保持债务利率可控，化解地方政府债务风险
中西部省份偿债压力更大，靠自身还本付息的可能性较低。图/IC
当前中国地方政府债务风险总体可控，但其中蕴藏的结构性风险仍然需要关注。
1994年分税制改革后确立新的中央和地方关系，提高了中央宏观调控能力，但财权上收、事权下移加重了地方政府收支矛盾。伴随经济发展和城镇化的快速进程，地方政府主导成立了各类融资平台，特别是2008年后地方政府存在违规举债。
2014年以来中央出台一系列整治措施，对违法违规举债“终身追责”，开展债务置换规范债务形式，债务逐步显性化，增速得到控制。当前政府潜在债务风险有多大？如何化解地方政府债务风险？
中国地方政府债务面临的潜在风险
首先，包含中国政府部门债务在内的宏观杠杆率偏高，还本付息压力较大。当前中国宏观杠杆率约在270%左右。在2020年，中国债务利息支付额已经达到名义GDP增量的两倍以上。在2018年与2019年，中国债务利息支付额分别是名义GDP增量的1.5倍与1.8倍。一旦长期利率上升，存量债务还本付息压力将会进一步加大。这其实意味着，宏观杠杆率高不仅是一个潜在风险，事实上已经造成了流量方面的压力。
其次，如果考虑到地方政府隐性债务风险，那么广义公共部门债务压力较大。中国的宏观杠杆率高，其实归根结底是公共部门杠杆率高。目前在中国的实体经济债务中，企业部门债务大约占60%。在企业部门债务中，国企债务约占三分之二。而在国企债务中，地方融资平台债务大概占一半。简单匡算的话，地方平台债务大约占到中国实体经济债务的20%。由于实体经济债务达到了GDP的270%，这就意味着地方平台债务超过了GDP的50%。目前地方平台债务算在企业部门债务内，如果把它从企业部门债务中减去，加到政府部门债务中来，那么中国政府部门债务占GDP比率已经接近100%，突破了60%与90%两道国际警戒线。此外，国企债务其实也可以算公共部门债务。国际金融与发展实验室有这样一个估算，如果把所有国字头的债务加到一起，那么公共部门债务占GDP比率为160%，私人部门债务占GDP比率仅为110%。
再次，中国公共债务分布不均衡，中西部省份偿债压力更大，靠自身还本付息的可能性较低。2020年至少有四个省的债务率超过100%，至少有九个省的偿债率超过50%。上述省份靠自己来还本付息的能力較弱。如果没有中央支持的话，这些省份的债务未来只能要么违约、要么重组。
最后，在地方政府债务方面存在财政和金融风险相互溢出的风险。商业银行尤其是区域性商业银行是中国地方政府债券的主要购买者，银行持有地方政府债券的比例高达80%-90%以上。当地的中小商业银行通常是当地政府发行的债券的主要购买者，这意味着一旦出现地方政府债券违约，地方金融体系的安全性将会受到冲击。
如何化解中国地方政府债务风险
虽然目前中国地方债务总体风险是可控的，但采取恰当政策至关重要。
第一，要保持合理的经济增速，通过做大分母的方式来降低债务压力。对中国而言，在疫情后保持一个相对较快的经济增速，是成功化解地方政府债务风险的重要前提。具体而言，中长期要加快供给侧结构性改革，短期要保持宏观经济政策的适度扩张。宏观政策不要过度收紧，因为一旦经济增速下去了，那么债务问题马上就会恶化。
第二，要避免债务利率过快上升。目前中国的存量债务已经达到GDP的2.7倍，一旦债务利率上升，利息支出占GDP的比重将会进一步上升。要避免地方政府债务爆发危机，保持利率水平可控至关重要。与中国相比，虽然目前美国联邦政府债务占GDP的比重已经超过135%，但美国政府依然有底气实施大规模财政刺激计划，其中一个重要原因就是美国债务利率很低，偿还利息的压力较小。过去五年内，美国政府利息支出占GDP比重其实是不断下降的。正如美国财政部部长耶伦所言，美国的货币政策正常化是要进行的，但不会太快。2021年美国10年期国债收益率很难在突破2.0%后继续上升。美国案例值得我们充分重视与借鉴。这就意味着，在当前环境下，中国货币政策不宜收得太紧。紧缩的货币政策除了会影响经济复苏，也会导致债务问题恶化。
第三，充分发挥中央政府与商业银行体系化解地方债务风险的作用，但最终中央政府仍将发挥根本性作用。从中长期来看，由于地方政府债务腾挪的空间较为有限，中央政府和商业银行体系事实上是降低地方政府存量债务的主力。中央政府与商业银行体系究竟如何发挥作用呢，这就需要谈到第四个政策建议了。
第四，要从根本上解决地方政府债务问题，我们既要有一次大规模的债务置换，也要有一次透明有序的、大规模的债务重组。
债务置换，实际上要由中央政府在一定限度内来帮助实际上没有还本付息能力的地方政府来进行债务置换。之前的债务置换，本质上是用地方债来置换平台债。而在未来，我们恐怕不得不发行一批特别国债来置换地方债。如果中央政府不及时介入，那么一旦地方政府债务危机爆发，压力会转移到银行体系。而考虑到银行体系在中国金融体系中扮演着重要角色，一旦银行面临系统性危机，那么中央政府是一定会介入救援的。虽然债务处置成本是在中央政府与银行体系之间分担，但银行体系不能分担太多，否则让中央政府来救助银行体系的话，最终债务化解的总成本可能更高。债务置换的最大特点，在于拉长期限与压低利率，把偿债过程变得更加平缓。
另一方面，中央政府也不能全部置换地方政府债务，这样会产生巨大道德风险。对于不能置换的债务，需要进行债务重组。这就需要地方政府与商业银行之间通过博弈来分担成本。商业银行要为未来的地方债务重组做好准备，通过拨备与资本金来化解部分债务重组成本。地方政府也不能把压力全部推给银行，自己也要承担一部分损失。从中长期来看，税制需要改革以提高地方政府的收入份额。从短期来看，存量地方政府债务高企的省份，可能成为国有企业混合所有制改革加速的省份。
最后值得一提的是，地方政府隐性债务的最大风险在于“隐性”，一旦将其透明化后，在当前的体制下进行化解将会变得更加容易。
（编辑：王延春）
作者：张明
产业发展基金及PPP等模式可能导致地方政府隱性债务增加。中国显性债务风险可控，潜在风险在于债务的不透明，由此可能滋生债务的不可控风险
全国“两会”召开之际，财政减税增支政策成为重要看点，但此举可能导致债务的上升，对债务风险的影响问题备受关注。
特别是在去年经济实现L型增长的背景下，房地产调控构成今年经济的下行压力，为对冲房地产的影响，政府可能增大基础设施等相关投资，政府投资较快增长往往促使债务增加。如何客观评判中国政府债务风险，成为理解中国固定资产投资空间及经济发展趋势的重要内容。
虽然社会发布了诸多关于政府债务风险的评论，但往往认为债务上升就会导致风险上行，也经常用欧盟《马约》赤字率3%、债务率60%的标准来推断会不会出现危机，这可能导致对中国政府债务风险的误读，债务风险问题非常复杂，相关研究需要更加深入理性的分析。
政府债务上升并不意味债务风险升级
在经济下行周期中，政府往往通过扩张性财政政策稳增长，导致政府债务较快上升，业界经常将债务增加等同于债务风险升级，并据此判断扩张性财政政策的空间大小。金融危机以来，中国实施了四万亿刺激计划，地方政府债务出现了陡增的现象，促使近年来业界多次警示中国政府债务风险飙升问题。
然而，截至目前，中国财政并没有爆发债务危机，客观上要求我们反思中国债务风险问题。
从理论上说，不管政府目标赤字率多高，最终都取决于政府能不能继续举债弥补赤字的问题。如果政府面临着债务危机的困境，那么就不可能通过债务进一步融资，赤字财政政策也就无法实施。然而，目前有不少评论将政府债务上升等同于债务风险升级，以此评判政府债务空间，虽然这具有一定的道理，但这种方法并不科学，原因在于对债务问题理解的片面性及对债务风险内涵的误读。
虽然政府债务风险并没有一致的定义，但从内涵上讲，债务风险就是出现债务危机的概率，债务风险上升就是债务危机的概率增加。当然，要更好把握债务风险的含义，还需要进一步回答什么是债务危机的问题。债务危机是债务政策不可持续的极端情形，从政府层面来说，债务危机就是政府陷入无法还本付息的困境，政府债务风险上升就是促使政府出现偿本付息难题的概率增加。
厘清了这些内涵，就容易理解政府债务上升为何不代表债务风险增大的问题。因为政府出现还本付息困境的问题，既和债务规模有着重要的关系，也和货币市场融资难易及利率等资金价格有关，还与政府现金流有关。虽然政府债务负担上升，但如果政府现金流充裕或者货币政策宽松导致货币市场融资更加便利，那么政府的债务风险可能不会上升，反而可能会出现缓解的现象。
重要的例子是，2010年欧债危机爆发时的希腊、意大利、葡萄牙、西班牙等国家的政府债务占GDP比重分别为146%、115%、96%及60%，但同期日本政府债务占GDP比重为216%，日本债务负担远远高于“欧猪”国家，但日本并没有爆发债务危机，表明债务负担较高并非一定导致债务风险上升。
当然，有人会认为日本与欧洲不可比，日本必须通过纵向与自身比较。即便如此，2016年日本政府债务占GDP比重达到了250%，显著高于2010年的水平，但日本政府当前的融资问题并未紧张，日本债务风险并未出现上升的现象。
按照中国地方政府公布的2017年固定资产投资目标，有报道测算认为今年地方投资总额将超过45万亿元，如此巨大的投资引发了社会的广泛关注，社会担心政府债务负担会因此大幅飙升。
然而，结合中国的实际来看，2015年全社会固定资产投资是56万亿元，2016年是59万亿元，只要今年固定资产投资增速超过2016年的8%，2017年固定资产投资就将超过60万亿元。相比之下，45万亿元地方投资并不值得惊讶，由此得出债务将大幅上升的结论并不客观。
当然，2016年底中央经济工作会议表示，2017年财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。与此同时，房地产调控所构成的经济下行压力，客观上对基础设施投资等形成扩容的诉求。为应对基础设施等增支需求，政府无疑将继续实施赤字财政政策，政府债务发行将继续增加。尽管如此，债务上升并不一定伴随着政府债务风险的上行，这是必须厘清的对中国政府债务风险的误读。
如何看待欧盟《马约》标准
在评价中国政府债务是否会爆发危机的问题上，政府与学术界经常用欧盟《马斯特里赫特条约》(《马约》)提出的3%赤字率、60%债务率的标准。自从相关标准发布以来，中国政府经常以此作为制定财政政策的参考。比如，在去年的《政府工作报告》中，中国政府赤字率从2015年的2.3%提到2016年的3%，赤字率未突破3%的上限，相关学术评论也据此认为中国债务风险在可控范围。言下之意，《马约》是评判债务风险的标准，然而，结合现实来看，这是分析债务风险问题的另一重要误区。
金融危机以来，美国政府赤字占GDP比重曾经超过10%以上，美国政府债务与GDP比重也显著超过60%而达到了100%以上，但美国政府并未出现债务危机。日本政府债务率早就超过了60%的水平，但迄今为止日本也没有出现债务危机。这种例子并不少见，高债务率与高赤字率并非就会构成政府债务危机的充分必要条件。在此背景下，盲目利用《马约》的参考标准评价中国的债务风险问题，显然有失偏颇。
从《马约》标准的制定来看，赤字率3%、债务率60%的参考值并非经过科学的测算得出，而是直接采用当时欧盟各国的平均数。1991年欧盟有12个成员国，它们的赤字率分别是：比利时6.3%、德国3.1%、西班牙4.5%、法国2.1%、爱尔兰2.3%、意大利10.1%、卢森堡盈余1.9%、荷兰2.9%、奥地利3%、葡萄牙6%、芬兰1.5%和希腊10%， 如果不考虑意大利与希腊两个赤字显著高于其他国家的异常样本点，那么平均赤字率刚好为2.9%，与3%的参考水平很接近。
同时，欧盟各国债务率分别为：比利时127.5%、德国125.7%、西班牙41.5%、法国35.8%、爱尔兰95.3%、意大利101.5%、卢森堡4.2%、荷兰78.9%、奥地利58.1%、葡萄牙67.3%、芬兰23%和希腊75%，平均债务率为61.8%。
为何说《马约》标准制定不科学?重要原因在于其为何不以其他国家的赤字率、债务率作为样本来测算平均水平，为何要选取1991年的平均值而不是其他年份的数值，这些目前均无法客观得到回答。
《马约》不仅标准制定不科学，而且还存在自我矛盾的问题。赤字是流量，债务是存量，即便在满足债务率60%的情况下将赤字率持续保持在3%以下，债务率也可能会自我加速，最终出现超过60%的问题。
根据债务率与赤字率的关系式，如果要保持《马约》提出的债务率60%、赤字率3%的标准，那么名义经济增长率必须保持在5%以上，这样才能保证赤字率持续保持在3%水平下时债务率不会超过60%。日常生活中，经济的周期性波动在所难免，名义经济增长率不低于5%的要求过于严格。
结合实际情况来看，当前中国名义GDP增速仍然保持在6%以上，预计未来几年名义增速也不会很快下降到5%以下，而且，目前遵循《马约》标准的国家还没有发生财政危机的情况，在此情况下，中国在赤字率与债务率都没有违背《马约》参考标准的前提下坚持以其约束自身，这或许有利于促使中国财政和经济更健康发展。然而，即便赤字率突破3%及债务率突破60%，中国债务风险也不必然陷入危机的不可控地步，中国政府债务风险评估应考虑更加全面的方式。
理性看待中国政府债务风险
既然政府债务增长并不意味着风险上升，欧盟《马约》也不是衡量债务风险的科学标准，那如何看待中国债务风险问题呢?直接的问题是有没有评价中国政府债务风险的科学标准?
纵观全球，世界上仍然没有哪个国家或者哪位学者客观得出了简明扼要具有强可操作性的债务风险标准，中国也还没有找到相关的标准。换句话讲，要客观分析中国政府债务风险，目前并没有什么统一的标准。
然而，没有很好的评判债务风险的办法，并非就无法对债务问题做定性的评论。观察世界上发生债务危机的国家，通常有着一个共性，即缺乏现金流或者融资渠道以支持债务还本付息，于是就发生债务违约，只要现金流没有问题，那么债务还本付息操作能够滚动进行，债务风险就不会出现危机的极端情形。
截至2017年1月份，中央及地方财政在央行国库存放的现金总额是3万亿元，近三年来平均余额在3萬亿元以上，如果包括各级财政在商业银行的活期存款及超过6万亿元的社会保障基金滚存结余，那么目前中国政府可以动用的资金可能超过10万亿元。此外，尽管近期外汇储备余额出现下滑，但仍然在2.9万亿美元以上，再加上中投公司等外汇资产，那么中国政府能够动用的外汇仍然超过3万亿美元。
2016年底中央经济工作会议表示，2017年财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进给侧结构性改革 降低企业税费负担 保障民生兜底的需要
世界上没有一个国家具有如此高的资金储备而出现债务危机的，中国具有较强的债务还本付息能力，从这个角度看，中国政府债务风险短期并不值得担忧。
全国债务风险可控并不意味着不会发生局部的风险，因为中央与地方各级政府财政实力不同，不少欠发达地区财政仍然大量仰仗转移支付，有些发达地区举债规模较大，这些地区可能会出现结构性的债务风险。
然而，由于中央财政具有充裕的现金储备，极端情形下中央可以为地方债务买单，极大降低了地方政府发生类似欧债危机的风险，这也是中国与欧盟最大的区别，中国是一个国家，但欧盟是多个主权国家的联盟，在地方债务风险升级等极端情形下，中国可以高效地进行转移支付以解决问题，但欧盟却往往因繁杂的谈判而错失救助时机。
中央政府巨大的财政实力虽然有助于防范地方政府债务风险的升级，但这也需要前提条件，即必须在地方举债机制透明且规范等情况下才能实现。近几年来预算法等法律修订已经允许地方政府发行地方债，地方债置换推动了地方债务融资的规范化透明化。但也滋生了一些非常规的模式，特别是地方政府创新金融融资手段，推广产业发展基金及PPP等模式，可能导致地方政府隐性债务的较快增加。
截至2016年四季度，PPP入库项目共11260个，总投资13.5万亿元，其中落地项目数1351个，总投资2.2万亿元。未来预计相关融资还将持续增长，如何尽快让相关融资透明化，成为防范债务风险的核心。总之，中国显性债务风险可控，潜在风险在于债务的不透明，由此可能滋生腐败及债务不可控的风险。
(作者为中共中央党校国际战略研究院世界经济室副主任、副教授，编辑：王延春)
作者：陈建奇
摘 要 当下高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,与此同时高职院校的面临的债务风险也越来越大,债务危机问题日益突出。这样一来,不仅对高职院校的教育教学质量造成极坏的影响,而且在无形中也加重了学生的负担,影响了我国的人才培养体系的健全。本文主要是通过深入了解浙江省高等职业院校中存在的债务风险问题,进一步分析了高等职业院校债务风险产生的原因和对策,为更好地防范和化解高等职业院校的债务风险奠定了重要的基础。
关键词 高职院校 债务风险 对策
截止2008年,我国高等职业院校共有1184所,年招生规模已达到310多万人次,在校生达到900多万人;高等职业院校招生规模占到了普通高等院校招生规模的一半,占全国普通高校招生人数的 53.5%。高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,保持了高职院校可持续发展的良好态势。与此同时,负债办学在高等职业院校中也成为了一种普遍的现象,债务风险问题也显得日益突出。所以,在研究当前高等职业院校债务风险产生原因的基础上,进一步采取措施,建立高效有力的高职院校债务风险防御体系显得尤为重要。
一、浙江省高职院校的发展现状
2010年,浙江省的人均GDP正处于从 6000美元到1万美元发展转型时期,经济要加快转型升级、实现可持续发展,势必要求高职教育充分发挥强有力的人才支撑和科技服务支撑。这样一来,就为浙江高等职业教育的发展带来了机遇。最近几年来,浙江高等职业教育不仅在数量上有了快速的发展而且在质量上也有了非常大的提高,出现了一批以浙江工贸职业技术学院、浙江纺织服装职业技术学院为代表的立足区域经济、颇具特色的高等职业技术学院。
2009年,浙江省审计系统对浙江大学城市学院、杭州师范大学等5所市属高校债务管理情况进行了专项审计。结果调查显示:至2008年底,5所市属高校负债合计13.11亿元,其中,浙江大学城市学院负债已达8.2851亿元。相对于杭州等发达城市,中西部地区的地方高校负债也不轻。
二、高职院校债务风险产生的原因
1.财政投入相对不足
高职教育也是社会公益事业的重要组成部分,学校不是一个单纯的商业机构,这就决定了高校“债局”的破解,最终不能不靠政府解决。各级政府应切实增加对高校的投入,减轻高职学院债务风险和资金压力。国务院于1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》,纲要指出:2004年以前,实现国家财政性教育经费占到国民生产总值比例的4%。但是实际上这个目标始终没有实现,一直处于2.4—2.8%的水平。至2010年为止,浙江省独立设置的高职院校虽然在很大程度上丰富了浙江省教育资源,但是政府的财政投入力度却没有得到同比的增长。再加上高职院校老师的不断增加,进一步增加了高职院校的负债风险问题。因此,政府财政投入不足是高职院校债务风险形成的一个重要的原因。
2.高职院校的办学定位出现偏差
在浙江省的这几十所高等职业院校中,有大部分院校是地方政府主办的。在办学的初期,往往只注重扩大学校的办学规模,盲目升级学校的硬件设施,追求一种不合理的高速发展,走一种外延式的发展道路,建设过于豪华的校园环境。与之相反的问题是,地方政府的财政投入力度不大,资金不足,从而影响了高职院校的发展规划。这样一来,高职院校的主办方就把希望寄托到了银行和信贷部门,通过银行贷款和信贷资金来扩大学校的办学规模,高职院校的债务风险也越来越大。随着当前市场经济的不断发展和物质利益的高度膨胀,有些高职院校没有能够做到一切从实际出发,不顾实际情况,盲目注重办学规模,从而缺乏一种科学合理性,造成了日益严重的财政困难。所以说:高职学院的办学定位偏差也是高职院校出现债务危机的一个不可忽视的原因。
3.银行宽松的信贷环境也加剧了高职院校的债务危机
由于国家和地方财政收入的不足,高职院校的建设者们不得不把目光转向了银行信贷领域。从金融机构的角度来看:首先,当前的高等职业院校具有稳定的现金流,自然还款能力也相对较强,银行信贷机构面对高职院校的贷款还是没有什么后顾之忧的。同时,高职教育是当前社会发展所必须的,也是政府职责范围之内的,不会因为财政危机而经营倒闭。其次,高等职业院校一般收到政府的担保和支持,再加上高职院校属于事业单位,高职院校还贷不存在问题。所以,银行信贷机构对高职院校的贷款准入条件比较宽松,对贷款用途不做任何实质性的审查,对贷款的对象不进行深入了解,贷款后对高职院校缺乏必要的贷后监督,这些也是当前造成高职院校债务危机的又一重要原因。
4.高职院校的风险意识淡薄,财务管理混乱
2010年,浙江省进入了人均GDP从6000美元到1万美元发展转型的重要时期,高职院校的发展也逐步扩大,今年的总招生规模由去年的2500余名扩大到今年的3900余名(初定),增幅超过50%。一方面:随着浙江省高等职业教育的迅速发展,高职院校自己拥有越来越多的自主权,风险意识淡薄。比如说在学校建设资金使用方面,对资金的使用不够重视,对财政拨款具有较强的依赖性;由于风险意识极其淡薄,对于资金的支出和流向控制不够严格,缺乏必要的制度规范,从而使得高职院校的债务风险不断增大。另一方面:高等职业院校的财务管理制度混乱,财务人员缺乏对举债规模的合理分析,现金收支调控失控,从而出现了严重的债务风险。
三、采取积极措施,化解高职院校的债务风险
1.加大政府财政投入,给予政策上的支持
随着当前浙江省高职院校的不断扩招,对教育经费的需求也不断扩大。各级政府应该加大投入,帮助高职院校减轻负担。政府应该成立专门委员会对高职院校的贷款问题进行核实和检查,根据相应情况制定出解决措施。另外,政府对高职院校要出台一些优惠政策。首先,政府应该积极与银行进行协商,给高职院校的贷款提供更加优惠的政策,如延长还款期限、适当减低利率。其次,政府应该积极支持高职院校办学的多元化,拓宽高职院校资金来源的渠道,鼓励高职院校自己进行创收,提高高职院校资金的自给能力。再次,政府应该采取优惠措施,鼓励和吸纳社会力量办学,推动民办高职教育的发展,同时应该完善资助和税收优惠政策,齐心协力,化解当前高职院校的债务风险问题。
2.积极拓宽融资渠道,提高自给能力
国外很多高职院校除了依靠政府的财政拨款以外,积极利用市场进行融资也成了一个重要的途径。高职院校要积极的转变观念,大力创新学校的管理模式,建立多元化的办学模式,应对债务风险。首先,高职院校要积极探索适应市场的融资机制,拓宽融资渠道,充分吸收银行信贷和民间资本,积极构建由政府、银行机构和社会三方联合的院校融资体系,实现多元化的融资体系。其次,高职院校要适应社会发展,积极发展校办产业和加强同企业之间的合作。这样就可以将高职院校的科学技术转化为企业的资金支持,从而为高职院校的发展提供了资金帮助,进而减轻了高职院校的债务负担。再次,对高职院校的土地需要量按省发展和改革委员会、省国土资源厅和省教育厅《浙江省学校建设项目用地控制指标(试行)》的有关规定和办学规模进行核定,目前已拥有土地超过需要量的,原则上应将老校区进行置换。按商住用地规划,通过“招拍挂”等办法,最大程度地变现土地价值,增加高校收入。
3.健全财务管理体制,建立高职院校的财务预警机制
首先,要积极建立有效的风险防范责任制。高职院校的相关领导要组成一个资金领导小组,科学决策,控制学校自身的债务规模,落实资金投资的去向,切实防范债务风险。其次,大力健全高职院校的财务监督制度。高职院校要进一步规范高校奖金、福利、津贴的发放,从严安排行政、消费性支出。建立债务风险监测指标体系,省教育厅、省财政厅将以债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等为重点,对高校债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。加强对贷款资金管理和使用的有效监督,提高贷款资金的利用率。同时要加强政府的调控能力,加强对项目投资的管理。再次,高职院校要积极建立财务预警机制。大力强化高职院校的财务管理,确定相关的指标,用以指导学校资金的合理利用程度,对于潜在的债务风险进行合理的调控。
随着当今市场经济的快速发展和社会的不断进步,高等职业院校的发展面临着良好的机遇。但是由于种种原因,当前的高职院校面临着严重的债务危机问题,只有不断采取积极措施,化解高职院校的债务危机,才能够促进高职院校快速、健康的发展。
参考文献:
[1]侯金燕.高校债务危机的现状问题与对策研究.中国乡镇企业会计.2009(9).
[2]谢立本.我国高校偿债能力分析.经济师.2005(8).
[3]杨凤菊.高校债务风险防范研究.财会通讯.2009(1).
作者：王慧娟
【摘要】本文主要探讨了当前高校财务面临的债务风险问题。提出以企业财务报告为架构来重新设计和转换提供负债信息载体的高校财务报告，并以此为基础，设计出偿债能力的六项指标、Z计分模型和巴萨利模型，用以分析和评价高校债务风险，并以某高校2004-2006年度财务决算数据作案例分析，得出该高校三年量化债务风险指标。
分析高校的财务风险应首先了解高等教育投入体制。从经济学角度分析，高等教育投入既是消费性支出(这部分非补偿性支出需政府公共财政投入)，又是生产性投资(这部分投资补偿主要来源于接受高等教育的个人或社会助学)。教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》提出非义务教育的办学经费，以政府投入为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担。而实际情况是1999年全国教育工作会议后，大规模的扩招对高校进一步扩大基础建设、本科评估对内涵建设质量和速度都提出了新的要求，高校的基础设施和办学条件明显跟不上需求，建设资金需求不足的矛盾日渐凸显。至2003年末，教育部18所高校债务总额高达72.75亿元，较上年增长45%，其中基本建设形成的债务占82%。另据厦门大学邬大光教授的调研，目前全国公办高校的贷款规模达2000至2500亿元。这种扩张性内需和教育拨款投入不足的矛盾，是形成当前高校债务风险的动因。另外，《高等教育法》明确规定，“高等学校依法自主办学，依法享有民事权利，承担民事责任”。正是由于这种自负盈亏的主体意识，也使得高校有一种扩大投资的内在冲动。
一、文献回顾
对高校债务风险的研究已取得以下研究成果。有根据现金负债比等建立高校贷款风险综合监控模型预警线;有以总经费年增长率等建立的高校恰当举债数学模型;有将多个具有相关性的变量如生均总收入、收支比等变量综合评价的因子分析方法;有设计以高校各会计要素的现金保证率为中心的财务风险预警指标。这些成果基本建立在以《高等学校会计制度》为基础的财务框架之上来分析研究，但相对于目前高校资金来源的多元化，尤其是高额的银行贷款负债，以《高等学校会计制度》为框架设计的现有高校财务报告来反映高校资金的受托责任将受到相当程度的限制，加上会计制度由于本身存在公共领域又为相关的会计寻租提供了便利，使得现有财务报告不能有效地衡量受托者资金风险。在没有新制度出台前，笔者以设计新的高校财务报告为突破口，在不改变原有核算模式的前提下探索一种新的评价方式。
二、财务报告转换规则
财务报告的列报是通过列报的原则和依据以及列报的形式和内容这两个层次来实现的，现行高校财务报告是基于事业单位会计制度及收付实现制的基础上设计的，但资产负债表的设计存在严重缺陷，完全违反会计核算基本原理和规范要求;收支表只是简单罗列收支项目，无法提供信息含量更丰富、项目间更具关联性的综合收益表，更不能利用现有成熟的企业财务综合分析模型来进行有效的财务风险分析。考虑到高校是以收付实现制为核算基础，收支与现金流量的同步性，所以不需设计现金流量表。
说明：在以下报表中，“等于”前和后分别是新旧报表项目。
(一)资产负债表
资产类：1.货币资金(含财政应返还额度)、其他应收款、存货、长期股权投资、长期债权投资、无形资产核算口径与企业基本相似;2.固定资产原价等于固定资产，高校固定资产不计提折旧;3.在建工程等于借出款，一般高校事业财务和基本建设财务是分开核算的，是事实上的一个法人两个会计主体，但基建不能直接获取银行贷款，所以基本建设工程项目贷款是通过事业财务作为借出款借给基建，待项目完工交付并确定有资金来源时冲减借出款，列入结转自筹基建，如非上述方式核算，应作相应处理。特别说明：(1)高校财务不执行权责发生制，加上近年助学贷款力度较大，欠费率已处于很低水准，所以应收账款未列示应收学生欠费;(2)存货及相关资产不计提减值准备。
负债类：1.短期借款等于借入款(短期借入款)，一般高校如需借助流动资金贷款来维持日常运转，则属于典型的不良贷款;2.应交税金等于应交税金，主要是个人所得税;3.其他应交款等于应缴财政专户;4.其他应付款等于代管款项、应付及暂存款之和;5.长期负债等于借入款(长期借入款)，主要是项目贷款，即基建借款，是债务风险最关注的指标。
净资产类：1.股本等于事业基金(投资基金)和固定基金之和，从高校会计制度的设计和核算体系上来看，高校的净资产是不实的，以其账务处理来分析：(1)事业基金(一般基金)，是年终结账后形成的高校当年未分配的非限定用途的结余(相当于企业的未分配利润)。(2)事业基金(投资基金)，当对外投资时，实际上是将非限定用途的一般事业基金转入限定用途的投资基金，这部分可看作是国家对高校的资本投入，列入转换后的股本。(3)固定基金，购置时，借记事业支出，贷记银行存款，同时借记固定资产，贷记固定基金，可见固定资产在实际购置时已列入当年成本，并在当年收入中得到了补偿，但考虑到其单位价值较大且受益期较长，所以账务处理时又同时增记资产类和净资产类账户，是已经费用化的成本又当作净资产，同时固定基金中又包含未计提折旧部分，所以高校净资产是不实的。但在报表转换设计时，可视同国家用高校当年财政补助收入和非税收入购置了固定资产对高校直接进行的投资，而固定资产减少则反映为已归还投资，作为股本的减项。2.盈余公积等于专用基金，其来源是按一定比例从成本中计提或结余分配中形成的，属依规计提和有专门用途，在含义和经济内容上与盈余公积(法定公益金)类似。3.未分配利润等于事业基金(一般基金)，虽然事业基金(一般基金)受制度限制包含有限定用途的未完项目结余，但就高校全局而言，这种结余也是当年收支冲减后的净额。但从另一个侧面也反映出只有事业基金(一般基金)和专用基金是属于严格意义上收支相抵后的净资产，是高校还贷能力的主要考察指标。(4)资本公积，高校普遍成立了类似教育基金会法人社团性质的机构，捐赠等都在基金会核算。
(二)利润表
主营收入部分：1.主营业务收入等于财政补助收入和非税收入之和，就高等院校而言，国家财政拨款和有收费许可的非税收入仍是高校正常稳定的收入。2.主营业务成本等于事业支出减事业支出(招生、就业指导、财务费用、成教业务、离退休、捐赠)，是高校维持其日常运转的各项支出，但必须将用于招生和就业指导的费用剔除，这两项费用相当于高校为获得产品(学生)和推销产品而发生的费用，应属于营业费用范畴;财务费用应单独反映;成教业务属其他业务支出;对外捐助捐赠支出应列入营业外支出。3.高校是全额拨款事业单位，没有所得税问题。
主营业务利润部分：1.其他业务利润等于教育事业收入(成教收入、培训等其他收入)、科研事业收入、其他收入(房租收入)之和减事业支出(成教业务)、科研事业支出和结转自筹基建，以上项目是从属于高校的辅助业务，其形成的收入应归于其他业务收入。自筹基建不属于高校的基本业务，应从其他业务利润中扣除。2.营业费用等于招生费、就业指导费之和。3.管理费用等于事业支出(离退休)。由于历史原因，离退休人员费用已占据高校人员成本的相当大部分，而这部分与高校正常运转业务无直接关系的成本应列在管理费用。同时考虑到近年来高教体制和后勤社会化改革，高校行政管理人员、后勤成本也未列入。4.财务费用等于事业支出(利息支出)减其他收入(利息收入)，这部分费用是反映高校未资本化的银行贷款资金成本，是高校负债重点分析部位。
营业利润部分：1.投资收益等于附属单位上缴款、其他收入(对校办产业投资收益)和其他收入(其他投资收益)之和。2.补贴收入等于财政补助收入(教育附加或其他专项)，属一次性财政补助，应列入补贴收入栏。
净利润部分：1.年初未分配利润等于事业基金(一般基金)的年初数。2.其他转入等于当年直接计提进入事业基金(一般基金)中的期间发生额。3.提取法定盈余公积等于专用基金当年计提数。
三、案例分析
本文采用某高校2004-2006年度实际财务决算数据来进行案例分析，受篇幅限制，转换后的财务报告全部省略。
(一)偿债能力分析
由表1可知，该校的流动比率、速动比率、现金流动负债比率、营运资本逐期上升，说明该校短期偿债能力增强，主要原因是该校通过调整银行信贷结构而使流动性资产增多(将2005年短期银行信贷1.1亿元调整为0.3亿元短期和0.8亿元长期贷款);2006年净增0.5亿元长期信贷后，资产负债率上升;已获利息倍数逐期下降，一是该高校结余逐期减弱;二是该高校银行贷款结构调整(长期负债利率较高)和贷款总额增长所致。如果不注意长期负债内部还贷时间结构和有效地组织还贷资金，则该高校长期还贷风险增大。
(二)Z计分模型分析
由表2可知，该校有二年Z<2>(非上市公司)计分值均大于2.99，而2004年值小于1.81且为负值，说明该校2004年由于流动负债较大，面临较大的短期还款压力，短期财务风险很大;2005年由于调整了债务结构，使得该高校2005年短期和长期财务风险都处在一个相对平衡的水平;2006年新增长期贷款0.5亿元，使得财务风险增高。三年横截面数据的基本态势表明该校债务风险已逐步处于可控范围内。
(三)巴萨利模型分析
由表3可知，2005年运营状况较2004年有明显改善，2006年较2005年，模型值减幅为6.85%，显示学校实力有进一步减弱的趋势，分析结果与Z计分模型相印证。三年巴萨利模型值横截面数据的基本态势分析表明该校债务风险仍处于可控范围内。
四、结论
本文在不改变现有高校收付实现制核算前提和模式的条件下，以企业财务报告为架构来重新设计高校财务报告，并利用现有成熟的企业财务风险预测模型和评价指标来对高校财务进行分析评价。通过对某高校2004-2006年度实际财务数据的案例分析，得到了该高校三年债务风险的量化指标及综合财务风险指数，这几组财务风险定量指标在现行制度核算框架下，是无法计算和反映的。●
作者：叶金平 刘 颖
摘要：在2013年12月13日召开的中央经济工作会议上，我国第一次把债务风险防控列为下一年度全国经济工作的首要任务。债务风险防控就是要化解和控制政府性债务，严格规范各级政府举债程序，把政府性债务纳入各级财政预算管理;就是要明确政府责任，各级政府要对本级政府的债务负责，更要从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。
关键词：政府性债务风险;形成原因;债务风险防控
一、引言
根据中华人民共和国审计署公布的数据，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元(详见表1)。如这一趋势延续，那必将给我国经济带来系统性风险。
根据国家审计署的数据，从偿债年度来看，2012年、2013 年、2014 年分别有17.17%、11.37%和9.28%的地方政府性债务到期。这意味着我国将进入政府性债务偿债高峰期，对我国政府性债务风险进行有效的防控已经成为迫在眉睫的任务。2013年12月13日的中央经济工作会议上， 我国政府第一次把债务风险防控列为全国下一年度经济工作的六项主要任务之一，充分显示了中央对我国的政府性债务问题的重视。
二、我国政府性债务的来源与形成
我国的政府性债务是国家经济社会发展的财政需求与各级政府财力有限之矛盾所造成的。国家要改善民生，就要发展经济，就需要我国各级政府完成基础性设施建设，也要提供大量的公共产品和服务，进而改善投资环境，推动区域经济持续发展。但由于政府财力有限，各级政府就会实施积极财政，甚至举债完成投资，且我国以GDP为政绩导向的经济增长模式也催生了各级政府举债投资的现象。
从一定意义上来说，负债建设是国家经济建设和社会发展的必然要求，发行国债及各种政府债券在各国具有其合理性与现实性。国债在我国还具有以下经济职能：一是调节宏观经济运行;二是弥补我国财政赤字;三是筹集建设资金、资源配置和稳定经济。国家要发展经济和改善民生，在财政财力十分有限的情况下，必然会借债建设基础设施，改善工商业投资环境和国民生活环境，从而推动经济社会发展，这造成了我国大量政府性债务。
2008年发生的国际金融危机，对我国的出口和经济增长造成了很大的冲击。为减轻这次国际金融危机对国内经济的冲击，尽快帮助我国企业走出危机，我国中央政府采取了增加政府支出的积极财政政策，稳定经济宏观运行和发展经济。于是，我国中央政府提出了四万亿元的积极财政刺激计划，地方各级政府也筹借大量资金。这导致了我国各级政府、金融银行等机构负债率急速上升，政府性债务风险不断上升。
长期以来，地方政府财权与事权不协调也是造成我国政府性债务的主要原因之一。与我国经济快速发展不相适应的行政管理体制，加上政府改革和机制创新的步伐相对滞后，我国地方政府的“财权”并没有随“事权”的增大而同步增加。而地方政府过多依赖土地财政，在土地财政供应有限的情况下，只得靠举债融资，形成了我国大量的地方政府债务，债务风险也随之不断积聚。如果这种债务风险长期得不到有效解决，有可能酿成系统性风险，危及我国的经济安全和社会稳定。作为公共风险的化解者和承担者，各级政府将会面临巨大风险，美国底特律政府危机就是一个例子，所以防控政府性债务风险是我国当前经济工作的重要任务。
三、我国当前经济工作的首要任务是防控政府性债务风险
我国政府性债务上升势头过快。有数据显示，2007～2010年，我国的地方政府性债务年增长率高达31.63%，远远超过我国同期GDP的年增长率。2010年年末，全国地方政府性债务为10.7万亿元。截至2012年年底，我国地方政府的债务余额增长了12.94%。在这次中央经济工作会议上，我国政府第一次把政府性债务风险的控制和化解作为2014年全国经济工作的重要任务来抓，这是中央对我国政府性债务问题的高度重视。中央也藉此加强政府性债务管理，予以规范和化解，着力防范和化解政府性债务所蕴含的可能风险。正如这次中央经济工作会议所指出的那样，要把化解和控制我国政府性债务风险作为以后全国经济工作中的重要任务，着力防控政府性债务风险。
四、化解和防控我国政府性债务风险的对策
债务风险化解和防控需要多策并举、加强防范。债务风险防控需要完善和加强政府举债制度、健全担保机制。债务风险防控需要建立政府性债务责任追究和问责机制，使各级政府自觉防范债务风险的恶化与扩散。
(一)纠正GDP崇拜，落实政府债务责任，防控政府性债务风险
GDP政绩化刺激了各级政府领导借债投资建设的冲动，这是我国各级政府债务规模不断快速高速增长的根源。不正确的政绩观导向加剧了我国政府性债务风险。政府性债务的积累同我国GDP政绩导向有很大的关系。要化解各级政府债务风险，就要改变各级政府的GDP政绩考核方式，通过综合各种政绩考核来确保经济社会健康发展，落实政府经济责任，防控债务风险。
这次中央经济工作会议指出，着力防范债务风险，要加强制度规范，把政府性债务纳入财政预算管理，严格规范各级政府举债程序。各省区市政府要对本地区的政府性债务负责，明确落实各级政府主要领导责任，把债务筹集与相关人员责任联系起来，也要强化教育和考核，从思想上纠正不正确的GDP政绩导向。
(二)重新调整我国中央与地方在财权、事权上的分配，使各级政府事权、财权相匹配
要推动我国财政体制改革，使各级政府在事权上有财权搭配。要推进我国政府投资融资体制改革，完善我国分税制财政体制改革，建立多元可持续的财政资金保障机制。要允许地方政府开辟适当的、匹配的地方融资平台，建立多元可持续的财政税收制度和投资融资制度，增加地方政府财政保障力度，从制度根源上化解政府性债务风险。
(三)加快地方政府职能转变，统一政府融资管理，开放地方公债市场，建立政府性债务风险预警机制，及时化解和防控政府性债务风险
加快我国政府职能转变，减少各级政府对我国微观经济、社会微观事务的过多干预，充分发挥产权的激励和市场的调节作用，强化利益主体的风险自我约束，避免不良债务的形成。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保各个项目的融资、投资建立在科学、可行的基础上，防范政府性债务风险。对具有可见经济效益的收益性投资项目，应坚持“谁借谁还”的融资投资原则，用项目的收益偿还项目投资的债务。
总之，着力防控债务风险，要把化解和控制政府性债务风险作为经济工作的重要任务。着力防控债务风险，要把长期制度建设和短期应对措施结合起来。着力防控债务风险，必须加强制度规范，严格各级政府的举债程序，把政府性债务纳入各级财政预算管理。着力防控债务风险，要强化教育和考核，从思想上纠正以GDP为导向的政绩观，更加注重发展质量、发展方式和发展后劲。只有这样，才能有效地化解和防控我国政府性债务风险，确保我国经济的增长和社会的稳定。
参考文献：
宋凤轩，孙健夫.财政与税收[M].北京：人民邮电出版社，2007.
(作者单位：武汉大学政治与公共管理学院)
作者：张宏海
美国高校的经费来源包括政府资助、学费收入、学校创收、社会捐赠等。对于公立大学和私立大学来说，各种经费渠道所占比重不同，但不管哪类学校，借债都是其重要的资金来源，且债务几乎与上述各个渠道都有着密切联系。
美国高校的债务来源主要有两个，贷款债务和债券债务。美国高校贷款始于上世纪30年代。罗斯福担任美国总统期间，出于振兴国家经济的总体目标，首次允许高校向联邦政府公共工程管理局贷款进行校园建设。到上世纪70年代，美国高校贷款活动逐步趋向完善和繁荣。这一时期美国高校贷款源于振兴经济的整体需求和高等教育规模的迅速扩张。贷款主体是美国联邦政府而不是商业银行或地方政府。贷款期限及利率极为优厚，一般长达50年，平均利率仅为3%，远远低于各个时期的商业贷款利率。
上世纪70年代末以后，随着高校贷款规模的不断扩大以及美国经济建设重心的转移，联邦政府对于整个高等教育基本建设的资助力度不断减弱，高校贷款热潮衰退。这一阶段贷款主体逐步由联邦政府转移到商业性贷款机构或地方政府。贷款方式由政府提供直接贷款转为由高校向商业银行贷款，政府为其提供担保或保险，一旦高校不能如期偿还贷款，由政府负责向商业银行偿还贷款本金和利息，或由投保的保险公司负责赔付。在担保或保险贷款中，政府根据各项目的实际情况提供一定比例的利息补贴，贷款利率由过去政府规定的低利率转为市场利率。
除贷款外，上世纪90年代初，在政府的鼓励下，美国各大高校纷纷开始通过发行债券来进行融资。发行债券的主要目的之一就是为了偿还已有的债务。由于高校发行的债券风险相对较小，社会效益大，较容易为民众所接受和欢迎，因此发行债券的数量和规模迅速扩大，目前债券债务已经逐步成为高校债务的主要组成部分。
无论是对于高校的贷款债务还是债券债务，美国均有相应的较为成熟的管理和风险防范措施。
高校贷款有法可依。早在1965年，美国《高等教育法》就对高校贷款的条件、年限、利率、贷款在各州之间的分配、贷款配套资金、贷款豁免以及接受补助和申请贷款的设施类型等方面作出了比较详尽的规定和限制。其后的几十年间，这部法律总能够根据经济形势与高等教育发展的实际情况，及时对高校贷款的有关问题作出修正和补充，使高校贷款工作始终有法可依。
美国法律规定，高校贷款只可用于图书馆、教室、实验室，用于教学、研究和科研教学管理的相关建筑和设备，以及这些建筑和设备的建设、日常使用、维护等。除此之外，为学生和教职员工提供医疗服务的学校医院、医务室及其他相关医疗设施设备的建设、日常使用、维护和保持所需资金也可申请贷款。公立大学和私立非营利性大学都可以申请贷款。但是，申请的贷款金额最多不能超过建设项目所需资金总额的80%。这就意味着，申请贷款的高校至少要有20%以上的自有建设资金才可以申请贷款。同一所高校再一次申请贷款的时间距离上一次必须相隔5年以上。这些措施均有效地限制了高校的非理性扩张。
提前还贷可享优惠。自上世纪80年代中期开始，为了尽快缓解财政压力，美国政府采用了多种措施来鼓励高校提前还贷。其中最为有效的就是提前还贷折扣优惠。里根任总统期间，就向高校提供了高达45%的还贷折扣，即高校只要在规定的时限以前还贷，就可以只偿还原先贷款的45%。正是这一举措，使美国高校的还贷拖欠率迅速下降到3.5%。
借助市场规范力量。随着高校贷款的提供方式由政府提供直接贷款向政府提供担保或保险贷款的转变，政府对于高校贷款债务的管理除上述措施外，一个明显的变化就是更多地借助市场以及中介机构的作用。政府首先委托或授权相应的担保机构为高校向商业银行贷款做担保，这个机构可以是政府的下属，也可以是政府参股或赞助的机构，可以是营利性机构，也可以是非营利性机构。一旦高校不能全部或部分偿还贷款，银行就会将相应债务转给这个担保机构并得到赔偿。担保机构接下来负责向高校催缴债务，如果可以在规定时期内促使高校偿还贷款，则担保机构可以从中获得一定比例作为奖励。
对于高校发行债券方面的监管，主要借助市场手段加以规范。美国的高校非常重视自身的信用建设，会定期主动向权威的、专业的信用等级评价机构申请评级，如果评出的等级较好，其债券的发行就会很顺畅，如果等级不高或下降，则会在很大程度上影响其债券的发行，使社会对其偿债能力产生怀疑。
政府为高校作担保。美国高校的层次差别很大。对于那些众所周知的、财力雄厚并易获得大量捐款的高校来说，顺利发行债券不成问题。但是，对于那些债券评级较低且财政状况不佳的高校来说，通过发行债券筹集发展所急需的资金就会面临障碍。政府会为一些社会影响力不够大，债券评级较低或者学校财政状况不佳，但又急需通过债券发行进行融资的高校提供担保或保险，以降低投资者的投资风险，吸引投资者购买债券。
作者：张万朋
党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究，采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称《通知》)。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。
一、问：当前我国政府债务风险情况如何?《通知》出台背景是什么? 答：《中华人民共和国预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。
二、问：《通知》主要内容是什么?
答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。
一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。
二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。
三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP)，允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。
四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式;除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。
六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。
三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求? 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。
一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。
二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。
三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。
四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。
四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为? 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作(PPP)、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。
一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP)。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。
二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么?
答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。
二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司)，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么? 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。
一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。
二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。
三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。
七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求? 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。
一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。
二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。
三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。
四是推进融资平台公司名录公开。
八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施? 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。
一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)，发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。
二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。
三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。
四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。 [2]
政府债务风险分析最近，我们对全市政府债务情况进行了一次全面调查，调查结果表明：目前，各级政府负债已经非常沉重，单位负债比较普遍，亟需引起各级党委政府的高度重视，并切实采取有效措施努力加以防范和解决。
一、债务现状从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：
1、负债数额大。截止2004年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%;从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%;公益事业部门(企业)负债20.25亿元，占16.61%;从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%;区县(市)负债87.43亿元，占71.70%。2.逾期债务多。截止2004年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%;从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门(企业)债务逾期7.24亿元，占5.94%。
3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。
4、还债压力重。2004年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2005-2009年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元，财政偿债压力非常大。
二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：
1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。
2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元，多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，1999年至2001年，我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元，申请清理城市信用社借款2778万元，申请清理农村合作基金会贷款38300万元，到2004年底，已偿还11110万元，尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政先后筹资25亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中，形成财政负债有7.3亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年，为了确保义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资金，普遍采取了负债搞学校建设的做法，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原定的“三年普
九、九年还债”的计划落空，遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。
3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。
4、财政支出增长过快。在现行体制空间内普遍缺失“收支紧张—支出节减”的良性传导机制，受种种条件的制约，一些地方和部门收支压力并没有转化成减人、减事、减支出的动力，有些支出项目甚至逆势而上，不降反增，
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