浅析国企混合所有制改革
摘要：混合所有制改革作为新一轮经济改革的号角，极大地激发了我国国有企业和民营企业的活力。文章将从改革观念、内部管理以及外部环境三个角度分析石油销售企业在开展混合所有制改革中面临的困境，并就如何搞好国企混合所有制改革提出建议。
关键词：石油销售企业;国企混合所有制改革;思想认识;内部管理;外部环境
一、引言
自党的十八届三中全会第一次提出积极发展混合所有制经济以来，上海、深圳、四川等省市国有企业均积极投入到了混合所有制改革的浪潮中。2015年3月6日，中石化发布公告称：根据2014年9月12日签署的增资协议，25家投资者已经向销售公司缴纳的增资价款为1050.44亿元，完成率为98.1%。此次增资扩股是2014年全球最大的并购项目，以“产业资本优先、国内投资者优先、惠及民生的投资者优先”三个优先原则选择了复星、新奥能源、海尔、腾讯、航美、大润发等25家企业作为合作伙伴。混合所有制的发展是国有资本、集体资本与非公有资本等的交叉持股与相互融合，中石化增资扩股的行为恰恰是实现混合所有制发展的重要表现。虽然我国国有企业混合所有制改革在不断前进中取得了一系列的成绩与突破，但是由于时间尚短、经验尚少等原因，在思想认识、内部管理与外部环境等方面还存在着一些问题需要思考与解决。
二、石油销售企业在国企混合所有制改革中面临的困境
(一)对混合所有制改革的思想认识不全面、不深刻
国有企业混合所有制改革最终的执行者是各大企业，生活中真正的利害关系群体则是企业员工，因此改革的首要任务是让各集团企业以及企业员工真正理解混合所有制改革的内涵与意义。石油销售企业一直都是国家以及国民关注的焦点，因为它同时关系着国家的经济命运以及国民的日常生活，因此其混合所有制改革也成为舆论的焦点。目前，一些石油销售企业的员工认为，国有经济就应当是国有企业，石油销售企业的经营管理关系重大，应当由国家控股，在国有资本中注入民营资本将是新一轮的私有化高潮，会导致国有资产的严重流失;也有一些员工认为，这其实是国有企业在暗箱操作，圈民营企业的钱，最终导致国进民退的现象。甚至有些管理层干部认为会影响其在企业的地位和作用，个人收入会减少。这实际上不仅仅是企业内部员工对混合所有制的认识，实际上也是国民对石油销售企业搞混合所有制的认识。在这种思想认识下，石油销售企业混合所有制的改革虽然取得了上文所述的一些成就，但这严重影响着后期企业的内部管理与外部环境的建设。
(二)企业内部管理与混合所有制下的管理不相匹配
混合所有制下的石油销售企业，其内部管理势必要做出一系列的调整来适应这一改革的潮流，使这次改革能够给企业的发展带来实质性的意义。一方面，面对国有企业、民营企业的大融合，如何配置国有股权才能够充分发挥民营资本为企业所注入的活力是管理上所面临的一个问题。虽然我国相关专家表示：“我们可以学习当年农村承包责任制从安徽凤阳小岗村，一个点突破走试点总结经验，然后再不断推广的道路，逐渐完善国有企业混合所有制改革相关制度的完善与出台。”但是，毕竟在国有股权的比例结构上还没有一个较为权威的指引。另一方面，虽然我国石油销售企业一直都在不断完善现代企业治理机制，但是与民营企业的管理还存在着差别，从治理结构、用人制度、竞争机制等各方面都体现得较为突出。因此，如何将两者之间的管理模式更好地 融合是在搞混合所有制下面临的又一个关键问题。
(三)政府关于企业外部环境的构建有待完善
任何一场改革都离不开政府的大力支持，任何一个国有企业的改革也离不开政府的正确引导。石油销售企业作为集团型国有企业，其混合所有制的改革离不开政府为其构建的健康的外部环境。目前，我国关于国有企业混合所有制改革的相关法律法规还有较大的构建空间。工商登记、财务制度、涉税处理、土地变更、企业合并与分离、国有资产监管、集团内部业务重整等各方面的改革活动都需要有配套的法律法规或者政策性文件来做引导，否则将会给改革带来较大的阻力。此外，在改革的近两年时间里，中纪委查处了多家国有企业在混合所有制改革过程中的权色交易、权钱交易等，从侧面反映出政府有关改革过程中的监管制度需要进一步完善。石油销售企业的改革涉及到大量的国有资产，如果没有健全的监管制度，将会诱发严重的腐败现象，导致国有资产的流失。
三、搞好石油销售企业混合所有制改革应从观念、内部管理与外部环境着手
(一)更新观念，正确认识混合所有制改革
1. 管理层要转变观念，真正接受混合所有制
要想使石油销售企业上下对混合所有制改革有一个正确的认识，首先要从管理层着手，转变经营观念，真正接受混合所有制的企业发展模式。自国家开展国有企业混合所有制改革以来，有关政府部门以及专家多次深入到各省市进行混合所有制改革精神的思想宣传。企业管理层也在不断更新思想，紧跟国家改革的步伐。但是，有一点值得注意：管理层一定要在理解的基础上真正接受混合所有制的经营模式。在国资委主任张毅主持的调研中，有调研报告显示，有的管理层认为民营资本的注入会危及到自身的经济利益以及精神利益，因此从内心深处对改革持抵触情绪。这就需要国有企业政治工作者在开展工作中有针对性、有区别地进行思想教育，从管理层自身利益出发来对制度进行解释，使管理层明白改革对于其自身发展的重要意义，由浅入深，谈及企业与国家发展。
2. 采用通俗易懂的方式纠正员工错误的思想观念
混合所有制改革的具体实施需要全体员工的参与，因此管理层应当通过各种不同的方式纠正员工的错误思想，使其明白自己在企业发展混合所有制中的重要位置。石油销售企业员工较多，知识水平与理解能力参差不齐。有的石油销售企业通过开展丰富的政工活动(通过话剧、小品等形式将改革过程中正面的、典型的案例呈现出来;通过参与企业并购、增资扩股等活动来使其感受到自身工作的重要性，提升其价值观等)来纠正员工的思想观念;有的石油销售企业将混合所有制改革中企业所做的努力与取得的成绩等正面信息通过电子信息屏呈现给员工等。这些通俗易懂的方式相比较于枯燥的理论教育而言，更加有益于员工对企业混合所有制改革的认识与理解。
(二)调整内部管理，适应混合所有制改革的需求
1. 加强调研，借鉴国外管理经验以及国内改革成功经验，不断调整国有股权比例
如上文所述，中石化完成了2014年全球最大的并购项目，但是这25家企业在中石化内部所占的比例或者说并购后国有股权比例为多少才更为合适呢?一方面，政府相关部门以及专家要加强调研活动，不断探究合适的国有股权比例结构。2015年初，某专家团队通过探究国外经济市场、股权结构比例以及国内医药、建材、石油、石化等各大行业混合所有制改革中国有股权的比例结构，认为国有资本的比例越低越好，维持在25%左右可以更加有利于企业的整体治理与经济效益的发展。另一方面，石油销售企业也要在经营过程中及时总结，借鉴成功经验，吸取失败教训，灵活管理，通过企业治理结构的调整等各种方式来调整股权结构，在前进中不断探索，在探索中不断完善。
2. 扬长避短，实现多种资产下管理模式的融合
民营资本在电信、金融、铁路、社会事业、市政等领域的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等现象阐释了混合所有制下管理模式融合的重要性。首先，在治理结构、用人制度、绩效考核等各方面管理制度上引入市场机制，向现代企业治理机制靠拢，实现与公司法的融合。石油销售企业可以借鉴国药集团、中建材等各企业改革中的方式，按照公司法的相关规定，增加社会出资人派出董事监事的比例，真正赋予董事会独立的决策权，实现股东会、董事会、监事会三者之间权利的相互制衡。其次，逐步推进改革过程中员工持股工作的开展，引入竞争机制，实现全面绩效考核，激发员工的工作动力，摒弃原本“旱涝保收”的工作思想。2015年初，国资委审议了《关于实行员工持股试点的意见》，将混合所有制下员工持股工作提上日程。石油销售企业内部也要尽快完善有关员工持股具体方案，形成有效的激励机制与竞争机制，充分调动员工的积极性。
(三)完善企业外部环境建设
1. 加强对企业混合所有制下改革活动的引导
中石化率先启动了油品销售业务混合所有制的改革，这其间涉及到了子公司与非公有资本共同成立合资公司，也涉及到分公司在获得出资人授权的情况下与非公有资本成立合资公司(如茂名石化成立的四家合资公司)等，这些活动都离不开政府相关法律法规的指引。首先，应当对《公司法》的相关内容进行完善，解决民营企业与国有企业在适用《公司法》上的不一致。其次，政府应当就开放股权投资主体的多元化经营模式进行相关规定。比如，允许分公司作为出资人授权股东与非公有资本成立合资公司等。再者，就上文所提及的混合所有制改革中涉及的财务政策、税务处理、土地变更等活动做出进一步的法律规定，规范其中的活动过程，避免国有资产的流失，通过一系列优惠政策鼓励企业大胆发展混合所有制。最后，就企业改革后内部股东通过控股参股等方式发生的关联交易、合资合同、章程内容等进行相关规定。
2. 加强政府监管与社会监管
在石油销售企业的混合所有制改革中，政府要从政府监管以及社会监管两方面进行改革环境的净化。在政府监管方面，要将政府审计落入实处，对企业财务报表、日常经营活动进行集中检查、专项检查、定期检查以及不定期的日常监督，及时更正审计中发现的问题。在社会监管方面，要充分发挥资产评估所、会计师事务所等社会中介机构的力量。规范中介机构的诚信管理，严格选择中介机构作为企业混合所有制改革的监督机构，避免出现虚假审计报告、虚假资产评估报告的现象。
四、结论
国有企业混合所有制改革是我国经济体制改革中的又一突破性进展。面对石油销售企业的混合所有制改革，要转变思想观念、调整管理模式，构建健康的改革环境，大胆改革，逐步实现混合所有制经营模式，促进企业经济效益的增长，助推国家经济的发展。
参考文献：
[1]黄宗成.混合所有制经济在国有集团公司中如何运用[J].财经界，2015(03).
[2]周新城.关于混合所有制的若干思考[J].国企，2014(04).
(作者单位：中国石化销售有限公司重庆涪陵石油分公司)
作者：冉宇
经过多年探索，国有企业的运行机制和治理体系发生了巨大变化，经济布局和结构逐渐明晰。混改是当下新一轮国企改革的突破口，通过混改，可以将民营企业先进的人才资源和管理理念与国有企业的政策优势和资金资源共享，从而达到双向资源融合，能充分激发国有企业活力，推动其实现高质量跨越式发展的目的。本文选取地方国有企业混改中的代表A水务集团作为研究案例，探究了国企混合所有制的改革模式，并针对当前国有企业混合所有制改革所面临的困境，提出了国有企业混合所有制改革的具体对策，以期为未来的混改提供借鉴。
随着《中央企业混合所有制改革操作指引》《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见(国发〔2020〕14号)》等深化国企改革政策的颁布，国企混改被提到了重要位置。QZ市政府积极响应中央国企改革部署，出台了《QZ市国企改革三年行动实施方案(2020-2022年)》，以提升国企国资改革的综合成效，鼓励国有资本与非国有资本双向投资。通过国企混改能够完善国有企业治理机制，提高国有资本经营效率，激发国有企业创新驱动活力，对于国家实体经济的运行具有重要的实践意义。
一、国企混改的重要意义
通过深化国企改革，可以推动国有企业结合自身优势和主责主业，有针对性地进行结构调整，优化和稳定产业链、供应链，鼓励、支持国有企业以市场为导向，通过项目合作、产业共建等方式带动民营企业、中小企业共同发展。
(一)有利于兼顾效率与公平
由于国有企业在行业内通常具有垄断或领先地位，因此，其产品往往不以市场需求为导向，缺乏比较优势;此外，由于國有企业长期管理结构固化，导致其在资源配置方面缺乏能动性，员工难以打破原有的僵化思维，调动积极性进行创新。深化国企混改有利于从外部推动国企内化改造，优化产业结构，建立合理的选人用人机制，培育优秀的文化氛围，提高国企的运行效率。同时，有利于明确产权结构，充分界定责任与权利的范围，严格完善职位管理制度，加强外部监督，防止腐败滋生，营造出公平、和谐的氛围。
(二)有利于健全现代企业制度
国企混改有利于改变国企的经营制度，引入职业经理人角色，使委托权和代理权相分离，完善企业的法人制度，健全现代企业制度;国企混改也有利于国有资本的有效配置，可以提高民营资本的利用率，提高企业整体的经济布局效率，进一步提高国企的企业形象，提高国企的抗风险能力。最终在国企混合机制下，让多种所有制相互影响作用，形成现代化的企业，并加强其核心竞争力，进而逐渐与国际接轨。
(三)有利于改善国企的治理效果
国企混改并不仅仅是各企业的混合、产权的重组，更重要的是要通过股权多元化、引入战略投资、员工持股、兼并重组等方式促进国有资产保值增值，提升国企的行业竞争力，推动国有资本和民营资本共同发展。通过与民营企业的合作，可以完善其股东会、董事会和监事会的设置，从实质上改善企业治理结构。国企混改需要建立相对分离、相互制约和有机协调的权力配置和运行系统，这在实际上改变了原有政企不分的管理制度，增添了企业活力，为企业创新发展注入了新动力，有利于理顺国企混改的治理机制，改善国企的治理效果。
二、案例分析
(一)A水务集团简介
为贯彻落实中央、省委关于深化国资国企改革精神，推动市属国有企业改革，构建国资运营新体系，做强做大市属国有企业，QZ市进一步整合了全市涉水类国有资产，于2017年组建了市属五大集团之一——A水务集团，初步打造了集原水、供水、制水、排水和污水处理于一体、具有完整产业链的专业水务运营管理公司。截至2021年，集团业务多元板块协同发展，覆盖了水利原水、城乡供水、市政排水、环保科技、股权投资、工程服务等十大板块。目前拥有全资及控股公司78家、参股公司36家、合伙企业11家。
(二)A水务集团混合所有制改革过程
A集团成立四年多以来，以上市公司资产重组、板块整合为着力点，逐步在权属企业层面探索发展了混改模式。其结合各权属企业的功能定位、规模、业务、市场竞争力等因素，分类分层推进混改。改革过程中出现了民营经济与国有经济融合度较差、国有经济活力不足及缺乏员工激励机制等问题。
1.A水务集团混合所有制改革的总体情况
A水务集团本部层面仍为国有独资或全资，权属企业具备条件的可以引入其他国有资本实现股权多元化。为全面摸排各权属企业情况，明确各权属企业功能分类，建立拟混改企业库，该企业库每年动态更新，筛选具备条件的企业，“一企一策”制定方案，分类分层、稳步发展混合所有制经济。截至2021年3月，已有20家企业参与混改，集团成立之前，2家权属企业已完成混改;集团成立之后，18家权属企业陆续完成混改，其中权属二级企业3家，权属三级企业13家，权属四级企业4家。
2.A水务集团混合所有制改革方式
从访谈、公开可查阅的信息获悉，本轮改革采用引入战略投资者、整体上市或核心资产上市、并购重组等方式进行，推动了集团混合所有制改革的进一步拓展深化。
(1)积极引入各类优质战略投资者
随着《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》的出台，从2015年开始实行的电力体制改革也已全面铺开，输配电价等电力体制的深化改革对电网企业的盈利产生了较大影响，这就意味着其必须探索新的盈利模式。基于此，A水务集团为配售电公司引入省企股东，通过不断改进盈利模式，新增配售电业务并继续发展，提高了集团的效益水平。
(2)加快资产证券化进程
整体上市或核心资产上市是混合所有制改革的重要方式，国家鼓励国有企业收购重组产业链关联的优质上市公司或拟上市公司，整合优质资产注入权属企业，加速培育国有企业形成上市梯队。2021年，A水务集团亦在推进优势骨干企业上市。
(3)适时推进并购重组工作
通过收购、并购及参股等方式，可以进行横向、纵向一体化整合。为实现横向整合地方水资源，推进城乡供水一体化的目的，A水务集团权属企业与地方县市政府合资设立了供水企业;为实现纵向提升城市供水水质、运营管理效率的目的，A水务集团权属企业收购了产业链上游的管材企业，并购了下游的咨询及工程服务公司。以不断降低生产成本，提高盈利能力，优化公司整体综合实力。
三、A水务集团混合所有制改革存在的问题
(一)民营经济与国有经济融合度较低
首先，从经营管理角度来看，民营企业住往希望拥有更灵活有效的管理机制，授权幅度大，决策层级少，能對市场变化做出快速反应。但由于国企改革配套政策不完善及地方国资的集权型监管模式，导致混改后依然决策效率低下，管理优势可能无法发挥。
其次，从制度落实角度来看，不同所有制企业制定的制度和管理方法有所不同，合作方混改前为民营企业，同国有企业之间存在观念、制度、管理上的隔阂，混改后也存在着新旧制度衔接、文化融合的困难。
(二)国有经济新活力不足
首先，A水务集团具有国有企业的性质，虽然已经与合作方完成了混改，但是由于部分国有资产具有保密性，为了减少国有资产流失的风险，集团公司与民营企业的合并只是形式上的合作，并没有进行实质上的合作，从而造成国有企业整体的改革力度不足，缺乏新活力注入。
其次，国家对混合所有制改革的关键事项并没有明确的规章制度出台，这导致A水务集团依然采用原有的制度管理体系，从而忽视了民营企业所关心的合作战略、要素共享及退出机制等问题，也在一定程度上错失了激发企业活力的机会。
最后，A水务集团发展已经趋于固化，内部的中高层改革意愿不强，降低了国有新活力。
(三)缺乏员工激励机制
激励机制作为企业内部治理机制的重要组成部分，对企业绩效具有较大影响。一方面，健全的激励机制会激发员工的工作积极性，提高企业的工作效率，另一方面则可以加快与合作方的融合，利用市场导向建立绩效考核制度，通过绩效考核与薪酬分配挂钩不断吸引优秀人才。当前混改企业受到国资制度管控约束，尚未建立起合适的人才引进模式、系统的培养方式及合理的晋升机制，不利于激发人才活力。
四、改进建议及对策
针对以上问题，A水务集团与民营企业需要双向努力，进行公司治理及制度改革的深入融合;完善关键事项的法律法规，加快建立现代企业管理制度;转变管理层观念，通过员工持股来激发员工的积极性。
(一)建立完善的公司治理结构，优化优先股管理制度
深化改革，加快国有经济与民营经济的融合需要A水务集团与合作方公司的共同努力，划分混合所有制可以在国企内实施的范围与空间。一方面，要建立完善的治理结构。首先要明确股东、董事会、监事会、经营管理者各自的权责利，建立集团外派董事制度，明确外派董事的职权、义务、工作方式、报告制度等内容;其次，建议将国企中市场化程度较高、治理相对规范、风控机制较完善的企业列为试点，出资人对此类企业监管事项实施差异化的清单管理，给企业更大的自主决策权;最后，明确企业经营绩效考核标准，建立问责追究制度，约束经营管理团队的行为，只有结成利益共同体，才能发挥混合所有制企业的优势。另一方面，集团应试点建立优先股管理制度，打破国有企业原有的股权体系，保证民营企业在混改过程中的权益不被侵犯，营造出和谐、公平的合作环境，为进一步拓宽改革道路打下坚实基础。
(二)建立明确的法律法规，杜绝不当行政干预
受国家对国有资产监管的限制，国有企业必须按照国家规定运作经营，长期下来A水务集团固化比较严重，虽然放开了市场竞争的权限，但是其依然未进行市场化运作，且集团内部管理层大都从任行政职位。针对此问题，应坚决推进国有企业去行政化，切实杜绝政府对国有控股企业的不当干预，加快建立现代企业制度，实现市场化运营。同时政府应制定法规对混改的关键事项进行明确规定，明确国企与民营的管理权限，制定相关细则，通过优化资源配置，加快形成一批优质资产、优质企业，并在此基础上推动混合所有制改革。
(三)转变观念，完善员工激励机制
A水务集团应在劳动、人事、分配等制度上率先取得突破，实施更加市场化的差异化管理方式，实行一企一策。
在人员培养上，首先，应加强与上级国资监管机构的联系与沟通，实时转达并落实上级改革指示，制定混改企业优秀职工遴选和紧缺人才引进制度，打通混合所有制企业人才流通渠道。其次，要提高国企中高层管理人员的管理意识，使其具有求变和创新观念，通过市场化方式引入职业经理人，建立起新型员工考核制度和用人制度。最后，对职工开展混改宣传教育，做好涉及职工切身利益事项的评估工作，指导员工适应并接受混改机制，通过不断的沟通积极反馈混改过程中遇到的困难，进一步提高混改的效率。
在薪酬激励上，首先，建立科学合理的薪酬机制和考核制度，探索建立以绩效和贡献为导向的绩效考核制度，一岗一薪，易岗易薪;探索期权股、技术股、奖励股、优惠股，实行多样化的股权激励措施。其次，建立员工持股制度，使适合条件的员工参股，吸纳包括风险型、福利型、集资型等各类员工股东的参与，着重激发对于企业发展和绩效提升有重要作用人员的积极性，推动国企改革稳步前进。
(四)加强日常监督管控，维护国有权益
充分发挥国有企业内外部监督的作用，对混合所有制改革中决策审批、清产核资、审计评估、产权交易、职工安置、投后管理、投资后评价等环节进行全过程监督。强化监事会的监督职能，创造条件，保障监事会履行职责，定期开展内外部审计。
五、结语
综上所述，国企混合所有制改革是市场经济不断发展的结果，而作为混改主体的国有企业更要积极的去落实、改善融合过程中出现的问题，减少与民营企业的摩擦和冲突，使得改革更加深入，进而推动国家经济的进步，壮大国有经济的发展规模。
(作者单位：泉州水务集团有限公司)
作者：林慧敏
[摘要]混合所有制已经成为自觉意义上的探索公有制有效实现形式的伟大实践。中国瑞林、江西建工在这一实践中凝炼的重构动力机制、清晰产权关系、优化法人治理结构、科学把握剩余控制权、实现国有资产保值增值等经验，不仅有着示范和借鉴价值，也足以启迪后来者在此基础上与时俱进，推动改革工程不断趋向完善。
[关键词]国企改革;混合所有制;动力机制;治理结构
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[文献标识码]A
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在探索公有制有效实现形式、建立现代企业制度的过程中，中国瑞林工程技术有限责任公司(简称中国瑞林，前身为南昌有色冶金设计研究院，简称南冶院)、江西建工集团有限责任公司(简称江西建工，前身为江西建工集团公司)在江西省省属企业中率先实行混合所有制改革的成功实践引人注目。[1]其做法和经验弥足珍贵，对于推进中央领导同志寄语江西的“打造国企改革江西样板”，极具借鉴价值。
一、改革的背景、做法与成果
南冶院成立于1957年，是一家集工程设计、科研、技术咨询、工程总承包、工程建设监理、工程勘察、环境评价与治理等业务为一体的国家甲级综合性设计研究单位，先后隶属于冶金工业部、中国有色金属总公司，2000年划归江西省，为省政府直属正厅级企业化管理的事业单位。江西建工始建于1952年，是一家具有65年历史的省属国有大型建筑企业。改革前，南冶院人力资本优势明显，技术、品牌优良，核心竞争力积淀较为深厚，但活力不足，发展动能趋弱，面临国内外同业日益强劲的挑战;江西建工管理体制陈旧，人员、债务等负担沉重，积弊缠身，景况不佳。前者的改革乃居安思危、主动进取，务须郑重其事，百密不疏;后者的改革属临危解困、被动应对，唯有破釜沉舟，背水一战。
(一)南冶院(中国瑞林)的改革模式
南冶院的改革，是在同业陆续深化改革、创新业态、抢占优良市场资源、争夺高端人才的背景下启动的。勘察设计行业市场集中度低，开放程度高，竞争较为充分，我国加入WTO之后，业内竞争态势更趋激烈。2002年，南冶院位列全国勘察设计百强企业第86位，2003年升至82位。2004、2005年却接连被屏于百强之外。究其原因，主要是竞争对手抢先一步实施改制重组，创新管理体制，有效吸引人才及其关联的业务资源，市场竞争力迅速提升。其时，全国有色系统8大设计院中，有6家已实施改革。尽管南冶院核心竞争力犹存，但不进则退，不改革就可能丧失新的发展前景。改革的基本点，是以创新产权制度为路径，引进在技术开发、管理创新、市场拓展、资本扩张等方面协力合作的战略投资者，实行管理层和技术骨干持股，充分发挥企业人力资本的关键性作用;建立科学的法人治理结构，形成长效激励和约束机制;抢占先机，尽快对接、融入势在必行的设计采购施工(EPC)/交钥匙总承包的行业发展新业态。
按照改制重组方案，南冶院改革采取分立重组方式进行：一是由省国资委、管理技术骨干、引进的战略投资者共同出资，组建股权多元化的有限责任公司即中国瑞林，南冶院的主体业务和无形资产由中国瑞林继承;二是以南冶院的其他资产登记为省国资委权属的国有独资公司，即江西南冶资产管理公司(简称南冶资产)，主要从事资本经营、物业管理、离退休人员管理和国有股权管理，不从事与中国瑞林相同的勘察设计等业务。通过引进战略投资者、实行管理层与技术骨干持股，中国瑞林的股权结构为：两家央企分别持股23%、10%，省国资委持股18%，其余49%的股份由管理层与技术骨干持有。
实行“条件股”，明确投资者的权利与义务，实现有效的产权约束和激励，是南冶院改制的一大创新亮点。一是设立以管理技术骨干为主的内部员工股，让员工分享发展成果，从而充分发挥人力资本这一最为宝贵、最为稀缺的生产要素在企业价值创造中的作用。为了保持这一激励措施永续存在，改革方案规定了员工股为内部循环流动的“条件股”：员工的持股数量与岗位挂钩，岗变股变;员工股东因退休、辞职等原因离开公司，所持股权由公司回购并转让给有持股资格的在岗员工。二是要求引进的战略合作者必须满足预设的条件。比如，应具备国际投资承包商的实力、品牌、信誉;赞同、支持改制后的新公司由工程设计公司向EPC国际工程公司转变;承诺在项目来源、品牌效应、管理创新及投融资四个方面支持中国瑞林，若三年后通过尽职评估未能达标，其投资收益和持股数量按约定作出调整，等等。[2]
南昌有色冶金设计研究院的改革取得了极大的成功。改制后的中国瑞林经济效益持续高速增长，创造了跨越式的发展。一是业务范围扩大。由设计咨询为主拓展为设计咨询、总承包和项目管理、装备制造、项目投资四大业务板块，涉及冶金、化工、矿山、市政、民用、环境工程、装备等领域，范围遍及全国30多个省市自治区和澳大利亚、加拿大、德国、俄罗斯、刚果(金)、菲律宾等40多个国家和地区，已然成为颇具市场竞争实力的国际公司。二是经济效益快速增长。2007年至2015年，公司营业收入累计年均增长率为38.24%，净资产年均增长率33.11%，股东资产增值14.82倍。三是人才队伍稳定壮大，结构优化。改制以来，公司核心骨干力量稳固坚强，人才由流出逆转为回流，2名全国设计大师、9名全国有色行业设计大师脱颖而出。四是科技创新、企业文化占位显著提高。囊括国家及省部级科技进步奖62项、专利491项，获得“全国五一劳动奖状”、“全国专业技术人才先进集体”等荣誉。六是为地方经济社会发展做出贡献。2007年至2015年，公司累计缴纳各项税费8.24亿元。
南冶院的改革探索及中国瑞林的快速发展，受到中央領导和省部委领导的高度重视和赞扬，也获得业界与社会舆论的广泛赞誉。《中国企业报》全文刊载南冶院的改革方案并特邀专家点评，[3]认为改革在探索出资人到位、产权制度创新、资产评估、无形资产激活、建立长效激励机制等方面的作为与经验，对于深化国企及科研机构改革，有相当的借鉴价值。[4]
(二)江西建工的改革模式
如前所述，江西建工的改革迫于严重的生存危机。由于体制不顺和历史包袱过重，难以适应形势变化和市场竞争的新环境，自上世纪90年代开始，连续13年亏损。截止2007年底，集团在册职工11000多人，真正有事可干、在岗上班的不到3000人。游离于企业之外的7000多人，或立足本行创业，或转行就业，或打零工谋生，尽管没有纳入企业正常管理，但各类社保费用的缴交仍由企业负担。企业累计拖欠社保费达3.5亿元，陷于入不敷出、坐吃山空、资不抵债、矛盾和问题不断累积的严重困境，形如危卵。改革箭在弦上，不得不发。
改革采取優劣分离、分散突围，盘活存量、引进增量，改制与重组并行推进的思路，分三个步骤：一是改革准备。从理顺母子公司关系、优化资源配置着手，充实集团公司资源，强化其投融资功能、工程施工总承包功能和面向市场的能力，增强对子公司的控制力、资源整合力。二是子企业改革。着眼于精干主体，剥离冗员和不良资产，对所属6户企业分别进行分立改造，有效资源注入新公司，使之成为轻装上阵的混合所有制企业。三是集团公司改革。以其优质资产为基础，引进战略投资者，吸收集团公司、控股子公司两层经营团队及管理技术骨干参股，将集团公司重组为国有控股的混合所有制企业。江西建工的股权由省属国有股份、台商股份、公司管理层与技术骨干股份构成，股比依次为60.2%∶19.8%∶20%。
以上举措，实现了资产等要素的优劣分离和优化组合，按市场化的原则理顺了劳动关系，妥善处理了历史遗留问题，凸显了人力资本、无形资产的价值，极大地焕发了员工尤其是管理技术骨干的主动性、积极性和创造性，从根本上消解了发展的瓶颈，一举扭转了企业颓势，为企业带来了蓬勃的生机活力：2009年启动部分子公司的改革，当年扭亏为盈;此后，生产经营始终保持高速发展势头。近几年，尽管受国家经济下行压力持续加大、省内公投项目锐减等因素的影响，建筑行业遭遇新的困难与挑战，但江西建工新签合同额、营业收入和利税利润等主要指标逆势而上，年增30%以上，其中，营业收入实现100亿元、200亿元和300亿元三级台阶的跨越(表一)，并在2013[5]、2014、2015年连续三年跻身全国企业500强，分别位列471位、399位和362位，两年强势晋升109个位次。
搭乘改革的高速列车，江西建工内外兼修，员工素质、技术结构、运行管理不断优化进步，品牌影响力持续提升，市场开拓势头如虎添翼。至2016年，已拥有房屋建筑工程施工总承包特级资质2项，设计双甲级资质1项，一级资质55项，二级资质22项，等级覆盖面居全国上游水平。创国家鲁班奖7项，国家优质工程奖8项，省杜鹃花奖93项，省优工程355项，省以上科技进步奖10多项，国家级工法7项，省级工法102项。先后获得“全国建设质量管理优秀企业”“中国建筑业竞争力百强企业”“全国建筑业AAA级信用企业”“江西省先进施工企业”“江西省质量管理先进企业”“江西省质量信得过企业”“江西省施工安全管理先进企业”等荣誉称号。在注重人才培养和引进的同时，强化对员工的考核管理工作，采取“能进能出”的灵活用人机制，努力扩大高、精、尖人才队伍，拥有从业人员近10万人，建造师1000多人，各类专业技术职称人员2000多人。以此为支撑，经营范围快速拓展。已涵盖房屋建筑工程、地基与基础工程、高耸构筑物工程、市政公用工程、公路工程、水利工程、园林工程、机电安装工程、冶炼工程、消防设施工程、钢结构工程、建筑装饰、建筑幕墙、国际工程承包以及劳务输出等多个领域，同时涉足工程监理、技术咨询、建筑检测、房地产开发等行业，先后打造了一批代表中国建筑行业最高水准的质量、安全文明标准化示范工地。在实现国内业务全覆盖、深耕传统市场的基础上，大力实施“走出去”战略，精耕国际新兴市场，积极打造“江西建工”国际品牌形象。先后进入赞比亚、新加坡、马拉维、印度、孟加拉、印度尼西亚、喀麦隆等国的建筑市场，赢得了国外用户和合作者的高度信任。《经济日报》、《半月谈》、《江西日报》等多家媒体赞誉江西建工：“在转型创业中实现华丽转身”，“以混合所有制改革激发内生动力，形成了可借鉴、可复制、可推广的经验”。
二、样本的示范价值
(一)引混合所有制之利，重构动力机制
2003年10月召开的十六届三中全会提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”[6]这一精神，在党的十七大、十八大等历次重要会议多次得到强调。
混合所有制的魅力所在，是能够给公有制经济注入发展动力和活力。动力机制本质上就是利益机制。国企利益机制建构，首先必须处理好国家、企业、职工的利益关系，寻求投资者、经营者、普通员工之间利益的最佳平衡点，形成股东、企业与员工同兴衰、共存亡的命运共同体。
中国瑞林、江西建工实行管理层与技术骨干持股，让员工分享剩余股份，就是打造企业与职工命运共同体、重构企业发展动力机制的生动实践。一是员工持股的权利来自于企业员工的身份，烙上了由企业赋予、与企业价值和企业命运密切关联的印记，因而被喻为“金手铐”制度，具有长期长效的激励功用。持股者不仅按劳取酬，而且赚取资本收益，一扫过去存在着的“打工仔”“雇佣者”观念，主人翁意识大大增强，对企业经营管理的关切度极高，推动了企业由“要我发展”向“我要发展”的转变。二是持股者对企业资产保值增值的监管直接便利，在强化产权约束、抑制内部人寻租行为、促进精细化管理、节约成本、提升效率等方面，无愧于最给力的“关键性少数股东”。三是竞争意识、主动作为意识、担当意识大为增强。外在的竞争压力迅速转化为内在的创新动力，对市场信息的敏感度大有提高，信息搜集、处理过程机动快捷，决策执行流程简约、高效。
其次，从另一角度看，在以创新为发展引擎的现代经济条件下，人力资本、知识资本已成为比货币资本更稀缺的要素。突出管理技术骨干在员工持股中的作用，合理安排不同岗位的持股比重，并以“条件股”方式实行动态管理，凸显了人力资本价值，提高了人力资本、知识资本配置效率并使之与其他形态资本相匹配，有利于持续保持员工持股的激励效应、产权结构的活力和张力。
第三，重构企业动力机制，不仅要让员工了解预期利益，还必须遵循帕累托最优，在改革当期妥善处理职工安置、社会保险欠账、经济补偿金计发、离退休人员所需的费用提留、企业办社会负担等多方面的问题，平衡好存量利益保持与增量利益预期的关系。这些，事关改革、发展、稳定大局，也是重构企业动力机制的难点重点。
江西建工在推进优劣分离、精干主体的同时，将原有企业转为留守机构，负责妥善处理历史遗留问题，代持新公司的国有股权、管理留存的资产。这两方面的工作均涉及人员配备、分流和安置等重大利益关系。当时，一些人认为留守最终就是“弃守”，而安排到新企业的一些員工也担心出资风险，一度拒绝按改革方案投资入股。面对各种疑虑和消极情绪，达成共识十分不易。逻辑道理上，突围与留守，互为支撑，荣损一体，必须同舟共济。通过摆事实、辨方向、明思路，理性最终战胜了胆怯和守旧。大家意识到，唯有背水一战，杀开一条血路，才能在拯救企业的同时，也解救自己。在具体措施上，依据相关政策，企业与员工全面建立了新型劳动关系，所有职工都享受养老、医疗、工伤等社会保险待遇，并视其去留，即期发放或托底预留经济补偿金，离退休人员应有的待遇均保障到位。这些，都写入了改革方案和职工安置方案，经相关程序得到批准。付诸实施的过程中，当然也是波澜不惊。
与江西建工相比，南冶院资产质量较高，对职工安置等利益关系的调节，似乎不存在尖锐的矛盾。其实不然，在分立式改制过程中，如何排解一部分领导人和职工对改革或许带来震荡及其利益减损的忧虑，如何平衡中国瑞林员工与南冶资产员工在收入预期上的落差，如何兑现600多名离退休人员既有利益不减少、分享改革发展成果的期待(南冶院无形资产的创造累积是代际传递过程，离退休人员的贡献不可忽略)，等等，同样必须周到细致。在这方面，南冶院改革方案既遵循了相关法律法规和政策，又切合企业实际，有不少创新，从而得到各方认同，保证了改革方案的顺利通过和有效实施。
(二)乘混合所有制之势，实现产权清晰
传统的计划经济体制使企业成为行政机构的附庸，国有资产处于人人负责而实际上无人负责、出资者缺位的状态，导致职责不清、管理体制僵化呆滞，严重抑制了企业发展的动力、活力与市场竞争力。十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，要求按照所有权与经营权分离的原则，实行政企分开。两权分离涉及政府与企业两个方面。就政府而言，不仅要简政放权，变“万能政府”为承担有限职能的政府，还必须改变政府兼有出资人和社会公共事务管理者双重角色、既当“运动员”又当“裁判员”的状况，实行政资分开;就企业而言，需要解决因具体出资人缺位、产权约束不到位而导致的内部人控制及寻租问题。两方面的问题互相牵扯，要害就在于产权归属不明，责权利关系模糊。
中国瑞林、江西建工植入私有产权、实行混合所有制改革的实践，为破解上述困局，将国企改造为真正的市场主体和法人实体，提供了良好的范例。一是明晰了企业法人财产权的边界，公私产权相互约束、共同治理，有效改变了因出资人缺位及多头管理导致投资者财产权益空置、行政任意干预的状态，增强了对经营者产权约束的有效性。二是所形成的多元投资主体及其治理结构，具有抗衡把企业当作行政附属物的天然属性，有利于国有产权的委托-代理关系由“政治契约”向“商业契约”转变，理顺政府与市场的关系，有利于资源配置回归市场决定。三是企业作为市场交换主体的地位得到保障。商品交换以不同利益主体的存在为前提，纯国有产权之间的交易往往变异为“豁免交易”、“无偿划拨”、“拉郎配”等行为。这类“谦让式”的交易，违反等价交换、竞争和追求利益最大化的原则，既损害企业的长远发展，也无益于政府职能的转变和经济秩序的规范。而混合所有制的经济结构，恰恰有助于抵制这种失序的、有害的资源配置方式。
(三)借混合所有制之力，优化法人治理结构
由于经济发展的规模化、生产的社会化，以及市场信用制度的规范，便于资本流动、组合和规模化集中的股份制企业应运而生。随之而来的现代公司财产的委托-代理关系及法人财产制度得以确立。为了使企业能迅捷地适应外部环境变动，股东除了保留决定董事成员、股权结构调整、审议批准公司发展战略等重大决策权外，将大部分的决策权赋予董事会，一般的经营管理权则由董事会授予由他们选择和聘用的总经理。这就大致形成了权责明确、分工协作又相互制衡的公司治理机制。与此同时，企业的财产所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等权能分离开来，由不同的利益主体行使和分享。在正常经营的情况下，股东以其终极所有者的地位，享有财产所有权、相应的利得权、主要的剩余控制权;经营管理者分享对公司财产的实际占有权、使用权、处置权以及相应的利得权。
事情并非止步于此。在财产权委托-代理的架构下，新的利益博弈格局也就形成。股权结构、权能配置、权力利益责任关系的确定，委托人与代理者信息不对称及其带来的道德风险等一系列问题，都涉及公司治理的优劣成败。2001年以来，陆续惊爆安然、世通，环球电讯、泰科国际、凯马特、通用电气、施乐等全球500强公司的财务丑闻。这些公司的CEO大权在握，有的疏于内部管控，致使流弊成灾;有的恣意妄为，把公司变成个人的“摇钱树”，疯狂追逐产品的高成长率及高股价，甚至不惜铤而走险，内外串通，沆瀣一气，造假虚夸公司业绩，制造“题材”抬高股价并违规抛售股票、套取利润，严重损害了投资者的利益。与此相关，还有安达信、美林集团等投资银行和会计师事务所营私舞弊、故意误导投资者等内幕勾结。
种种现象表明，围绕着出资人财产所有权与法人财产权的有效制衡而设计的治理机制，也许本身就没有绝对的优劣之分。比如，占支配地位的大股东强势管控，看似有利于防止“掌柜”越权和寻租，其实不然。因为，一股独大，极容易导致少数股东权益被漠视乃至监管失控。反过来看，股权分散也会带来灾难。即使立法较为完备、政府管控较多的上市公司，由于股权持有者大多只是采用“用脚投票”的方式来表明对公司业绩的评价，这就给那些持股比重虽然低实际上却握有控制权的股东及经理层提供“合谋”的机会。这种内部人控制的情形，在我国上市公司及其他公司制企业中也并不少见。
治理机制由一定的组织形态、制度规范、运作流程构成，被视为防止委托-代理关系紊乱、公司运行出轨的制衡器。然而，由于信息不对称，道德风险并不因此绝迹，治理机制往往失灵。我国《公司法》对公司治理结构虽然作出了清晰的规范，但从实践上看，权责明确、相互制衡、协同运行的效果远未达成。内部人控制、个别人主宰企业命运，或者几驾“马车”各行其道乃至分崩离析的情形并不少见，恶意寻租、决策失准和执行失误的病症久治不愈。因此，必须对症下药，将科学的信息对称机制植入公司治理结构。
2005年，江西省列入国务院国资委推行的以总法律顾问为重点的企业法律顾问制度试点省份。以此为起点，开展了由出资人向权属企业派驻法务总监的探索。2007年，在实践探索初见成效的基础上，江西省国资委向省委、省政府提交了在出资监管企业派驻法务总监的建议。建议在当年江西省委、省政府《关于进一步深化国有企业改革和发展的若干实施意见》等规范性文件中获得采纳。此后，《江西省国资委出资监管企业法务总监管理办法》正式出台。比照通行的财务首席执行官制度，给予法务总监类似的职责权限定位。同时，向权属企业派驻财务总监的制度也得以推行。由此，也就将省属国有企业实行的向经理负责的总会计师制度、总法律顾问制度，陆续改进为由出资人委派、向出资人负责的财务总监、法务总监制度。
“两监”被赋予双重角色：既向国资委负责，肩负监督国有资产保值增值之责;又作为企业内部人，履行财务法务管理与服务之职。在制度上，明确了“两监”是出资人委派的全面负责企业财务法务工作的高级管理人员，参与决策及其执行中的过程监督;实行“两监”述职制度、特事大事及时上报制度、相关事项与企业总经理联审联签制度;基于对各项工作尤其是对风险识别、处置中的职业操守、能力和绩效表现，建立工作台账，客观地考核评价“两监”的履职表现;将“两监”工作与审计、监事、纪检监察工作一并纳入企业全面风险管理体系，共享信息，“五体联动”;因把关不严、监督不力、处置失误等履职不到位行为造成财务或法律事故的，甄别危害程度，对“两监”实行首位问责。
江西建工改制重组后，也实行了“两监”派驻制度。适应混合所有制运作的要求，“两监”不再仅仅向单一的出资人负责，而是向所有的股东负责。在防范信息不对称和经营管理者道德风险方面，私人股东尤为专注，而员工股东更兼有就近、及时的便利，对产权约束到位、完善治理机制、推进科学管理大为有利。
一是决策规程高度透明，保障了决策的民主化、专业化、规范化，法治化。违反规程随意拍板，违法违规暗箱操作，恶意损害股东、员工和社会利益，几乎成为不敢为、不可为、不想为的事情;投资者、管理技术骨干和广大员工对重大决策密切关注、主动参与、严格监督的积极性空前提高;集思广益，广泛听取各方意见特别是技术、财务、法律等专家的看法和建议，以规避决策失误、谋取决策的高质量，成为领导层孜孜以求、不令而行的自觉养成。
二是遵循事前预警把关、事中及时控制、事后止损补救的原则，形成了风险防范关口前移、决策-执行过程跟踪到位的风险处置闭环系统，实现了财务、法务负责人由风险处置的事后补救型向事前防范型转变、由决策的咨询服务型向审核把关型转变、由具体事务型向责任主体型转变。
三是进一步理顺了出资人与企业经营管理者的责权利关系。实行公司治理结构框架下所有权与经营权的分置，既要求财产委托者掌握剩余控制权，又必须落实代理者的经营权。实现两权安全、合理制衡的前提条件，就在于信息对称。在江西建工，“两监”制度的实施在很大程度上满足了这一条件，因此，股东对经营权的授予放心放手，实现了多种权能在分置状态下的协同运行。
尤其值得关注的是，“两监”制度创新的“溢出效应”显著。据统计，2005-2012年，依靠以法务总监为核心的法律顾问队伍的高效工作，省国资委权属企业挽回和避免经济损失达114亿元，因违法违规引发的新的重大案件被杜绝。作为江西省依法治企的重大创新成果，法务总监制度成就了“江西经验”，成为法治江西的亮点。国务院国资委、江西省委省政府领导给予充分肯定和支持，一些省市国资委领导率队，先后专程实地考察，多家媒体以“地方国资委试水派驻法务总监”“第一个吃螃蟹的地方国资委”为题，对这一制度创新作出报道和深度评析。[7]
(四)守混合所有制之要，科学把握剩余控制权
毋庸讳言，由于国有产权源头上、本质上归属全民，在产权管理体制上，纵向呈多级委托-代理链式，横向为多头并联-分权网式，导致出资人权利碎片化、管理行政化和竞争失序、权力配置错位。相较于私有产权，这类现象的背后，真实反映了“社团产权”的一大特征：產权在个人之间是不可分割的、完全重合的，每个人都可以使用这个资源为自己服务，却无权声索哪一部分归属他个人，这就容易造成“公地悲剧”，同时诱致企业内部人控制。显然，在防范内部人控制方面，国企的独特性不容忽视。
在多元化的股权结构下，尽管国有产权的持有者从人人所有的虚化状态具象化为一户企业或者一家机构，但产权主体虚化的特征并未从根本上消除。如果组织结构和制度安排不合理，在股东之间的利益博弈与协调中，国有资本就会因产权约束松弛而遭受权益流失。因此，在治理结构中，以强化产权约束为要旨，科学界定国有资本所有权和经营权的边界尤为重要。
如前所述，财产所有权与法人财产权、经营权的分置，是现代经济规模化、社会化的产物。然而，法人财产权、经营权毕竟是所有权的派生物，在预期上，这种制度安排既可从专业分工、规模经济等方面给“老板”带来利益增长，但也存在“掌柜”经营不力甚至恶意寻租的风险。当出现后一种情况时，“老板”当然有权问责乃至解雇“掌柜”。因此，保留企业经营自主权回归“老板”的底线是必要的。“老板”在明确与“掌柜”之间权利关系的合约上“明的留一手”的同时，对合约应尽未尽、不便尽述及难以预见之事，应确保产权制约的“后发优势”，即掌握公司治理的剩余控制权。质言之，一方面，出资人对代理人经营权的授予必须是充分的、有效率的;另一方面，决不能屏出资人于企业范畴之外(事实上，出资人是企业构成的题中应有之义)，剥夺其对经营权尤其是重大经营决策权的监督和最终把控。二者相反相成，相得益彰，不容割裂。
必须澄清，在我国，企业经营自主权问题的提出，针对的是政企不分、企业成为行政机构附属物的计划经济体制，这种体制恰恰与政资不分、产权不清晰、国企出资人的缺位及产权约束不到位密切相关，不能任意曲解和误读。否则，只会与解决问题的方向背道而驰。
我国《公司法》规定，股东或股东会依法享有资产收益、参与重大决策、决定公司的经营方针和投资计划、对发行公司债券作出决议、审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案、审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案、选择管理者等权利;对股份公司而言，当公司未弥补的亏损达实收股本总额三分之一时，要在两个月内召开临时股东大会，等等。这些规定，都是对出资人剩余控制权的肯定与保护。正是遵循这些规范，中国瑞林、江西建工改制重组方案的制定、实施，既有内部人的积极参与，更有出资人到位主导，充分地行使知情权、话语权、决策权和监督权，从而切实保证了资产评估合法合规，交易过程公开透明，国有资产保值增值。
(五)循混合所有制改革之规，实现国有资产保值增值
在南冶院主体部分改制重组为中国瑞林公司时，对无形资产的评估和处置进行了有益探索，首次采用减差法计算无形资产(用收益现值法评估的股东权益价值减去成本加和法评估的价值)。并将无形资产大体划分为三个方面：一是人力资本价值，主要体现为管理技术骨干的知识水平、业务素质;二是营业资质，其核心是专利技术、绩效良好的工程项目、研究设计的成果积累等;三是商誉和业务渠道。其中，人力资本价值主要以管理技术人员为载体，营业资质、商誉和业务渠道的价值存在也与人力资本密切相关。[2]以是而论，无形资产与有形资产具有相互附着、相互匹配的特质，人才流失即意味着企业相应价值的丧失。依据马克思主义的劳动价值理论以及按要素分配的理论，可以认为，国有资本出资人(由国资委代表)与人力资本拥有者(管理技术人员)共同拥有对企业无形资产价值的索取权。当然，作为人力资本所承载的无形资产，是代际相袭相因的过程，员工当期享用的，仅仅是这种资产的使用权，而非终极所有权。
南冶院的无形资产作价进入新公司时，比照国资委与员工51%∶49%的持股比例，分别划定了归属。鉴于江西省国资委收回了部分有形资产，持股数量随之下降为18%，与这一持股数量及企业员工49%的股份相匹配的那部分无形资产，将继续为持股者享用并预期带来利益回报，也就是说，其归属已经落实。于是，后续的工作便是将剩下的无形资产以溢价方式，向引进的战略投资者索取，权益归属江西省国资委。
在资产重组过程中对无形资产作出评估和处置，是价值的合理发现和索取，实现了国有资产的保值增值，凸显了人力资本的价值和地位，对聚集人才、激励人才创新创业发挥了良好的效应。这一探索和实践是开创性的，具有较高的借鉴价值。
三、再续改革新篇
改革正未有穷期。中国瑞林、江西建工的改制重组，具体生动地展现了通过重构动力机制，清晰产权关系，优化法人治理结构，科学把握剩余控制权等有效路径，强基固体、应对挑战、摆脱困境、化危为机、健康发展、走向辉煌的历程，是在自觉意义上实施的以混合所有制改革为导向，深化国企改革的成功的、有益的探索与实践，堪称江西国企改革的“样板工程”。其做法和经验，不仅有着示范、借鉴和推广价值，也足以启迪后来者在此基础上，遵循实践、认识、再实践、再认识的原理，与时俱进，善于发现和揭示新的问题，努力排解前进中出现的矛盾和困难，不断推动改革工程更趋完善。
比如，在实行设计采购施工(EPC)/ 交钥匙总承包的新业态下，中国瑞林、江西建工迫切需要延伸产业链，推进企业转型，多方吸收国际先进技术和管理经验，与经济的全球化竞争态势和技术、管理标准相对接，追求更加卓越的企业价值定位，因而融资需求急剧扩大，走IPO之路成为必然的选择。然而，目前有三大问题横亘其间，亟待破解：一是成为上市公司后，员工股与公众股同股同权同利，流转的条件设定将发生改变，所特有的“金手铐”效应、优化治理机制的效应或将随之消失。二是员工股为内部循环流动的“条件股”，股随岗变，岗变股变，股权流转需要通过公司回购，才能转让给新的可持股的员工。这与《公司法》对股份公司股权转让的相关规定难以对接。三是《公司法》规定，设立股份有限公司，发起人为2人以上200人以下，但两家公司员工持股人数众多，超出了上述规定。
上述问题，有些可在法律法规未禁止的范围内，通过公司章程的修订来解决;有些应以问题为导向，通过相应渠道呼吁立法、修法、释法，有些可以出台行政法规加以规范;还有些可类比已有法规、规章、政策允许解决的事项，争取延展适用范围，顺势突破。中国证监会于2013年发布《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》，明确了超过200人以上的公司可申请公开发行并上市。该指引针对的中国证监会于2013年发布《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》，[8]是历史遗留问题，2006年1月1日《证券法》修订实施后的同类公司则未列入。这种因时限规定而搁浅的问题，以延展适用范围的方式或许相对容易解决。
又比如，南冶院的改制重组对无形资产進行了评估并作价进入新公司。以溢价方式收取相应的无形资产价值，虽然是价值的合理发现和索取，但这毕竟只是一种预期，能否与未来的结果一致，相关于很多不确定的参数，高估或低估的几率较高。比较而言，引用估值调整协议的方式来解决问题，更为公平合理。估值调整协议是投资者之间、投资者与管理层之间基于对企业估值预期的不同，约定在未来某一时点依据价值变动的实际，就各方权益关系作出必要的合理的调整而达成的契约，习惯上称作对赌协议。在设计估值调整协议时，可依托优先清算权、优先分红权、反稀释权、一票否决权等条款，达成各方权益的平衡。[9]
[参考文献]
[1]陈建荣.以转型创业求华丽转身[N].江西日报，2014-02-20.
[2]林加奇.植根于改革实践的有益探索[N].中国企业报，2007-07-31.
[3]江西省人民政府.南昌有色冶金设计研究院改制方案[N].中国企业报，2008-10-24.
[4]陈红艺.特约观察员意见[N].中国企业报，2008-10-24.
[5]章慧卿，晏玉荣.逆势树标杆，江西建工入选中国500强[N].江西日报，2014-09-03
[6]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[N].人民日报，2003-10-22.
[7]辛红.地方国资委试水派驻国企法务总监[N].法制日报，2008-09-28.
[8]中国证券监督管理委员会.非上市公众公司监管指引(2013)第4号[R].国务院公报，2014(12).
[9]林加奇.混合所有制发展实践的政策思考[J].江西社会科学，2016(5).
作者：林加奇
为贯彻落实中院关于深化国有企业改革的指导意见(中发〔
二零一5〕22号)、国家发展改革委办公厅关于做好第三批混合所有制改革试点有关工作的通知(发改电〔
二零一7〕724号)和**省省委省政府关于进一步深化全省国资国企改革的意见(
の委发〔
二零一4〕12号)等有关文件精神，结合**省re环保有限公司(以下简称公司)生产经营实际和战略发展规划，制定本方案。
一、公司基本情况
公司是**省省环保集团有限责任公司下属全资子公司，成立于**年，注册资本**万元。主营业务修复等。截止二零一年底，公司资产总额**万元，营业收入**万元，利润总额**元详见附件一)。
公司下设办公室、企业管理部、人力资源部、财务管理部、市场开发部、战略投资部、党群组织部、纪检监察部、法律事务部、审计部和安全生产部。公司现有2个全资子公司、3个控股子公司、1个参股公司及1个分公司。公司现有员工**人，其中正式员工**人，大学本科以上学历占**。围绕公司混合所有制改革发展工作大局，加强企业文化建设，宣贯集团的核心价值观，创建积极、健康、向上的和谐工作环境。根据公司发展定位及发展目标，完善企业文化建设，加强宣传，以此凝聚人心，树立形象，吸引人才，助力市场开发及客户服务，提高公司品牌影响力及对优质战略投资者吸引力。
二、混改的必要性
1、有利于企业构建现代法人治理体系，形成权责对等、运转协调有效制衡的决策执行监督机制。
2、有利于改善公司资本和治理结构，促进转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本运行效率和效益。
3、有利于充分调动管理者和员工的积极性和创造性，有效提升企业凝聚力、经营活力和市场竞争能力。
三、改革方案主要内容
（一）剥离不良资产和股权
为了做强公司主业，将公司控(参)股的**等不良资产进行剥离。
（二）混改方式及股权比例
本次混合所有制改革，拟通过增资扩股方式引入战略投资者，同步推进员工持股工作。
再次，混合所有制为资金大规模聚合运作以及生产要素最优配置，拓展了广阔的空间。在当今社会化大生产条件下，各国企业对全球市场的争夺愈益激烈，而这种竞争实际上是规模和实力的较量，依靠资本的联合和集中来提高市场竞争能力已成为世界潮流，仅1996年，全球企业跨国合并、兼并就达5540起。230家世界跨国公司进入了中国市场，有的已占据了行业主导权，并吞没了我国不少的国货名牌。面对跨国公司瓜分中国市场的巨大压力，下决心铸造我国企业的“航空母舰”，以与外国工业巨头相抗衡，已成为当务之急。要做到这一点，就必须打破地区、行业、部门乃至所有制的限制，把全社会分散的资金按市场效率的原则聚合运作，并实现所有生产要素的最优配置。由于全社会生产要素的可动员规模，最关键的决定因素是所有制形式，即所有权的聚合机制和配置机制。不同的聚合和配置机制有不同的生产要素组织形式，而生产要素利用的范围和深度不同，其利用效率也不相同。单一的所有制形式由于不能使不同性质的所有权相互兼容，因此其吸收和调动社会经济资源的能力便受到种种限制。只有混合所有制，才能做到使不同种类、不同性质的经济要素自由组合、任意配置，并在不断运动的过程中达致最优。在迅速把社会闲散资金吸聚为大规模资本的能力方面，混合所有制具有其它单一所有制不可比拟的优势。与此同时，混合所有制还造就了资产所有权的流动机制，使资产的存量结构和增量结构，遵循市场效率原则，在动态中不断得以优化，以促进国民经济的持续和稳步发展。
最后，混合所有制为国有企业顺利转制提供了有利的契机。
我国国有企业长期缺乏活力的最根本原因，是企业既无外在市场约束，又对内不负盈亏责任，产权不清，权责不明。要使国有企业走出困境，只有改变现有的经营机制，按现代企业制度的要求，将其改造成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。在单一的国有制下，企业的资本所有权归国家，资本的各种权利和职能都由国家一个主体承担和执行，企业只是行政的附属物，产供销由主管部门决定。这种国家直接占有、经营的国有企业，实际上是一种特殊的“自然人”企业，因此，该所有制形式不仅难以使企业成为真正的独立法人，而且国家也不得不对企业承担无限责任，企业既不存在有效的外在硬预算约束，也缺乏竞争生成的内在激励机制。
mbo概念综述
mbo为杠杆收购(leveraged
buy-out，lbo)的一种，由英国经济学家麦克莱特(mike
wright)于1980年最早提出，专指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的行为。通过收购，企业的经营者变成了企业的所有者。
管理层收购活动完成之后，企业的管理层集所有权与经营权于一身，在某种程度上实现了所有权与经营权的统一。实践证明，管理层收购在激励内部人积极性、降低代理成本、改善企业经营状况等方面起到了积极的作用，因而获得了广泛的应用。
mbo的特征
首先，mbo的发起人或主要投资人是目标公司的经营和管理人员。由于他们本身的特殊身份，使得他们比外界更为了解目标公司的实际经营情况和所处的商业环境。
其次，管理人员们往往先要新设立一个公司，以新公司为操作平台来收购目标公司。成功收购后，他们的身份也就由单纯的经营管理人员转变为企业所有者和经营管理者的集合体。
另外，mbo主要是通过借贷融资来完成的。管理层自身财力一般有限，需要对外融资进行收购。因此，要求目标公司的管理者有较强的资本运营能力，提供的融资方案需满足贷款者的要求，也必须为权益所有者带来预期的价值。
2.2.2实施mbo的动因
西方学者的研究表明，管理者进行mbo的动因主要包括
摆脱公开上市制度的约束，施展自己的才能。有些经营者认为证券监督机构对上市公司制订的法规制度束缚了他们的手脚。
寻求合理回报，获取与业绩相称的报酬。在由许多部门组成的企业中，出于公司整体发展的需要，部门管理人员的报酬常常与公司总体情况挂钩，而难以如实反映部门的经营业绩。mbo将部门资产剥离后可以产生更大的激励作用和提高效率。
防御敌意收购，保住职位。管理层为了保住职位，往往会采取不同措施，修筑防御壁垒，而mbo可以提供很有效的而又不那么具有破坏性的保护性防御。管理者以mbo形式购回公司整体，已发展成为一种防御敌意收购的越来越广泛采用的新型金融技术。
mbo的作用
将国有企业通过mbo的方式转让给企业经理层及员工，既回收了国有资本，实现了国家“抓大放小”战略，同时也为企业带来了一次制度变革，保证了企业良性持续发展。
通过mbo解决民营企业带红帽子的历史遗留问题。
在中国原有的体制框架下，许多企业家的价值都被严重低估，其对企业的贡献与其所得到的报酬严重不符，通过mbo实现企业家对企业的所有权，实现其应有的价值。
股权集中于管理层，实现了所有权和经营权的部分统一，从而降低了由于所有权与经营权分离所产生的代理成本，避免了企业决策的短期效应，有效保证了企业长期健康发展。
在我国mbo实施过程中经常伴有职工持股现象，即管理层与职工共同收购目标公司，职工参股形成利益主体多元化，保证了企业内部的纵向和横向监督。
mbo属于杠杆收购中的一种，在操作中必然形成管理层债务，偿还债务的压力以及债权人的监督都会对管理层的行为形成有效约束。
管理层持有本公司股份，并在一定时期内予以锁定，将公司利益与管理层利益捆绑在一起，这有助于增强二级市场投资者对公司股票的信心。
mbo实施的三个要素
1卖者愿意卖
现实产权的所有者有转让该产权的意愿，一般来讲，国有资产的战略性转移、当地政府对企业产权明晰的愿望以及企业集团经营方向的转移都会形成卖方意愿。
2买者愿意买
企业经营层有受让企业产权的意愿，这一般取决于经营层对企业前景的判断，以及其对企业的长远打算，同时也与管理层能否接受mbo这种先进的观念相关。
3买者有能力买
由于长期受计划经济的影响，高级经理层(特别是国有或集体企业的高级经理层)处于相对较低的收入层次，所以收购主体的支付能力都远低于收购标的的一般价值，因此资金必须通过融资来解决。
mbo成功实施的必要因素
1适合mbo的收购目标
并不是所有的企业都适合做mbo，理论上来讲，适合mbo的企业具备以下几个特点有良好的经营团队，产品具有稳定需求，现金流比较稳定，有较大的管理效率提升空间，拥有高价值资产，拥有高贷款能力等。
2国有和集体资产的处置
在我国的mbo操作中，经常涉及国有和集体资产的处置问题，这一方面是一个比较敏感的问题，同时在当前还有很多的法律法规限制，从我国目前mbo实践来看，这一问题的处理好坏是整个过程成功的关键。
3融资渠道的选择
mbo项目一般都涉及到巨额的收购资金，寻找合适的融资渠道，有效利用资本市场，以最低的成本得到所需资金，关系到mbo项目能否最终实现。常用的融资渠道有银行借款、民间借贷、延期支付及mbo基金担保融资等。
4收购价格的确定
合理、科学的收购价格是双方达成共识的基础，也是mbo实现多赢的前提。
5后mbo的整合
mbo后的整合阶段，亦称后mbo阶段，包括mbo后经营层对企业所做的所有改革，如业务整合、资本运营、管理制度改革等，后mbo阶段是企业实施mbo后能否持续发展并不断壮大的关键，同时也是最终完成mbo各项初衷的关键。
根据《重庆市人民政府关于进一步深化投资体制改革的意见》(渝府发〔2014〕24号)文件精神，为进一步深化我司体制改革，积极发展混合所有制经济，主动适应和引领经济发展新常态，实现投资主体多元化，促进经济结构调整和产业转型升级，推动公司稳步健康发展。
一、进行混合所有制改革的合理性和充分必要性
(一)市场优势互补，市场竞争回归理性。此前，双方之间的市场竞争惨烈，在市场销售价格方面，价格混乱、市场行为不规范，甚至发生过低于成本价进行倾销的现象;在市场占有量方面，双方竞争可谓势均力敌。
进行混合所有制改革，双方将在市场上优势互补，行成混合协同效应，一是将进一步规范市场价格和市场行为，为全面实行“先款后货”措施奠定坚实基础，能够有效防范货款回收风险，提高资本使用效率;二是将全面节约社会资源，不断提高产能利用率，有效避免生产要素闲置浪费现象。
(二)降低资产负债，提高经营效益。目随着生产经营活动规模的不断发展，仅靠内部积累和自有资金无法保证企业发展的需要，制约企业的快速发展。进行混合所有制改革，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，将在资产负债、经营效益和财政税收方面产生积极影响。
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绝对控股权和保值增值。
(三)严把财务审计和资产评估质量关。我司将按规定采取招标方式选聘中介机构，对公司股权转让开展财务审计资产评估。加强财产清查工作，通过盘点资产、清查账务，做到账实相符、账账相符、账表相符，切实查清公司家底，企业主要负责人对财产清查结构签字确认。加强对中介机构出具的审查评估报告审核把关，重点关注企业近3年的财务状况与经营成果审计以及涉及时间长、权益影响大事项的追溯审计情况，企业土地房产、无形资产、债权债务、减值准备等特殊资产的评估情况，全面体现国有权益的合理市场价值，并按规定报县人民政府、县国资监管中心核准或备案。
(四)层层落实企业改革主体责任和监督责任。集团公司董事会、高层管理人员对公司推进混合所有制改革承担主体责任，分解落实改革任务，规范改革程序，建立可追溯的全员责任体系。实施混合所有制改造的公司要通过修订章程完善公司治理结构、落实股东重大事项决策、选择管理者、资产收益等权利。
(五)切实保障员工就业，维护员工合法权益。本次混合所有制改革不涉及裁员问题，我司将进一步加强与工会、工会联合会和职工代表大会沟通交流，进一步加强公司和员工的联系，切实保障员工就业，维护公司员工合法权益，有效提升公司员工活力和工作积极性，稳步推进混合所有制改革。
(六)加强党风廉政建设，严明纪律。集团公司监事会全过程监督改革情况，对公司混合所有制改革方案的制定和执行发表
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南方日报：怎样正确推进国企改革?
党的十八届三中全会之后，从中央到地方，全面深化国企改革呈现如火如荼的态势。我们既要看到举国上下的改革热情，予以鼓和呼;也要理解其中的急迫之情，提防忙中走偏差。总书记在去年底视察山东时，紧跟着又在中央经济工作会议上一再强调，要正确、准确、有序、协调地推进改革。
什么是正确的国企改革方向?
总书记在三中全会上做《决定》起草说明时，刻意强调了对邓小平同志1992年南方谈话的理解：‚不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。‛邓小平同志这一段关于‚举什么旗、走什么路‛的高度概括，可以作为我们检视一切改革举措正确与否的标准。其中，坚持社会主义是原则，改革开放和发展经济是路径，改善人民生活是目的。发展经济具有一定的目的性，但是相对于改善人民生活这一目的而言，它只能是路径。
以这样的原则和目的为基准，就不难发现什么是正确的国企改革方向，什么是原则性偏差，乃至‚颠覆性错误‛。
什么是正确的国企改革原则?
总书记说：‚党的十八大精神，说一千道一万，归结为一点，就是坚持和发展中国特色社会主义。中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义基本原则不能丢，丢了就不是社会主义。‛关于坚持社会主义原则，党中央已经反反复复强调很多次了，可还是有一些同志重视不够、领会不深，表现在国企改革问题上丧失原则、迷失方向。
比如：在对待坚持‚两个毫不动摇‛问题上，对发展公有制经济信心不足，不认同国有企业可以和市场经济相结合，因而表现出对发展非公有制经济单方面的‚毫不动摇‛，明里暗里主张‚国退民进‛;在对待国有企业的作用问题上，忽略了社会主义与资本主义的本质差别，总是拿欧美个别发达资本主义国家的数据来作比较，不仅要求‚不断地‛降低国有经济在国民经济中的比重，还要‚严格地‛控制国有企业经营领域和范围;在关于国有企业改革内容问题上，不是从‚坚持改革是社会主义制度自我完善和发展‛这一总纲出发，不按照‚坚持和发展党的十五大以来有关论述‛的要求，不是将工作重点和精力放在‚完善国有资产管理体制‛和‚完善现代企业制度‛这两个完善上，而是不断地怀疑、批评乃至否定现有的国企改革与国资监管大格局，在思想上和行动上倾向于另起炉灶、推倒重来。
什么是正确的国企改革目的?
十八届三中全会《决定》再次明确：‚国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。‛社会主义国家的国有企业，除了满足于不同社会制度下国有企业一般意义上的‚弥补市场失灵‛和‚提供公共服务‛作用以外，最大的差别在于其‚全民所有‛的资本属性，通过相当占比的资本，确保相当占比的价值剩余归全民所有，抑制两极分化，实现共同富裕。遗憾的是，这一终极目的总是被忽略。
比如：为了完成发展混合所有制经济的‚任务‛，只考虑国有资本引入私人资本的单向时间表，却没有给出国有资本进入私人资本的双向进度表。假以时日，一窝蜂之后，必然使得国有资本的‚量‛不足以支撑实现共同富裕之‚质‛;为了表现发展混合所有制经济的‚诚意‛，在并非扩张资本的前提下，将一些优质国有资本甚至国家垄断经营项目售卖给私人资本，这等同于将全民所有的账面赢利向少数人输送;为了片面地体现国有资本的‚公共性‛，将出售国有企业产权所得资金，投向本应由公共财政负担的基础设施建设，甚至用于填补政府地方债，将资本变成资金，将提供共同富裕可能的‚活钱‛，变成不再产生价值剩余的‚死钱‛。
坚持社会主义原则与改善人民生活目的，两者紧密关联且高度统一，既高屋建瓴，又具体而现实。偏离了这个原则和目的，就不能保证路径的正确方向，就很容易变成为改革而改革，为开放而开放，为发展经济而发展经济。(本文摘自国务院国资委网站，来源于《南方日报》)
人民政协报：混合所有制是国企改革的重要方式
‚在中国，改革并不是一个新话题，但十八届三中全会提出的改革更加全面和深入，经济体制改革仍是核心，国企改革仍是重点。‛全国政协委员、中国诚通控股集团有限公司(简称‚中国诚通‛)董事长、党委书记马正武在谈及国资国企改革时说。 中国诚通是国务院国有资产监督管理委员会监管的大型企业集团，也是国资委首批中央企业建设规范董事会试点企业之一和首家国有资产经营公司试点企业。自2002年9月出任中国诚通董事长、党委书记以来，马正武一直执掌着中国诚通的大舵，对于国企改革，马正武是亲历者、是实践者，更是思想者。
‚混合所有制改革不是唯一的国企改革方式，但却是非常重要的一种形式。其根本是通过不同资本的结合，在市场机制下促使企业所有制进行调整，增加企业活力。这不仅有利于国有资本的放大和保值增值、提高竞争力，同时也有利于民间资本的持续和稳定发展。目前混合所有制的讨论很‘火’，但监管者怕国有资产流失;企业经营者怕改制有风险，承担责任;民间资本怕被套牢，怕资本不被控制，怕被担‘占便宜’的骂名……种种担心都是客观存在的，这就需要更加理智、更加协同的处理方式。如果这些问题处理不好，势必会影响混合所有制。在实际操作上，则要在混上起步，在合上着力。‛马正武这样分析。
资本形态“混起来”
任何事物的‚混‛，都不外乎两种或两种以上不同物质或不同来源的相同物质的混，国企改革中的‚混‛，就是要有不同的参与主体，不同的资本来源，也就是一直被定位的国有、民营、集体、外资等曾被认为是有区别，甚至是矛盾、不相融的各种资本方的‚混‛。
马正武认为：要‚混‛起来，就会涉及三个问题，谁来混、在哪混、怎么混。
首先，混合所有制要有一个参加主体，资本方成为混合主体，来决定怎么混。在我国目前的经济体制下，国资委作为国有资本出资人起主导作用。另外，参加资本混合的参与方，国有、集体、非公资本等要交叉相互融合，形成多元化的资本形态，淡化其资本属性，给国有、民营资本，甚至外资资本同样的待遇。
对于在哪混，无疑先从国企改革入手。国企哪些地方放开，在哪个层级、哪个领域混，都应该解决。有些人认为混合所有制是给国企解困，要在缺资金的地方，困难的地方进行开放，引入其他资本，马正武说，‚我认为这个不正确。在哪些地方开放，在哪些地方混，应该有一个整体设计，应该有一个负面清单管理，保留极少数的、不宜混合的，同时更多在资本层面上混，避免出现网络性、资源性的资产混散了，混乱了。‛
‚怎么混‛也是大家比较关注的。这影响到是不是会造成国有资产流失，或民间资本进来以后，会不会被国有这套体制套住等诸多问题。马正武表示，在这点上，应该在规范性、提高透明度上发挥作用。特别是在投资者和价格发现上应该发挥功能，并通过资本市场、产权市场进行公开透明的交易。另外，要注重程序，包括资产评估应该根据不同的情况采取适当的评估方式。
混合所有制很重要的问题就是职工问题和妥善解决国有企业历史包袱问题，也是顺利推进混合所有制的前提。这些都应该有一个比较好的制度安排。
公司治理“合起来”
混合所有制中‚混‛应该是基础，‚合‛才是关键。
针对有些民营资本担心混合后没有话语权的论述，马正武讲道：混合所有制推进过程中更多要在合上下工夫，而不是在‚谁说了算‛上下工夫。在合的基础上，应该遵循市场原则，淡化各种资本特殊性，更多地寻找资本共性，使企业真正成为市场主体，股东的一些特殊要求可以通过合资合同、章程的特殊约定来实现。
要形成与以‚管资本‛为主相适应的治理结构。成立国有资本投资运营公司进行持股管理，就是使持股人的法律地位法人化，出资人承担的只是资本的有限责任。同时，三中全会提到所有的产权都是被保护的，产权和资本都是平等的，对所有资本的约束都将更加公平。随着制度的不断完善，法人财产权也将更多地受到保护。要建立与之相适应的治理结构，使公司治理成为主要的管理渠道。另外，建立中国特色的国家所有权政策体系框架也至关重要，使之成为治理的‚法律语言‛，明确国有资本的功能、目标和治理方式等。
要改变管理方式。对混合所有制来说，无论是国资管理体制还是国企管理方式都会发生巨大改变，所以混合所有制以后，会倒逼出资人行为的改变。要建立规范的公司治理体系。无论怎么混合，最终都要在公司治理上下工夫，实际上无论是国有控股企业，还是民营资本控股的企业，最终都要在公司治理上下工夫，实现在公司治理上融合，形成利益上一致。我们感觉包括大的国有企业上市公司，应该引入积极的民间资本进入董事会，进入监督体制，加强事后评估监督。
马正武认为，积极发展混合所有制，应该坚持顶层设计和摸着石头过河相结合。同时，混合所有制是一个渐进的过程，所以不要比谁放得开、谁混得快，谁干得猛，避免改革出现盲目性。建议在适当的领域可以有些尝试性探索。社会舆论也要对混合所有制有一个积极的引导，使不同阶层对改革的认识和预期能够趋同，形成社会最大的共识。(本文来源于国务院国资委网站，摘自5月6日《人民政协报》)
前线：积极发展混合所有制经济
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，第一次明确提出了‚积极发展混合所有制经济‛的改革新思路。那么，什么是混合所有制?《决定》中提出的混合所有制具有什么新的涵义?中央提出‚积极发展混合所有制经济‛的意义是什么?在此过程中需要坚持什么原则，从而使这一改革沿着健康的道路发展?这些问题都值得研究和探讨。
‚积极发展混合所有制经济‛的深意
一般来说，混合所有制是指不同的所有者或性质不同的所有权相结合或融合而形成的一种所有制形式。所有制的性质或形态可以从宏观和微观两个方面来理解。
从宏观上说，所有制指整个社会经济的所有制性质和结构。例如，资本主义社会存在的是以资本主义私有制为主体的所有制结构，社会主义社会存在的是以公有制为主体的所有制结构。我国自改革开放以来，已经形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。从一定意义上来说，我国经济目前在总体上就是一种混合所有制经济。
从微观上说，所有制指微观经济组织即企业的所有制性质和结构。从企业所有制的发展史来看，最初出现的是单一的个人或家庭所有制，这是一种典型的私有制。从十九世纪六七十年代起，在欧美各主要资本主义国家开始大量出现股份公司，在所有制上它是一种典型的混合所有制。不同于私人资本和私人企业，股份资本是一种‚社会资本‛，股份公司是一种‚社会企业‛。
就我国的实际情况来看，上个世纪九十年代的国有企业改革明确将建立现代企业制度即股份公司作为改革目标。经过二十多年的改革和发展，目前我国国有企业绝大多数通过改制都采取了股份公司的形式，其中一批国有企业成为上市公司。同时，一大批私营企业也相继成为上市公司。因而从总体上来看，除一些中小企业和全部微小企业(严格来说个体户还不是企业)仍然是典型的私有制企业之外，我国绝大多数企业已经具有混合所有制的性质和特点。 那么，《决定》提出‚积极发展混合所有制经济‛，其特殊的涵义是什么呢?要正确理解这个问题，必须结合当前中国经济的实际状况来分析。从一定意义上来说，中国改革开放三十多年以来的经济快速发展，是由公有制经济特别是国有企业和非公有制经济的共同发展来驱动的。所以，十八大报告以及十八届三中全会《决定》重申了两个‚毫不动摇‛的原则。但是，众所周知，2008年国际金融危机的爆发，使中国经济发展的外部环境变得恶劣。其中，非公有制经济由于规模、技术水平、管理能力等各方面的制约，其发展变得尤为艰难。正是在这样的背景下，一些人认为，中国非公有制经济的发展受到了公有制经济特别是国有企业由于垄断而形成的挤压，只有通过国有企业私有化进而打破国有企业的垄断，中国的非公有制经济才能获得发展。这种主张当然是错误的。但是，我们必须承认，一方面，国有企业在某些方面确实还存在不应有的垄断现象，国有企业的经营管理效率从总体上来说也有待进一步提高;另一方面，在新的条件下，如何进一步促进非公有制经济的健康发展，也是必须解决的重大现实问题。因此，如何真正进一步实现公有制经济和非公有制经济的共同发展，就成为一个亟待解决的全新课题。正是在上述大背景下，《决定》提出了通过‚国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合‛以及‚实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体‛的发展混合所有制的具体方式和思路。
可见，《决定》提出的混合所有制主要是指我国公有制经济与非公有制经济以及劳动者之间的融合，而不是一般意义上的混合所有制，并且把发展混合所有制看作是中国特色社会主义‚基本经济制度的重要实现形式‛。与以往将公有制经济和非公有制经济分开理解和对待的思路、与把公有制经济与非公有制经济绝对对立起来的观点相比，《决定》的这一改革思路无疑具有创新性，是一种改革的‚新思路‛。
同时，在我国近些年的经济实践中，事实上已经存在不少公有制经济特别是国有企业与非公有制企业合作与混合发展的成功案例，《决定》提出的改革新思路旨在使这些成功经验得到更为广泛的推广与运用。
正如《决定》明确指出的那样，积极发展混合所有制经济，目的和意义在于实现‚国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力‛和‚各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展‛。具体而言，从国有企业角度看，通过适当发展混合所有制经济，可以进一步实现股权多元化，使国有企业的治理结构得到进一步完善，市场化程度得到进一步提高，经营管理效率得到进一步提升，国有经济活力、控制力和影响力得到进一步增强。从非公有制经济角度看，通过与国有企业发展混合所有制经济，可以实现非公有制企业的股权多元化和治理结构现代化，真正建立现代企业制度。同时通过发展混合所有制经济这个途径，非公有制企业可以进入过去无力或无法进入的某些经营领域，扩大企业经营和发展空间。总之，实现公有制经济和非公有制经济的双赢，是发展混合所有制经济的目的和目标所在。
在实践中应坚持的基本原则 自《决定》公布以来，社会上流行着一些不正确的解读和错误观点。例如，有的人认为积极发展混合所有制经济必然导致国有资产大规模流失甚至导致国有企业的完全私有化，对发展混合所有制持完全否定的态度;有的人认为积极发展混合所有制经济是新时期国有企业改革的方向，必须把所有国有企业最终都变成混合所有制企业;等等。出现这些错误解读说明，当下非常有必要把思想认识统一到《决定》的精神实质上来。这是关系能否使改革沿着正确方向发展的重大问题。
其实，仔细研读《决定》，我们会发现，它不仅提出了发展混合所有制经济的基本内容和方式，而且明确规定了发展混合所有制经济必须坚持的基本原则，即两个‚毫不动摇‛：一是‚毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力‛;二是‚毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力‛。因此，无论是通过混合所有制的形式导致国有资产流失甚至国有经济萎缩和名存实亡，还是在发展混合所有制的过程中导致非公有制经济名不副实或者权益受损，都是错误的，不符合中央精神的。
当然，我们必须承认，如何使两个‚毫不动摇‛的原则在积极发展混合所有制经济的实践中真正得到贯彻和落实，是一个复杂的问题。因为毕竟公有制经济与非公有制经济是两种性质不同的经济形态，具有不同的目标函数。具体来说，国有企业不仅追求经济效益，而且要承担更多的社会和政治职能;相对而言，非公有制企业则以追求经济效益为主。国有企业与非公有制企业在性质、职能、目标等各方面的天然差别，必然在一定程度上导致彼此合作与股份融合发生一些分歧和矛盾，如果处理不好，就可能出现双损的结局，甚至国有企业的主体地位被颠覆。因此，为了使混合所有制经济的发展沿着正确的轨道和方向稳步推进，一方面，各级国资委必须按照《决定》精神，尽快出台相关政策要求和实施规则，使国有企业在发展混合所有制经济的过程中有章可循、有规可依，避免出现各行其是、一哄而上的现象;另一方面，无论是国有企业还是非公有制企业，在发展混合所有制经济的过程中，必须坚持实事求是、一切从实际出发的原则，避免一哄而起、一哄而散、半途而废。
分类实施发展混合所有制经济
实践表明，根据国有企业的功能定位进行分类改革是一条十分有效的经验。因为国有企业以及各种行业本身存在巨大的差别，发展混合所有制经济必须分类实施，而不能搞一刀切。
人们常常把国有企业划分为竞争性国有企业和公益性国有企业两大类，这对于积极发展混合所有制经济是远远不够的。事实上，国有企业分布在很不相同的行业，分别具有各种不同的特点和地位，发展混合所有制经济必须根据行业的不同特点分别制定不同的改革思路。只有这样，才能保证混合所有制经济沿着健康的轨道和方向发展。
其一，竞争性行业。竞争性行业又可以划分为一般性竞争行业和战略性竞争行业。一般性竞争行业提供的是一般性生活用品和生活服务，例如家电产品、纺织服装、普通商业服务等。一般性竞争行业的特点是行业进入门槛低、竞争激烈。一般性竞争行业的波动和市场震荡一般不会对经济和社会产生很大的冲击。发达国家的经济发展史表明，总体上，在一般性竞争行业中，非国有企业比国有企业更具有市场竞争的优势。从长期的趋势看，国有企业应该尽可能减少在一般性竞争行业中的规模。存在于一般性竞争行业中的国有企业可以通过发展混合所有制经济的方式，更多地让非国有资本和企业来经营。
战略性竞争行业的主要特点是体现国家的工业技术水平、行业进入门槛高、规模经济明显，如钢铁、汽车、化工、电子、造船等。在这类行业中的企业虽然以营利为主要目标，但也负有发展民族经济和保障国家经济安全的任务。对于这个行业，我们必须维持国有资本和企业的支配性地位，同时大力引导和鼓励非公有经济成分参与，提高本行业的企业参与数量，加强市场竞争，通过产业结构的调整和升级淘汰落后产能，提高行业整体技术水平和创新能力。分布在战略性竞争行业中的国有企业，发展混合所有制经济具有巨大空间。因为即使是这类战略性行业，由于其生产、研发、营销等业务内容繁多，完全可以将核心业务与非核心业务进行分类，以确定哪些必须坚持国有企业控制、哪些可以通过混合所有制经济的方式与非公有制企业共享。
其二，战略性资源产业。战略性资源是国民经济的命脉，主要有石油、天然气、有色金属和稀土、煤炭等。对战略性资源的开发、利用，必须由国家通过国有企业来主导。但是，这类产业同样存在核心业务与非核心业务的区别。在国家产业政策的规范下，可以充分利用和引导非公有制经济成分参与非核心业务的股份合作，通过发展混合所有制经济，一方面大量引进各种社会资本，壮大资本规模;另一方面使非国有企业甚至外资企业在这类产业中获得一定的发展空间。必须注意的是，在这类产业中发展混合所有制经济，必须坚持和加强国有经济的控制力，合理进行产业规划和布局。在引入非公有制经济成分和企业进入战略性资源产业的过程中，必须防止反客为主、国有企业的核心地位被蚕食的倾向。因为否定国有企业在这类产业中的控制地位，是根本错误的。
其三，战略性高技术产业。战略性高技术产业不同于一般性高技术产业，其主要特点是需要巨额的开发资本、技术和产品往往与国家的经济和军事安全具有密切联系，例如航天航空工业、核工业、基础电子等。在这类产业中的企业一般不以追求利润为主要目标，而是抢占技术制高点，提高国家在战略性领域的国际竞争力。毫无疑问，在战略性高技术产业中，国有企业必须发挥主体和主导作用。当然，这类产业的发展也可以通过发展混合所有制经济的方式，在一些配套和非核心技术环节引进非国有企业参与，以提高整体的经营管理效率。
其四，管制性垄断产业。在我国，这类产业以电信行业最为典型。管制性垄断产业的形成，一般是由于国家管制造成的。管制性垄断的产生主要源于国家安全、公共利益等方面的客观需要。从我国实际看，在一定时期内实行管制性垄断具有必要性，但管制性垄断也存在一些弊端，最主要的是由于垄断而产生的价格高和服务差等方面的问题。这类产业的改革方向应该是，在保持国有资本在关键领域的控制力前提下，通过发展混合所有制经济的方式，在一些非核心业务环节允许非公有资本进入，加强市场竞争，提高产业整体效率和服务质量。
其五，自然垄断产业。自然垄断产业的特点在于其业务具有必须严格统一的运营与管理的内在要求，而不可能分而治之、充分竞争，属于这类产业的有邮政、电网、铁路、港口、机场等。当然，自然垄断产业在许多环节上也不是不可以引入多家企业(包括非国有企业)进行竞争，真正必须由国有企业独家垄断的环节也应尽可能减少。一些并不具有自然垄断性的业务仍然可以大力发展混合所有制经济，通过市场竞争提高行业的整体效率和效益。
其六，公用事业，以城市供水、供暖、供气最为典型。公用事业往往也具有自然垄断性，在这类行业中的企业不应以营利为首要目标，而要更多地承担社会公共义务，不能为追求利润而损害公共利益。在我国，目前公用事业也多由国有企业和单位经营，这有其必要性和必然性。但是，在政府管制的条件下，通过发展混合所有制经济的形式，非国有资本和企业也可以进入公用事业的有关配套环节，以提高行业整体运营效率，同时使进入该行业的非国有资本和企业获得适度利润。 其七，非营利行业、敏感性产业和高社会风险行业等。非营利行业以医疗、教育最为典型。目前，我国已形成了国有医疗和教育为主、民办医疗和学校共同发展的格局。非营利行业必须坚持国有为主体和主导的基本原则，不能借发展混合所有制经济之机，全面市场化和私有化。
敏感性行业以新闻和文化出版业较为典型。经过多年的改革和发展，我国新闻和文化出版业已经形成了国家管制与市场有机结合的发展模式。一些文化出版企业已经成功上市。在敏感性行业的非敏感性业务环节，可以进一步大力发展混合所有制经济，充分发挥市场机制的作用，提高行业的整体国际竞争力。
高社会风险行业以金融业最为典型。此类行业不仅关系国家安全和国民经济命脉，而且个别企业的风险会迅速波及蔓延到行业，产生连锁性的社会风险。所以，必须坚持金融国有为主的原则，坚决抵制金融私有化的错误观点和主张，同时对这类行业实行严格的监管，不能借发展混合所有制经济之机，使我国国有金融制度和体系被逐步瓦解。
以上分析表明，不同产业和行业在我国经济与社会发展中的功能、地位和特点是各不相同的，因此，我们必须从各个产业和行业的实际出发，在坚持两个‚毫不动摇‛的基本原则下，在适合的领域和业务范围内大力发展混合所有制经济，而在不适合的领域、行业和业务范围中，则必须坚持国有为主体和主导的原则。同时，即使是在适合发展混合所有制经济的领域，也必须坚持公平、公正、公开的原则，防止国有资产流失和经济腐败的滋生。(本文来源于国务院国资委网站，摘自《前线》第四期，作者：中国人民大学经济学院教授)
混合所有制改革是20世纪90年代提出的改革方案，目的是引入民资促进生产力发展。20世纪90年代开始，我国允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革，经济改革的实践证明，混合所有制能够有效促进生产力发展。2013年11月9日十八届三中全会《决定》提出“积极发展混合所有制经济”。国有企业混合所有制改革一直在稳妥推进，且已建立起日趋完善的政策体系。据不完全统计，中央企业混合所有制企业户数占比已高达67.7%，一半以上的省级地方监管企业及各级子公司中混合所有制企业数量占比也超过了50%。2019年5月17日，国家发改委召开主题新闻发布会，披露了截至目前，已经推出3批50家重要领域的混改试点，今年要在前三批混改试点的基础上，进一步增加数量、扩展领域，启动开展第四批混改试点工作。第四批试点企业共160家，其中，中央企业系统107家，地方企业53家。混合所有制改革已进入深水区，而且随着改革推进，预计不久的将来，将会全面放开。
笔者所在的企业，是一家由混合所有制经股权收购而变为纯国资的电力工程设计企业，国资企业的种种限制，已限制了企业的发展，混合所有制改革的热情已无法阻挡。下面就从政策支持、改革动力、改革实施要点路径、风险控制等几方面做研讨。
一、政策支持
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》于2013年11月15日表决通过，明确提出“(6)积极发展混合所有制经济”。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。
国务院2015年9月23日下发《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发(2015)54号)明确提出，分类推进国有企业混合所有制改革，分层推进国有企业混合所有制改革，鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革，建立健全混合所有制企业治理机制，建立依法合规的操作规则，营造国有企业混合所有制改革的良好环境。
2017年11月29日国家发改委下发《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》发改经体〔2017〕2057号，对国有资产定价机制、职工劳动关系、土地处置和变更登记、员工持股、集团公司层面开展混合所有制改革、试点联动、财税支持政策、工资总额管理制度等做了明确指导。
2019年3月5日，第十三届全国人大二次会议5日上午9时在人民大会堂开幕。会上，国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告。政府工作报告“三、2019年政府工作任务(八)深化重点领域改革，加快完善市场机制。”中提到：积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。将竞争性业务全面推向市场。国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。
二、改革的动机和必要性
1、电力设计业务市场萎缩严重，转型发展压力大
受宏观环境影响，经济放缓，电力能源投资热情降低，电力工程勘察设计行业增速放缓，市场竞争激烈程度。根据行业专业咨询机构的数据统计显示，“十二五”期间勘察设计企业的营业收入和利润增速均步入下降通道，“十三五”期间也不会有增长。虽然有一带一路、重点基础设施建设等积极因素，但行业整体的市场发展空间仍具有很大的不确定性。在“十三五”时期，工程设计企业推动业务结构和业务布局以及内部运营管理的转型显得愈发紧迫。
2、业务拓展的模式比较单一，资本运作困难
电力工程勘察设计企业在转向新兴市场的过程中，主要通过自身经营团队或新组建市场团队等内生型手段拓展多元化业务，运用兼并、收购等方式进行外部优质资源整合的模式还未成为主流，一方面受制于国有企业层数的制约;一方面受国资限制，资本体量和运作也不够灵活，缺乏创新，通过股权交易战略推动业务拓展的步伐不断加快的需求增大。因此，国有设计企业有必要探索推进引入具有较强资本运作能力的民营企业，利用混合所有制经济的优势，使公司降低国有控股带来的诸多束缚。
3、受制于国家刚性政策，企业活力不足
作为国有电力工程设计企业，需执行国有资产管控框架下对组织设计、薪酬考核、商业模式、业务开展等各方面的管理政策，具体如工资总额、薪酬体系、企业层数、法人数量等，因此，国有工程设计企业根据所处行业市场竞争态势进行调整的自由度较小;此外，国有企业在合规性上要求更加严格，决策流程相对较长，对企业的敏捷性和灵活性的有效提升造成一定影响，已不能满足日益复杂多变的市场需求和愈发多元化的竞争格局。
三、改革路径及实施要点
企业混合所有制改制流程，一般包括制订改制方案和内部决策、混改方案审批、财务审计及资产评估、挂盘交易阶段和投资者遴选、协议签署与交割阶段、办理变更登记等六个主要环节。
1.制订改制方案和内部决策
国有电力设计企业完全处于充分竞争行业，且同质化非常严重。已改制和整合完成的中能建和中电建设计企业。背靠大树，航空母舰，具有非常好的发展前景。而笔者所在的企业，规模小，但好在有根据地市场，也有集团业务的支撑，具备开展混改的最基本条件。目前混改分为三类：一是引入非国有资本参与国有企业改革;二是国有资本对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资;三是探索实行混合所有制企业员工持股。笔者所在的企业，可以考虑引进相关行业非国有资本增资+员工持股的方式来进行混合所有制改革。最终保障国有资本控股50%以上，员工持股10%左右(单个员工不超总股本的1%)，而非国有资本则可以设置在40%左右，最终方案以此进行设计。核心是拟引入的资本情况，拟引入的规模，基本操作路线、员工持股方案(可考虑个人通过第三方持股平台代为持股)等编制。在完成增资扩股的方案论证后，混改企业应当针对增资扩股方案进行内部决策，形成董事会决议和/或股东会决议，员工持股方案还应当经职工代表大会审议通过。
2.混改方案审批
根据《企业国有资产交易监督管理办法》(国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下简称“32号令”)第34条规定，国家出资企业的增资扩股方案需要报送国资监管机构审批;根据第35条的规定，国家出资企业下属子企业的增资扩股方案需要报送国家出资企业，即“一级央企/一级地方企业”审批;有权单位对增资扩股方案作出的批复，是混改企业进入产权交易所发布增资公告的前提条件。笔者所在的企业，属于“一级央企”的三级企业，根据增资扩股比例方案设定，则需要将混改方案按照三级--二级--一级的路径上报审批即可。
3.财务审计及资产评估
根据32号令第38条的规定，增资扩股的方案获得批准后，增资企业应当委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估。笔者所在的企业，资产情况多种多样，既有重资产的办公房产持有，亦有机器设备等轻资产，还有工程合同在手。所以在资产评估时，需接受上级管理单位和第三方中介机构的双重审计和资产评估审计，以切实防止因为改革而导致国有资产流失。
4.挂盘交易阶段和投资者遴选
此阶段根据交易所规定，提交相关交易申请资料。交易所发布《增资公告》，对意向投资者进行资格审查，同时接受意向投资者对拟增资改革企业的尽职调查和混改企业对投资者进行的反尽职调查。在对符合条件的意向投资者进行充分了解后，则进入投资者遴选。通过竞价、竞争性谈判或综合评议择优确定投资者后，混改企业应当对谈判小组及评议小组确定的最终投资者名单进行书面确认。这个时候，代为员工持股的平台公司持股资本一并进入增资结果，形成《增资结果通知书》交产权交易所。
5.协议签署与交割阶段
在收到《增资结果通知书》后，混改企业和最终投资者在各自履行完毕内部决策程序后，便可签署《增资协议》。并根据《增资协议》的约定缴付出资后，产权交易所将对增资结果进行公告，公告内容包括项目名称、投资方名称、投资金额、持股比例等。
6.办理变更登记
在最终投资方与增资企业等相关方签订《增资协议》并支付增资款后，需由增资企业相应修改公司章程，并完成注册资本及股东情况的产权变更登记及工商变更登记。
四、改革的法律和财务风险
1.法律风险
国企混合所有制改革旨在通过引入非国有资本，实现资源的市场化配置，从而建立真正意义上的现代产权制度。然而，实践中的国企改制往往涉及多方法律关系，存在诸多法律风险。
(1)国有资产交易行为无效
国有资产交易行为的法律效力是企业改制成败的关键。而国有资产的交易行为中又存在诸多法律风险，如交易行为未按规定经有权机构审批、交易行为未按规定在产权交易机构中公开进行(除经国资委批准采取非公开协议转让等方式外，企业国有资产交易均应在依法设立的产权交易机构中公开进行，否则转让行为无效)。上述任何一种资产交易行为都可能会被法院认定为无效，从而导致国企的整个所有制改革以失败而告终。
(2)国有资产流失
国企改制难免会牵涉到企业管理者利益，国有企业内部的相关利益关系人很可能向审计、评估人员施压，恶意评低国有资产的实际价值，造成国有资产的流失。如：在对国有资产进行审计、评估时，仅评估其实物资产，忽略对其中中标所有权、合同所有权等无形资产的评估，由改制后的企业无偿使用，从而造成国有资产的流失。
(3)职工持股权利得不到保障
员工持股问题也存在着各种潜在的法律风险。如员工持股是通过第三方持股平台来间接持有企业股份，这样可以方便地管理员工的股权变动而不影响集团自身的股权结构。但实践中还存在一些员工持股
工会，其大多被定性为社团法人，因此根据相关轨道不得从事盈利性经营活动，进而无法通过工商登记成为法律认可的股东，职工作为股东的权利也就难以保障。至于隐名股东委托持股的做法，法律风险可谓更大，作为隐名股东的员工其处置权、表决权很难实现，法律风险较高。
2.财务风险
随着国有企业进行混合制改革，一些潜在的财务风险也逐渐凸显出来，在当今特殊的国内外背景下，我们应该了解国有企业在进行混合制改革中可能遇到的财务风险，以便能够及时采取有效的措施进行预防和控制。
(1)投资不确定性的风险
很多国有企业为了加速企业的发展，一般都会采用引进投资或者对外进行投资的方式，但是投资是有风险的，很多投资者预期的投资效果和实际的效果总是差距很大，而且投资的效果不仅和企业的经营状况，还和企业所处的内外部环境有关系。由于这种情况的存在，国有企业在寻找投资的对象时，存在着很大的不确定性。而且如果企业的管理者没有意识到这种风险存在的情况时，可能会使得企业陷入经济危机之中。最终使得企业不仅没有达到预期的发展效果，反而还会影响企业的资金回报率。因此，国有企业进行混合制改革时。应该考虑到投资不确定性会给企业带来的风险。
(2)经营决策失误的风险
经营风险主要是指在企业的一系列生产活动中，由于公司的高层管理者在决策时考虑问题不周全或突发政策性影响等各种因素导致决策失误进而使得资金流动不畅，影响企业价值的实现。这种情况的出现，会严重企业的长远发展。
五、处理办法
1.法律风险防范
为减少国企改制带来的上述法律风险，建议重点考虑和审查以下内容：
(1)首先分析、确定国企改制所适用的法律法规和政策，避免适用法律依据错误。
(2)明确改制实施方案、职工安置方案是否经过职工(代表)大会的审议、通过，必要时可进行法律见证或者公证手续。
(3)是否对被改制企业经过严格的清产核资和资产审计评估程序，有关结果是否经过所属国有资产监督管理部门的确认、核准或者备案，并在被改制企业显著位置进行公示。
(4)被改制企业所占用范围内的国有资产、合同产权、引申中标产权等是否纳入改制范围，经过中介机构的审计和评估。
(5)是否存在重大的债权债务诉讼、仲裁及行政处罚。
2.财务风险防范
国有企业进行改革时会面对各种各样的财务风险，但是完全消除这些财务风险是不可能的，我们只能采取一些措施尽可能降低风险对企业产生的不利影响。国有企业在进行混合制改革时必须加强防范，本研究认为可以采取以下几个措施：
(1)提高投资者的风险意识，确立科学的投资策略
企业管理者的投资风险意识直接影响到企业的经营决策，如果管理者在进行投资时没有考虑到可能产生的风险，会造成严重的决策失误。提高自身的知识水平和管理素质对于管理者来说是至关重要的，高素质的领导者能够科学理智地进行投资，而且在投资之前，不仅分析企业目前所处的内外部环境，还对进行投资之后可能出现的一些风险进行了分析，这样的理性投资者会给企业带来较高的投资报酬。
(2)建立有效的决策机制，提高决策的正确性
对于经营决策的制定者，应该根据积极慎重的原则，充分了解相应的政策、规定等相关信息，制定合理合规的经营决策。在保证经营决策可行的条件下，还要对这种决策的前景进行分析，并且要时刻关注可能产生的问题和风险，制定重大风险预警机制和重大风险来临时的应急处理预案。因此决策机制的有效性对于防范风险具有重要的作用，通过严格的董事会决策程序和制度来建立规范有效的风险监控体系，尽可能地降低风险对企业的不利影响。
六、结论
实施混改的目的在于促进国有企业转换经营机制，推动现代企业制度和法人治理结构的建立完善，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。同时，也可以提升设计企业内外部活力，更好的适应当下工程建设机制改革，确保国有资产的保障增值。
高职院校混合所有制改革的路径
单强 苏州工业园区职业技术学院1
“混合所有制”本是经济领域的专业术语，是指由不同产权主体合作而建立的经济组织，从本质上说它是一种股份制经济，通过不同的股份占比来确立运营决策权和合法收益权。不同的产权主体包括国有、集体、私营、外资等，其合作形式则包括国有(集体)资产之间相互叠加形成的合伙制，民间资本相互叠加形成合伙制，以及国有(集体)资产与民间资本共同组成的混合制三种。明确提出积极发展混合所有制经济，是党的十八届三中全会的一个重要突破。《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在这一理论指导下，我国国有企业从上世纪90年代初开始，逐步推进股份制改革并取得明显成绩，不仅有效增强了国有经济的活力、控制力和影响力，巩固了公有制的主体地位，加强了国有经济的主导作用，而且通过所有权与经营权的分离，提高了企业和资本的运作效率。目前，90%的国有企业已实现了股份制改革，中央企业净资产的70%在上市公司，中央企业及子企业引入非公资本形成的股份制企业，也就是我们通常所说的混合所有制企业，已占到总户数的52%。2统计表明，2010年混合所有制经济占工商登记企业注册资本的40%以上，2012年混合所有制经
3济占固定资产投资的33%，占全国税收的47.03%。混合所有制在国企改制方面已经取得了明显成效。然而，经济领域的“混合所有制”能否运用于职业教育领域，实现办学体制与机制改革的突破，这是政府、院校和民间资本共同关注的问题，有必要进行充分的调研与分析，进而在顶 1 本文是全国高职高专校长联席会议委托研究课题，成员有王寿斌、刘慧萍，教育部高职高专处林宇处长对初稿提出了修改意见。 2 张卓元，混合所有制经济是什么样的经济，《求是》2014-4-16 3 张卓元，混合所有制经济是什么样的经济，《求是》2014-4-16
1 层设计方面进行总体架构。
一、研究的意义与价值
2014年2月26日，李克强总理在国务院常务会议上部署了加快发展现代职业教育的任务措施，明确指出“积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办民办职业教育;探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。社会力量举办的职业院校与公办职业院校具有同等法律地位。推动公办和民办职业教育共同发展。”5月2号，国务院正式颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》(国发【2014】19号)，把探索股份制、混合所有制职业院校以政府文件的方式予以发布，允许资本、知识、技术、管理等教育要素参与办学并享有相应权利。
从社会学和经济学角度考证，“混合所有制”的概念最早出现在党的十五大文件中。党的十五大提倡国有企业实行股份制改造(即“改制”)、发展不同经济成分交叉持股的股份制企业，其重要目的之一是为了扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体地位，提高国有经济引导非公有制经济的能力。从实践层面看，实行“混合所有制”可以做到在一个企业或公司内部不同所有制资本能同等使用生产要素和同等受益，较好地发挥了各种资本的优势和积极性，极大地提高了企业和资本的运行效率，不仅搞活了经济，而且还纠正了长期以来脱离国情的单一公有制结构，确立了我国社会主义初级阶段的基本经济制度。有专家估算，目前混合所有制经济总体上占我国经济的比重为1/3左右。按1992年以来我国混合所有制经济快速发展的趋势推算，到2020年，全国“混合所有制”经济在我国经济中的总体占比将超过40%，以致成为我国社会主义市场经济重要的微观主体。统计表明，从1999年到2012年，混合所有制经济对全国税收的贡献率逐年提高，1999年占11.68%，2012年为47.03%。
2 不容忽视的是，在我国探索混合所有制经济改革的过程中，也曾一度走了弯路、闯了误区，给国家带来巨大的损失。主要体现在，在国有企业改制过程中，很多地方的国有资产被公开变相侵吞，借助股份制的形式半卖半送、明卖实送，不仅导致国有资产大量流失，而且还让一部分人借改制一夜暴富，既搅乱了社会价值取向，又败坏了社会风气。沉重的教训值得汲取。所以，在推行混合所有制经济的过程中，我们务必要防止将改革错误地引导到资本主义经济控制国有经济、瓜分国有资产的道路上去，要通过科学的制度设计和严密的过程监控，充分认清和控制资本无限追求剩余价值的冲动，以免酿成事与愿违的恶果。
国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》把探索股份制、混合所有制职业院校提上教育改革的议事日程，这是深化改革的大势所趋，在充分激发公办院校办学活力、支持民办院校做大做强的同时，我们更有必要全面总结经济领域混合所有制改革的得与失，更好地设计和指导教育领域混合所有制改革的方案与实践，以让多种形式的职教办学成为我国技术技能型人才培养的重要支撑。
如何坚持教育的公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局，充分调动全社会参与职教办学的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求?混合所有制将是办学体制改革的重要突破口。 教育部领导非常关心和重视高职院校的混合所有制改革，鲁昕副部长在多次会议上表示，要充分发挥市场的作用，通过实行股份制、混合所有制等方式，用市场的力量来办学。鲁昕说，这是一个非常灵活的办学体制，首先要对这类学校进行产权制度改革，产权结构和分配机制都发生变化。学校院系主任可以做教师、可以做教授，也可以到企业做人力资源部的部长,校长可以做学校的管理者，同时也可以到企业做CEO。
3 为了把握全国高职战线混合所有制办学的基本情况，2014年8月受教育部职成教司高职处委托，由苏州工业园区职业技术学院组成课题组进行调研，同时，全国高职高专校长联席会议也立项支持进行《基于制度创新的高职院校混合所有制办学模式研究》的课题研究。2014年9月，课题组编制了《全国各省(市、区)高职院校“混合所有制”办学情况调查问卷》，向全国各省教育厅高教处发放问卷 31份。其中，安徽、广西、山东、吉林、青海、山西、新疆等7个省(市、区)返回了调查问卷。从回收问卷的情况来看，目前我国大部分省(市、自治区)教育主管部门对“混合所有制”办学持谨慎观望态度。
2014年10月18日，全国高职高专校长联席会议在泰州举办年会，课题组接受委托负责筹划了“激发高职院校办学活力”分论坛，“高职院校章程建设”和“高职院校混合所有制改革”被列为提升高职办学质量和活力的两大要素。“高职院校混合所有制改革”模块由苏州工业园区职业技术学院院长单强主持，课题组邀请了上海教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足做了《混合所有制与高职院校的改革发展》的专题报告，南通理工学院(原紫琅职业技术学院)副院长唐永泽分享了《高职院校实行混合所有制的探索与思考》案例，中国职教学会副会长俞仲文、西南大学教育学部教授李玲、沈阳职业技术学院院长张黎明、杭州职业技术学院院长贾文胜、广东工程职业技术学院执行院长劳汉生等参加了圆桌论坛。论坛上收集了9所高职院校的体制改革案例，与会的560多名会议代表参与了现场讨论。
此后，课题组又通过文献调研、微信访谈、实地走访等方式，对全国的总体情况进行进一步了解。有近20所院校表示有混合所有制成份，分别是苏州工业园区职业技术学院、南通紫琅职业技术学院、南京应天职业技术学院、江苏信息职业技术学院、常州信息职业技术学院、南通航运职业技术学院、宁波职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院、浙江工贸职业技术学院、上海工艺美术职业学院、中山火炬
4 职业技术学院、唐山工业职业技术学院、河南永城职业学院、沈阳职业技术学院、新疆农业职业技术学院、昆明工业职业技术学院等。
根据文献检索、问卷调查和实地调研，整理成本报告。共分成研究的意义与价值、必要性与可行性、现状与问题分析、实现路径和建议四个部分。
二、高职“混合所有制”改革的必要性和可行性
根据经济学意义上的“混合所有制”概念，针对高职院校的实地调查结果，我们认为职业教育领域的“混合所有制”可分为“大混合”和“小混合”两个层次。“大混合”是指国有资本、集体资本、私有资本、外资这四种资本中，国有资本与其它三种资本中的一种或几种混合，共同出资举办职业教育，在院校法人层面实现了混合。其中，国有资本与其它三种资本之一进行混合是必要条件。“小混合”是指学校内部二级办学机构层面或具体项目层面的混合，包括二级学院、专业、实训基地、研发中心等载体中的混合，但必须以法人资格出现，否则属于一般的校企合作。因此，判定“混合所有制”办学体制的核心要素有两个，一是必须有国有资本参与，是国有资本与其它资本的混合;二是“混合所有制”的办学主体必须是独立法人。
(一)必要性
高职教育近年来有了较快发展，尤其是2006年国家示范建设项目启动以来，随着内涵建设和办学体制机制的改革不断深入，高职整体实力得到大幅度提升，办学活力初步显现。然而，无论公办高职还是民办高职，由于体制的原因都未能充分释放办学活力。同时我们也看到，非公即私的单一的办学格局，既不利于深度的产教合作，也不利于高职整体办学水平的提升。
公办高职需要深化体制改革，进一步释放办学活力。公办高职院校的办学经费主要来源于国家财政，政府教育主管部门主导着学校的办学、管理和评价。学校主要领导由党委组织部门直接任命，按照行政干
5 部进行管理，致使学校行政化色彩强烈，消弭了院校长的办学热情和创造性。学校在教师聘任、考核、收入分配等方面缺乏自主权，也抑制了广大教职工的积极性。久而久之，公办高职形成了内部缺乏竞争机制，外部缺乏市场导向的局面。随着国际高等教育竞争的日趋激烈，产业转型升级呼唤高职要灵活面向市场办学，公办高职通过体制改革进一步激发办学活力，成为高等教育深化改革的核心。
民办高职院校需要完善法人治理结构，争取国家财政扶持，增强办学实力，强化外部竞争能力。民办高职院校的资金来源主要靠出资人的原始投入和学生的学费，日常办学经费的90%以上来自学费，还要负担沉重的还贷压力。民办高职的收费普遍高出公办高职2-3倍，但实际拥有的办学经费却不到公办高职的一半。这种巨大的办学投入和学费标准的反差，使得高职内部难以形成公平的竞争机制。国家财政对民办高职的扶持，必然以营利性和非营利性分类以及内部法人治理结构的确立为前提。如何突破民办高职家族制的办学体制，混合所有制提供了新的路径。
由此可见，无论单纯的公办还是单一的民办都有自身先天的弱点，公办高职的实力和民办高职的活力如果能够在混合所有制的框架下得到融合，对建设中国特色、世界水平的现代职业教育体系无疑能够产生积极的推动作用。
(二) 可行性
1.具备了良好的舆论环境。自1997 年党的十五大确立公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以来，股份制、股份合作制等与基本经济制度相吻合的新经济组织如雨后春笋般发展起来。“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，这是贯彻落实中共十八届三中全会提出的“使市场在资源配臵中起决定性作用”要求精神，深入推进教育领域综合改革的一项重大举措，为加快发展现代职业教育指明了方向和
6 途径。促进民办教育发展的“三十条”意见中，深化办学体制改革，支持社会力量以独资、合资合作等方式进入各级各类教育，探索举办混合所有制学校，容许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，鼓励盈利性的民办教育机构补全建立激励机制，探索建立混合所有制学校的法人资产结构。这给高职院校探索混合所有制办学提供了宽松的制度环境和政策环境。
2.经济领域的探索为高职改革提供了经验。党的十五届四中全会决定指出：“国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等，改为股份制企业，发展混合所有制经济，”从此拉开了国有企业股份制改革的序幕。10多年来，国有公司通过各种形式的股份制改革，实现了国有资产与民间资本的有机结合，促进了我国市场经济的快速发展。混合所有制在国有企业改制的成功实践，为高职领域的探索提供了经验，人们在观念上和心理上也易于接受。
3.办学者和民间资本有一定的“混合”积极性。近10年来，随着高职教育的快速发展，尤其是国家示范高职建设以来，一批有企业家精神的高职院校长脱颖而出，他们的领导力、执行力在校企合作中得到很好的历练，完全有能力探索混合所有制改革。另一方面，随着产业转型升级的加速，越来越多的企业家对职业教育的重要地位充满信心，对转向投资职教有理性认识，这也吸引了民间资本高度关注高职办学体制改革，客观上具有投身高职办学的积极性。
三、混合所有制办学的现状与存在的问题
问卷调查表明，我国现有的高职高专办学体制的特点是“非公即民”，且以公办院校为主体，民办院校作为补充，股份制或者混合所有制学校寥寥无几，势单力薄。返回问卷的7个省份对非公办高职院校均无生均补助，有3个省份明确表示近两年没有公办院校改制计划，2个省份态度不明，1个省份表示有计划，另外1个省份表示鼓励民办职业
7 教育进行混合所制改革。虽然此次调查获得的样本较少，我们仍然惊喜地发现，高职院校已经出现了三种“混合所有制”改革的形态：
1. 公立民办型。以苏州工业园区职业技术学院为代表。学院的前身为苏州工业园区职业技术培训学院，1999年9月8日经江苏省人民政府批准筹建苏州工业园区职业技术学院，开办资金由苏州工业园区管委会全额拨款，苏州市教育局、苏州市劳动局参与，属公立性质。经过2001年、2003年的两次国退民进的改制，成为混合所有制的办学体制。2006年4月，学院第一大股东苏州光华集团向学院管理层转让10%的股份，实现了管理层持股计划。2007年，经过一系列兼并、转股，学院注册资本金增至8791万元，学院股东由六方组成：上海翔宇教育集团(40%)、苏州光华集团(40%)、苏州沸点教育咨询管理有限公司(9%)、学院管理团队(9%)、苏州市教育局(1%)、苏州市劳动和社会保障局(1%)。最终形成以民间投资为主、管理团队参与、政府引导的办学体制，参照民营机制实行董事会领导下的院长负责制，2007年成为国家示范高职院校建设单位。
2.公有民营型。以齐齐哈尔职业技术学院为代表。该学院的前身是创办于1991年的黑龙江东亚大学，1993年接受委托管理齐齐哈尔第一机床厂职工大学，1998年又接管了齐齐哈尔第一机床厂的8所学校(含技工学校、中小学和幼儿园)，1009名教职工(其中近400名离退休教职工)与母体剥离，组建黑龙江东亚学团，原有各校的国有资产由东亚学团无偿使用。2001年，黑龙江省政府正式批准成立齐齐哈尔职业技术学院，按照民办体制和民营机制运作。2012年7月，齐齐哈尔国有资产监督管理委员会对学院资产进行评估，正式确认国有资产占33.96%，滚动发展起来的集体资产占65.42%，教职工个人资产占0.62%，形成公有民营的办学体制。黑龙江省机构编制委员会把学院列为副厅级事业单位，核定300个事业编制，经费自筹，主管部门为齐齐哈尔市政府。
3.民办公助型。以南通紫琅职业技术学院为代表。紫琅职业技术学
8 院建于2000年6月，由江苏江海科教开发有限公司和陈明宇个人联合投资，属于民办高职院校。2012年6月，江苏江海科教开发有限公司与江苏省教育厅直属的江苏教育发展投资中心签署合作协议，三方共建。江海科教开发公司持股58.64%，陈明宇个人持股36.36%，江苏教育发展投资中心持股5%。2013年4月获得民办事业单位法人证书，成为江苏省第一所登记为民办事业单位法人的高职院，同时获得江苏教育发展投资中心1000万元的资金支持，走上民办公助的办学道路。江苏应天职业技术学院也属于此类。
同时，还有一些院校正在探索深层次的校企合作，带有小混合所有制的色彩。如沈阳职业技术学院与沈阳亚伟科技有限公司合作建立了亚伟信息管理学院，企业提供部分实训条件、师资及课程，双方按照一定比例分配学费，实质上已经具备了混合所有制的性质，只是没有进行法人登记。此类办学模式在宁波职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院、常州信息职业技术学院、新疆农业职业技术学院等高职院校都有案例。
目前，我国高职院校“混合所有制”办学还处于摸索阶段，地方政府、高职院校、民间资本对这一改革也是顾虑重重，究其原因，主要有：
1.制度环境尚不完善。尽管高层在提倡混合所有制改革，但配套的制度和政策尚未出台，这使教育主管部门、院校长和民间投资者无法规避风险。另外，从思想观念方面来看，长期形成的“非公即私”的固有观念，阻碍着办学体制和管理运行机制的变革。包括很多院校长在内，认为混合所有制与公办高职无关，只适合民办高职改革。
2.缺乏改革动力。从公办高职院校来看，混合所有制就是要引进民间投资，改变学校性质，引入市场竞争机制。这必然要打破大锅饭，砸烂铁饭碗，把学校推向市场，这存在着较大风险。公办院校习惯于依赖财政拨款的安逸生活，缺乏改革的内在动力，。
3.民间资本担心被同化。从民间资本的立场考虑，确保资产保值增
9 值和相对独立是重要考量指标。但由于目前推动改革的政策制度尚不健全，很多民办高职的投资人担心因股比缩小或稀释而失去对学校的控制权，以往的投资被同化，因此普遍不敢也不愿国有资产注入。如何既确保国有资产的保值增值，又保护好民间投资者的财产安全，是制度设计的核心。产权关系清晰、各方责权利明确、管办评分离是混合所有制改革的关键。
四、高职“混合所有制”改革的路径及政策建议
十八届三中全会《决定》强调，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力和影响力。基于这一基本原则，高职院校的“混合所有制”办学改革可以通过多种途径实现：
1.公办自行改制。从理论上来说，完整的产权应当包括所有权、管理经营权、收益权、资产处臵权。“混合所有制”改革正是针对产权的改革，因此，仿照国企MBO改革思路，由政府牵头对公办院校资产进行清算，将其部分股权转让给学校的管理者和教师，可以成为阻力最小的改革方式。管理者和教职工拥有学院的管理权及增值部分的收益权。以此为突破口建立起高职院校全员聘任、绩效考核、能上能下的灵活机制。此种改革若从优质公办高职如国家示范(骨干)率先试点，成功率会比较高。
2.公办吸引民资。公办高职可以向民间资本开放，引进优质的企业、教育集团或民办高职，形成产权关系上的“混合”。这种模式适合办学比较困难的公办高职院校，尤其是那些没有财政拨款的国有企业举办的高职。此类公办高职也可以在体制不变的情况下，直接委托给管理层按照民营机制经营。此外，公办高职亦可在二级院系层面进行专业建设、基地建设等领域的混合所有制的改革尝试。
3.国资注入民办。对办学规范、拥有法人财产、建立起法人治理结构的优质民办高职，政府以注资、购买服务、生均拨款等形式予以扶
10 持。政府资金形式的投入可以折算成部分股权，仍由民间资本控股，形成民办公助的办学模式。此项改革可以考虑在民办省级以上示范高职试点，通过混合所有制改造，引导民办高职办出特色、创立品牌。
4.公办接管民办。对于经营不善，办学已出现较大困难或濒临倒闭的民办高职院校，如果通过市场手段无法化解，建议政府对其资产进行清理核查，按就近原则由优质公办高职院校吸收兼并。合并之后的“混合所有制”学校，民办部分按其折合的股份参与管理，形成公有为主、民有为辅的办学模式。
5.民办托管公办。对办学效率低下、社会认可度低或财务难以维系的公办学校，尤其是国企举办的学校，建议政府委托给办学有特色、运营状态较好的民办高职院校经营。合并之后的“混合所有制”学校，国有资产折合成股份享有一定的管理权。形成民资为主、国资为辅的办学模式。
6.中外合作办学。鼓励高职院校寻求与境外职业院校、教育集团或相关行业企业合作办学，引进国际课程体系、资格证书和管理模式，创新“混合所有制”办学形式，培育一批国际化的高职院校。
针对混合所有制高职院校在办学中存在的问题与困难，针对性地提出以下政策建议：
第一，各级政府主管部门要解放思想、更新观念，全力支持改革。产权制度改革涉及面广，不仅是教育主管部门，各级党政部门主要领导要从思想深处认识到“混合所有制”改革的重要意义，通过各种方法鼓励、支持高职院校参与“混合所有制”改革试点和探索。
第二，教育主管部门精心设计试点，稳步推进。教育部可遴选一些率先实施“混合所有制”办学的高职院校进行试点，成立“混合所有制办学联盟”，及时交流改革的经验与问题。鉴于“大混合”模式改革牵涉面广，我们建议从“小混合”入手，由点到面，逐步改革。鼓励高职院校把校企合作紧密的重大项目、专业、二级学院登记为独立法人，用
11 新机制运行。积累改革经验，逐步扩大试点范围和层次。
第三，制定扶持政策，激发地方政府和院校的改革动力。国家要尽快制定相关政策，对举办“混合所有制”的职业院校进行重点扶持，以鼓励和促进试点院校健康发展。比如允许混合所有制学校注册为事业法人，教师的养老保险参照公办院校执行;允许混合所有制院校根据办学质量，自主决定学费标准;允许混合所有制高职院校自主决定招生规模、招生对象、招生范围，考试录取形式更加灵活多样;政府对混合所有制学校的学生给予生均拨款或一定的补助;政府在购买服务方面给予倾斜，支持混合所有制院校的改革;对“混合所有制”试点院校领导的遴选、任期和待遇另订标准，引导高职院校长走上职业化道路。
加强国有企业混合所有制改革存在的
问题及对策建议思考
文章首先概括介绍我国国有企业混合所有制改革情况，然后总结国企混改中存在的三个问题，在此基础上对国企混改促进企业发展的作用机理进行了分析，最后提出了深化国企混改的相关政策建议，为国企混改提供一定的实践指导。
一、混合所有制改革概述
国有企业是我国经济持续发展的重要支柱，其本身具有特殊性，能够获得政府的资金支持。但是由于国有股“一股独大”，国家绝对控股，则更容易受到政府行政干预，影响国企投资行为的科学性与合理性，引起企业非效率投资，出现发展疲软的情况，生产经营效率相对不高。因此，为了促进国有企业生产经营效率得以提升，我国把目光放在混合所有制改革，希望借助民营资本使国企在市场竞争中更具有活力，推动多种所有制经济共同发展，可以看出，国有企业混合所有制改革(以下简称“国企混改”)是我国经济深化改革的一项重要举措，我国鼓励并支持混合所有制经济的发展，这对于我国经济的持续健康发展具有极大的推动作用。
混合所有制改革也可以有效缓解政企不分现象，使政府职能与企业职能分开，可以有效划分国家各级政权机构与经济组织的权限，改善国企监管方式，完善企业所有制制度，有利于经济长期稳定增长。
二、国企混改中存在的问题
（一）国有股“一股独大”
国企混改是在国有资本中引入非国有资本，进而变革股权结构，目的是通过这种方式使企业的经营投资行为更具活力。国有企业的国有股东往往占据绝对主导地位，在进行国企混改时，引入非国有资本不仅可以提升非国有企业股东的地位，使其在公司的决策中拥有话语权，同时也加强了对国有控股股东的监管，非国有股东的参与也会促使企业以追求盈利为目标，从而提升企业的投资效率。
当国家绝对控股时，国企更容易受到来自政府的行政干预，因为在这种情况之下，国有企业内部制衡能力较差，从而引起非效率投资。董事会的治理机制在国有股居于绝对控股地位时往往不能够充分发挥其应有的作用，而在国有股处于相对控股地位而非绝对控股时，非国有资本的竞争机制能够有效提高国有企业的活力，使其在市场竞争中处于有利地位。由此可见，混改后由绝对控股改为相控股方式后的国企的投资效率会有大幅度提升。
（二）所有者缺位
所有者缺位是指国有资本的负责人不明确，国有企业到底该由谁来负责不确定，国有企业破产也没有人来承担相应的责任，所有者缺位是中国市场化改革的一大难题。
造成所有者缺位的主要原因有：
1.国有企业结构不明确
所有公民名义上都是全民所有制中全民财产的所有者，但实际上其所有部分财产的所有权却不归于公民，所以一个国民是不能直接成为所有者的主体。因此，国家代表所有公民行使财产所有权，但是法人不是政府，所以在抽象意义上，国有制度是全民所有，它会使所有权虚置，进而也就没有人去真正地关心国有资产的保值增值。
2.国有企业委托代理关系链
过长，投资不明确
各級政府部门接受国有企业对其国有资产的委托，在整个委托代理关系链中，除了最初的委托人和最终的代理人，其他所有人都有双重身份——委托人和代理人，但是，当他们处于不同的情况时，利益也不同，这就容易导致关系链中各级之间信息的不对称。基于这层关系，同时各级委托人对相应的代理人又缺乏有力的监督，使其制约效果淡化，因此所有者和投资者的权益会被经营者忽视，从而形成“所有者缺位”。
3.国有企业的管理和激励约束机制存在缺陷
第一，国有财产权下的权力由国家选择的代理人来行使，他们虽然可以使用权利，但却不能使用和转让资源，也不能分配最终成果，因此会减轻对其他成员的激励，影响经济绩效。第二，在代理人的机会主义动机下，政府缺乏对企业的监督动力，再加上政府和企业之间的信息不对称以及外部治理手段缺乏，“所有者缺位”必然成为现实。
从国有企业内部决策和股权结构的角度来看，要解决所有者缺失问题，首先要加强企业内部有效的治理结构构建、内部决策结构的权力约束和监督。
（三）内部人控制
内部人控制是指由于所有权与经营权的分离，使得那些独立于股东或投资者之外的经营者掌握企业的实质控制权，出现“内部人控制”现象。内部控制人问题指的是在公司的日常经营活动当中，由于所有者和经营者利益不一致，经营者为了追求自身利益，而使所有者失去对公司的控制和监督，侵害所有者的利益和权益，而形成了“内部人控制问题”。
三、国企混改促进企业发展的作用机理
（一）降低行政干预，减少非效率投资行为
由于我国存在大量向国有企业过度配置优质的人力、物资和土地等生产要素的情况，而部分国有企业生产要素配置不当的问题也屡见不鲜。混合所有制改革能够促进国有部门的生产要素流向非国有部门，而在这个流通过程中，必然会对国有股权产生一定的制衡，降低了行政干预，有效提高资源的利用效率。与此同时，将民企中相对更加完善的管理机制引入国企，通过民营资本来使国企的创新能力和生产效率进一步提高。此外，还可以大大降低企业管理中的委托代理成本，有效提高企业绩效。最后，国企混改可以有效缓解民营企业的融资约束问题，使资本利用率大幅度提升。
（二）优化产权制度，完善公司治理机制
根据产权理论，产权制度
作为经济运行的根本基础，起着举足轻重的作用，产权制度决定着企业的组织和效率。因此，只要有着明确的产权关系，则无论资源如何配置，都可以发挥市场机制的作用，按照产权关系对其进行重新整合，从而提高资源分配
效率。反之，如果产权关系十分混乱，则制度的完善和资源配置效率的提高都很受局限。与此同时，对自由交易和产权转让的重视也很必要，建立一个动态的产权交易市场，使国有资产流动起来，并通过市场竞争机制来实现企业产权重构。
国企混改是以持续创新发展为目标的系统性的规划，并且遵循了战略导向原则来引进投资者，通过股权激励来激发关键人才的主人翁意识，以此来优化产权制度。
除此之外，企业要有政府指定的股东代表或董事，并合理行使其权利，进一步明确所有者和经营者的责任和职能，并在一定程度上限制经营者。同时，政府也应当加强立法工作，根据实际情况完善相关法律法规，确保监督工作有法可依。
（三）提高股权制衡度，缓解代理冲突
股权制衡是指企业内部几个大股东掌控控制权，通过内部的相互牵制，使得大股东之间相互制约，相互监督，任何一个大股东都无法单独控制的企业所有权。
近几年，股权制衡这种新的治理机制已经受到了国内学者广泛的关注，孙永祥等(1999)的研究发现有一定集中度、有相对控股股东和有其他大股东存在的制衡型股权结构，总体上对公司治理机制的运转最有利。股权制衡的程度越大，外部股东相较于控股股东的话语权就越强，相应地，外部股东监督的动机和能力也就愈发强烈，控股股东侵害的能力就会越弱，因此股权制衡对于维护企业价值的积极作用就越大。
四、深化国企混改的政策建议
（一）放宽非公资本的准入条件，积极推进混合所有制
现在，非公资本在一些行业和领域的准入门槛太高，因此，要想积极推进国有企业混合所有制改革，就要进一步从行业和
领域准入到环节准入
细化放宽政策，准许非公有资本进入到法律法规允许的行业中，例如基础设施、公共事业建设以及其他鼓励非公有制企业参加国有企业改革的行业或领域。此外，在金融、石
油、电力、铁路、电信等
领域向非公资本推出投资项目，制定对应的投资办法，放开竞争性业务，实施铁路投融资体
制改革，让民间资本大显身手，进一步减少行政干预，积极发挥市场作用。
（二）提高非公有资本话语权，但要避免过高的混合深入度
由于前几轮国企改革中民营资本并没有发挥有利的治理作用，反而因为国有大股东的存在而使得民营资本利益受到侵害，因此，在本轮改革中，很多民营资本持观望的态度，甚至表示“至少保证国有资本相对控股”。可见，当股权制衡度较低时，民营资本话语权较弱，对其没有吸引力。混改虽然可以提升国企股权制衡度，但是股权制衡度越高反而越不利于国有企业投资效率的提升。因此，要合理安排此次混合所有制改革的股权结构，避免形成较高的股权制衡，以防止其他大股东合谋对国有股东利益的侵害。如果股权制衡度较高，可以在引入非公资本时附加一定条件，比如使国有股以优先股的形式存在，以保证国有资本收益不会受到损害。
（三）大力引进机构投资者，增加国企股权多样性
国有企业混改应当在引入外部投资者过程中、在健全和完善混改后国有企业治理机制和真正实现高效基础上的科学决策机制的基础之上，大力引进机构投资者，以此来增加国企股权的多样性。
（四）引入职业经理人制度，建立合理的激励制度
随着市场经济不断发展、企业规模不断扩大、经营管理逐渐规范化和专业化，企业所有权与经营权发生了分离，以经营管理为职业的经理阶层逐步形成，这就是所谓的职业经理人。这在很大程度上提高了企业经营管理的效率、极大地降低了公司的经营风险，使企业不断发展壮大，持续经营。国企改革持续推进，市场对于职业经理人的需求也在不断增长，因此，只有适时地建立职业经理人制度，才能更好发挥企业家作用，这对于提升国有企业的投资经营效率，增强国有企业在市场竞争中的活力，实现国有资产保值增值都有极大的推动作用。国有企业可以在体制机制的深化改革上加大力度，以创新推动公司改革来实现高质量发展，这是有效推进职业经理人制度的关键。
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