国内财政转移法律基础论文

>摘要在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,随之一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡等等。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。下面是小编整理的《国内财政转移法律基础论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

国内财政转移法律基础论文 篇1：

中国财政转移支付的政治逻辑

在所有的国家都存在着多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、人均需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移支付以平衡他们的财政能力。如果集体行动问题阻碍了管辖区内部的自愿转移支付，就存在强烈的期望中央政府进行财政转移支付的伦理基础，原因在于一个国家应当平等对待她的公民，无论他们恰好住在什么地区。其次，事实上中央政府总是有自己支配的更大的税基，因而资源有限又负有必要开支责任的下级政府就会要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三，由于存在诸如环保和教育之类由地区财政支持但有跨区溢出效应的业务，政府间转移支付应当为之做出补偿。

尽管这种规范的考虑在设计一种公平有效的转移支付系统时是有用的，但真实世界绝少是按照抽象的伦理原则运作的。事实上，政府间转移支付常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的。换句话说，在决策者分配财政转移支付时所考虑的因素中，政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。由此，简单的问"应该是什么"远远不够。相反，我们应当问的是，"究竟事实是怎样"。更确切的说，我们的真正挑战是去彻底探究政府间转移支付的潜在政治逻辑到底是什么。

当然，财政转移支付的政治逻辑并非无时无地不同。在常规情况，中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是"收买"那些易于受诱惑而支持他们的人，而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说。在国家统一受到威胁的时候，受到威胁的地方，政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能，成为平抑分裂的力量之一。

在此方面最明显的例子可见东西两德于1990年10月3日正式统一的情形。统一带来的新挑战，就是地区间的不平衡。虽然"旧的"联邦共和国已经实现了地区间的高度平衡，但当前政治上的当务之急是将这种地区间的平等延伸到东部地区，在整个"新的"联邦共和国内建立平等的生活条件。为此，1990年后的每一年，联邦政府都从西德地区转移了至少GNP的5%，即1500亿德国马克给东德地区。没有资源注入来缩小收入的全面差异，德国统一的历程将更为崎岖。尽管财政转移支付的数量惊人，但这种牺牲却是为巩固统一的新国家所必需的政治代价。

德国的情况绝非特例。在苏联解体后的俄罗斯，尽管中央政府征税困难，无法实现收支平衡，莫斯科仍然通过资助来安抚分裂分子。结果，就是这些对国家的政治稳定和领土完整造成最大威胁的地区，获得了最高的人均财政转移支付。如Treisman所说，"尽管存在分裂压力、经济危机和遭到削弱的中央机构，尽力安抚反中央政权的叛乱地区的行为是俄罗斯没有在1990年代早期像其他三个后共产主义联邦那样解体的一个原因。"国家统一可能会付出惊人代价，但是任何地方的中央决策者都认为是值得的。

本研究的重点是中国，一个目前尚未面临急迫分裂危险的国家。但这个国家有过悲惨的历史。自公元前221年秦始皇第一次统一中国以来，这个国家一直处于分分合合中。直至近代的1910年和1920年代，中国还曾被封建军阀分割。本文的目的是试图揭示在中国决策者分配财政转移支付时对国家统一的考虑占了多大分量。我们采纳的一套跨地区数据覆盖了中国大陆所有的31个省市单位。所采用的技术是最小平方多重回归法。人均接受转移支付的测度变量以可能影响中央决策者的因素为基础进行回归。在我们看来，这些因素不可能脱离政治影响的过程。我们的一个关键假设是，中央政府的政治家们是按照他们的偏好顺序分配财政转移支付的，其中维护国家统一压倒一切，没有国家统一，他们的政治前途将归于黯淡。当然，我们不能得出规律说他们首当其冲资助的就一定是那些税收低、社会经济需求更多的地区。为了探知决策者在多大程度上考虑公平性，我们的模型中将社会需求指示变量作为独立变量。各省的要价能力的测度变量也在其中，因为所有的省政府都想获得尽可能多的中央财政转移支付的假定是合理的。本研究发现了有力的证据证明国家统一的重要性在政治精英考虑财政转移支付分配过程中居于首位。

一、中国财政的不平衡

政府间的转移支付只有在一种情况下是正当的，即是在下一级政府之间在生产标准公共服务方面确实存在着能力和成本上的差距。于理，差距越大，财政转移支付越不可或缺。

幅员达960万平方公里的中国是世界第三大国。由于面积庞大，不可避免存在着地理位置、资源禀赋、经济活动部门在空间分布和社会经济发展水平上的差异。既然地区经济不平等，则财政的不均衡就是必然的：低收入地区或许不能向其居民提供高收入地区居民当然享有的标准公共服务。在此情形下，贫穷地区可能会从富裕地区寻求支持以减少公共支出上的不平等，其形式可能是从上一级政府那里得到直接或间接的财政转移支付。

今日中国的财政不平衡到底有多严重呢?1998年，中国31省市的人均GDP的差异相当之大。中国最穷的省--贵州，官方登记的人均GDP为2342元，仅为全国平均水平(7373元)的31.8%，中国最发达的工商业中心--上海，人均GDP为28253元，几近全国平均水平的4倍，是贵州的12倍多。人均预算收入的相对差更为惊人。人均收入变异系数(标准差除以均值)远高于人均GDP的变异系数。值得注意的是，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP的不平衡程度。很显然，应当要有中央政府的财政转移支付来帮助减少省际间的财政不平衡。由于中央的财政转移支付，三个关键领域(教育、行政管理、法律和治安)的公共支出差距才没有像收入差距那么大。但在另两个公共支出关键领域(健康和首府建设)上差距要大一些。若按照国际标准，人均预算支出上的不平衡则无论在哪个领域都很大。虽然中国的中央财政转移支付在进步，却还很不够，或者说财政转移支付的规模太小，尚不足以缓解省际间的不平衡。由此，很自然我们要问，哪一个地区比别的地区接受了更多的中央财政转移支付，原因是什么。在回答问题之前，有必要简要介绍一下政府间的转移支付渠道。

二、中国的政府间转移支付

在毛泽东时代，中央政府几乎是全面控制了资源分配。财政系统的安排使得富裕省份必须将其收入的很大一部分上交给中央政府，而穷困省份则被允许"留存其所有收入，并从中央政府获得额外的直接补助。"通过行使再分配的权力中央政府便能运用财政转移支付手段来影响下一级政府的表现。

在经济改革的开始15年，中国中央政府的财政转移支付分配能力变得十分微弱。在1980年至1993年间，所有的省级政府，无论穷富，都在财政合同系统的约束下，被迫在财政上日趋独立。税收的征取和支出都在辖区之内进行。因再不能得到来自富裕省份的财政盈余，中央政府的再分配能力日益受限。结果省际间的财政差距更加严重。富裕省份的税基大，所以有更多的预算资金进行直接投资，或者给予潜在投资者更多的税收减免。同样的财政自治对于贫穷省份却成了坏事。中央资助减少了，贫穷省份就连维持政府日常运转和基础的公共服务，如健康、教育所需的资源都难以为继，更别提生产性投资了。

到1990年代早期，越来越多的人开始关注中国沿海发达地区与内陆落后地区日趋扩大的收入差距，人们担心差距的扩大最终可能导致国家分裂。为了缓和危险，中国于1994年初改革了财政体系。新的系统被称作分税制。一个明确目标就是要恢复中央政府的再分配能力，使中央政府能够从发达省份汲取盈余，转移给欠发达省份。

1994年后的在中国中央政府和省级政府之间的财政流可以分为四种。

返还收入：如果严格按照新的规则，所有省份的收入都会降低，因而在引入1994年的系统时，中央政府向各省保证，中央将补偿各省为采纳新系统所作的牺牲。由此计算出了每个省接受新系统的净损失。之后，每个省将按下式计算其应接受的补偿(或收入返还)额：

Rt=R0*(1+0.3*Gt)t

其中Rt是第t年的中央财政补偿;R0是各省第一年的净损失值，或者说是补偿基数;Gt是该省第t年VAT和消费税的平均增长率;t是指引入新系统后的第1年，第2年，第3年，第...年。既然设计"返还收入"机制的主要目的是为了补偿，以使各省接受新的系统，那么它的分配就不可能遵照公平原则。

旧系统的补助(或上交)：即使在1994年后，在旧的系统下经谈判达成的收入分享合同仍然部分起作用。各省或者继续上交一定数量的当地税收给中央政府，或者继续从中央政府接受一定数量的补助，一如94年之前。唯一的区别在于，现在上交盈余或接受补助的数额是一次性固定的。通常，一省所接受的补助不再通过中央金库。只有山东是例外。在其他30省市中，16个属接受者，14个为上交者。前者包括8个少数民族聚居区(西藏、新疆、内蒙古、宁夏、广西、青海、云南和贵州)和其他穷省如四川和江西。富裕省份如上海、北京、广东和辽宁全都属于后一类型。如此，这个机制就包含了财政平衡的元素。但是，这一机制的重要性将随着时间流逝而削弱，因为这种转移支付的规模相对于日益增长的公共支出来说会显得越来越小。

新系统的补助(或上交)：这些补助之所以被称为"新的"系因其引进时间在1994年以后。此目录下的所有转移支付都被用于特殊目的，譬如救灾补助，对特定地区的补助(如北京、重庆、新疆和延安)，对特定项目的补助(譬如教育、环保和工业重组)等等。

过渡时期的转移支付：最早于1995年引入，这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。不同于其他的"新系统的补助"，它是唯一的基于公式计算的转移支付类型，转移支付的分配由有关省份的财政能力和财政需求的客观量度来决定。

中央对各省的净转移支付通过从中央对省政府的转移支付总量中减去该省交给中央国库的税收额计算。1998年，这一数额达到2724亿元，占中央当年收入的一半左右，占中国当年GDP的3.4%。中央给地方的转移支付主要以"返还收入"的形式，实际上是地方分权，中央只有很小的自由裁量权。如果扣除"返还收入"，净的中央转移支付额只有650亿元。至于最具有再分配性质的"过渡时期转移支付"，其规模仅有60亿元，实在是微不足道。

既然不同形式的中央补助具有不同的性质，那么区别两种净中央转移支付的概念就很有必要，一种包括"返还收入"，另一种不包括。

净转移支付Ⅰ=返还的收入+旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交净转移支付Ⅱ=旧的补助+新的补助+过渡时期的转移支付-旧的上交-新的上交本研究的因变量是人均净转移支付Ⅰ和人均净转移支付Ⅱ。

三、决定政府间转移支付的关键因素

理论上，中央政府的转移支付应当主要用于处理省级单位间的财政支出或资源的不平衡。但实际上，政治因素也许会影响中国分配转移支付的过程，恰如民主选举社会中一般。即使中央的决策者不依赖选举和再选举，他们也会如任何地方的同行一样，时刻关注自己的政治合法性和政治生命。省级领导也不例外。出于对政治稳定性超乎寻常的关注，中国的政治家们倾向于采用财政转移支付来回报有价值的支持者，压制可能的威胁者。同样，省级政府则倾向于从中央政府汲取尽可能多的财政转移支付以取悦自己的委托人。财政转移支付的分配由此就变成了政府间的关系的焦点。为此，要描述出决定中国中央政府财政转移支付的关键因素，一个人就不仅要考虑伦理和经济的因素，还须考虑政治的因素。因此，本研究采纳了三种类型的独立变量。

中央决策者对公平的考虑

人均GDP。这是财政能力大小的决定性指标。财政不平衡的主要渊源就在于财政能力的不对称，反过来又影响了收入分布的不对称。人均GDP低的地区，财政能力也低。如果中央的决策者分配财政转移支付的目的是减轻财政的不平衡，拉平财政的基础，那么回归系数就应当是负的。

人均受灾成本。中国是一个容易遭受自然灾害的国家。在每一个特定的年头，总有一些地区会比其他地区遭受更大的损失。中央的决策者如果考虑到这一因素，那么回归系数就应为正。

农业在地区经济中所占份额。这是一个显示不发达的参数。如果中央政府的财政转移支付目标是资助不发达地区，那么回归系数应为正。依赖比例。这一比例是指低于和高于工作年龄的人口比例。它是财政需求的一个指示参数。依赖性人口比例高的地区应当会接受更高的人均财政转移支付。

人口密度。这是社会服务单位成本的决定因素。财政不平衡可能是收入基础上的差异所致，也可能是服务的单位成本上的差异所致。可能有很多环境因素影响了服务的成本。人口密度只是其中之一。不难推测，人口密度越低的地区，传递任何水平的服务成本都会更高。如果中央的政策是为了补偿成本上的差异，那么回归系数应当为负。

中央决策者的政治考虑

少数民族的人口比例或一地是否为自治区域。非汉族居民聚居的地区可被视为是易于培育分裂情绪的地区。如果能找到一个显著的回归系数，我们或许就能得出结论说，中央政府以转移支付为手段来安抚最可能产生麻烦的地区。

劳动争议的情况。这是社会稳定的一个指示参数。如果社会稳定是中央领导者的主要关注点，那么回归系数就应当为正。

地区的要价能力

在政治局的席位。这是一个虚变数，政治局是中国最有决策权力的机构，如果某省在政治局有一个席位，则赋值为1，其他省则为0。如果该变量的回归系数显著为正，就说明在中国确实存在各为其政的分配方式。

人口多少。相比不到1000万人口的省份，北京更可能会在一个有5000万或更多人口的省份面前让步。

按省级GDP计算的经济规模。这是要价能力的另一个决定性因素。经济权力大的省拥有更大的政治筹码，更易得到更高的人均财政转移支付数额。

四、结果

在本部分，我们将对中央一省级政府间的财政转移支付进行回归分析。因变量是人均转移支付Ⅰ和人均转移支付Ⅱ，如第二部分所定义。独立变量是前面所列示的那些变量。由于还没有清楚的模型，下面的回归报告与其说是一个检验理论的尝试，不如说是一个探索性的工作。它们的作用在于，揭示中国政府在考虑财政转移支付的时候，在多大程度上被经济和伦理的考虑所主导，又在多大程度上对政治的考虑压倒了对经济和伦理的考虑。

表1说明了两个因变量各自的线性回归结果。在两种情况下，标注为(a)的列指的是包括了理论上相关的各种指示参数的回归系数。而标注为(b)的列指的是排除了所有不显著提高回归质量的独立变量(由0.10水平上的F测试结果来判断)之后得出的简单回归。

表1的回归(1a)指的是以人均财政转移支付Ⅰ为因变量的结果。从中可得出三个判断。首先，公平性考虑没有在分配财政转移支付Ⅰ的过程中起到作用。5个变量中的4个都给出了"错误"信号。财政转移支付Ⅰ与"人均GDP"和"人口密度"正相关，与"农业在经济中的比重"和"依赖人口比例"负相关。换句话说，越富的地区，人口密度越高的地区，人均财政转移支付越高。那些经济不发达的省份，依赖人口比例越高的地区，得到的人均财政转移支付反而越低。况且，五个变量没有一个在统计上显著。

其次，政见压力也没有在中央的财政转移支付分配中起作用。三个测度能力的变量中有两个显示了"正确"信号。政治局席位和GDP(测度该省经济地位的重要性)与人均财政转移支付均呈正相关。只是没有一个达到统计上常规的显著水平，都在0左右。另一个测度省级要价能力的变量--人口则与人均财政转移支付负相关。人口越少的省份反而得到更高的人均财政转移。这一变量在统计上也不显著。

第三，回归(1a)最惊人的结果是测度中央决策者政治考虑的两个变量具有很高的显著性。有关民族的变量的正系数具有很高的统计显著性(p=0.000)。非汉族人口比例越高的省，得到的人均财政转移支付越高。有趣的是，人均财政转移支付与测度社会稳定性的变量("劳动争议/人口的情况")负相关。为了安抚相对不稳定的省份，中央分配给他们更多的人均财政转移支付，但"劳动争议"严重的省份则不然，他们实质上甚至遭到了惩罚。中央的决策者似乎偏爱那些能维持社会稳定的省份。其实，以财政上的让步奖励有问题的省份在政治上是不明智的。

排除掉没有通过F测试的变量后，回归(1b)只剩下两个变量。省级的民族构成显著性很高。另外一个是人均GDP，与人均财政转移支付仍呈正相关。考虑到"返还收入"占了财政转移支付Ⅰ的四分之三，这一现象就很平常了。如前文所说，"返还收入"是1994年以前的财政体系遗留下来的制度，其分配不由公平性原则来主导。由此，富裕的省份从北京获取的人均"返还收入"非但未减少，反而更多了。

现在，让我们转而讨论财政转移支付Ⅱ。很显然，回归(2a)在所有的方面都与回归(1a)多少相似，除了人均GDP系数以外。虽然人均GDP与人均财政转移支付Ⅰ正相关，却与人均转移支付Ⅱ负相关。这意味着决策者在"返还收入"之外对公正性作了更多的考虑 。但是，人均GDP却与人均财政转移支付Ⅱ之间负相关并具有统计上的显著性。更重要的是，测度政治考虑的两个变量在回归(2a)中仍然高度显著。在回归(2b)中也一样。这显然证明了决策者在分配财政转移支付Ⅱ时对政治的考虑超过了其他任何因素。

中国的省级政府在将财政转移支付分配给县级政府时也基于同样的政治逻辑。

总之，从表1的回归结果来看，我们可以得出三个明显的结论。首先，公正性考虑在中央与省之间的财政转移支付过程中作用甚微。其次，与传统的智慧相反，财政转移支付中涉及的要价空间极其微小。第三，财政转移支付最重要的决定因素是决策者的政治考虑，特别是对国家统一的考虑。

五讨论

财政转移支付存在于所有具有多级政府体制的国家。但财政转移支付的决定性因素却各不相同。有的国家(如美国)欣赏有条件(或者是特殊目的)的拨款，其他的国家(如加拿大)则偏好无条件(或者一般目的)的拨款。无条件拨款居于主导地位的地方，财政转移支付按照某种精心设计的公式来计算，将政治干预的可能性降到最小(如德国)。当分配一般目的的拨款规则不明朗时，就存在很大的要价空间(如印度和俄罗斯)。有条件拨款居于主导地位的系统则提供了一个完美的制度环境以便于展开各为其政的政治角逐(如美国)。

在中国，一般目的的财政转移支付占总财政转移支付的主要部分。不过，一般目的的财政转移支付的总量里包含了"返还收入"，"返还收入"的分配一般按照特定的公式计算得出来。即使这些公式没有反映平等原则，他们也限制了讨价还价的范围。旧的拨款和上交也是如此。无疑所有测度要价能力的变量都几乎没有解释能力。

如上文所述，设计"返还收入"的初衷实际是为了保护地方的既得利益，而不是为了缩小日益严重的地区差距。这解释了为什么很难找到中央向低收入地区分配财政转移支付的事实依据。在某种意义上，似乎可以很公正地说，就财政转移支付的问题，中央的决策者没有多少任意施为的空间。很多财政转移支付分配已经既定。问题是，在他们可以控制的范围之内，又是什么应该优先考虑。前面部分的分析说明国家的统一也许是他们最为关切的。

这一点无疑是个新发现。在对1978-1992年间财政转移支付的一项研究中，Martin Raiser已经发现，所有穷省都得到了数量不等的补助，但最穷的省份却并未必然得到最高水平的补助。补助水平最高的是那些非汉族人口为主的省份，尽管他们的收入水平超过了那些最穷的省份。这个发现促使他开始怀疑中国的财政转移支付更可能是由政治考虑驱动，而不是公正性考虑。本研究可以说为他的猜想提供了系统性的证据。

那么，为什么国家统一在中国财政转移支付的分配中具有如此显著的意义呢?

中国是一个有56个民族的多民族国家。汉族人口占人口的91%，是多数民族。其他的人口则分为55个民族。少数民族的对中国的长期发展和国家安全的重要性与他们的人口比重是不成比例的。

首先，尽管人口比例很小，中国少数民族的数量却很庞大。虽然只占总人口的9%，绝对数量实际上超过了诸如德国、法国和英国这样的欧洲大国。很少人认识到中国其实是世界上穆斯林人口最多的国家之一，其数量近2000万，比阿拉伯联合酋长国、伊拉克、利比亚和马来西亚都要多。

第二，少数民族的数量增长比率超过了汉族。虽然汉族人口总量在1982年到1990年间增长了10%，但少数民族的人口总量增长了35%，从6700万增加到9100万。对1995年的总人口的1%所作的一项样本调研表明，有1亿846万人属于少数民族，占全国总人口的8.98%，较之1990年的数据上升了0.94%。如果少数民族继续保持这样的人口增长率，到2080年，其总人口将达到8亿6400万。

第三，少数民族分布的地区极广。每个省、自治区和直辖市和多数县级单位都有少数民族。不过少数民族主要聚居于中国西部，覆盖了中国近三分之二的国土。

第四，少数民族的主要聚居区资源大多很丰富。西北地区富有煤(中国的主要燃料)，西南地区有无限的水电潜力。青海柴达木盆地有大量天然气，新疆塔里木盆地又有油又有气。黄金和其他金属矿在西藏、贵州和云南都很富饶。能源是中国未来发展的瓶颈。西部地区看来掌握着未来的钥匙。

最后，中国的少数民族主要生活在边疆地区，如北部的蒙古人，西部的维吾尔和藏族人，西南的壮族、彝族和白族。换句话说，中国的边疆主要由少数民族居住着。在新疆、西藏、内蒙古、云南和广西的很多边疆地区的县乡，当地人口的90%以上都是少数民族。从安全角度考虑，这些地区对中国国防的前哨具有巨大的战略价值。

正是认识到了少数民族的正式地位及其战略重要性，中国划分了四级行政自治机构，包括5个自治区，30个自治州，120个自治县(在内蒙古等地，又称自治旗)，1200多个自治村。虽然这些自治地区对当地事务并不享有真正的政治控制，但身为少数民族却拥有自治地区的事实总是令人愉快的，那些确认为少数民族的团体能够通过各种实际的项目获得利益。最明显的特权有发言权，学习本族语言的权利，宗教信仰自由，以艺术和流行文化形式表达各自文化差异的权利，生育更多子女，子女获得更多的教育机会，获得公职的更多机会，更重要的是，纳更少的税，接受更多的补助。

1980年以前，自治地区对财政转移支付的依赖性很高。居住在贫困地区的汉族居民的依赖性也是如此。从1980年代早期开始，财政转移支付的额度实质上减少了。结果，贫困地区不复能得到以前那么多的财政转移支付。当然也有例外。如Martin Raiser在其1998年的研究中指出，即使在1994年的改革之前，所有接受财政转移支付多的省都是少数民族人口多的省，如西藏、新疆和青海。本研究显示了这种分配模式的连续性。

促使决策者青睐少数民族的是一种强烈的希望维持国家统一的愿望。在中国人的灵魂深处，人们非常惧怕国家分裂。中国现在是一个统一的国家，没有任何导致分裂的紧迫危险，而领导人连任何分裂的可能都不希望看到。

使中国领导人高度关注的事情有两个方面。首先在沿海以汉族为主的地区和西部少数民族主要分布的地区之间，经济差距持续扩大。中国以市场为导向的改革更是扩大了业已存在的差距。几乎没有迹象表明东部的繁荣渗漏到了西部，中央的决策者完全有理由担心这种不平衡会对久已存在的不同民族、语言和文化之间的怨恨火上加油。其次，在中国边疆地区，特别是新疆和西藏存在的分裂活动和民族动荡，构成了北京的另一重烦恼。特别是中国中亚边境上新出现了几个国家，促使中国更多地关注分裂情绪是否会扩散到中国的穆斯林地区。北京的挑战是如何让少数民族确信与中央政府合作比分裂出去对他们更有利。为此，中央的决策者必须考虑少数民族的利益。财政转移支付是一个平抑民族或宗教独立情绪(无论真的还是潜在的情绪)的工具。这是中国政府愿意甚至很高兴接受的东西。事实上，不管财政转移支付问题何时发生，中央政府从不厌烦地一再强调民族地区应当被优待。省级政府也照此办理。

财政转移支付分配中的政治考虑非常明显。8个少数民族聚居的省份，当地人均的自创收入通常比其他省份要低。由于中央的财政转移支付，8个省份的人均支出则总是远远高于除北京、天津、上海和广东外的其他地区。更有趣的是，在分配财政转移支付时，中央政府似乎给予最容易受到民族分裂影响的省份，如藏族人和穆斯林居住的地区(西藏、新疆、青海和宁夏)以绝对优先权。另一方面，少数民族几乎不生事端的省份，如广西和贵州，在北京考虑财政转移支付时就没有那么受重视。

结论

财政转移支付往往被假定是按照公正性原则进行分配的。但政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。本研究揭示了中国的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑。中央政府的决策者们对国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付决策。结果，非汉族人口多的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支付，即使前者的人均GDP高于后者。例如，有十个省份的人均GDP都低于新疆，但新疆接受的人均财政转移支付数额是那十个省份的好几倍。对此的唯一解释只能是新疆的非汉族人口占多数。更惊人的是对陕西、甘肃和宁夏所作的比较。在中国，这三个省连在一块，统称陕甘宁地区，三省在所有方面几乎都一样，除了一点：宁夏是中国最大的穆斯林聚居区，而陕西和甘肃是汉族文化的发祥地。这一区别至关重要，它解释了为什么宁夏每年接受的人均财政转移支付比两个邻居都高，尽管事实上宁夏的人均GDP更高一些。

这一发现是否意味着北京不关心地区不平衡问题呢?也许不是，毕竟，日益扩大的地区差距，即使同是汉族居住的省份之间的差距也会削弱国家的政治稳定性。问题是，中央政府完全没有足够的可供处置的财政资源来解决这些问题。1998年，政府收入(包括省级上交)只占GDP的7%，远低于多数国家的比例(20%以上)。即使如此微薄的收入也不完全由中央政府处置。1994年的财税制度要求中央政府"返还"其收入的固定份额(1998年为38%)给各省。剩下的部分远不敷中央政府自己的基本支出。为了给省级政府以转移支付，中央政府被迫大举借债。由于汲取能力太弱，中央政府不得不仔细排定优先顺序。北京认为最可怕的前景是当地区不平衡与民族和文化差异交织在一起的噩梦出现。因此，分配有限财政转移支付的绝对优先权就落在安抚民族和宗教团体上面，尽管伴随着使汉族人口为主的穷省倍受打击的风险。在此意义上，财政转移支付确实成了国家统一付出的代价。国家统一需要代价，但是在中国决策者看来，这个代价是值得的。(王清容译)

(作者单位：香港中文大学政府与公共管理系)

作者：王绍光

国内财政转移法律基础论文 篇2：

试论我国财政转移支付法律制度

摘 要 在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,随之一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡等等。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是,由于我国关于财政转移支付法律规定的缺乏也给我国转移支付带来了很多不便,财政转移支付立法及监督成为当务之急。

关键词 财政转移支付 立法 监督

一、概述

财政转移支付是指政府间财力的纵向移动。政府按照一定的形式将一部分财政资金无偿的转移给居民企业或其他受益者所形成的财政支出,主要包括政府用于养老金,失业救济金,贫困补助金,财政补贴,债务利息等方面支出。财政转移支付实质上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式,它是财政体制中的一个重要组成部分。财政转移支付也有广义和狭义之分。广义理解是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则,合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式,既包括上级政府对下级政府财政收入的补助,也包括下级政府对上级政府财政收入的上解。狭义理解是指相邻两级政府,上级对下级的财力补助,我们所说的一般是狭义的理解。

在我国,财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配,以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。改革开放以来,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,但一些深层次的矛盾也逐渐凸现出来,主要表现为地区间经济发展的极不平衡,为此我国目前及未来的经济发展战略应从过去注重效率转变为更加强调公平,以便实现统筹发展、构建和谐的社会生活。而政府间财政转移支付是实现这一目标的不可缺少的手段。但是关于规范财政转移支付制度的相关法律少之又少,而且很多需要法律明确规定,赋予财政转移支付制度的合法化。

二、我国财政转移支付法律制度的研究现状

在研究财政转移支付法律制度的现状中,有以下几种观点。

中央政府与地方政府之间的转移支付是当前公共财政体制政府间财政关系的一个重要课题。正确度量地方的财政收入能力和标准支出需求,以确定科学合理的中央与地方之间的转移支付办法是各级财政充分发挥其公共服务职能的重要基础,这将对各级财政收支平衡、地区间经济协调发展、宏观经济的稳定、公共服务体系的有效运作及整个财政机制的公平高效运行都具有决定性的影响。有学者认为,转移支付制度是财政体制的重要组成部分,是政府实施宏观调控的重要工具。在平衡地区间财力,促进区域经济协调发展方面有着重要的作用。我国现行财政转移支付制度不规范、不完善,妨碍了政府宏观调控职能的发挥。有学者认为,政府实行转移支付有多重目标:实现纵向平衡和横向平衡,矫正外溢性问题及其它经济政治目标。规范的转移支付制度的终极目标追求的是区域间财政能力或公共服务水平的均等化。我国现行政府间转移支付制度虽然在实现纵向平衡方面有明显成就,过渡期转移支付办法在一定程度上也有利于区域间财政能力的均衡。在我国,财政转移支付法律制度主要有以下几个问题:

(一)法律规范少,法律位阶低

在我国,规范财政转移支付的法律比较少,较常用的如税法,预算法等,而这些法律也只是框架式的规定,细节方面比较少,适用起来比较简单。有些法律实际操作起来比较困难,监督方式规定也模糊。其次,法律位阶低。在国外,如德国,加拿大都是在宪法中规定的。而在我国,有些只是行政规章或是部门法律。这些法律百姓可能不会接触到。

(二)支付主体及支付比例规定不明确

在法律条文中,缺乏对支付主体的规定,没有明确是哪个主体如哪级政府或哪个部门应对那些方面进行转移支付,具体支付内容是什么,支付方向是什么,支付比例是多少都没有明确规定。

(三)财政转移支付法定程序及监督程序缺乏

现行财政转移支付法定程序缺乏表现在各个环节中,包括财政转移支付的决策程序、审批程序、支付程序、监督程序、法律救济程序和责任追究程序等。法定程序的缺乏造成财政转移支付整个过程缺乏公开性和透明度,并容易滋生腐败。在财政转移支付法律制度中,规定了一些具体操作,但对监督程序规定模糊。例如由哪个部门哪个单位对哪些财务进行监督,监督的形式有哪些。还有人大通过哪些方式进行监督,新闻媒体,公民个人的监督及对监督者的保护没做具体保护。

三、我国财政转移支付法律制度完善

我国财政转移支付法律制度欠缺。在我国,只有宪法,预算法对这些做了一些规定。但实际运用中并没有有效的被利用。文中通过健全立法,执法,加强法律监督三个方面进行论述,不断完善财政转移支付法律制度。

(一)健全法律程序,尽快建立财政转移支付法律制度

我国应加快推进转移支付制度的法制化,为转移支付提供强有力的法律保障。

第一,要尽快制定《财政转移支付法》。以法律的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等,将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以法律的形式出现可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力,有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。

第二,要进一步规范转移支付的审批监督程序,应当编制转移支付预算,并在预算法中予以明确,按预算审批监督程序,报人大审查批准。一经批准,不得擅自变动。

第三,以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度,同时辅之以必要的司法和审计举措,建立相对完善的监督和约束机制,并规定对违法者的制裁,保证转移支付制度在立法、司法和审计上的相互配合和协调统一,这样既能体现转移支付的权威性,又能体现其监督约束的完整性,确保转移支付制度的实施效果。

最后,对在支付中出现违法后果的处罚。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为,对违规违法的一级政府或部门,依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚,明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式,对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制。必要时走司法程序运用刑法惩罚犯罪行为。

(二)完善财政转移支付监督法律制度

财政转移支付监督制度的建设是一项系统的工程。本文认为,财政转移支付监督应着重探讨和解决以下几个方面的问题,包括人大监督,审计独立,社会监督等几个方面。

第一,加强人大监督。我国权力机关的监督主要是通过人民代表大会审查并批准政府的财政转移支付的预算,决算,属于事前监督范畴,但不应当过多的参与对具体财政活动的监督。目前我国要完善预算法,实现部门预算和复式预算,解决“外行看不懂,内行看不清”的问题,使人大的审批真正发挥监督的职能。全国人大对财政转移支付进行预算决算审查,地方人大对接受财政转移支付的地方政府进行转移支付资金使用情况的监督,这样有利于全国人大监督工作的针对性,具体化。

第二,提升审计机关的独立性审计。审计监督已是我国经济监督的一种重要方式。虽然近几年审计监督取得了一定的成效,但仍然存在监督难的问题。主要原因是各级审计机关隶属于同级政府,很难依法独立行使审计监督权。因此,建议审计监督退出政府执法序列,归位于各级人大。

第三,鼓励和保障社会监督。社会监督应是除国家机关以外的监督,主要包括社会中介组织监督,新闻媒体监督和公民个人监督。中介组织是政府宏观调控和企业微观经营的中介。新闻媒体监督对制约行政权力的滥用和腐败现象的惩治发挥举足轻重的作用。公民个人监督是宪法赋予公民的一项权利和义务。公民的检举,揭发,控告等是公民监督的重要方式,在经济监督中发挥着不可替代的作用。以上监督方式共同构成了我国的监督网络,也催促了我国民主制度的不断完善。

完善财政转移支付法律制度对促进我国西部大开发有深远意义。财政转移支付法律制度的完善不仅有利于促进我国财政转移支付法律制度的完善,也有利于我国法制建设的进一步发展。

参考文献:

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[10]刘剑文.财税法学.高等教育出版社.2004.

作者：尹存娟

国内财政转移法律基础论文 篇3：

中国转移支付制度的效率初探

摘 要：财政转移支付是一种特殊的资金流转制度，通过财政性转移支付将较为富裕地区的部分财政收入发生转化，转入相对贫困地区，以平衡各级政府之间的财政水平，平衡区域间发展。近年来我国财政转移支付在实现公共服务均等化等系列问题上发挥了积极作用，整个转移支付体系日益完善，但问题频出。在借鉴前人经验的基础上，提出完善我国财政转移支付制度的相关措施。

关键词：转移支付制度;公共服务均等化;区域发展

一、国内外研究动态

国内外学术界对财政转移支付的研究由来已久，近年来越来越多的学者在围绕财政转移支付问题方面展开研究。(如财政关系、公共产品)等财政理论，尤其在凯恩斯主义后，国家干预国民经济影响力越来越强，转移支付在国家各级财政支出中所占的比例猛增，其理论研究也越来越丰富。

(一)财政转移支付制度

1928年，英国经济学家庇古在《财政学研究》中首次使用了“财政转移支付”一词，这是财政转移支付理论的先驱基础;萨谬尔森接着分析了公共产品在消费上的特性：即非竞争性和非排他性;由此认为政府的资源配置职能在市场经济中占主导地位。1972年，美国经济学家奥茨又指出：资源有效配置是联邦政府财政设置的主要目标之一[1]。1959年马斯格雷夫[2]对政府财政职能进行了界定。

(二)纵向转移支付

国内外许多经济学家和相关学者对财政性转移支付在缩小各国地区发展差距中所起到的作用大小等问题上均做过较多的实证研究;Cashin和Sahay将财政转移性支付当作一种收入[3]，并得出了一个结论：就是贫困地区获得的财政转移性支付较多;换言之，财政转移性支付不同程度地增加了受转地区人们的收入。但Garcia-mila则提出了相对意见，他们认为以纵向转移支付为主的拨款形式对刺激私人投资不一定很有效，特别是改善落后地区的经济发展状况其效果不明显[4]。

(三)横向转移支付

横向转移支付的理论最早可追溯到布坎南的“财政政策应使每个平等地位的人都得到平等的财政分配”[5];布坎南主张人人平等，认为“任何人均应享受同等待遇”;联邦政府在制定税率时应根据各地的地方特点，在征税方面应该有自己的特别之处，对个人征税应一视同仁，公平化，各地区补助必须均等。马斯格雷夫将此观点称为“横向平等”原则，该原则同时考虑到服务和征税。Robin[6]认为横向转移支付失衡主要是因为税基之间存在明显的差异性，对此提出解决失衡问题的方法：中央政府直接实施横向转移支付。

二、现行转移支付制度问题

现行转移支付制度自1994年实行以来，尽管有较大的改观，但是仍然还存在以下问题。

(一)事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠性

杨阳等人认为，各级政府之间的事权划分普遍不明晰，存在模棱两可，容易误导人，已有的转移支付制度核算依据缺乏可靠性[7]。现实经验表明，目前各级政府之间“财权和事权”划分明确是转移支付制度实施可否的必然前提。目前我国的分税制财政管理体制在划分上仍然还是沿用传统方式，这种传统方法缺陷很多，要么界限不清，要么划分过粗，或者交叉、重叠、模糊，各种弊端层出不穷，尤其是中央與地方在执行项目的时候混淆不清，一些本来应该由中央完成的项目，却通常被地方政府给执行了，而应该由地方完成的项目又常让中央代替了，这无疑制约了我国转移支付制度的规范性。

(二)体制陈旧，不符合均等化公共服务

中央财政部财政科学研究所《政府间关系》课题组对财政转移支付做了一系列研究，认为现行分税制仍保留了原包干体制的基本因素，对我国长期以来所形成的地区之间财政实力不均问题的影响力和改变不大。地方将资金上交中央后再由中央返还到地方，导致资源浪费，这种体制其实存在不合理性，不符合分税制的起码要求;资金划拨数额也不具说服力，多数是通过讨价还价的下策方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。葛乃旭认为，税收返还与结算补助仅仅是为了减轻社会改革压力，所起的作用并不明显，也仅仅是维护既得利益，一步步拉大地区差距[8]。

(三)转移支付资金缺乏规范科学性

李齐云认为目前我国专项拨款范围覆盖了一切预算支出，补助对象越来越广，不少专项资金分拨缺乏事权依据，亦无法无规可依，费用分摊标准和专项资金分配缺乏严格的制度约束，致使浪费和低效率[9]。葛乃旭认为专项拨款是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额。可见，我国专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范。杨聪杰认为，一方面专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，在实际操作中人为可操控因素的影响很大。另一方面，转移支付资金一旦到了地方政府手中，其分配和使用这项资金就成了一个比较复杂的问题。

(四)缺乏相应法律支撑

张宪法认为，我国转移支付制度缺乏规范中央转移支付的法律法规[10]。熊鸿儒指出要改革好转移支付制度最主要的原因是缺乏必要的法律支撑和制度保障[11]。《中华人民共和国预算法》对中央和地方收入体制和范围划分做了较为明确的规定，且强调其原则性，但是这种体制的设定没有任何执行力度，其权力被国务院行政机构所掌控，这样一来其法律保护效果就无法明朗化。而对于国家财政支出的体制、支出范围以及转移支付制度目前又尚无明确的法律规定，致使改革缺乏强有力的法律支撑。

三、财政转移支付制度改革建议

(一)重新确定转移支付范围和基础

我国财政转移支付制度改革具有较长时期的实践经验，其基本原则表明：综合考虑各级地方财力的特点，认真分析现实状况，并合理界定各级政府之间的事权范围是实现财政和谐的必经之路。重点把握三个主要点：一是着力注意那些关系到国家安全、外交、民生和国民经济发展的重要事项，这些事项的事权统归中央事权;二是注重结合地方财政实力，以调动地方政府的财政工作积极性;三是使各级政府之间的事权职能和范围具体化和细化，以保证各级政府职责执行力度，避免缺位、越位。

(二)增加资金规模，优化转移支付资金结构

由于目前我国中央财政转移支付不足以满足地方事权支出需要，而实现公共服务均等化又迫在眉睫，中央财政必须继续扩大转移支付规模;对地方财政转移支付资金规模重新确定，以保障地方政府之间的财政实力的平稳度，达到基本公共服务均等化水平。首先要逐步取消税收返还和原体制补助，确保地区财政能力均衡;其次，增加一般性转移支付，提高地方政府的可支配财政实力。一般性转移支付是该制度规范化的代表类型，一般性转移支付直接增加地方的可支配财力。最后要减少专项转移支付，归并整合专项转移支付项目。

(三)规范财政制度，奠定转移支付资金基础

首先，改进计算方法，如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求过程中所占据的权数是新的计算方法必须具有的核心;其次，下放专项转移支付资金审批的特殊权限，着力简化审批的程序，少走流程。第三，提高财政转移支付的透明度和公开化;最后，要按预先设计的进度拨付资金，确保资金及时到位。

(四)加强法制建设，为转移支付制度提供法律保障

法律是一种利益保障手段，也是一种执行规范，是从根本上理顺政府之间转移支付的一种实施行为。我国的财政转移支付制度如若正式立法，则必须结合我国的基本国情，兼顾现行立法的可行性与必然超前性。由全国人大为首组织，以各级政府支持为前提，将转移支付写入《预算法》，再制定《财政转移支付法》。在立法内容上，明确目标、原则，明确资金来源、形式分类、支付主体的权利和义务、计算标准、分配方法、监督检查办法及法律责任等;同时规定转移支付制度的配套改革措施和法律。

四、结论

通过对财政转移支付研究文献的研究可以看出：其方法丰富，研究问题清晰，研究内容充实。这对于不断规范完善转移支付制度起到了积极的促进作用，且有些研究已被运用到现实中，现实意义强。大多数学者认为，现行的以纵向转移支付制度为主的支付制度在财力均等化方面效果一般。因此，要进一步发挥财政转移支付的區域均衡效应必须进行财政转移支付制度的改革和创新。

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作者：黄静　贺林波