参考文献：

[1]魏益华，迟明.人口新常态下中国人口生育政策调整研究[J].人口学刊，2015，02：41-45.

[2]胡美娟.中国生育政策调整与人口发展分析[J].西北人口，2015，03：28-31+36.

[3]郭志刚.关于生育政策调整的人口模拟方法探讨[J].中国人口科学，2004，02：4-14+81.

[4]位秀平，吳瑞君.中国计划生育政策反思[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2013，06：32-36.

作者：殷燕

第3篇：计划生育政策下，三十年的中国

金融行业的张小小在知乎突然收获了三万多个赞，内容关于生育方面。

他今年36岁，东北人，定居上海，在那篇名为“低生育率如何影响社会经济”的文章中，张小小提出了一个概念——养育系统的奢侈品化。

奢侈品，其存在的逻辑是在可接受的范圍内，为一点更好的可能而支付翻倍的价格。在张小小看来，放在养育体系上，直观表现为众多父母愿意付出超过自身经济能力的代价，给孩子提供更优质的物质条件、教育资源等。因为只有一个孩子，数个成人的财富与精力都将投到这个孩子身上。

这也是计划生育下的鲜明特色，“这种奢侈品化的育儿环境，对每个人来说都有非常强大的约束力。”张小小对本刊说。

进口奶粉配奥数，儿童的必经之路

张小小只有一个孩子，正在念小学。孩子刚出生时，即便有质量过硬又相对便宜的国货可供选择，他还是会购买更加昂贵的进口奶粉，身边的朋友也是如此。

与父母过分关注婴幼儿食品安全问题相对应的，是我国私家车儿童安全座椅的普及率仅有3%，而美国20年前已完全普及。

在张小小看来，父母们追崇进口奶粉，却忽视同样重要的安全座椅，某种程度上也是受到奢侈品化养育环境的约束力影响。“因为人人都买进口奶粉，你没得选”，安全座椅却不是。

在计生政策与经济发展的共同作用下，过去三十年，中国实现了从典型的高生育率到低生育率的转变。

张小小认为，养育精力和市场的奢侈品化是由低生育率导致的，其更适用于较高城市化率和经济发展水平较高的地区，在短期内也将成为中国的常态。

婴幼儿阶段给娃买奶粉，长大了后父母的精英化养育往往体现在给孩子报各种培训班，“不能让孩子输在起跑线上”。

有位开设教育辅导机构的朋友曾和张小小说起现在做这行最大的难处，“可能是孩子太忙了，课程没法排”。

如今的一家三口家庭，一到周末，多是不顾拥堵，开着车一小时来到繁华商业区，不是为了买买买，而是为送孩子上补习课。孩子上课，家长在附近闲逛。

可时下流行的奥数、英语、钢琴等补习班，皆是有目标培训的技能课程。绝大多数孩子都是在强迫与半强迫状态下才能坚持。

这是发生在张小小身边真实的故事，也是抚育精力投入奢侈品化的体现，这导致了以往半看孩子半学知识的兴趣班被挤出教育市场。一些不想给孩子报名技能课程的父母会发现，他们的育儿观念并不被身处的养育环境接受，市场上也很少有这样企业可以满足他们的需求。

经济有计划，人的生产也要有计划

张小小的童年可没有儿子过得这么滋润，甚至，他的同龄人有的连学都没在适龄的时候在本地上成。

上小学一年级时，老家当地，有7000多的同龄人因学校招满了，无法入学。他所在的班级，人数也多达83人，快要顶现在大城市的两个半班了，而且几乎所有人都是独生子女，仅有的例外是一对双胞胎。

张小小在长春生活，直到2005年南下福建工作，“从小到大很少见到有兄弟姐妹的同龄人。”

东三省曾是计划生育政策实施效果最显著的地区，这与当地高度城镇化密切相关。若按传统将全国划分为华北、东北、华东等七大地区，自新中国建立以来，东北地区的城镇化率一直位居七区之首，最明显的特征是东北地区体制内就业比例高，大国企，圈子小，双职工家庭多，便于计划生育政策执行。

不少对中国产生深远影响的人口政策，都出台于张小小出生的1982年前后。

为提倡晚婚晚育，第五届人大三次会议通过了1980年版《婚姻法》。与1950年版相比，涉及法定婚龄部分，男女均提高两岁。新法于1981年1月正式实行，使得不少并未达到晚婚年龄的男女决定赶在法令生效前，步入婚姻殿堂。同年3月，国家计划生育委员会成立。次年，十二大将“实行计划生育”确定为我国的基本国策。

1979年1月17日，全国计划生育办公室主任会议召开。十天后，新华社以一篇名为《进一步控制人口增长速度》的稿件转述了此次会议的主旨。“对于只生一胎、不再生第二胎的育龄夫妇，要给予表扬;对于生第二和二胎以上的，应从经济上加以必要的限制。”

人口学家梁中堂认为，这是我国强制推行计划生育政策的起点。以往的计划生育工作一直是政府以“晚、稀、少”为方针的倡导性活动。一篇学术论文中，梁中堂写到：1978年以前，不要说普遍性的经济处罚，在企业和国家机关搞物质奖励，也会被冠以“物质刺激”的帽子予以批判，因为不允许对工人实施“关、卡、压”，经济处罚并不多见。

“经济有计划，物质生产有计划，人的生产无计划，这本身就是不符合计划经济体制的做法。因此，搞计划生育是计划经济体制下一个必然的要求。”接受本刊采访时，北京大学人口所教授乔晓春以此解释国家当时大力推行计划生育的政策逻辑。

“计划生育一票否决制”

很快，计划生育还是和钱挂上了钩。

作为东北三省之一的辽宁，1979年颁布了《关于计划生育工作诺干问题的规定(试行)》。规定明确将超生处罚与超生者的工资待遇、福利、医疗等挂钩。比如超计划生育的职工，产假休息期间不准发工资;超生子女不能享受直系亲属劳保医疗待遇;征收多子女费等等。

无独有偶，全国27个省、市、自治区在1979年出台了各自的“计生条例”。

1979年，山西出台的条例规定，计划生育要纳入国民经济计划，各条战线评选先进集体，应把计划生育作为一项标准，未完成上级下达的人口计划指标的单位，不得评为先进。这已十分接近此后在全国推广的“计划生育一票否决制”。

该制度还规定，人口和计划生育工作重点治理地区未按期改变面貌的，不履行计划生育法定职责、分工职责，造成严重后果的，都将实行“一票否决”，取消单位当年和下一年综合先进、荣誉称号的评选资格。违法超生的党员开除党籍，公职人员开除公职等。

彼时，计划生育政策在全国范围内推行的直接缘由，是担心人口过度增长带来“人口爆炸”。

上世纪六十年代，我国的总和生育率在6%以上。这意味着每位育龄妇女或将生育6个以上的孩子。1979年4月的一次中央工作会议上，时任国务院财政经济委员会副主任的李先念代表中央作调整工作报告。讲话中，李先念表达了类似忧虑：“必须切实控制人口的增长。如果人口增长率不进一步降下来，到本世纪末，我国人口将超过十二亿。”

为完成降低高生育水平的目标，计划生育工作体制在计划经济的环境下建立、健全起来。它带有种种“计划经济”的痕迹，其中最明显的特征便是惯于依赖行政手段。

1982年，全国“计划生育宣传月”动员大会在北京召开。大会主题是如何开展1983年1月全国首个“计划生育宣传月”活动。会议指出，活动必须以农村为重点，通过大力展开计划生育的宣传工作，使这项基本国策家喻户晓，人人明白。

声势浩大的宣传月最终进行了50多天。

“独生子女光荣”

“宁添十座坟，不添一个人。”

“引下来，流下来，就是不能生下来。”

“一人超生，全村结扎。”

已从河南省潢川縣计生工作岗位上退休的张克发在接受《民主与法制时报》采访时，还能流利地背出这些计生宣传语。他从事计生工作二十多年，因为刷这些标语练出了一手好字。

1983年，结扎、上环和人工流产都在数量上创下新高。据统计，该年全国男性结扎人数为451万，其中农村超过370万;女性结扎1607万人，农村人数为1293万。1983年的人工流产数据此前一直保密，直到2010年才由国家卫生部披露，为1437万人。

一支为基层计划生育工作和育龄夫妇服务的队伍也在八十年代逐步建立。据不完全统计，截至1989年，全国已建立县级服务站2251个，包括医疗技术人员、宣传业务人员、药具管理人员在内的职工人数超过2.5万人。进行计划生育的宣传教育，开展计划生育技术服务和优生优育指导：负责避孕药具的管理和发放等，是服务站的主要任务。

除了提供必要的生育服务，国家在一定程度上还予以独生子女家庭奖励。独生子女父母奖励金是我国各地区较早实行的计划生育奖励政策。国家按月或者一次性按照一定标准给独生子女家庭发放奖励金，直到独生子女年满14或18周岁。

各省各地的奖励金标准不一，北京、上海等16个直辖市，按每月不少于10元的标准发放;重庆每队夫妇每月各领取2.5至5元;而较高标准的海南则是每月不少于100元。此外，根据《人口与计划生育法》第二十七条规定，在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家将发给《独生子女父母光荣证》 。

出生于1978年10月的李科，是改革开放后第一批独生子女。他家现在还保存着红色塑料外壳的《独生子女证》。

办证时，李科只几个月大，白白胖胖的。证件拿到后，家里便开始领取独生子女费。李科十岁那年，单位还给他们家奖励了一个大铝盆。每年过“六一”，单位还会发放些装着饼干、糖果的铁盒，上面印有“独生子女光荣”的大红字。

人口问题是具有惯性的

“原来提出一孩政策时，中央有明确这个政策是短期的，或者叫本世纪内(二十世纪)政策。走到下一个世纪，中国的生育政策到底是什么?得给老百姓一个交代。”世纪之交时，北京大学人口所教授乔晓春曾询问过一位原国家计生委干部。

早在1992年，中共十四大提出要发展社会主义市场经济，学术界曾展开过关于是否该取消计划生育政策的讨论。

乔晓春介绍，“因为物质生产的计划经济取消了，但计划生育还存在，这二者是存在矛盾的。”中国人民大学人口所顾宝昌教授也曾在论文中写到，我们比较熟悉高生育率下的计划生育工作，却不太熟悉低生育率下的计划生育工作，不太熟悉市场经济下的计划生育工作。

1993年，乔晓春联合几位青年学者，成立中国生育率下降后果与对策研究组。低生育率会产生的影响包括人口老龄化、出生婴儿性别比失衡、人口负增长。1994年，小组牵头在北戴河举办了“中国生育率下降过程中的新人口问题及其对策学术讨论会”。

会议结束后，由小组成员穆宗光，现北京大学人口所教授执笔，撰写了会议综述，其中提到，“中国人口发展的目标，并不是简单地越少生越好，也不是生育率越低越好……低生育既是一个世界性里程碑，也是中国人口发展的新基点，是从对付高生育率的问题，转向面对低生育率的挑战。”

九十年代，中国多数省市开始接近甚至低于生育更替水平——这是指同一批妇女生育的子女数量，恰好能够替代她们本身以及她们的伴侣。

2000年，第五次人口普查公布的总和生育率为1.2，此后计划生育部门公布的总和生育率基本保持在1.8左右。我们通常所说的低生育水平，是低于更替生育水平的生育率，即总和生育率小于2.1。

依照现有数据对比，我们无疑进入了低生育水平的时代。

“我们当时提出生育率下降后果的研究，实际隐含的建议是要调整计生政策。”乔晓春认为，人口问题有个最大的特点，就是它是有惯性的。就是说一旦这个问题出现的时候，你再解决这个问题已经晚了。

作者：万鸣宇

第4篇：中国计划生育政策的演变

计划生育政策是中国人口政策的核心，它是以马克思主义的人口理论为指导，从中国实际情况出发而提出的政策。这种政策体现着全国人民群众的意志和利益以及社会主义四化建设的需要。

中国的计划生育政策经历了反复探索和不断完善的发展过程。这个发展过程，大致可以分为四个阶段。

第一个阶段，从新中国建立到五十年代后期，这是人口出生第一次高潮和节制生育呼声第一次起伏时期。

新中国建立以后，由于国内战争刚刚结束，人民需要休养生息。随着民主改革的完成，中国共产党和人民政府面临的首要任务是巩固政权，恢复经济，解决旧社会遗留下的生产凋零、失业、贫困、饥饿和防治疾病等一系列问题。新中国成立之初，美国国务卿艾奇逊说：“中国人口在十

八、十九两个世纪里增加了一倍，„„。人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”(注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》合订本，第1400页。)对于这种否定、怀疑中国革命的谬论，毛泽东在《唯心历史观的破产》一文中予以坚决的驳斥：“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯者流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上驳斥得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。”“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口众多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”(注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》(合订本)，人民出版社1964年版，第1400、1401页。)毛泽东的这些论述，给当时怀疑新政权是否能够医治好旧社会遗留下来的创伤和认为人口太多因而悲观的人们以信心和力量。这种信心和力量是刚刚站起来的中国人民所十分需要的，上述论点在鼓舞全国人民奋力解决当时面临的主要任务上起了重要作用。但是上述论点也包含了忽视人口控制的因素，特别是这个论点后来被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，直接、间接影响了计划生育政策的制定和执行，放松了对急剧增长的人口的控制，这种消极的后果是很严重的。

经济恢复时期和第一个五年计划时期，中国国民经济很快得到恢复和发展。经济迅速发展，刺激了生育率的上升，特别是处于小生产状态的、以手工劳动为主的农业生产发展需要增加劳动力，封建社会长期形成的多子多福的落后生育观又顽强地在生育上表现其作用，同时这一时期许多严重危害人民健康的疾病得到良好控制，人口死亡率特别是婴儿死亡率大幅度下降，这样人口的自然增长率迅猛上升。对于这种转变，当时缺乏正确的认识和研究，对社会主义人口规律就是人口不断迅速增长的片面观点，缺乏清醒的认识，甚至认为中国人口迅速增长是社会繁荣和生活改善的标志。因此，对于人口的发展不仅没有及时采取有计划的控制政策，而且还采取了一系列直接间接鼓励盲目生育的行政、经济措施，如严格限制人工流产和禁止做绝育手术的规定，对多子女的职工实行经常性的困难补助，等等。

一九五三年中国进行了第一次全国人口普查工作，普查的结果表明，新中国建立后的四年净增加人口4600多万。这样，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。中国共产党和人民政府开始注意到控制人口盲目增长的必要性。这一时期随

着建设事业的发展，城市就业人数迅速增加，特别是妇女就业人数的迅速增加，使许多家庭要求减轻多子女的拖累，缓和多子女同父母亲的学习、工作、健康以及改善家庭生活之间的矛盾。同时城市人民群众随着文化水平的提高，要求节育的人也逐渐增多。在这种情况下，一九五三年八月，政务院批准了卫生部关于《避孕及人工流产法》。一九五四年十二月中共中央在北京召开了节育问题座谈会。会后由一些有关部门负责人组成节育问题研究小组。刘少奇在节育问题座谈会上明确指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的，要适当提倡，不要反对。”(注《人民日报》社论，1957年3月5日。)一九五五年三月，中共中央发出了《关于控制人口问题的指示》。一九五六年毛泽东亲自主持制定的《全国农业发展纲要(草案)》中提出：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”周恩来在一九五六年九月二十七日《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。”(注《中国共产党第八次全国代表大会文献》，第148页。)一九五七年二月，毛泽东在最高国务会议上提出了：“人类要控制自己，做到有计划地增长。”“计划生育，也来个十年规划。„„人类在生育上头完全是无政府状态，自己不能控制自己。将来要做到完全有计划的生育，没有一个社会力量，不是大家同意，不是大家一起来做，那是不行的。”(注毛泽东：《做革命的促进派》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第471页。)当时著名的经济学家马寅初和邵力子以及一些其他学者，也先后提出过控制人口增长的主张。马寅初一九五七年二月在最高国务会议上和六月在第一届人民代表大会第四次会议上，先后提出了他对人口问题的主张，发表了“新人口论”。他根据一九五三年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，提出了控制人口数量和提高人口质量的主张。当时有关人口政策的思想开始活跃起来，节育工作在一部分城市初步开展起来。

但是，到一九五七年下半年，反右斗争开始了，由于“左”的思潮影响，不久斗争出现了扩大化倾向，把马寅初等人的人口观点及其他学者主张节制生育的观点与马尔萨斯主义等同看待，展开了批判，指责马寅初等人的观点是见口不见手的“人口论”。这种“左”倾的人口观点，不讲人既是生产者又是消费者的二重性，片面夸大了人作为生产者的一面，片面宣扬所谓“人手论”。“人多好”的观点一时统治了人口理论界。这种错误的观点，严重影响了人口政策，放纵了人口的盲目增长。

从一九五〇年到一九五七年的八年间，全国共增加人口10500万，年平均递增率达22.4‟。每年约出生2000万人以上，总和生育率达到6，人口出生率达30‟以上。这是新中国人口发展的第一个高潮期，也是中国计划生育政策的酝酿时期。

第二阶段，从五十年代后期到六十年代末期，这是计划生育被重新提起但随即遭受“文化大革命”**严重破坏的时期。

一九五九年到一九六一年，国民经济发生了严重困难，人口增长速度大幅度下降。一九六二年以后，随着国民经济状况的好转，人口出现了补偿性的生育高潮。一九六二年人口出生率达到37.01‟，一九六三年更高达43.37‟。人口这种盲目高速增长，再度引起国家的关注。

一九六二年底，中共中央和国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出：在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，这是社会主义建设中既定的政策。(注《健康报》(计划生育版)，1984年9月28日。)一九六三年十月，中共中央批转了国务院在第二次城市工作会议上的决定，提出“中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。并提出在几个方面积极开展计划生育工作，如：加强群众运动;加强技术指导;积极组织避孕药

具的科学研制和供应;有关部门适当修改不利于计划生育的规定;提倡晚婚等等。在许多大中城市，计划生育工作初步开展起来，人口出生率和自然增长率都有所下降。

一九**年七月，中国进行了第二次全国人口普查，普查结果是全国总人口达到69458万多人。人口基数的增大使国家进一步重视了计划生育工作，认为开展计划生育工作对有计划地进行经济建设，保障妇女儿童健康和适当安排群众生活，具有重要意义，是一件有关国计民生的大事。与此同时，国务院决定成立了国务院计划生育办公室，开始将计划生育工作纳入政府工作议程。一九六五年，中国共产党和人民政府提出一系列控制人口增长的政策和措施，如：提倡制造口服避孕药并免费发放，提高节育技术，卫生工作和计划生育工作相结合，加强计划生育工作的宣传教育和技术指导，计划生育与改善人民生活和合理安排劳动力一起抓，并提出人口增长目标。当时普遍宣传的口号：“一个不少，两个正好，三个多了”。

计划生育工作刚刚开展起来，“文化大革命”**开始了。这种**对计划生育工作也有严重的干扰和破坏。**期间，虽然国家对控制人口增长问题也相应采取了一些措施，许多群众根据本身的需要和利益仍在实行计划生育，但是由于各级领导机关受冲击，各项正确的政策制度受到破坏，从总体上看，在计划生育工作领域也不例外地出现了无政府主义盛行的局面，这导致生育上的无政府状态和人口增长的失控。

六十年代，中国人口平均增长的速度很快，从一九六二年到一九七〇年，全国人口年平均递增率达26‟，总和生育率为5.91，九年共净增加人口17000万，这是新中国第二个人口出生高潮期。

第三阶段，从七十年代初到七十年代末，这是计划生育政策取得显著成效时期。

一九七〇年以后，周恩来克服重重困难，顶住“四人帮”的干扰和破坏，做了大量的工作，为中国计划生育工作打下了一定基础，人口出生率开始逐年下降。一九七一年国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，提出：除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，把晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动，力争在“四五”期间城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内。当时再次提出了“一个不少，两个正好，三个多了”、一对夫妇有两个孩子为最理想的计划生育要求。一九七三年国务院成立了计划生育领导小组。在计划生育宣传教育上，提出了“晚、稀、少”的口号。为了便利群众节育，全国免费发放避孕药具。同年，在周恩来主持的全国计划工作会议上，第一次把人口增长指标纳入了国民经济计划。

这一时期，中国计划生育工作在制定、落实政策措施上，有了新进展，后期人口理论工作也开始打破万马齐喑的沉闷局面;

逐步修改了一些不利于计划生育的政策和规定，制定了一些有利于控制人口增长的政策和法规，国家法律明确规定：“国家提倡和推行计划生育”;

调整和充实了各级计划生育工作组织，配备了专业干部，总结了历年来开展计划生育工作的经验;

进一步加强了计划生育科研机构和技术队伍，加强了避孕药具的生产和供应;

政府提出奖励只生育一个孩子的夫妇，提出加强社会保险，做好妇幼保健和老年人福利工作，以巩固计划生育的成果;

马克思主义人口理论开始得到较广泛的传播，全国和一些地方相继举办人口理论学习班和研讨会，为计划生育工作的开展，在思想和理论上做了有益的工作。

这个时期，虽然各项工作都受到林彪和四人帮反革命集团的干扰和破坏，受到“左”倾思潮的影响，但是粉碎“四人帮”以后，由于中共中央及时采取了一些有效的政策措施，各地的计划生育工作在逐步走向正规化方面毕竟有所前进，特别是控制人口增长的重要性

日益明显，城乡人民，尤其是城市中有日益增多的人逐步认识到了控制人口增长对国家、集体、个人的利害关系，比较自觉地接受了计划生育思想。因此，**中仍取得了一定的成果。人口出生率由一九六六年至一九七〇年的年平均34.4‟下降到一九七一年至一九七八年的24.16‟。同期，总和生育率由5.91下降到3.94，女性平均初婚年龄由20.11岁上升到21.56岁。

第四阶段，一九七九年以后，计划生育进入一个新阶段。

中国对于如何解决自己的人口问题，经过了三十年的正反两方面的实践和认识，直到中国共产党的十一届三中全会，才在总结经验教训的基础上，从中国的国情出发，进一步明确了计划生育政策的指导思想，并把计划生育提到国策的高度。就计划生育政策的理论基础来说，这一时期明确了两种生产的理论是马克思主义历史唯物主义的基本理论，是指导中国人口政策的理论基础，肯定和推行了“两种生产一起抓”的经验。

中国共产党的第十二次代表大会在提出中国新时期的总任务、总目标同时，提出了本世纪末把人口控制在12亿的目标。为使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，国家采取并逐步完善了一系列的政策、措施：

一九七九年第五届全国人民代表大会第二次会议提出：“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”，一九八〇年中共中央提出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生育一个孩子;

一九八〇年九月，中共中央、国务院发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性。号召全体共产党员、共青团员和全体干部，带头实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。这表明了中国共产党和人民政府对控制中国人口增长，加速现代化建设的坚定决心;

一九八〇年九月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《婚姻法》，第十二条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”还规定了青年的最低结婚年龄：“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。晚婚晚育应予鼓励。”新婚姻法还对优生优育问题作了规定;

一九八二年十二月，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“第二十五条国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”“第四十九条婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。”宪法中还规定：国务院和县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的权限，领导和管理计划生育工作;提出“两种生产一起抓”。《国民经济和社会发展第六个五年计划(一九八一至一九八

五)》中规定：“严格控制人口的增长，妥善安排城镇劳动力的就业，在生产发展和劳动生产率提高的基础上，使城乡人民的物质和文化生活继续得到改善。”国家同时还提出，把计划生育纳入建设社会主义两个文明的内容，人口发展计划列入社会长远发展规划，并开展人口发展趋势预报工作;

在人口学研究和计划生育领域对内、对外实行开放政策。

一九八四年，中共中央在深刻地分析了当时中国计划生育工作实际情况后，强调指出，要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结。为进一步完善计划生育具体政策，中共中央提出，在继续提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，在农村继续有控制地放宽一些，有特殊困难的家庭，经过批准可以生二胎;但要坚决堵住大口子，即严禁超计划的二胎和多胎。对少数民族的生育政策，也作了明确规定。在执行中，根据不同地区的经济、文化条件、人口构成和计划生育工作开展情况，从实际出发，因人因地制宜，实行分类指导。具体要求上，农村比城市宽，边远、人口稀少地区比人口密集的地方宽，少数民族比汉族宽。有特殊情况的，如双方为独生子女结婚的、第一个孩子为非遗传性残疾的、夫妇为归国华

侨的、农村中确有实际困难并愿意生育两个孩子的育龄夫妇，都可以有计划地安排生育第二个孩子。生育政策的这种调整，有利于计划生育制度趋于完善。

两年多来，各地本着计划生育工作服务于、服从于四化建设的需要，进行了完善计划生育政策的试点工作。关于“开小口子”，有如下几种情况：规定若干条可以生二胎;照顾独生子女户再生一个，间隔多年再安排生二胎;降低多胎率的同时开放二胎;按经济地理条件规定不同的生育政策要求;晚婚晚育加间隔;少数民族和华侨执行特殊的生育政策。实践证明，根据中共中央关于生育政策要缓和渐变的思想，从实际出发，做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结，合情合理，群众拥护。

从一九七九年到一九八五年，这七年人口出生率平均稳定在19‟左右，自然增长率稳定在12.5‟左右，总和生育率为2.3左右。如果按一九七〇年中国妇女总和生育率水平来计算，从一九七一年到一九八五年共少生约2亿多个孩子，其中一九七九年以后占一半。中国生育率迅速下降这一事实已经被全世界公认，一个经济文化还不发达的社会主义国家，在不到一代人的时间内，生育率已经接近更替水平，这是举世公认的巨大成就。

三十多年来，中国的计划生育政策经历了不断发展、完善和提高的过程。实践证明，在社会主义条件下，实行计划生育控制人口增长，是完全可以办到的，关键在于对计划生育要有一个正确的认识，要排除各种错误思潮的干扰，要坚定不移地把它当作长期战略任务来对待，并在广泛宣传教育的基础上，采取行政的、经济的、立法的综合措施来促其实现。同时也应该看到，中国的计划生育工作虽然取得了很大成绩，但是由于人口基数大、年龄构成轻，五十年代和六十年代两次人口出生高峰中生育的人，已经进入和将要进入婚育年龄期，人口出生率的继续降低会遇到更大困难，如果稍一松懈，人口自然增长率很快就会回升。针对这种情况，应该认真总结过去计划生育工作的经验和教训，进一步改进、完善计划生育政策，充分发挥社会主义制度在这方面的优越性。

第5篇：第2章中国生育政策的演变历程

第2章中国生育政策的演变历程 2.1鼓励生育政策阶段(1949-1953)

1949年新中国成立之后，我国不精确的人口统计数据为4～5亿人，当时还没有提出一项明确的生育政策，人口发展处于盲目的自发和无计划状态，出生率一直保持在很高的水平。在保护妇女身心健康的口号下，国家卫生部门于1950年4月和1952年分别发布了“禁止非法打胎”的规定和严格限制节育及人工流产的规定[7]。不仅国内限制销售计生药具，并且禁止从国外进口此类药物。这些规定的出发点虽然是保护妇女身心健康，但在客观上却起到鼓励生育的作用，这些有关规定使本来想要节育的妇女失去了节育的可能性。同时，一方面，由于人口快速增长对社会经济的影响具有滞后效应，其作用并不能及时反映出来。另一方面，由于革命的胜利，解放了社会生产力，大批失业人口纷纷就业，在极短的时间内就解决了141.5万的城市失业人口，这使得政府部门认为人口众多带来的问题并不是那么难解决的事情。另外还有中华民族传承下来的多子多福的观念，以及新时期的人多好办事等传统观念相互影响，相互依存，促使人们认为人口众多是一件极好的事情。毛泽东在《唯心历史观的破产》这篇文章也提到，“中国人口众多是一件极大的好事”[8]。这句话让人们都以为毛泽东是鼓励生育、多增人口的。毛泽东进一步指出“再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产，”在当时国际政治环境下，中国政府被迫采取一边倒的政策，对苏联学术界的人口理论、政府的人口政策导向也全盘移植过来，而不顾中苏两国国情的显著差异，把对学习苏联的态度，提升为政治态度来对待。

于是，苏联鼓励人口增长，奖励多子女母亲的政策和做法，得到了中国政务院卫生部的全力支持并广为舆论传播[9]。新中国的成立使我国社会秩序日趋安定，工业和农业生产得到了迅速的发展。人民的物质生活得到了很大的改善，从而为我国人口的生育提供了良好的物质和生活环境以及社会环境。从1950年至1953年，我国净增人口三千四百多万，形成了第一个人口增长高峰期。从50年代后期起，虽然一些有远见的人已经开始意识到了人口带来的压力和负担，提出了进行人口控制的倡议， 1

中央政府也允许有条件的采取人工流产和使用避孕药具，但这时候人们对人口问题的认识并不一致，也未能形成政府的一贯指导思想。 2.2政策转变酝酿阶段(1953-1959)

1953年，我国进行了第一次人口普查，总人口突破6亿大关，人口自然增长率高达23‰。由于人口数量增加过快，青少年升学和城市住房问题开始紧张，妇女避孕节育的要求更加强烈。猛然增加的人口与自然资源、环境资源形成了尖锐的矛盾。对此，党和国家领导人毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平等同志都先后

在不同场合发表了关于实行计划生育的观点。1954年5月，邓颖超同志就部分妇女的避孕要求写信给任副总理的邓小平同志，邓小平阅后批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题[10]。1954年12月，由于党内外对节育问题方面的议论较多，刘少奇同志主持召开了关于节制生育问题的座谈会。在广泛听取各方面的意见后，他代表党中央明确指出：“党是赞成节育的”，“说节育不人道，这不对”，“如果不节育”，人口“增加还要快”，“人口增加后有没有困难?有困难，困难很多，父母、家庭、小孩子本身都困难，社会和国家也困难”[11]。

1956年底在党的“八大”会议上，周恩来在代表中国政府所做的《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》中提出:“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制”[12]。这是我国控制人口的思想首次正式以政府文件的形式公布于众。与此同时，社会各界人士，如邵力子、马寅初等也以不同方式陈述了自己关于节制生育的思想。从节制生育思想的提出到逐步传播，是在不断与鼓励生育思想的矛盾斗争中开展的，同时为我国制定限制人口增长的生育政策奠定了思想和理论的基础。然而，在1957年，中国节制生育政策向前发展的脚步由于反右派斗争而停滞不前了。一些主张制定和落实生育政策的学者被打成右派分子，原本是积极思想的控制人口增长的主张成了反党反社会主义的右派言论。1959年，各种宣传节育思想的文章与活动都消失了。关于人口政策方面的工作一时陷于僵硬状态，既没有任何正式 2

文件说明提倡节育是错误的，国家政府也没有出台任何新政策鼓励人们生育。

2.3实施限制生育政策阶段(1959-1969)

1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，把人口增长过快问题再次提到人们的面前。因而，1962年12月以中共中央和国务院的名义发出了正式文件《关于认真提倡计划生育的批示》，在文件中明确宣布:“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向

有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策”[13]。这样，有计划的控制人口增长首次被提到国家政策的高度。该文件明确提出要求各级党委和政府把计划生育工作列入工作日程，安排定期进行讨论和检查;有关各部门和群众团体要在党和政府的领导下，积极宣传倡导节制生育工作，做好宣传教育，通过对广大人民群众进行技术指导、供应避孕药物以及研究新的科学避孕措施等方法，积极贯彻落实节制生育政策。

1963年10月，在国务院召开的全国第二次城市工作会议上，对计划生育的有关问题进行了详细的讨论，要求中央和地方都成立计划生育委员会，具体带头做好这方面的工作。1964年国务院计划生育委员会成立，着手进行试点工作，以便取得经验，逐步推广。随即全国各地纷纷成立了计划生育工作机构，普遍开展了节制生育的实际工作。经过一段时间在城市和部分农村的试点工作，生育率有了明显的降低，1968年城市的人口出生率为20.85‰，比1963年的44.05‰降低了23.2个千分点，农村人口出生率也降低了6.48‰，由此可以看出节制生育政策是十分有效的。

控制人口增长的政策刚刚萌芽，建立起来的相关人口机构刚开始工作不久，1966年“文化大革命”的灾难又降临中国大地，计划生育机构的工作基本停顿了，人口控制工作再次被迫停顿，更谈不上采取任何控制生育的措施，我国的人口再次处于任意发展的态势。人口持续高速增长，经济面临崩溃边缘，人口问题日益突出，人口压力更加严重。60年代末期，我国总人口已突破8亿大关，比建国初期增 3

加约3亿人口，形成了我国的第一个生育高峰期，人口的年均出生率都在34‰以上，每年增加的人口在2000万左右。 2.4实施计划生育政策阶段(1970-1986)

2.4.1实施宽松的计划生育政策阶段(1970-1980)

70年代初，毛泽东发出“人口非控制不行”的指示。我国政府和领导人也提出要特别注意计划生育，使人口增长与国民经济的发展相适应，把人口发展作为我国的一项重要工作需要重点研究。1973年，国务院成立了计划生育领导小组，计划生育工作机构也在各地相继成立，人口指标开始被纳入国民经济计划，计划生育工作开始在全国范围内铺陈开来。我国逐步形成了以“晚、稀、少”为中心的计划生育政策，即“鼓励男女青年晚婚晚育，鼓励夫妇拉长两胎之间的间隔，鼓励一对夫妇少生子女”，具体内容为晚婚女性为23岁，男性为25岁，一对夫妇最好生育一个孩子、最多两个，生育间隔必须在3年以上。“晚、稀、少”政策顺应了广大人民群众的意愿，尽量采取群众自愿的原则，既满足了有生育意愿妇女的生育要求，又可以让不想继续生育的妇女采取避孕措施。该政策达到了控制人口数量的目的，取得了显著的成绩。1980年，全国总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，净增人口数由2321万降至1163万，自然增长率由2.88%大幅度下跌到1.19%[14]。城市总和生育率为1.15[15]。这表明在提倡生育一胎，允许生育二胎的生育政策下，城市地区做到了基本上只生一胎。这也从另一方面反映出该时期生育政策的可行性。

2.4.2实施严格的计划生育政策阶段(1980-1986)

十一届三中全会以来，为了和经济发展目标相适应，国务院明确提出了20世纪末力争全国总人口不超过12亿的人口总目标，以实现全国人民的物质文化生活达到小康的目标。为了实现这一目标，就必须确立与之相适应的控制人口的生育政策。1980年9月，国务院在五届全国人大三次会议政府工作报告中指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二三年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过 4

1211亿”[16]。有关方面根据1979年我国出生率、人口自然增长率、总和生育率的计算、研究和预测，我国要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策，才能实现该目标。

在上述背景下，1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，《公开信》指出：为了争取在20世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，中央要求所有共产党员、共青团员特别是各级干部，用实际行动带头响应国务院的号召，并且积极负责地、耐心细致地向广大群众进行宣传教育[16]。在《公开信》中，表明了控制我国人口增长、提倡一对夫妇只生育一个孩子的重要性和必要性，并且还对此种一对夫妇生育一个孩子的政策将来可能带来的问题做出了合理的解释，认为该政策在未来可能引起的人口老龄化和对子女的压力都能适当的解决。《公开信》的发表标志着我国独生子女人口生育政策的正式出台及全面实施。在未经试点与未考虑是否具有可行性的条件下，激进的实施尽可能的只准生育一个的生育政策，加上当时的各种社会因素，使本应下降的生育率，转变为回升的趋势。1981年和1982年，全国总和生育率分别回升2.63和2.86，第

一、二个小孩出生间隔缩短为2.2年。出生率回升为20.91‰和22.61‰,农村总和生育率回升到2.93和3.20,城镇总和生育率回升到1.40和1.58。峰值生育年龄段仅3年时间就反弹为20～24岁[17]。由于没有考虑到中国的实际情况，使本来加大控制人口数量的政策，实际效果与主观愿望背道而驰。使本来已经逐步下降的生育政策又突然升高。紧缩政策使计划生育工作出现了空前的困难，群众的工作十分难解决;党和领导干部与群众的关系也越来越僵化。1984年，党中央及时地下发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，以山东“开小口堵大口”的经验，即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口)，减轻计划生育工作的压力，但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)，从政策高度加以完善，实践反复证明这是完全正确的[18]。开小口堵大口政策的尝试，虽然使出生率出现了一定幅度的回升，但是却在某种程度上稳定 5

了群众和干部的紧张关系，也挽回了计划生育工作的紧张局面。更为重要的是，这种开小口、堵大口的做法，比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。

2.5我国现行生育政策(1986-至今)

1986年5月中央转发了《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》的13号文件，强调了必须严格控制人口增长的精神[19]。根据中央的文件精神，从1986年起一直到九十年代初，全国各省、市、自治区先后颁布了地方计划生育条例，基本上稳定了八十年代中期的生育波动现象。至此，我国现行的生育政策得以形成，其具体内容是：提倡晚婚晚育，少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子，国家干部、职工、城镇居民除特殊情况外一对夫妇只生育一个孩子;农村某些群众确有实际困难，可以有计划地安排间隔几年以后再生第二胎;不论哪一种情况都不能生第三胎;少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地的实际情况制定[20]。

在具体实施的过程中，我国农村人口的生育政策大致可分为三种类型。第一种类型是一对夫妇只生一个孩子，同时严格按照规定条件照顾生两个孩子，照顾生二孩的比例不超过10%，实行这一政策的是北京、上海、天津、江苏、四川五个省、市;第二种类型是照顾独女户可生两个孩子。河北、山西、辽宁、浙江、山东、河南、湖南、陕西等18个省、自治区实行这一政策;第三种类型是基本允许生两个孩子。宁夏、云南、青海、广东、海南实行这一政策[16]。从民族划分的角度看，汉族以外的55个少数民族的生育政策又大致可以分为两种类型：第一种类型是人口超过1,000万的壮族，提倡一对夫妇生育一个孩子，严格控制二胎，坚决杜绝多胎;第二种类型是人口在1,000万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生育四胎，但由于各少数民族的具体情况不同，在执行计划生育政策时，个别的也可生育四胎，甚至在人口较少的几个少数民族中不实行计划生育[21]。

2001年12月29日我国颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行)，将原有的政策性规定法律化为：“国家稳

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定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务 委员会规定”[22]。

表2.1是根据有关资料整理而成的我国人口的变化情况。从表中可见，2004年底全国总人口与第四次人口普查时相比，由11.337亿人增加到13亿人，14年13零4个月共增加了1.663亿人，平均每年增加1190万人，而从1953年第一次人口普查到1990年第四次人口普查，全国人口由5.88亿增加到11.3亿，年均增加1465万人。由此可见，多年来的计划生育政策以使我国人口快速增长的势头得到有效地控制，我国人口已基本实现了从高出生、高死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的人口再生产类型的转变，总人口数量的增加趋缓。

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资料来源:1.人口和计划生育常用手册(2003)第49～51页

2.200

3、2004年数据来自2003年、2004年<<国民经济和社会发展统计公报>> 3.2000年总和生育率来自五普资料图2.1是根据1949年至2003年中国人口变动表绘制的走势图。

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由图可以看出，1950年到1954年出生率、总和生育率处于稳步上升的趋势，我国当时正采取鼓励生育政策的时期。1959～1961年，我国国民经济发生严重困难，从图中看出，该时期无论是出生率、死亡率、自增率都急剧下降。而从1970到1980年，是我国实行“晚、稀、少”的生育政策，该时期的出生率稳中有降，恰好证明该时期的人口政策是非常适中的。1985年的时候由于我国采取了紧缩的生育政策，出生率出现了一个小高峰，到90年代才有所下降。到了90年代，由于我国采取的计划生育政策和经济水平的提高，使得出生率和死亡率均大幅度下降。

图2.1 1949年～2004年自然增长率等变化趋势

[7」孙沐寒.中国计划生育史「M].北京:北方妇女儿童出版社，1990.[8〕土胜今.中国人口与全面建设小康社会「M].长春:吉林大学出版社，2003.「川土胜今.人口社会学「M].吉林:吉林大学出版社，138-139.[10」姚新武，尹华编.中国常用人口数据集[M].北京:中国人口出版社，1994: 44.[11」尹豪.人口学导论[M].中国人口出版社，2006: 336. [12〕毛泽东.唯心历史观的破产.毛泽东选集第4卷「M].北京:人民出版社，1991: 1509一1517.[13〕汤兆云.20世纪60年代中国人口政策评价「J〕江苏行政学院学报，2004, (2 ).[14〕汤兆云.20世纪70年代中国人口政策研究「J].江西社会科学，2003, (3) .[1别汤兆云.新中国人口政策的演进历程「J].世纪，2003 (5).[16〕汤兆云.新时期中国人口政策研究综述「J].怀化学院学报，2004 (2.[17〕汤兆云.中国现行人口政策的形成与稳定.中共党史资料.2008 (2).[18]冯立天.中国人口政策的过去、现在和将来「J]，人口研究，2000 (4.[1川曾鸿.新时期人口政策应有新思路[J]，问题研究，2003 (5).[20〕金小桃， 9

周学馨，朱尧耿.关十构建社会主义和谐社会与人口政策拓展的战略思考「J].南方人口，2005 (4).[21」陈一平.中国人口政策的评价性分析与选择:可持续发展的框架「J].南京社会科学，2001,

(3).[22]曹宝石，毛彩菊.打造可持续发展的21世纪中国人口政策「J].兰州学刊， 2005(3).

第6篇：计划生育政策的演变

十八届三中全会主要观点解读

1978年12月18日至22日，党中央召开十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期，实现了思想路线的拔乱反正;恢复了党的民主集中制的传统;开始了系统地清理重大历史是非的拨乱反正;否定了以阶级斗争为为纲;把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实现了建国以来党的历史的全局性的、根本性的伟大转折。

2013年11月9日志12日召开的我党十八届三中全会，是中国改革开放的一个新起点。11月15日播发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是对全面深化改革进行总体部署的纲领性文件，回应了社会关切的民生期盼。《决定》被视为中国改革的另一个新起点。美国、日本、俄罗斯、法国、巴西等国的主流媒体或发表评论，或采访专家，全方位报道了本次三中全会。国际舆论认为，中共十八届三中全会显示中国新一届领导层推动全面改革的决心，为中国未来绘制出清晰的“路线图”，展现了新一轮改革的构想和蓝图——全面深化改革、市场起决定性作用，很可能会与1978年的十一届三中全会一样，成为中国发展的关键转折点。

美国耶鲁大学管理学院高级研究员史蒂芬〃罗奇在接受美国CNBC电视台采访时表示，十八届三中全会显示了中国领导人继续推动中国经济社会改革的决心，对中国的未来将是一个重要的转折点。其目标非常明确，就是要将中国的发展模式由外向型转为内需型，尽管实现这一目标还有大量的工作要做，需要付出巨大的努力。

“这是十一届三中全全会确定改革开放方针以来，中国召开的最重要的一次全会，因为中国已经站在一个领导层绕不过的关键节点上。”美国《福布斯》杂志如此强调十八届三中全会的重要性。

美国以政治和媒体评论为主旨的“PolicyMic”网站称，此次三中全会推进的改革将为中国领导人10年的执政之路提供指导。作为世界第二大经济体，中国的未来发展自然是各国的关注点。

日本媒体报道称，本次会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，展示了中国在以习近平为总书记的新一届领导层下的国家发展的中长期政策方针，绘制出了新的发展蓝图。

《决定》内容丰富，意义深远，今天，我们就大家最关心的民生改革为大家介绍十大重点内容。

一、计划生育政策的演变

据国家人口计生委的统计数据，计划生育政策施行三十多年来，中国少生了四亿多人，世界“70亿人口日”因此推迟了五年。然而，计划生育这项影响亿万国人家庭生活的基本国策。那么，我国的计划生育政策又经历了怎样的变迁呢? 1.“光荣妈妈”带来第一个生育高峰

1949年8月5日，美国政府发表了政府工作白皮书，以及国务卿艾奇逊之杜鲁门总统的信中，特别提到了中国人口问题：“中国人口在十

八、十九另个世纪里增加了一倍，因此，使土地受到了不堪重负的压力。人民的吃饭问题是每个中国政府必须碰到的问题。一直到现在，诶有一个政府是这个问题得到解决。”9月16日，毛泽东发表了著名的《唯心历史观的破产》一文反驳艾奇逊，他阐述了自己的人口观：“中国人口多是一件极大的好事。在增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产„„.”受到人海战术胜利的鼓舞，他接下来这样一句气势磅礴的话，全国人民耳熟能想：“在世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在中国共产党的领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”

毛泽东的说法奠定了新中国初期共产党的思想。当时普遍认为，人民应该能够安居乐业、安心养育小孩了。1950年朝鲜战争打响，更催生了奖励生育的政策。

“光荣妈妈”这个词是向苏联学来的。经过二战炮火的洗礼之后，苏联人口尤其是男人数量急剧下降，于是国家大力鼓励妇女生育，授予生孩子最多的妇女以“英雄母亲”的称号。而中国将苏联的方法拿来即用，稍微发展了一下：生孩子达到五个的，是“光荣妈妈”，十个以上的才授予“英雄妈妈”称号。

50年代的光荣妈妈

(电视剧《父母爱情》)

上世纪五六十年代，农村吃大锅饭，全村人都要参加劳动挣工分，插秧、收麦、除草都是手工完成。在不劳动就要挨饿的年代，“人多力量大”被民间认同。而对城里人来说，组织上的政策也多有倾斜：多子女的职工困难户可领取补助，按家庭人口分配住房。单位还会对生孩子的夫妇发放一定数量的津贴，对双胞胎及多胞胎给予奖励。

1953年6月，新中国第一次使用科学方法开始全国人口普查，持续了整整一年的普查在1954年公布结果：大陆人口总数达到了5亿8260万人。在1949年到1953年的短短四年里，全国净增人口4600多万。新中国迎来了第一个生育高峰，一些有识之士也看到了人口增长与经济发展的潜在矛盾。

邵力子首提计划生育

1902年乡试中举。1905年入上海震旦公学求学，后转入复旦公学，结识于右任，成莫逆之交。1906年10月，邵力子留学日本，加入同盟会。1907年春回国，与于右任等一起创办《神州日报》，宣传反清思想。1909年5月，他在上海创办《民呼日报》。第一个提出计划生育的人是一位绍兴乡贤、“和平老人”邵力子。早在20世纪20年代，邵力子就提出了中国要控制人口的观点。1954年9月17日，邵力子在第一届全国人大第一次会议上作主题发言，他又一次在重大政治会议上就计划生育问题发表了自己的意见。他说，人多是好事，但在经济还没有发展起来的困难很多的环境里，人口应该得到控制，不控制人口，后患无穷;要大力传播有关避孕的医学理论，指导并供给有关避孕的药物。

作为国民党元老，1949年4月国共谈判破裂后，邵力子留在了北平，后任全国人大常委、全国政协常委等职务。邵力子的母亲曾因不想继续生育而和丈夫分居长达十几年，邵的前妻也死于生育第六胎时的自行堕胎，所以，邵力子一直对生育问题很上心。

1950年初，邵力子同当时的卫生部长李德全有过一次长谈，他对当时流行的“光荣妈妈”的号召颇感忧虑，认为战争需要大量生产人口，但人口超速发展，终将使经济建设不堪重负。他明确提出了要控制人口的主张：“如不防患于未然，

采取计划措施加以控制的话，则不仅影响建设，同时也影响民生，成为社会发展的阻力。”但在当时的社会思潮下，这种议题只能被搁置。

1951年，邵力子回乡探亲，浙江绍兴农村一派安逸祥和，但满地奔跑的孩子之多，让他真切感受到中国未来的人口负担。1953年冬天召开的政务院会议上，邵力子首提计划生育的观点。他在全国人民代表大会第一次会议上发表演讲时曾说：“社会主义什么都有计划，生育更要有计划。计划生育，有利于我国的经济发展，能使我们伟大的祖国更加富强。”

马寅初是邵力子的老乡和同龄人，他在50年代初回乡探亲后，对人口压力同样心有戚戚，以六十多岁的高龄投入大量精力对人口问题进行实地考察。当1955年邵力子与李德全去拜会马寅初时，马为两人观点的不谋而合而深受鼓舞，当场表示要把调查报告写出来，在人大会议上提出来。

同年7月的第一届人大第二次会议上，马寅初便在《控制人口与科学研究》的发言中，提出控制人口的“三步法”：第一步要破除“多子多福”等陈旧观念和封建思想;第二步实行晚婚，女23岁、男25岁结婚比较合适;第三步要有行政措施，生两个孩子有奖，生三个孩子要征税，生四个孩子征重税。

(马寅初，浙江绍兴嵊县(今嵊州市)人，中国当代经济学家、教育学家、人口学家。他曾担任南京政府立法委员，新中国建立后曾历任中央财经委员会副主任、华东军政委员会副主任、重庆大学商学院院长兼教授、南京大学教授、北京大学校长等职。1957年因发表“新人口论”方面的学说而被打成右派，党的十一届三中全会后得以平反。他一生专著颇丰，特别对中国的经济、教育、人口等方面有很大的贡献，有当代“中国人口学第一人”之誉。)

2.人口政策刚起步即中断

人口激增的现实和社会各界的关注，使得政府开始对人口问题逐渐重视起来。毛泽东的想法也慢慢发生转变，1956年他同南斯拉夫妇女代表团的谈话中提到：“夫妇之间应该定出一个家庭计划，规定一辈子生多少孩子，这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口净增一千二百万到一千五百万。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢?我想是可以的。”

1957年2月，毛泽东接见全国学联委员时又说：“中国的好处是人多，坏处也是人多。北京现在有三百六十万人口，将来要是有三千六百万人口，北京市长如何得了。你们将来当了市长怎么办?要安排工作，安排小孩子，解决交通运输问题，那时逛公园也要排队。”月底的最高国务会议上，毛泽东专门提出：“政府可能要设一个部门，或者设一个节育委员会。”

根据毛泽东的这一指示，生育限制调查委员会于当年成立，标志着政府开始设专门机构研究人口问题。中国人口出生率和自然增长率在1955年和l956年都出现了大幅回落。但一场汹涌的政治风暴很快打破了平衡。

1957年5月，整风运动开始扩大化，转向反击右派，知识界、科学界受到冲击，人口学界也不例外。马寅初这年7月15日在《人民日报》发表的《新人口论》，被认为是“配合右派向党进攻”。

1958年“大跃进”和人民公社运动席卷全国，“赶英超美”、“跑步进入共产主义”的口号震天动地。大办工业，大办农业，大办文教事业，男女老少都走上了工作岗位，一时呈现出劳动力短缺的假象。于是，“人手论”开始取代“人口论”。刚刚设立的生育限制调查委员会，再也没有做什么调查，刚刚起步的人口政策研究就此中断。

3.从重男轻女到“晚、稀、少”

“三年困难时期”过后，中国人口出现了灾难后的补偿性生育高峰。1962年人口自然增长率为26.99‟，1963年、1964年人口自然增长率继续攀升，1963年的人口自然增长率为33.33‟，达到了新中国成立以来的最高峰。

1963年，周恩来等国家领导人提出，一对夫妇生两个孩子就够了。同时在全国大力推行提倡晚婚，限制早婚，提倡男子28岁以上、女子25岁以后结婚。1964年，国务院成立计划生育委员会，毛泽东的态度也发生了转变，人口的急剧增长让他看到了可能的危机。 1965年1月9日，毛泽东和美国记者埃德加·斯诺谈话时，斯诺问及此事：“主席对中国计划生育的进程感到满意吗?”毛泽东答：“不满意。在农村还没有推广，最好能制造一种简便服用的避孕药品。”

然而，节制生育的人口政策刚形成一定规模和声势，又被紧随而来的“文革”打断。十年**中，人口增长处于盲目无序的失控状态。1966年到l970年，每年出生人口高达2500万到2700万之间，五年时间全国净增人口将近一亿。

1971年，国务院转批了《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。1973年12月，中国第一次计划生育汇报会上提出，计划生育要提倡实行“晚、稀、少”政策。“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚;“稀”指拉长生育间隔，两胎要间隔四年左右;“少”就是少生孩子，后来将“少”具体为“一个不少，两个正好，三个多了”。

这一生育准显示出了惊人的效力。以总和生育率(注：一个妇女一生生育孩子的数量)来衡量，1970年总和生育率为5.81，到1979年这个数字已降为2.75。

但是，即便如此，到70年代后期，我国人口已近10亿，人们普遍感到“人多了”，按照当时的人口增长速度，中国将在2000年超过12亿人口，经济上的压力会很大。国家领导层认为，有必要实行更为严格的一胎政治。“只生一个好”

的计划生育政策呼之欲出。

二、计划生育政策的问题

第一、时至今日，一胎化的人口生育率已经远远不能满足社会的可持续发展。

社会可持续发展必须以人口的持续发展为前提。要保证人口世代更替，目前发达国家需要总和生育率(妇女平均生孩子数)为2.1;由于非正常死亡率和出生性别比我国比发达国家要高，中国则需要总和生育率在2.3以上。2000年第五次人口普查发现中国的总和生育率仅为1.22，2005年1%人口抽样调查再次证实了1.3左右的超低生育率。中国人口从1950年的5.5亿增加到现在的13亿，尽管人口总数世界第一，主要是因为社会稳定太平，人民生活水平日益提高，平均预期寿命从35岁延长到73岁，并非都是因为我们生育率高。但是寿命不会无限延长。从五十年代中期至1991年，等到1950年代中期出生的人开始死亡，将出现一个长达三十五年的人口“泄洪”期，每年死亡两三千万。这意味着中国今后需要每年出生2000万以上的孩子才能缓解人口老化、防止人口锐减。由于晚婚、晚育、单身、不孕(卫生部承认中国原发性不孕率高达12.5%)等人群比例增加以及养育能力的限制，实际生育率往往远低于生育意愿。也就是说，现在中国的人口生育率已经开始负增长!

2.家庭独生子女化，让每一个家庭时时处于担惊受怕当中，已经成为引发社会各种矛盾的焦点。

“独生子女家庭本质上是风险家庭，独生子女人口占主体的社会本质上是风险社会。在提倡构建‘和谐社会’的过程中，我们其实也进入了一个还没有完全意识到的风险积累和爆发并存的后计生社会，或者说是不得不直面生育率快速并大幅度下降后果的后计生时代。”北京大学人口学教授穆光宗就是反对“一胎化”的著名学者之一。他概括的认为，独生子女家庭至少存在“六大风险”：

首先是孩子的成长风险。主要是夭折、重病的风险。 其次是孩子的成才风险。“独柴难烧、独子难教”。

第三是婚姻的冲突风险。独生子女婚姻家庭的不稳定性非常大的，家庭人际矛盾普遍难以调和，若激化则破碎家庭、单亲家庭将随之增多，从而导致社会不和谐因素增大。

第四是家庭的养老风险。在社会保障体系不完善的情况下，独生子女家庭老年父母依然面临生活照料风险、精神赡养风险甚至经济供养风险。随着老年人数量的增加，“421”家庭数量激增，调查显示：有35%的家庭要赡养4位老人，49%的城市家庭要赡养2~3位老人，如果独生子女下一代还是独生子女，那么第三代就要面对一对年轻夫妇最多赡养12位老人的局面。

第五是社会的发展风险。独生子女必然要走向社会，除上述风险外，其个性问题、非智力素质发展失衡、缺乏团队合作精神等也使未来社会的竞争力量、协作力、凝聚力受到巨大挑战。

第六是国家的国防风险。一旦发生战事或抗击自然灾害等，需要独生子女及其家庭奉献的时候，可能就是一个“严峻的话题”。比如说这次的汶川大地震，很多的家庭丧失了唯一的孩子，又丧失了再次生育的能力，于是对整个家庭精神上的打击就特别大。

因此，独生子女家庭的“风险性”就在于“唯一性”，面临不可预见的风险，很多家庭变得“不堪一击”、十分脆弱。

3.独生子女政策导致重男轻女现象日益突出，造成了大量妇女和儿童权益受到严重侵害。

而目前中国出生人口男女性别比例已达到116.9∶100，有的省份高达130∶100，而正常的人口性别比例应为102～107∶100。

由于我们传统的性别歧视，导致各国纷纷来领养中国女婴。荷兰三分之一的领养儿童来自中国，基本都是女婴。美国约有5万名从中国领养女婴，而且每年都会新增加6000多名。中国收养中心还向丹麦、芬兰、西班牙、法国、瑞典、冰岛、爱尔兰、荷兰、挪威、新西兰、英国、加拿大、比利时和澳大利亚14个国家开放。这些国家都纷纷到中国领养小孩，而且都是领养女婴。

长此以往，不仅造成了大量妇女和儿童权益受到严重侵害。我们的性别失调现象会更加严重。这将是一个影响深远的社会问题，我们必须重视之。

4.整个社会独生子女化，是导致中国素质教育怨声载道、痼疾难医的最重要原因之一。

首先，独生子女们生于安乐，能力急需提高。具体主要表现为：一是对学习目的的认识不明确，为父母学，为老师学，厌学的人占了相当的比例。

其次，由于孩子是独苗，全家老小的希望都寄托在一个孩子身上，家庭对独生子女的期望过高。

第三，作为教育的重要环节的学校背负着广大家长的殷切期望，只能牺牲孩子利益，顺势逐渐功利化。

第五、计划生育废止一胎化、实行两胎化政策是全社会广大民意的诉求，顺遂民意才是以人为本

独生子女的压力

空巢

失独家庭百万个

6万失独家庭50岁以上失独

失独家庭

第7篇： 中国文化及传媒产业政策的演变

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建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障——文化及传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发生较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有重大意义。

一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点

从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。① 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。② 关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。

所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。

二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程

实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。

为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。③ 1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。

国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。

1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定

第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。

改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。

2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定

第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。

1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。④ 从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。

3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定

第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定

第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。⑤ 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。⑥

其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。

5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。

产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。

“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!

第8篇：论中国对外贸易发展政策的演变

论中国对外贸易发展

政策的演变

摘要：在世界各国贸易的发展史中，中国独特的国情，短暂的对外贸易发展历史，以及如今中国对外贸易世界地位的迅速崛起，引起了世界的注意。从建国、改革开放到加入WTO至今，中国的对外贸易政策演变也反映了众多发展中国家的发展之路，本文旨在通过对中国对外贸易政策的演变进行分析，以了解真正适合中国对外贸易的发展政策，使之在国际竞争中更具竞争力，更具可持续发展的动力。 关键词：中国 对外贸易 政策演变 影响

正文：以几次大的转折点为依据，笔者将中国的对外贸易政策分成了四个阶段：

一、极端的进口替代阶段(1979年以前)

改革开放以前，我国的对外贸易处于一种辅助的从属地位。对外贸易只是国内生产的简单延伸，只能被动地跟着生产走。

在国家的统一干预下，对外贸易的管理不是价值管理而是外汇实物计划调控;对外贸易的动机不是追求贸易的比较利益，而是实现互通有无和追求创汇的最大化。这些特征决定了对外贸易战略必定是极端的进口替代战略。

建国初期，我国的部门偏向是一种极端的“进口替代”型部门偏向(即在对进口实施较高保护的同时对出口几乎没有鼓励)。具体体现在两个方面:

1、高度集中的计划经济体制：这一时期我国实行的是一种“统治贸易”政策，这种政策是通过高度的集中计划体制来实现的:①统一计划管理。由国家计委和外贸部统制对外贸易计划，包括商品流转计划、财务计划、运输计划、包装计基本建设计划、劳动工资计划和教育计划等。并按行政层次下达、强行。②外贸专营。对私营外贸企业进行所有制改造，最终使国营外贸成为对外贸易的主体。国营外贸企业分为专业外贸总公司(设在北京)业外贸公司(设在各省、市、自治区)两个层次。

2、较高的进口限制：进口限制政策这一时期我国的进口限制政策主要体现在较高的关税壁垒水平上。1950年，我国颁布的第一部关税税则规定的算术平均关税达到52.9%，

其中农产品税高达92.3%，工业品税为47.7%。非关税壁垒没有被采用，主要是因为在计划体制下这些措施根本就不需要。在这种极端的进口替代型部门偏向下，我国的对外贸易是计划的产物，因此不可能主动发挥对资源的优化配置作用。这一时期我国的进口受到调剂余缺的绝对成本理论的制约，以引进国外先进技术为主，借以发展我国的民族工业。进口战略的总体思想是:凡是国内有生产，并在数量和质量上能够得到满足的，应坚持不进口;凡是国内有条件生产，暂时需要进口的，应积极采取措施促进国内发展生产，生产发展起来后应逐步减少进口，把有限的外汇用在最急需的方面，使我们的进口商品的结构更加合理。

绝对成本理论这种观点说明了国际贸易中自然优势和获得优势带给一个国家发展的益处，但是倘若一个国家在各种产品生产商都没有优势的话，就很难在国际贸易中有自己的一席之地。在这样的指导下，中国的对外贸易发展没有很好的表现。

在出口产品的结构来看，我国在这一时期同样处于最初级的地位。该时期我国从总体上推行的是片面重工业化的战略，忽视农业和轻工业的发展，这不仅造成了消费品的生产落后于社会需要，许多商品供不应求，人民生活水平下降;而且导致了传统出口产业迟迟得不到发展，对外贸易也不能反映中国的比较优势。

从表3一1我们可以看到，在1965年的时候，中国最主要的出口产品是资本密集型产品和资源密集型产品，而不是反映中国国情的劳动密集型产品。这并不是说明中国的比较优势在于这类产品上，而是由于当时中国的产业政策是偏向发展重工业，使得劳动相对密集的轻纺产品国内自己都不能满足，没有能力再出口。如前所述，由于出口结构的低下，出口产品主要为农副产品和简单农副产品加工品，因此中国的劳动力比较优势不可能有较大的发挥。此外，由于农业生产是对资源依赖较大的一种生产，且农产品换汇率低，如果不尽可能多地附加劳动价值，单纯以初级产品和粗加工产品换取足量外汇，则国内资源必定会遭到较大损耗。

二、温和的进口替代阶段(1980年一1991年)

改革开放以后，贸易的重要性越来越被人们所认识到，贸易亦第一次被放到了较高的战略地位。

贸易的自由化是贸易发展的关键。而贸易的自由化是以自由性的贸易体制为

基础，因此对外贸易体制就必须进行改革。

这一时期我国的部门偏向开始从极端的进口替代向政府干预较强的“中性”转变(即既有较高的进口保护又有较高的出口鼓励)，具体体现在2个方面:

1.对外贸易体制的市场化改革、进口限制手段和水平的提高、以及出口鼓励措施的多样化。一方面，中央对整个对外贸易的计划控制有所减弱。以进出口计划商品的逐步减少为例，在出口商品计划中，到1988年，受指令性计划控制的第一类商品下降到21种，受指导性计划管理的第二类商品下降到91种。另一方面，在计划控制逐步削减和取消的同时，国有外贸企业的改革也相应展开。1991年，国务院又进一步改革和完善外贸体制，改革的主要内容是取消出口补贴、在适当增加外贸企业外汇留成的基础上，让各类外贸企业自负盈亏;同时改变地区差别的外汇留成办法，实行按不同大类商品全国统一的外贸留成比例，以创造平等的竞争条件。

2、为了避免国际市场对本国产品的迅速冲击和继续保护国内幼稚产业的成长，国家在削弱计划控制的同时，又运用商业手段加强了对进口的限制。为了鼓励贸易，国家在较高的进口限制之外，又采取了“抵消性”的鼓励出口政策作为激励。从对出口的较高鼓励方面而言，该时期的中国使用了一系列包括贸易补贴、外汇留存、出口退税，以及用于出口的进口关税减免等措施。贸易补贴和外汇留存都是在国内价格改革还没有到位、国内价格与国际价格脱节的情况下为弥补外贸企业的亏损而采取的鼓励出口的手段。除了外贸补贴和外汇留存以外，为了鼓励出口，我国政府还采用了国际上通行的做法，给予出口企业退还国内征收的间接税以及用于出口的进口投入品免关税、进口资本品减关税的优惠待遇。

这种贸易自由化的形式主要是比较优势理论的反映，

比较优势理论认为“一国在产品的生产商不需要有绝对优势，只要有比较优势，就可以在要素投入不发生改变的条件下通过参与国际分工从贸易中获取利益，但贸易利益实现的条件是完全的自由贸易”。此时期中国就参与进了国际贸易，开放了市场，并着重出口劳动密集型的产品，发挥出了自己的比较优势。下图为中国加工贸易发展

三、边际出口导向阶段 (1992年~2001年)

上一阶段我国外贸体制的初步开放促进了国内资源的优化配置，使得追求静

态的贸易利益成为可能。随着国家对贸易作用认识的不断提高和加入WTO步伐的日渐加快，人们对市场开放的要求也在提高，对外贸易体改革也就有了进一步深化。与此同时，对动态贸易利益的追求也开始成为可能。

1992年以后，我国的计划控制已基本取消。国家在自营进出口业务方面已比较放松，允许外商投资企业、一部分国有生产企业、科研院所、以及私营企业经营自己产品的进出口.进口限制政策。从1992年起，中国的进口体制开始进行较大幅度的改革，关税和非关税水平都开始明显下降。关税和非关税的变化请看

下图：

这一时期国家对出口贸易的认识也有了较大的转变，出口不再以创造更多外汇为其首要目的，而逐渐转向了促使国内比较优势的转变上。促使国内比较优势的转变需要培养资本密集型出口产品的国际竞争力。而其国际竞争力的培养则需要通过自由贸易所带来的竞争效应、乘数效应、学习效应来推动。

这一时期国家寻求突破劳动密集型产业的桎枑，在资本密集型等产业上加足马力，为了吸引外资和先进技术，不惜以市场换技术。虽然此时我国对贸易重要性的认识已经上升到一定高度，也采取了贸易促进国内产业动态升级的相关措施，但毕竟外贸政策的调整己越来越受到国际因素的制约，而对动态贸易利益的追求短期内又不可能见到效果，因此国内存在的问题仍然是多方面的。例如由于加工贸易的投入品基本上来自进口，出口对国内其他产业的带动作用不大，乘数效应很小。而且由于加工贸易中漏洞不少，一定程度上易诱使贿赂、贪污和走私等腐败犯罪行为。为了加强管理，国家出台了许多措施对加工贸易和关税减免加强管理，这又导致管理成本提高。所以这一时期的贸易政策虽然取得了很大的进步，但同时也存在着很多问题。

4、出口导向阶段(2002年至今)

该时期的贸易战略在继承上一阶段贸易战略总体发展方向的基础上进一步

降低了政府干预。这一时期各项政策的颁布虽然从总体上看基本有利于对外贸易的可持续发展，但外贸战略总体思想的片面化仍导致了许多不可忽视的问题。这一时期我国的外贸体制改革主要有以下几方面:

在关税措施方面，我国的关税税率在持续降低。按照加入世贸组织的承诺，从2002年1月起，总关税水平降至15.3%，3000多个税目的税率有不同程度的降低，其中农产品平均税率由18.1%降低到16.8%;工业品平均税率由n.4%降低到10.3%。从2005年1月起，我国又进一步降低进口关税，关税总水平降至9.9%，涉及降税的共900多个税目。2002年，我国的进口配额许可证和进口许可证管理的商品种类从26种减少到12种，2003年又进一步减少到8种，取消了摩托车及其关键件、照相机及其机身、手表、汽车起重机及其底盘的进口配额许可证管理;取消部分税号汽车及其关键件的进口配额许可证管理。

继续鼓励扩大出口的政策。为了抵消加入WTO后贸易壁垒的降低对国内市场造成的冲击，国家在加入世界贸易组织后不久出台了一系列。以出口退税政策为例，2002年出口货物的免、抵、退税面由2001年的62%增加到100%(即全部自营出口或委托出口业务的生产企业)，退税总金额达1259亿元人民币，比2001年增加17.1%。出口退税政策的实施对保持我国对外贸易的稳定增长起到了极大的促进作用。

我国的出口导向对外贸易发展战略在中国取得了巨大成绩，同时也产生了一些负面影响：出口增长方式粗放;出口商品核心竞争力不强;劳动密集型产品出口面临严峻挑战;增加了中国陷入“比较优势陷阱”的风险;人民币升值压力巨大;对外贸易发展的高外需和高外资依赖性;对外贸易摩擦加剧等。随着中国对外贸易的发展和国际国内经济环境的变化，中国的出口导向贸易发展战略带来的负面影响也越来越大，中国出口导向对外贸易发展战略面临调整要求。

加入WTO后就必须完全的自由贸易，我国正在转型阶段，发展过程中因为“中国制造”的低价和特殊的社会生产关系遭遇了很多国家的贸易保护政策，我们在对外贸易的过程中也应该注意两种政策的互相结合。

参考文献：

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54、陶良虎，周军.产业结构优化与产业政策调整.武汉:武汉理工大学出版社， 2004.193一2

215、王允贵.中国加入WTO后的外经贸发展战略.北京:中国计划出版社， 2002.3~6

6、戴桂林，苏萌.中国贸易战略的实施对对外贸易的影响分析[J].国际贸易 问题，2006(6).7、徐黒妹.中国对外贸易政策的研究[D].厦门：厦门大学，2007

第9篇：改革开放前新中国土地政策的历史演变

新中国土地政策的历史演变(1949~1978)

姜爱林

(国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心，北京100029)

摘 要：近年来有关改革开放前新中国土地政策发展演变的研究日见升温。为进一步推动这一工作，本文将改革开放前1949)1978年土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，进而对其进行了介绍、分析与探讨。

关键词：改革开放前;土地政策;历史演变

中图分类号： K27

文献标识码： A 文章编号： 1007-6875 (2003)03-0298-08

近年来有关新中国改革开放前土地政策演变的研究引起了政策学、经济学、历史学等学界的极大关注，也取得了可喜的研究成果。这一方面反映了学界们对新中国土地政策演变的研究态势及研究观念的转变，另一方面也有助于总结经验教训并进而推动现行土地政策的改进与完善。本文将改革开放前1949年至1978年这28年的土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，在此基础上，对中国改革开放前28年土地政策的历史演变的若干问题进行了介绍、分析与探讨。

一、中国成立初期的土地政策

1949年10月到1956年9月是中国由新民主主义向社会主义转变的时期。前3年主要是继续推行土地改革运动，完成新民主主义革命阶段的基本任务;后3年则是制定并执行过渡时期总路线，完成对生产资料私有制的社会主义改造，实现了新民主义到社会主义的转变。

第一阶段：继续推行土地改革政策(1949年10月~1953年春) 建国前，党领导解放区人民进行土地改革，在面积约230万平方公里、农业人口约116亿的解放区实现了耕者有其田。但建国后，在拥有311亿农业人口的广大解放区则尚未来得及实行土地改革，农村土地仍集中为封建地主所有。根据1949年9月中国人民政治协商会议通过的5共同纲领6第3条、第27条、第34条及1950年6月6日在北京召开的中共七届三中全会精神，中国共产党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动，并按各个阶段的革命和建设任务制订了下列几个方面的土地政策：

(1)农村土地改革政策。1950年6月9日，刘少奇同志在党的七届三中全会上所作的5关于土地改革问题的报告6和1950年6月30日颁布的5中华人民共和国土地改革法6这两个文件，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，是指导全国开展土地改革的基本文件。其主要内容有：①废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。②土地改革属于资产阶级民主革命性质。土地改革必须被限制在消灭封建、半封建剥削范围内，而不是消灭一切剥削制度。属于资本主义性质的工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。③土地改革的总路线是依靠贫农、雇农，团结中，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度， 发展农业生产。农民协会为土地改革队伍的主要组织形式和执行机关。④土地改革运动中必须团结中农，保护中农的土地及其他财产不受侵犯。一要注意满足贫雇农的要求;二要不损害中农利益。因为土改的目的在于解放生产力，应该注意保存一切可用的生产资料和生活资料，引导农民不要在分配土地和浮财上纠缠不清，而要集中精力恢复生产。对地主也分给同样的一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成新人。对已确定为汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子及破坏土地的犯罪分子，其本人不得分给土地，以示惩罚。对富农所有的土地及其他财产，凡富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其他财产，加以保护，不得侵犯;其出租的少量土地，亦予保留不动;某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。对少数富农出租大量土地者，对其出租的土地则应予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年参加主要农业劳动，耕种一部分土地，而以其主要部分土地出租者，对其自耕部分土地，加以适当抽补后，应基本上予以保留，其余部分则没收。烈士家属，包括辛亥革命以来历次为革命阵亡和死难的烈士直系亲属，烈士本人计算在家庭人口之内分得一份土地，以示抚恤。城市回乡的失业工人及其家属从事农业生产者同样分给一份土地和其他生产资料。乡村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有劳力愿从事农业生产者亦分给一份土地。⑤土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(2)城市土地改革政策。①城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他的农业土地分配给无地少地的农民耕种使用。所有没收来的房屋除大建筑及风景区的别墅等不适合于农民住的房屋应当作公用外，其余均应分配给农民所有。②城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等，无论其为地主或农民所经营，或其土地所有权有无变更，均由原经营者继续使用。③凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租。但经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该项土地时，必须交还国家。④国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等之国有土地调换之。⑤城市郊区土改完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权，土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(3)华侨土地财产政策。对华侨土地财产的处理：①华侨及其家属在农村占有并出租的大量土地，如其本人出国前家庭原系地主者，除没收其土地和原由农民居住的房屋外，其他房屋和财产一律保留不动。②华侨及其家属在农村中出租小量土地者，如超过当地人均土地20%，超过部分土地，亦得酌情照顾，不予征收。③华侨及其家属在农村中占有大量土地，部分出租，部分自耕或雇人耕种，构成半地主或富农成份者，超过其自耕和雇人耕种土地少量者，征收其出租土地。如只占有小量土地，虽出租部分超过其自耕部分，不应认为是半地主或富农，其出租部分不予征收。

(4)出典土地政策。对出典土地的处理：①实行彻底平分土地的地方，平分前的土地典当关系一律无效;按中农不动原则分配土地的地方，土改前地主、富农、贫农、雇农之间的典出典入土地，在分配土地时已被抽出分配者，不再变动。如系中农典与地富，或中农与贫雇农土地在分配土地时已被抽出分配，致使该中农因而蒙受损失时，应给予该中农以适当补偿。土改前中农与中农的典当关系及贫农典与中农土地在分配土地时未加变动者，其典当契约继续有效。②如承典户在本村无房屋，典入房屋被赎回无屋可住，可签订新约，由承典户暂住。③地主土地已出典于中农、贫雇农者，没收后应归承典户所有;如承典户因而占地过多，可将此项典入地抽出分配，并给予不少于典入时所付地价的补偿;如中农贫雇农出典与地主，则没收后归还出典户，因占地过多按前项规定处理。④农民间的典当关系，其契约继续有效，可继续承典，亦可依约自由赎回。应分得土地的农民各有典出典入土地者，分配土地时，在出典典入双方原有土地内各计一半。

(5)土地纠纷政策。对土地纠纷问题的处理： ①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地权确定不再变动，不是对农民家庭内部分家而言。②实行打乱平分的土改地区，土改前的典当关系均不再存在，原来出典土地，算在谁分得数内就归谁所有，不应再有赎回问题。③新土改地区，出典人的土地依法不在没收之列者，对其出典土地，原则上应承认原契约有效;如已被算进承典人应分得的土地数目内，亦不准出典人抽回，应说服出典人放弃依约赎回权，典价部分由双方协商解决。④农民外出托人代管土地如被分配，给予补偿或于保留的公地中补给一部分或全部。

需要补充说明的是，现行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一个重大的变化就在于：把征收富农多余的土地财产的政策，改为保存富农经济的政策。这是适应新的形势而对富农采取的新政策，是十分正确的"这是因为：中华人民共和国成立之后，全国人民的基本任务，已由支援解放战争以取得革命的胜利转变为在全国范围内进行经济建设，恢复和发展生产，富农经济是农村中的资本主义经济，同农村中的其他经济形式比较，具有一定的进步性，因此，当时保留富农经济有利于发展农业生产;中华人民共和国的成立，表明国内的政治和军事形势已发生根本变化，民主革命中谁胜谁负问题已经解决，全国人民在政治上和组织上的大团结，使富农的态度也发生了变化，为了团结一切可以团结的因素，迅速恢复和发展生产，巩固新生的人民政权和社会的稳定，争取富农在土地改革中采取中立的立场是完全必要的，也是可能的;同时，实行保存富农经济的政策，可以更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，可以消除农民在发展生产中怕致富的某些顾虑，有利于土地改革的顺利进行和农业生产的恢复与发展。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，约有3亿农业人口的地区完成了土地改革，使中国农村发生了几千年来未有的变化，整个农村(除少数民族地区和台湾省外)废除了封建地主的土地所有制，全国有3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地及其他生产资料，并免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重地租，实现了农民的土地所有制，解放了农业生产力，大大地促进了农村经济的发展。

第二阶段：初步建立农村土地集体所有制政策(1953年4月~1956年9月) 土地革命完成后，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种个体的、分散的、落后的、建立在个体私有制基础上的小农经济，不能满足工业发展和人民生活对农产品的需求。农民为了发展生产、摆脱贫困，确有走互助合作道路的要求。党和政府为了引导农民走上共同富裕的道路，改变农业的落后面貌，在农村开展了互助合作运动，并在实践中创造了从临时互助组和常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的过渡形式，以实现对个体农业的社会主义改造。这一阶段的土地政策主要有以下几个方面：

(1)社员私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，发给各地党委执行(1953年2月经个别修改后正式通过)。1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营、并有较多公共财产的初级农业生产合作社。同年12月16日，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》。决议强调，初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。此后农业生产合作社开始进入发展时期。1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，中共七届六中全会(扩大)根据毛泽东的报告，通过了《关于农业合作化问题的决议》，把党内在合作化速度问题上的不同意见，当作右倾机会主义来批判，使合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道"这个期间对社员土地政策的内容为：①根据土地质量评定入社土地的产量。②规定固定的土地报酬数量，土地和劳动按一定比例分配报酬，土地报酬一般应低于劳动报酬。各地区人多地少或人少地多情况不一，种植条件也不相同，不强求划一。土地报酬数量应稳定一个时期，为照顾农民土地私有观念，不应过早地取消土地报酬。③社员应有少量的自留地，一般相当于全村每人平均土地的2%~5%。林业、鱼塘等属于个人分散经营有利的副业生产资料，不宜入社，更不宜归社公有。

(2)社员集体土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一届全国人民代表大会第33次常委会通过了《农业生产合作社示范章程》。同年6月30日第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》。章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。有关土地政策作了如下规定： ①社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社。②社员土地上附属的私有塘、井等水利建设，随着土地一起转为合作社所有。如属新修建设尚未取得收益，应偿还其所付工本费。私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有时，亦应付给本主合理代价。③农业生产合作社应抽出一定数量土地分配给社员种植蔬菜，分配数量是按每户人口多少决定，每人使用这种土地，一般不超过当地每人平均土地的5%。④社员土地转为合作社集体所有，取消土地报酬。对完全丧失劳力历来靠土地收入维持生活的社员，用公益金维持他们生活，或暂时给以适当土地报酬。从事城市职业而家住农村的，如果本主生活困难，历来依靠土地收入补助生活的，仍可付给一定的土地报酬。⑤社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等经济林木作价归合作社所有，由合作社统一经营，并从林木收益中给本主一定比例的报酬。

二、全面建设社会主义时期的土地政策

1956年9月中共第八次全国代表大会的召开，开始了社会主义建设道路的初步探索。1956年至1966年这10年是中国曲折发展的10年，这10年土地政策的发展也走过了一个脱胎换骨的历史路程。

(1)农民集体土地：合作化后期的土地政策(1956年9月~1958年底)。 1956年9月15日至27日，中国共产党在北京举行第八次全国代表大会，大会确定了党在新的历史时期的根本任务。根据这一精神，中央继续推行农业合作化，到1956年底，全国农业合作化基本完成。有资料显示，1956年9月，全国就基本上实现了高级合作化：1956年底，全国参加农业生产合作社的农户达1.1亿多，占全国农户总数的96.3%，基本上完成了对个体农业的社会主义改造。合作社将那些放弃剥削参加农业劳动的富农分别接收入社，以和平方式消灭了农村中最后一个剥削阶级。1957年上半年，在反“右”斗争声中，开始了“大跃进”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”迈进。

1958年春，毛泽东认为，小社不利于大规模经营，不利于共同发展生产，于是提出小社并大社的建议。8月，毛泽东又认为：“还是办人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社，并提出扩大公社规模，在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。会议后，在短短的一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。

(2)农村土地：人民公社前期的土地政策(1959年1月~1966年5月)。 人民公社时期的特点就是“一大二公”、“政社合一”，这种超越历史的体制，使得“共产风”泛滥成灾。1959年2月27日到3月5日，中共中央在郑州举行了以解决人民公社所有制和纠正“共产风”问题为主题的政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1966年4月，第二届全国人大颁布了《农业四十条》，这是一个十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，要求各地彻底纠正“一平二调“的共产风以及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年9月27日，党的八大十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案对农村土地政策作了规定：①生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。②生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地，基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。③集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营，并且可订立收益分配合同，或划归社员所有。④土地、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来后，长期不变。⑤在不破坏水土保持、不破坏山林、不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。

1963年3月20日中共中央转发《关于社员宅基地问题》给各省、市、自治区党委参考。主要内容：①社员宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。②宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。③社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。但尽可能利用闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员新建住宅占地，无论是否耕地，一律不收地价。④社员不能借口修建房屋，以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

1964年3月21日中国人民解放军总政治部发布了《关于部队农副业生产政策纪律的若干规定》，该规定主要内容为： ①贯彻以开荒为主的方针。解决部队生产用地，主要是利用国有荒地资源，垦荒和筑堤围海、围湖造田，建立生产基地;充分发挥现有土地潜力，提高单位面积产量。垦荒必须经地方政府批准和群众同意，办好手续，在地方政府统一规划下进行。已开垦的生荒地，如系国家所有，应请示地方政府批准，归部队长期使用;如系公社、生产队所有，可按合同规定使用。经群众同意和当地政府批准，也可使用公社、生产队的撂荒地。使用公社、生产队的熟地，应创造条件逐步退还。今后尽量做到不占用公社、生产队的熟地。如有的部队确实无法解决吃菜问题，需要使用公社少量熟地种菜时，应经群众同意，当地政府批准。使用国营农场的土地，原则上应予退还。如继续使用，必须经农场同意，不影响其发展生产，并由省报国务院批准。坚决禁止买地搞生产的错误做法。②严格执行党和政府有关垦荒的规定。切实做到不妨碍水土保持，不破坏林木、草场、苇田，不妨碍群众生产。对于垦区内的名胜古迹、水利、道路、桥梁等建筑物，妥加保护，不得毁坏垦区内的坟墓。在边防地区垦荒时，要切实遵守边防政策。③凡是征而未用、多征少用、早征迟用的军事用地，应按照国务院批转内务部《关于各地方各部门检查征用土地使用情况的综合报告》的批示执行。过去压缩禁区已退还给群众的土地，不得借口军事需要收回搞生产。④牧业生产所需草山、草场，应报请地方政府批准，经群众同意，在政府指定的区域内放牧、割草。要注意保护草原，不得与群众争草。⑤在山林、湖泊、河流、海面采集野生植物、狩猎和进行水上生产时，要严格遵守政府有关规定，并事先经过地方政府批准和当地公社、生产队同意。切实做到不妨碍群众生产，不与民争利，不破坏水产和植物资源，不猎获政府规定保护的珍贵禽兽。

1965年7月27日中国人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部批转了济南军区政治部《关于军队征用土地审批权限适当下放的请示报告》。该报告的主要内容为： ①审批权限下放后，军和相当军的政治机关，对军事用地的审批要严加掌握，尽量利用空地、荒地，尽量不占用民田，不拆除民房，不迁移居民。②凡部队因国防施工、营建、建筑国防公路、射击场等，征用土地在10亩以下和移民5户以下的，由军或相当军的政治机关审查同意后，报县、市人委审批;超过以上规定的，由用地单位逐级上报军区，经军区政治部审查同意后，再报省人委审批。

三、文化大革命时期的土地政策

1966年5月至1976年10月的十年文化大革命，使国家的土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱的不正常状态。为了与前面相衔接，我们把这个阶段姑且称作人民公社中期的土地政策。经多方查找资料，我们发现有如下几个土地政策文件：

1.1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局发布了《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。该记录的主要内容有：①对土地国有化问题，主管部门应认真贯彻执行1956年的原则指示。②土地范围，无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地，应按具体情况划分，不宜扩大。公社社员在镇上的空闲出租地，应收归国有。城镇边沿上的自留生产用地，或成片的社员宅基地，不应收归国有。③土地收归国有后，地产税应改为土地使用费，收取标准可略高于地产税。行政机关、学校、医院、部队等原拨用土地仍不收土地使用费。④土地国有化后，原有私人之间在土地上的债权债务自行处理。⑤集体所有土地出租，可采用征用办法收归国有。⑥任何生产单位都不应当经营土地出租的业务"农业生产队租给城镇居民的土地，如系国有，应当收回。如原系生产队粮田或菜地，也应当采用征用办法收归国有。

2.1970年4月20日中国人民解放军总政治部转发沈阳军区政治部《关于部队征用土地问题的通知》。该通知主要内容为： ①国防施工、营建征用土地，要严格遵守国家建设征用土地的政策规定。征用土地应本着不占或少占耕地的原则，充分利用荒山、荒地、劣地和空闲地。征用土地，要与当地贫下中农、基层革委会充分协商，签订合同，报政治机关审查和地方革命委员会批准。10亩以下的由军或相当于军的政治机关审查，10亩以上的报军区政治部审查;同时，按各省革命委员会关于征用土地审批权限的规定，报相当一级革命委员会审批。征用的土地应按照国家建设征用土地办法予以补偿。②部队生产，要发扬“自力更生”的精神，原则上不占用耕地，更不得与民争利。个别地区新开荒地不宜种菜，需要占用少量耕地，必须征得当地贫下中农和基层革委会同意，并开出同等数量荒地进行交换，或者予以适当补偿"部队在牧区开垦荒地，一定要照顾牧民利益，不得破坏草原，影响放牧。③凡部队因生产占用国有土地与地方发生争执的单位，应把方便让给地方，主动协商，妥善解决;凡因生产占用集体所有的耕地，现在群众要求收回的，应予退还。

3.1973年6月18日国家计委、建委发布了《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知》。该通知的主要内容有： ①基建征地要贯彻节约用地原则，可利用荒地、空地、劣地的，不得占用耕地、良田，必须占用耕地时，也要精打细算，尽量少占。②新建项目选址要把占地多少作为方案取舍的重要条件，建设项目的总平面布置要紧凑合理，老企业的改建、扩建要充分利用原有场地。大城市要有计划地搞些高层建筑，严格控制大城市规模。③基建单位应积极支援农业，结合现场施工，进行开荒、改土、造田。对危害农田或占地数量大的工业废渣、废气、矿山矿尾、电厂煤灰等要综合利用，积极治理，尽量少占或不占良田，同时发展废渣制砖和砌块，以避免损坏良田。④基建征地必须严格执行审批制度，切实把关。凡初步设计未经批准项目，不许征用土地。⑤基建征地应做好被征社队群众的安置工作。补偿费应用于发展农业生产。⑥检查清理中对于多征少用、征而不用、早征迟用的土地，都要退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属国家。

1973年11月7日中央军委批转总后勤部《关于全军营房建设存在的问题及今后意见》。该意见的主要内容为： ①所有营建选点都要认真勘查，慎重定点，要充分照顾群众利益。占地一定要严格控制尽量利用荒地，不占和少占耕地、良田，必须占用的要设法造田还地。②步兵部队营建占地比例一般应限制在1比4(指营房建筑面积与营区占地总面积的比例)以内，特种兵部队可酌情稍高一些，但也要从严掌握。

1973年12月5日，国务院、中央军委下发了《关于解决当前地面炮射靶场与国内飞行矛盾的规定》。该规定的主要内容为： ①充分利用现有的各种靶场，合理安排，提高利用率。②严格控制新建炮射靶场。必须新建的，各单位在选择炮射靶场时，应与有关单位充分协商，取得一致意见。无论固定的、临时的靶场，均应选在山地、荒地，尽量少占地、少移民。

1975年12月12日国务院、中央军委批转总参谋部、总政治部、总后勤部《关于整顿部队生产的意见》。该意见主要内容为： ①部队生产用地，主要是开垦国有荒地和利用营区土地。过去接收的国营农牧场和劳改农场的土地，地方要求收回的，经省、市、自治区批准后退还。借用社队的土地，要求退回的应坚决退还。部队需要、地方又同意借给的，应按规定交纳租金和农业税。部队耕种的国有土地，如无力经营，应交给当地省、市、自治区，不得移交集体所有制单位。②部队开发矿藏和其他资源、围湖造田，要严格控制。确需开发的，应经国家有关部门批准，并按统一规定使用国家资源，严禁破坏草原。1976年2月4日总参谋部、总政治部、总后勤部下发了《关于建设训练点问题的通知》。该通知主要内容为： ①要全面规划，合理布局，分期修建。有条件的军区也可建设一个规模较大的训练点。训练点位置的选择，要便于部队使用。②要因地制宜，不占或少占耕地。建设训练点的土地问题，要立足于军队本身解决，主要利用部队现有训练场地进行扩建，也可将部队压缩生产的农场(牧场)进行改建，尽可能与军的坦克团的营房、场地建设相结合，与军事院校的场地建设相结合，做到综合使用，节约土地。要尽量不占或少占社队土地，不能与民争利。凡涉及社队土地和群众利益的问题，一定要按党的政策和有关规定办理。

四、徘徊时期的土地政策

粉碎“四人帮”以后，直到1978年12月党的十一届三中全会召开，才实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。这一阶段我们将其划为人民公社后期阶段中的前期阶段"这两年的土地政策文件主要有：

1.1977年12月，中共中央军事委员会通过了《关于加强军队工厂!马场!农牧业生产管理的决定》。该决定的主要内容为： ①农副业生产必须以军为主，调配适当。凡土地过多、无力耕种、生产部队得不到训练、急需整顿的和条件不好、产量不高、不利于长期经营的农场，应适当减少，或在军内调整，或移交当地省、市、自治区农垦部门。②凡属下列情况者，尽可能予以保留：第一，条件好，用兵少，产量高，或对外开放有国际影响的农场;第二，几个单位的土地相连可以合并，能减少管理机构和人员，有利于发挥机械作用的农场。

2.1978年1月26日，国务院印发了《全国国营农场工作会议纪要》。该纪要的主要内容为： ①国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占。1966年以后，从国营农场系统划出的土地、资产，由省、市、区革委会区别情况处理，该退的要退;侵占国营农场的土地、财产，要一律退还。今后，机关、工厂、学校、部队建立农场，应当自力更生，开荒生产，不准占用国营农场的土地。②第一， 国营农场一定要把大搞农田基本建设，当作一项伟大的社会主义事业来办。到1980年，全国农场的旱涝保收、高产稳产农田要达到2000万亩。橡胶农场要搞好胶园“三保一护”(保水、保土、保肥、护根)的建设。牧区要搞好草场建设。第二，农田基本建设，要全面规划，综合治理，因地制宜地确定主攻方向。搞好勘测设计，分期实施，施工一处，配套一处，受益一处，避免盲目施工，造成浪费。第三，开垦荒地要搞好勘测规划，不能破坏水土保持，不能破坏森林、宜牧草原和水产资源，不能盲目围淤，影响防洪。 3.1978年8月31日国务院印发了《国务院批转教育部关于退还被占用校舍的请示报告》。该报告的主要内容为： ①任何单位占用学校的土地、房屋、家具、设备、车辆等，原则上都应无条件地退还给学校，不得以任何借口拖延抵制。②各占用单位退还、偿还学校土地、房屋、家具、设备、车辆等要尽快完成。凡能立即迁出学校的，应立即迁出;暂时不能迁出的，要立即压缩占用的土地、房屋范围，先腾出一部分退还给学校使用。凡占用学校的土地、运动场进行的基本建设工程，应立即停止施工。 5 几点讨论

(1)改革开放前，中国土地政策的发展演变是与整个国家的政治、经济、文化发展密切相关的。当政治形势好、经济发展快的时候，土地政策的发展也就随之好和快，呈现数量多、质量高的良好态势。反之，就可能出现相反的结果。据初步统计，1949年10月至1978年11月的28年中，国家一共制定各类土地政策文件近30个。其中，绝大部分是文化大革命前制定和出台的。就文件的规格而言，文化大革命时期也是比较低的。这是一条带有规律性的经验。

(2)在不同的发展阶段，土地政策的发展演变也具有不同的特点。新中国成立初期，是中国由新民主主义向社会主义转变的特殊时期。因而这一时期，土地政策的发展就带明显的剥夺性、分配性、私有性与过渡性。1956年9月，中国开始进入全面建设社会主义的重要时期。这一时期，土地政策的发展表现出强劲的合作化、集体化、国有化的巨大浪潮，/一大二公0成为土地政策内容的主流观。文化大革命时期，土地政策基本处于停止不前的状态。在这一非正常时期，由于机构被撤消及有关国家机关的正常活动无法保证，所以土地政策的发展表现出停止不前、倒退、遭践踏、被砸碎等特点。1976年11月至1978年11月这两年，土地政策发展比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。

(3)改革开放前的28年中土地政策的发展虽然取得了不容忽视的成绩，但也存在着不少问题。一是过早的推行了土地合作化，挫伤了建立不久的农民生产积极性。二是强制实行人民公社统领下的土地公有政策，超越了历史发展条件，扭曲了土地这个生产要素的经济关系。三是土地产权政策残缺不清，农民、集体、国家、农场等土地关系混乱，制约了土地生产率。四是崇尚一大二公，追求一平二调，无视土地的商品经济关系，人为地消除了土地有偿政策的存在。五是片面强调土地政策的粮食生产的唯一功能，明显地否定、压制或打击土地政策的其他功能。六是比较重视农村的土地政策，不太重视城市的土地政策，加剧了城市土地无偿、无流动、无期限的非正常进程，导致国有土地资产严重流失。

注 释：

土地改革后的农民个体经营的特点是：第一次出现了农民土地所有制居支配地位。不仅土地是农民个体私有，自己劳动，以户为单位从事经营，而且在数量上占有绝对优势，真正体现了生产资料和劳动者的直接结合，体现了农业生产资料的所有权、使用权及其劳动产品的直接分配权的三权合一。为研究方便，笔者以人民公社为主线，将1959年至1982年的23年划分为3个阶段：人民公社前期的土地政策(1959年1月至1966年5月)、人民公社中期的土地政策(1966年5月至1978年11月)、人民公社后期的土地政策(1978年1月至1982年12月)。 »1957年11月13日，经毛泽东亲自签发的5人民日报6社论，第一次提出了/大跃进的口号，从此，大跃进开始在全国盛行。就人民公社的发展历程而言， 1976年11月至1982年12月可划分为人民公社后期，其中， 1976年11月至1978年11月为后期中的前期， 1978年12月至1982年12月为后期中的后期。1882年年12月4日，全国人大修订并通过了中华人民共和国宪法，该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。1983年10月12日，中共中央、国务院正式发布了5关于实行政社分开建立政府的通知6，通知中指出：/宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开0。到1985年上半年，这一工作全部结束，全国共建立91 138个乡，下辖94万多个村民委员会。