确定合作范围对于PPP项目运作的重要性分析
摘要：PPP项目合作范围的主要内涵包括物理边界、资产权属、风险划分、经济性等，合理确定合作范围对于提高政府与社会资本积极性、降低项目总体成本等具有重要意义，是双方能够顺利合作的重要前提，对其进行分析研究十分必要。
关键词：PPP;合作范围;分析
0 前言
政府与社会资本合作(PPP)是当前政府开展基础设施和公共服务建设的重要手段，其作用主要体现在降低政府初期建设投入和提高项目运行效率两个方面。在PPP模式下，政府与社会资本是一种公平自愿的合作关系，既然是合作，就应遵守普遍的合作准则，其中，明确的合作范围是双方能够顺利合作的重要前提。
对于PPP项目而言，发起方首先要确定的就是项目合作的范围，这是开展后期所有工作的基础。然而，并不是所有的项目都适合做为PPP项目，同一个项目也不是全部内容都适合做PPP。合理划分政府与社会资本合作的边界，也就是确定合作范围，是PPP项目能否成功的关键。
1 确定合作范围的主要因素
明确的物理边界是确定合作范围时最基本、最直观的要求，也是明确合作双方权责范围的基础。以污水厂项目为例，双方在约定合作范围时经常采取的表述方式是：以污水厂围墙为界，污水厂围墙范围内的给排水、供暖、供配电、道路、绿化等基础设施由社会资本建设维护;污水厂围墙范围以外的上述基础设施由政府负责建设维护。有此类约定在先，双方在后期合作时就不会出现管理上的真空或者模糊地带，权利和责任就更加明确。
明确的资产权属对于项目后期运营、维护、移交，以及抵押质押、资产证券化等过程都有直接影响。一般来说，社会资本获得项目的资产权属有利于其融资和退出。从融资的角度来说，如果社会资本拥有资产权属，则可通过项目资产进行抵押质押，提高项目的可融资性;从退出的角度来说，明确的资产权属关系是社会资本通过股权转让、资产证券化等方式退出项目的重要前提。
项目风险是否清晰可控是划分合作范围时需要考虑的重要因素之一。项目风险是影响政府与社会资本方合作的重要因素，项目的风险越小、越清晰社会资本参与的积极性越高。反之，如果存在较大的、不可预估的风险，则社会资本的积极性相对较低。划分合作范围时，应尽量把风险因素划分给有管控能力的一方，这既是从风险管理的角度考虑，同时也是从经济的角度去考虑，因为风险管理能力弱的一方，往往会过高的评价风险可能造成的损失，从而间接提高项目建设和运营成本。
划定合作范围时需要考虑的另一个重要因素是项目是否具有经济性。PPP项目的核心理念是通过市场的方式提供公共服务。既然是市场方式，就应尊重市场规律。从这一角度来说，项目的经济性越高，越有利于提升项目的市场价值，从而更有利于项目运作。如果项目的经济性不强，则需要引入大量的政府补贴，这可能会引发一些其他政府管理上弊端。
2 案例分析
以北京地铁4 号线工程为例，该项目是国内成功采用PPP模式运作的典型案例。在该项目中，工程投资被分为 A、B 两个相对独立的部分：
A 部分主要为地铁洞体、车站等土建工程，其投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%。此部分由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责投资建设。
B 部分主要为车辆、信号等设备投资，投资额约为46 亿元，约占项目总投资的30%。此部分由PPP项目公司北京京港地铁有限公司负责投资建设。
该项目采取AB段划分的方式是其能够顺利实施的关键，其作用主要体现在：
(1) 由于洞体建设过程中牵扯到征地拆迁、部门协调等工作，周期长、投资高、风险大，社会资本很难驾驭此类工程，并且从风险控制、建设效率来讲，与政府相比也没有任何优势，因此，更适合由政府来完成。
(2)通过分割投资范围，政府将投资金额相对较小，并能够产生稳定现金流的B部分资产分割出来，交由社会资本建设运营，确保了B部分具有较高的投资回报率。同时，B部分的建设内容都与项目运营有直接关系，该部分由社会资本运作更有利于发挥社会资本的优势，提高资产的利用效率。
3 案例启示
由上述案例可以看出，合理确定政府与社会资本的合作范围，其本质是充分发挥双方各自的优势。这从另一层面证明，PPP项目并不是政府向社会资本甩包袱，而是社会管理方式的提升，是双方优势资源的互补。
同时，北京地铁四号线的分段方式可以看做为是一种组合型的PPP运作模式，即：LOT+BOT。
A段可以视为LOT：通过租赁的方式，政府将公共资产的运营维护职责转移给社会资本承担，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。只是在北京地铁四号线项目中，A部分的租金为零。
B段可以视为BOT：由社会资本负责投资、建设、运营，到期后移交给政府。
通过两种模式的组合，可以发挥各自模式的优点，细分政府与社会资本的分工，具有重要的实践意义。
4 延伸应用
通过上述视角去审视其它PPP项目，更容易理解其中的关键问题。例如，政府鼓励在市政给排水领域采用厂网一体化的运作模式，而社会资本却顾虑重重，究其原因主要有以下几点：
(1)给排水管网建设涉及的征地、拆迁工作量大，不确定性高，社会资本面临此类问题时往往束手无策。
(2)给排水管网的建设投资大，运营维护費用相对占比较低，通过运营维护收益很难回收成本，需要政府的大量补贴。
(3)由于城市规划不合理以及部门管理的不协调，市政管网常常会遇到改线、破坏等外界因素的干扰，这对合理估算运营维护成本造成了很大障碍。
(4)容易造成权责不明。市政管网设计、运营的好坏，会直接影响城市给排水系统的运行效果，如果由社会资本建设运营给排水管网，特别是部分管网时，当发生供水不足、排水量不足、城市内涝等问题时，很难明确划分相互之间的责任。
通过上述分析可以看出，市政给排水领域采用A+B的模式更具有合理性，即由政府负责管网的投资建设和运营维护，由社会资本负责水厂的建设投资和运营维护。如果要采用管网一体的运行模式，则须做好以下几点：
(1)明确征地拆迁等政府更具有掌控性的工作由政府完成。
(2)充分论证管网的设计方案。
(3)明确潜在的运营风险以及风险发生时双方的责任。
(4)建立合理的补偿机制，对由政府引起的管网改线、破损等损失给予适当的补偿。
5 结论
政府与社会资本合作(PPP)是今后政府提供基本公共服务的主要手段，合理的确定合作范围是双方能够长期合作的基本条件。在确定合作范围时，应秉承互利共赢的理念，充分发挥各自的优势，在此基础上结合项目特点，明确双方合作的物理边界、资产权属、风险划分、经济性等，为项目顺利实施奠定基础。
参考文献：
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[5]吴卫锋. 城市污水处理BOT项目特许权协议中的关键因素分析[D].东南大学，2015.
作者：张里萌
【摘 要】 党的十九大报告将乡村振兴战略提升为党和国家发展的七大战略之一，乡村振兴成为我国经济发展的重心。长期以来，我国中西部地区乡村普遍存在经济落后与生态脆弱交织的特征，为了巩固脱贫攻坚成果，实现生态建设与经济发展协调统一，就要在生态恢复的基础上实现可持续发展。文章基于生态补偿和生态助农的视角，对PPP模式与中西部经济落后乡村生态补偿现状进行了分析，针对乡村生态特征及补偿资金存在的问题，提出完善PPP生态补偿金运作模式的路径，以期为生态补偿机制的优化提供借鉴，助力乡村振兴战略目标的实现。
【关键词】 PPP模式; 乡村振兴; 生态补偿机制
一、引言
(一)问题提出
我国作为一个传统的农业大国，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，自2004年以来中央一号文件连续17年聚焦“三农”主题。乡村振兴战略是新时代“三农”工作的重要抓手，必须巩固脱贫成果，推动乡村振兴。乡村振兴的第一步——摘掉“贫困帽”已经完成。经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困已经消除，如何巩固脱贫攻坚的成果，成为接下来工作的重心。
我国欠发达地区的生态退化大大影响了农村经济的发展，而经济发展过程中的粗放式开发加剧了环境恶化，形成生态型经济落后。我国人口基数大，幅员辽阔，给助农和生态补偿工作带来很大挑战，例如中西部地区某些偏远的乡村，面临着土地贫瘠等生态问题，直接影响其生产力水平和经济发展水平，导致经济落后，而地方财政税收不足影响了政府公共服务能力，财政补贴不足导致乡村环境损失难以得到补偿。
为此，探求生态补偿与乡村振兴有机结合的新方式并防止已经脱贫的乡村重返贫困，逐渐受到我国政府的高度重视，并处于乡村振兴的重要战略地位。基于这样的背景，在经济落后乡村开发PPP模式的生态补偿项目，作为一种吸纳社会资本的开发模式，可以在进行环境补偿的同时开发乡村经濟，实现巩固脱贫的效果，使得原有生态补偿的“供血式”转变为“造血式”，不仅能缓解政府的财政压力，更能实现乡村自给自足的良性循环。调查结果显示，随着改革开放后我国私营经济的迅猛发展，2018年全社会的固定资产投资额达到64.57亿元，其中民间资本投资达到39.41亿元，占全国的61.02%。2014年到2020年，PPP模式已在我国多个领域得到了广泛应用，其中各省市关于生态建设与环境保护的项目申报达950项，包括污水处理、垃圾处理站、流域整治等项目，占项目总数的9%，投资额达到10 600亿元。随着脱贫攻坚战的胜利，上市公司投资于生态环保事业和巩固脱贫效果的资金规模也逐见成效。以上情况说明，我国拥有充足的民间资本可以运用于PPP项目的投资且社会资本也具有较高的参与意愿和很大的投资潜力，但如何将社会资本引入到经济落后乡村开展生态保护以间接补偿生态资金不足，有待进行政策设计与规划。
(二)文献综述
生态助农是基于经济落后地区与重点生态功能区的地理空间重叠、项目实施区域重叠和发展目标一致而形成的一种可持续的助农模式，既有利于生态功能区的建设，又能够为农村地区的持续发展提供支撑[ 1 ]。基于实际情况，生态助农有不同的模式。王振颐[ 2 ]提出，在生态资源丰富但经济落后的地区可以发展生态农业;罗蓉和王志凌[ 3 ]认为建立生态工业园区能够与产业化助农形成协同作用;何继红等[ 4 ]探讨了在经济落后地区发展生态旅游的方案;也有学者基于农村低收入者与生态保护者的耦合，探讨了助农与生态补偿对接的途径[ 5 ]。
PPP模式起源于英国，是一种被广泛应用的合作模式，我国财政部认为PPP“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”(财金〔2014〕76号)。目前国内已有很多采用PPP模式进行建设的领域及相关研究，如医院、公路、林业等。PPP模式也可应用到生态补偿领域，是解决生态补偿资金来源的方法之一，既能够满足生态环境保护所需的资金，又能为社会资本提供良好选择[ 6 ]。张明凯等[ 7 ]采用系统动力仿真模型，描述了PPP模式融资的过程。为了解决由于生态补偿项目的公益性导致的PPP模式难以推行问题，潘华和刘畅洁[ 8 ]提出了价值挖掘、风险分担等五个金融创新机制。李素英等[ 9 ]提出了将PPP模式应用于铁路生态补偿项目的实现途径，并计算了该模式下生态补偿标准的上下限。此外，有学者对生态补偿PPP项目的风险进行了研究，张丛林等[ 10 ]分析了赤水河生态补偿PPP项目的26个主要风险因素、可能的不利影响及风险引致方，潘华和周小凤[ 11 ]分析了水污染生态补偿PPP项目的投资收益风险。
上述研究的不足之处主要表现在：(1)虽然学者对生态助农的必要性进行了理论分析，也对其模式进行了研究，但是研究中缺乏对参与主体的关注。如果在政府之外，其他社会资本也能参与到巩固脱贫效果中，不但能减少政府的资金压力，也有利于增强项目的效果。(2)生态补偿如果采用PPP融资模式，必须建立起公平科学高效的资金运作模式，然而现有研究虽然分析了生态补偿PPP项目的意义和风险，但缺乏对其运作模式的研究。
二、相关概念与理论分析
(一)生态补偿与生态助农
生态补偿是指在保护生态系统服务功能的同时，利用经济手段调节受益者和保护者之间关系的一种制度安排，实现方式有对被破坏的环境进行经济补偿，有进行技术上的扶持，必要时还由政府给予政策上的倾斜，在类型上主要划分为生态功能区的生态补偿、流域生态补偿、地区生态补偿和生态要素补偿[ 12 ]。本文研究的针对经济落后地区的乡村实施生态补偿属于地区生态补偿，补偿客体正是农村低收入居民，补偿客体和低收入居民的耦合使得生态补偿同时兼备了乡村振兴的功效，因此，这种生态补偿也是“生态助农”。
生态助农理论建立在习近平“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想之上，是在坚持我国生态文明建设的前提下实施的乡村振兴路径。生态助农理论是在生态补偿基础上实现的拓展，首先在生态补偿政策引导下建设大型的生态工程，恢复生态系统的功能与价值，其次开发和利用生态系统的服务价值实现经济发展、促进低收入村民的增收。由于我国许多地区具有经济落后与生态脆弱高度耦合的特征，在过去的若干年，国家在经济落后地区探索了生态补偿制度下的助农路径，寻求在保护生态的同时追求地区经济发展的模式。生态助农的实施路径主要是通过建设重点生态功能区、实施转移支付进行直接的资金补偿、向低收入群体提供生态公益岗位、通过生态移民将生态脆弱地区人口迁至其他地区和促进生态产业化发展改变原有的生产模式(见图1)。
(二)生态补偿的PPP模式
PPP模式(Public-Private Partnership)是一种由政府部门和私人企业基于特定项目形成的合作关系，即“公私伙伴关系”，在欧洲国家盛行之后掀起了一场推动社会资本进入公共物品行业和提供服务的热潮。这种特殊的合作伙伴式经营方式从公共需求出发，以商业利益为纽带，弥补了政府基础设施建设资金匮乏的缺口。我国的PPP模式实践主要源于国际经验的借鉴，广义上是指在公共服务和产品领域，由政府主导和监督、社会资本参与建设的长期合作关系。生态补偿的PPP模式就是以PPP理论为基础展开项目融资在生态补偿上的应用，即在建立现有的生态补偿基础上，通过加速市场化进程、引入PPP模式，解决现有生态助农中资金融通的问题，促进生态助农目标的达成及农村地区的可持续发展，充分利用社会资本的优势实施生态产业化，从而实现区域经济的带动作用。可见，在经济落后地区乡村使用PPP模式，不仅可以缓解当地政府财政支出的压力，而且可以起到提高生态补偿项目资金利用效率、提升项目运行成果的作用。通过PPP模式的生态补偿，可以激发居民保护环境和进行生态建设的积极性，有利于形成良性循环，推进乡村振兴。
生态补偿PPP项目的重要特征为：
(1)伙伴关系。在生态补偿项目中，政府希望通過项目建设实现生态环境的恢复和治理，为社会公众提供一个满意的生态环境，而社会资本方则希望通过项目建设获得可观的投资收益，以建立两者目标平衡和统一基础上的伙伴关系。
(2)利益共享。与传统项目相比，涉及生态补偿的PPP项目需要完成生态环境的治理，这与一般意义上的企业为了达到发展经济的目的而破坏生态环境是相悖的，所以PPP项目既要追求经济利益最大化，也要确保达到政府制定的环境目标，需要政府有一定的制约和监督手段，防止社会资本过度追求项目收益而损害公共利益。
(3)风险共担。PPP项目面对的风险通常有政策风险、法律风险、融资风险、商业风险等，政府需要与社会资本方共同承担。政策风险与法律风险反映了政府的宏观调控措施，融资风险和商业风险应当由社会资本方分担解决，其他风险应当按照合理的方式划分以确保生态补偿PPP项目的顺利进行。
PPP模式运用于生态补偿领域，就是将社会资本引入大型公共服务建设中，以达到支撑项目可持续现金流的一种政企合作模式，为此要根据生态补偿项目的特征对传统PPP模式加以改良。PPP模式的构建源于社会资本期望从项目中获得合理回报，而生态补偿项目具有公共服务的特征，需要建立一定的合作机制保障社会资本方的利益。政府及其下属的专门金融机构是项目的直接投资者，负责项目的初始准备、采购、监管等工作，政府对项目的整体运营具有统筹规划的领导作用，通过招标的方式选择具备雄厚资金实力和良好信誉的私人股权投资机构发起PPP项目，签订PPP合同，共同建设PPP项目公司(SPV)[ 13 ]。由项目公司作为执行主体负责PPP项目的投融资、开发、建设、运营及后期维护(见图2)。这种政府主导、社会资本参与的生态补偿模式在达成合理环境目标的前提下，提高了公共服务的效率，而且具有多元化的融资渠道，保障了生态项目建设的资金需求。
(三)经济落后及生态脆弱乡村PPP模式功能
1.缓解当地政府财政压力
我国乡村经济的发展增加了对基础设施投资的需求，按照公共服务理论，这类在经济落后乡村开展生态工作等公共服务的资金主要来源于财政支出和中央拨付的资金。近年来我国财政收入增速放缓，为了应对老龄化社会的需求，财政支出首先应用于保障民生，需要其他资本的参与逐渐改变公共服务建设和维持对财政依赖的现状。采用PPP模式将社会资本引入到经济落后地区的基础建设与环保事业，形成一项有效的融资渠道，利用市场化手段实现多元化的投资机制，有利于缓解政府的财政压力，降低政府的债务风险。
2.提高项目运营效率和资金使用效率
社会资本的介入可以加强市场化进程，引入市场化监督，对产品服务和补偿标准的制定都有规范作用，另外社会资本方也可以带来更加专业的人才，充分发挥市场竞争机制，利用企业管理的思维从控制成本、提升运营水平等方面实现利益最大化，逐步提高资金使用效率，杜绝资金浪费。PPP模式下的社会资本运作与政府实现优势和资源互补，拓宽了投资渠道，有利于改善生态补偿成本偏高、项目运行效率不高的问题，提高公共物品的服务水准和效率。
3.优化资源配置
传统的生态补偿项目由政府主导，政府既承担主要的建设和投资任务，也要进行后续的经营活动，不仅由政府承担全部的风险而且难以达到效率最大化，给政府带来了不小的负担。PPP模式下科学划分政府与市场的关系，划清政府和企业的责任与界限，通过契约和合同明确权利与义务，更好地进行风险的分担，激发社会资本的创新能力和资本活力，充分利用社会资本的优势明确项目的经营主体，将政府从原有的项目实施方转变为监督方，赋予政府更多的管理和监督工作，有利于实现更合理的资源配置，同时保障生态补偿项目的可持续发展，提升国家整体的治理能力。
综上，可以看出，由于生態补偿客体和低收入居民在身份上的耦合及经济落后地区与生态功能区在地区上的耦合，经济落后地区的生态补偿项目成为兼具补偿和振兴乡村双重功能的项目。采用PPP模式融资，吸引社会资本，能够增强经济落后地区生态补偿的资金投资力量，促进其经济可持续发展，并从产业上实现乡村振兴。
三、PPP模式与中西部落后乡村生态补偿现状分析
(一)中西部落后乡村的生态特征分析
我国中西部地区的乡村大部分地处偏远，生态资源荒凉，兼具生态退化和经济落后的双重特征，而生活在这些地区的人们因受教育程度有限，对人类赖以生存的自然认知程度不高，存在资源过度开发或因资源匮乏无法发展农业的种种困扰。通过分析这些地区的自然生态环境证实了这些地区的乡村具有生态脆弱和经济落后交织的特征。在这样的土地上生活着大量低收入人口，因资源分布不均导致难以发展传统农业，加上水土流失严重、土地石漠化、水资源匮乏、耕地面积小等原因导致了生态型低收入。这些地区不适合发展农业，地区生产总值低，不仅直接导致地方政府财政收入减少，而且导致农村人口可支配收入低，给民生带来威胁。
由此可见，经济落后地区乡村发展困难的首要原因是自然环境劣势，恶劣的地形条件、不便的交通及频发的自然灾害等限制了这些地区的发展潜力。中西部地区落后乡村的分布又与生态退化有着紧密联系，在落后乡村初始发展的探索阶段，因为脆弱的先天环境导致可供选择的发展途径少，而开发又会破坏性地掠夺大自然的资源，造成了不可逆转的生态破坏恶性循环，使得本就脆弱的环境更加岌岌可危。在乡村的工业方面，产业结构受限，过分依赖矿产资源的开发，发展能耗过高的工业，不仅浪费资源而且经济附加值低，过分的排污量得不到及时治理和管制也容易造成严重的污染，在这样的农业和工业背景下经济难以得到良性提升[ 14 ]。所以，应探求一条保护生态和振兴乡村并重的道路，解决乡村生态和经济落后问题，而乡村实施生态补偿根本在于调节和重构人与自然的关系，在修复生态的基础上激发乡村低收入者的自我发展能力，在可持续发展的基础上实现乡村振兴。
(二)乡村生态补偿面临的问题分析
1.乡村补偿资金存在的现实问题
我国乡村生态补偿主要表现为：一是政策上将乡村振兴和生态治理相结合，二是财政上由政府负担。这既有利于乡村内部生态系统服务功能的改善，又在政策层面将生态补偿机制和乡村振兴相结合，奠定了生态补偿政策向落后乡村人口倾斜的基础。然而，乡村实施生态补偿依然面临许多困境，表现在：
(1)生态补偿项目缺乏稳定性。现有针对经济落后地区的乡村生态补偿手段仍处于探索阶段，经济落后的成因具有复杂多样性，不同地区的差异性较大且生态补偿开发具有资金缺口大、补偿标准不明确等弊端。长期以来生态补偿项目缺乏盈利性，其自我增值能力弱的特征导致项目缺乏长效的稳定性，难以从源头协调生态保护与经济发展的关系。
(2)市场化不足难以吸引社会资本。目前我国的生态补偿项目仍以政府为主导，基础设施匮乏等原因导致在乡村开展生态助农更加受限。由于资本具有较大的逐利性，很多补偿项目具有现金流不确定、退出机制不清晰、盈利性得不到保障等弊端，难以形成较大的吸引力，兼具生态保护和巩固脱贫效应的生态补偿项目带动效应不强，融资渠道受限，难以发挥市场化机制。
(3)补偿标准较低。我国中西部地区的乡村具有独特的地理和生态环境，产业结构有农业、林业、牧业交织的特征，地方经济很大程度上依赖农林牧业收入。针对这种类型的乡村，国家已经实施的生态补偿项目致力于恢复生态系统，并有相应的补偿标准，但实际补偿对巩固脱贫效果而言显得不足。另外，补偿价格尺度缺乏市场机制的作用，并且补偿标准按地区各有不同，在经济更加落后的地区，因政府财政能力有限，所提供的补偿标准更加难以激发村民的积极性。
2.PPP模式实施可能带来的问题
(1)社会资本的逐利性带来的参与意愿低下问题。传统的生态补偿项目具有很强的公共服务性质，往往属于低利润或无利润的状态，不能由自身产生现金流，项目所需投资多、承担风险高，许多涉及基础设施建设的项目无法实现营业收入，以往仅依靠财政补贴运行，例如流域治理、污水处理等。在乡村进行生态建设的项目更具有社会性和公益性，目的在于改善经济和生态现状而并非盈利，项目覆盖周期较长，潜在的资金风险和经营风险不符合社会资本逐利的本性，因此生态治理领域普遍存在对社会资本吸引力不足的问题，项目的盈利性保障程度决定了社会资本的参与意愿。同时社会资本的逐利性也决定了资本方难以避免重经济利益轻环境效益的弊端，产生“边污染边治理”“先污染后治理”的经营模式错误，缺乏广泛的社会公众监督。
(2)政企出资不均导致资金链出现障碍。在乡村利用PPP项目开展生态补偿，是在兼顾生态保护的同时帮助村民提高收入，以实现可持续发展的目标，政府的参与途径更多是采用政策倾斜的方式助力项目发展，也令社会资本方承担了更多的风险，不利于项目进行收益分配，缺乏对项目整体进行监督和效果评价，不利于及时发现项目实施过程中的问题并进行反馈与解决。
(3)保障性不足难以吸引社会资本。PPP项目建设期和运营期都存在各种各样的风险，乡村开展生态补偿项目的出发点是维护生态和提高村民收入而非盈利。在项目拟定初期，缺乏良好的退出机制和项目失败后的处置方案，社会资本方难以保全自身利益，使得项目面临融资难的问题。同时项目周期较长，成果难以在短期体现，项目前期可能面临大额亏损和负的现金流，并且许多在地区投放的生态保护型项目很难直接向使用者收费，导致项目建设完毕后经营困难，难以维系项目建设和生态保护的成果，对社会资本方的资产安全和项目成效缺乏长效保障。
四、生态补偿PPP模式的优化
虽然PPP生态补偿项目的运用较为成熟，但是其运作模式着重于生态建设工程，而生态功能的公共物品属性导致项目的营收能力较弱，主要依赖政府和社会资本拨付的资金维持项目运营，不满足社会资本的逐利性要求，也难以达到激发落后地区乡村自我发展的目标。因此，本文拟优化原有的生态补偿PPP运作模式，通过吸引社会资本参与的方式实现乡村企业发展、生态恢复和村民收入提升的多赢。在生态补偿领域引入PPP模式实现乡村振兴，需要将乡村发展建立在生态恢复之上，不能简单套用其他领域的模式。本文从事前、事中、事后的角度对生态补偿PPP运作模式融入乡村振兴提出完善途径，保障项目的收益性，以期对未来乡村生态补偿PPP运作模式的探索提供借鉴。生态补偿PPP运作模式框架见图3。
(一)完善事前PPP多元參与的合作模式
具有振兴乡村作用的生态补偿项目比起常规的生态补偿项目具有更强的公益性和社会性，其出发点在于巩固脱贫效果而非盈利，传统的PPP运作模式不能直接套用，也无法通过简单的移交结束项目进程。因此针对生态助农的特征，可通过PPP模式进行招商引资，充分利用社会资本丰富的管理经验和技术水平在落后乡村利用生态要素进行产业化发展，优化原有的运作模式，增加对社会资本的吸引程度，保障生态补偿项目顺利实施的同时形成资金内循环，也将村民纳入生态产业链，增加收入途径解决村民的就业岗位需求。
传统模式中生态受偿乡村村民的主要参与途径是进行使用者付费，为了实现乡村与村民的自我发展，应当提升当地村民在生态补偿项目中的参与程度。因此根据利益相关者理论和生态补偿项目的特点，本文在完善PPP项目的合作模式时，拟将包括政府、社会资本和村民在内的三元参与方综合考虑其中，达到三者关系协调和利益的统一。由政府或社会资本单纯地“送血式”补偿难以激励当地村民参与生态保护，也不足以推动乡村振兴，而通过政府为项目搭桥，社会资本方在进行生态治理的同时完善村庄的基础设施建设、实现生态资源产业化的发展，通过能力培训、岗位提供等手段鼓励村民参与生产活动，在提升当地环境承载力的同时可以改变原有的农耕生产体系，满足村民的生产和发展需求，进一步反哺环境保护与生态建设(见图4)。
多元参与的PPP模式是一个循序渐进的过程，通过发挥企业运营管理的优势，将生态治理与产业开发及企业战略相结合，形成兼顾企业发展、生态优化和村民增收的“多赢”式生态补偿运营体系，目的是创造经济收益满足社会资本的逐利性要求，提高村庄的自我发展能力，对乡村的经济发展、民生改善和生态优化发挥积极的作用。
(二)建立事中动态协调机制
PPP项目初始进行生态治理的时期面临较大的风险，正如许多新兴的生态补偿项目目前仍处于建设期，主要依靠政府支付的购买服务费和可行性缺口补助弥补投资成本，因此在完成项目建设实现经营获取充分现金流之前，应当通过建立动态协调与监督体系规范社会资本的行为与政府出资的规模。
在整个项目周期内对项目的实施成果进行跟踪管理和定期检查，不仅有利于政府对社会资本方提供服务的监督跟进，而且可以及时发现项目过程中存在的问题并提供合理的政策建议。根据定期考核的结果决定可行性缺口补助的金额，将运营维护绩效与政府支付金额进行动态协调和挂钩，监督和激励社会资本方在建设运营期内进行高质高效的工作，加强PPP模式的项目管理，提升生态建设的成效和运营维护的成果。项目实际绩效达到90分及以上的标准按合同约定的比例支付补贴金额，其他考核成果与当年实际支付的补助金额动态挂钩，连续两年以上未达到标准的应按合同中约定的条款进行处罚，视整改状况决定是否终止合同(见表1)。
(三)完善事后退出机制
政府与社会资本通过签订合同或协议的方式达成项目合作，对社会资本来说，合理的退出机制设计是对社会资本权益的保障，也给社会资本退出提供了灵活选择，促使项目能够按合理预期的方式完成，社会资本根据项目的特征选择适合的退出方式，可以降低退出风险，促进合作的达成。政府应当针对不同的退出机制出台相应的政策，通过加强顶层制度的设计保护资本方的权益，加快完善资本退出制度，形成可供依赖的市场环境，给社会资本提供更多的保障(见表2)。
五、研究结论及政策建议
(一)研究结论
本文从探究乡村振兴与生态补偿的关系入手，证实了要从生态补偿的角度帮助乡村消除或缓解生态陷阱，从而巩固脱贫成果。PPP模式不仅顺应了我国供给侧改革发展的趋势，而且缓解了政府的财政压力，本文主要研究通过PPP模式吸纳民间资本在乡村进行生态补偿，从而达到提高村民收入的效果。现有PPP模式的实行对生态和经济有一定的促进效果，值得被推广和借鉴，同时也存在一些问题。主要结论如下：
第一，在乡村运用PPP生态补偿模式具有必要性及政策和财务上的可行性。经济落后地区地方政府财政资金不足，转移支付的生态补偿资金也有限，因此，应当在进行生态修复和环境建设之外，引导社会资本实施更多的生态项目，激励经济落后地区生产生活方式的转变。
第二，重在将乡村生态补偿机制的“送血”转化为“造血”。由于乡村生态补偿项目具有很强的公益性，项目本身产生的现金流较少，难以达到社会资本的投资回报要求，导致社会资本的参与意愿降低。为此，通过发挥生态功能的价值，引导企业进行生态产业化发展，提高村民的参与程度，在符合社会资本逐利性的同时，真正将绿水青山变为金山银山，从而提高乡村的可持续发展能力。
第三，PPP模式参与的生态补偿项目具有对乡村环境修复和经济发展的促进作用，值得其他落后地区乡村效仿该融资路径实现乡村振兴，应当对PPP运作模式加以改进。本文提出事前、事中和事后的规制和改善路径，更有利于合理配置资金，提高补偿资金的使用效率，保证项目的顺利运行。
(二)政策建议
1.从政策上积极引导社会资本参与PPP项目
生态补偿项目实施的主要问题在于项目资金需求缺口较大，难以依靠财政支撑。生态补偿项目仅依靠政府运营，缺乏市场的作用，自身产生的经济效益较低[ 15 ]。为了改善资金利用效率低的现状，政府应当积极寻求新的投融资模式以应对现有的困境，为此应当出台规范性政策措施，鼓励社会资本加入生态补偿领域，为PPP模式在乡村开展生态补偿项目营造良好的政策环境。目前，充足的社会资本存量是在生态补偿领域开展PPP模式的基础[ 16 ]。
2.推进经济落后地区的生态产业化建设
通过PPP模式引入社会资本，为建设大型的生态保护项目融资，另外要鼓励社会资本充分利用乡村当地的特色生态资源，拓宽企业的产业链，鼓励发展绿色经济、生态农业，实现生态产业化;通过政策引导、PPP招商引资扶持和引进龙头企业起到示范作用，推进乡村生态产业化发展、增加产品附加价值的同时不造成额外环境负担，这不仅是实现乡村振兴的途径，而且是充分开发利用生态系统服务价值的手段。
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作者：袁广达 宋玥 吴佳敏
一、操作基础
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。 PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
二、总体要求
(一)打破地域垄断和所有制限制。
政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。
(二)落实费价政策。
将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。
城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。
(三)规范运行操作。
按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。
1、做好项目前期论证。
开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。
城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。
2、通过竞争机制选择合作伙伴。
城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。
3、签订特许经营协议。
城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。
4、筹组项目公司。
中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。
(四)把握PPP模式运用的关键环节。
一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。
二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。
三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。
四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。
(五)实行分类指导，完善服务标准体系。
根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。
(六)试点先行，逐步规范。
优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。
(七)建立信用评级和黑名单制度。
各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。
三、基础设施项目分类及PPP方式
四、PPP项目承接主体的准入条件
按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：
(一)信用与信誉良好。
投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。
(二)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。
投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。
(三)资金充足，具有较强的财务与融资能力 投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。
(四)专业知识与技术力量雄厚。
投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。
(五)设备配置等要素实力良好。
投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。
(六)质量安全管理体系完善。
近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。
在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。
五、PPP模式动作的基本流程
(一)项目前期准备阶段
在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。
1、项目发起。
项目发起阶段的工作主要内容包括启 动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。
实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。
2、项目准备。
项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。
在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。
聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。
(二)项目招投标实施阶段。
项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。
1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件(如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等);落实招标条件。
2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人
准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。
3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间
内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。
(三)项目实施阶段。
实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。
1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式
合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。
2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。
(四)合同终结阶段。
转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。
1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的
经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。
2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。
六、实施PPP模式的法律文本要点
(一)基础设施市场化投融资项目的法律文本概述
基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。
(二)资格审查法律文本
1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。
2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。
(1)项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。
(2)资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。
(3)联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。
(4)资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序
(5)资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。
(6)资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。
(三)招标法律文本
1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。
2、招标文件的组成和内容
(1)招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。
招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。
投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。
投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同(包括合同主要条款和合同样式)、技术条款(包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等)，以及附件和其它要求招标人提供的材料。
投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。
拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。 技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。
各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。
(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法;明确规定是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。
(四)投标法律文本
1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审(如采用预审方式)以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。
2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。
(1)投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。
(2)授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。
(3)投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位证明;项目经验和业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。
(4)共同投标协议(仅适用于联合体投标)。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。
(5)技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议;为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等内容;招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。 (6)财务方案。按招标文件的规定递交如下文件(包括但不限于)：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表;资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案;项目的财务分析。
(7)法律方案。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应;在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。
(8)投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。
(9)投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应的投标保函或保证金。
3、投标文件的编制与递交
(1)投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。
(2)投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。
(五)评标法律文本
1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。
2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。
(1)评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。
(2)评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。
(3)评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清(如有)：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知(如有必要)，要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。
(4)评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。 (5)评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则;二是财务方案评标细则;三是法律方案评标细则。
招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。
(六)谈判法律文本
1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。
在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。
在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行磋商。
2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。
谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。
(七)项目合同
1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人(社会投资人)依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。
基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2004〕162号)，使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。
2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。
(1)投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围(如产品或服务种类、地域范围等);有关资本性投资的规定;产品或服务价格;产品或服务质量;产品或服务销售数量;销售收入结算;重要生产要素采购;关于保证持续提供公用产品或服务的规定;运营和资产管理办法;特许权取得人的信息报告义务;混业经营限制;一般补偿;资产移交;争议解决;特许权的更改或终止;特许权协议终止的补偿;其他。
(2)经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围;提供产品、服务的数量和质量;对管理费、租金或经营收入定价;激励机制(对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定);委托资产的维护和保养义务;关于资本性支出的规定;协议生效后和协议终止时对资产移交的规定;特许权取得人的报告义务;合同履约担保;争议解决;合同变更和终止;其他。
3、项目合同的订立
(1)订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：
第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由;
第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。
三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。
四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动(订立和履行合同)中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。 (2)订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。
一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。
二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差;另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。
三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。
四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。 五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。
在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数(或者特定)潜在投资人发出的订立合同的要约邀请;投标人递交投标文件相当于要约;而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。
政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域(如征地拆迁、完成前期工作等)并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品(或服务)价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。
在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。
PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇 成立项目公司
社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(ppp中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。 ppp项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。由于ppp项目建设、运营期限长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求，所以由项目实施机构、技术提供商和金融机构等多方共同投资，持有项目公司股权，可以合理分担风险，充分利用各方专业技能，大大降低委托代理风险。 项目融资
社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、融资租赁、产业基金、银行间债券市场债务融资、预期收益质押贷款等形式进行融资。财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，将作为社会资本方重点支持公共服务领域ppp项目发展，提高项目融资的可获得性，有些地方设立了ppp发展基金，支持ppp项目的融资工作。国家发改委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。
国家发改委与国家开发银行印发的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》提出，国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予ppp项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障ppp项目的融资需求;二是对符合条件的ppp项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠;三是建立绿色通道，加快ppp项目贷款审批;四是支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，积极创新ppp项目的信贷服务。
通知要求，国家开发银行充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽ppp项目融资渠道。此外，官方也鼓励各地发展和改革部门引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的ppp项目资金保障机制。
按照项目合同约定的时间和要求，社会资本或项目公司未完成融资的，可给予一定宽限期;但如果在宽限期结束后仍然未能完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司各方可根据项目合同约定，协商解决。
项目建设
由社会资本成立项目公司，且经过项目融资阶段后，便进入了项目正式建设阶段，该阶段主要有五个方面的流程，包括工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。
(一)工程协调管理。
ppp项目的参与人由政府、ppp项目公司、投资人、银行或金融公司以及承担设计、建设和经营的有关公司组成。政府是ppp项目的控制监管主体，对ppp项目起到宏观的把控以及决定作用;投资人与政府一同为项目的风险承担主体，投资人以投入的资本承担有限责任;银行或金融公司通常为ppp项目的主要债权人，现如今也进一步发展为ppp项目提供咨询方案;而ppp项目公司是项目的执行主体，在整个项目及所有参与方中处于中心地位，所有关系到ppp项目的融资、分包、建设、验收、经营管理体制以及偿还债务和偿付利息都由项目公司负责。
综上，项目公司应当全面负责所承担的ppp工程的协调和管理工作，包括为该工程服务的、相关的设计、勘察和关联合同单位等;同时，项目公司应当与工程范围内各有关单位及政府各职能部门进行协调，以保证工程的顺利实施。
(二)工程招标与分包。
项目公司不可能独自完成所承揽的ppp项目，因此需要通过工程招标与分包的形式，选择有资质、有经验、在工程某一领域有明显专长的企业，协作完成项目的建设。 ppp项目工程招标和分包有以下特点：
1.对于非主体和非关键工程，才允许分包。项目的主体部分和关键性工作，是指一个整体项目中，影响其主要功能的或者独立发挥其功能的装置、设备、构建物主体结构的部分及相关的工作，原则上是不允许分包的。 2.承担对重要的设备、材料的采购及专业施工单位的确定必须按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成。
3.项目公司在招标之前必须拟定招标方案报工程所属主管单位。 4.采取劳务分包形式。在ppp项目中，主承包商往往是ppp项目公司的成员，主承包商为了免去直接指挥工人的繁琐工作，一般采取包工不包料方式，将施工分包给能提供管理劳务的公司。在劳务分包合同中，应明确双方的责任、义务和权利。
5.若项目公司进行了工程分包，应当对任何分包商的行为或违约，如同项目公司自己的行为或违约一样承担责任。
(三)进度管理。
项目公司应当按合同规定的进度计划进行进度管理，处理好主体工程与附属工程的关系、地下工程与地上工程的关系、场外工程和场内工程的关系等，对工程所包含的各阶段、各事项进行统筹安排，对不符合进度计划的工程进度进行修正和督促，以在确保质量的前提下缩短工期，最大程度发挥投资效益。
ppp项目进度管理的主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。
(四)质量管理。
工程质量直接决定工程竣工后的使用价值，因此项目工程建设全过程中，都必须非常重视质量的管理。对于ppp项目来说更是如此，因为ppp项目具有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，在材料的选购、施工工艺的质量、机械设备的选型等方面，较多注重短期的利益，往往难以保证经营期满后及项目移交后的工程质量。ppp项目往往是国家的基础设施，其质量好坏关乎公共财产和公民的利益，因此应当尤其注意。 ppp项目中的质量控制缺陷常常表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。ppp项目中，可以通过两个方面的措施加大对工程质量的保证，分别是以法律及合同约束各方的质量行为、加强政府对ppp项目的监督和管理。
(五)其他管理措施。
规范和遵守周全的管理措施才能保证bot项目的顺利开展，其余的管理措施主要包括：安全措施、项目文件管理(施工文件、投资及财务统计报表、技术标准和规章、竣工图纸、操作和维修手册)、职工与劳动管理(人员变动、员工待遇、保障职工职业健康和安全)。
(六)项目竣工验收。 项目公司应当在规定的时间内实现ppp项目工程完工，通知建设方进行竣工验收，并按照建设方的要求协调和配合项目的试运行。
1.竣工验收的条件。ppp项目的建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收，工程竣工验收应当具备下列条件：
(1)项目公司完成建设工程设计和合同约定的各项内容; (2)有完整的技术档案和施工管理资料;
(3)有工程使用的主要建筑材料、建筑结构配件和设备的进场试验报告;
(4)有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件;
(5)有项目公司签署的工程保修书。
2.竣工验收的程序。ppp项目竣工验收的一般程序是：
(1)在竣工验收前，项目公司应当完成项目管理工作档案的初步整理工作，应确保内容齐全，符合项目管理工作档案归档的相关要求; (2)在工程通过竣工验收之后，项目公司应当向建设单位提交一份有关检验结果的证明报告，以及符合国家有关规定的准备通过档案验收的资料;
(3)项目公司在竣工验收合格的特定时间内，向建设方提供竣工备案所需的资料，以方便建设方备案之用;
(4)如果工程或某标段未能通过竣工验收，项目公司应当在修复缺陷后，重复进行未通过标段的竣工验收工作;
(5)当工程根据合同已通过竣工验收，且在竣工档案资料整理完毕后，建设单位应当向项目公司颁发竣工证书。 项目试运营
试运营基本条件评估是确保建设与运营单位顺利交接的关键步骤，也是确保运营安全的关键环节。
试运营阶段，项目公司可以参考如下步骤进行：
(一)设定项目试运营时间。
中小型项目试运营时间较短，可设定1-3年试运营期限;大型项目则可以设定3-5年试运营时间。
(二)项目运行情况监测。 试运营期间，通过对项目各项功能性设施运作情况进行监测，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准，确保试运营期间项目运转正常。
(三)项目效益情况观察。
及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。
(四)项目问题及完善措施。
试运营期间，应及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，同时完善规章制度及组织架构，为后续正式运营做出充分准备。 绩效监测与支付
项目建成后，项目公司按照项目协议开展运营和维护，向政府和社会公众提供服务。在运营和维护阶段，各方需要考虑到对ppp项目的绩效监测及回报问题。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(ppp中心)备案。 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了ppp项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。
(一)政府支付。
项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(ppp中心)备案。对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立ppp项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。
(二)利益分享、奖励和惩处。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据;未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。 合同履约管理
(一)合同修订、违约与争议解决。 由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管;另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。因此，在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。
合同修订，按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出合同修订的申请，报政府审核同意后方可执行。
违约责任，项目实施机构、社会资本或项目公司各方未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失直至解除项目合同。
争议解决，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼。
(二)债权人直接介入。
当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。 应急管理
社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。 中期评估
公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。 对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。
对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。
因此，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。评估方式主要有两种：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估;二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。
对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面，一是相关的政府规定，二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。
一、 PPP项目背景及政策
2014年是中国全面深化经济改革的破题之年，一方面，我国经济发展进入“新常态”， “稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，其中基础设施投资将是稳定经济增长的重要抓手。另一方面，政府性债务规模急剧增长，为化解地方债务风险，中央全面启动深化财税体制改革，根据国家陆续出台的相关政策文件要求，未来将剥离地方政府融资平台、政府融资职能。大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式，有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制。
根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)的规定，“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益分享、风险分担及长期合作关系”，由此可见，PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段融资难、地方债务危机等问题，还能够有效调动社会资本的积极性，为社会资本带来了新的投资机遇。
政策热潮下，PPP项目在全国多行业多领域受到追捧，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等。2014年12月，财政部发布第一批PPP示范项目30个，总投资1800亿元。2015年5月份，发改委发布1043个PPP项目，总投资1.97万亿元。根据PPP项目库统计发现，在1043个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西、青海等地推出项目也较多，均超过60个。2015年6-8月以来，根据广发证券研报统计，各地PPP项目推出呈明显加速状态，累计总投资额超过4.6万亿元。其中8月份，先后有11省市公布PPP推介项目，总投资超过1.39万亿元，广东省再次推出的项目总投资额达2814亿元，江苏和天津项目总投资分别为1158亿元和2372亿元，此外甘肃、辽宁投资规模均超千亿元。
同时，为了加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，多省级设立PPP基金。目前，基金规模较大的是山东和河南省。山东省PPP发展基金总规模为800亿元，分3年募集到位。其中，山东省政府引导基金出资80亿元，吸引银行、保险、信托等金融和社会资本720亿元，2015年首批基金规模为200亿元。7月份，发改委批复河南投资集团筹备PPP发展投资基金，总规模达1000亿元。另外，安徽省首家PPP专项基金项目规模近400亿元，江苏省首期PPP融资支持基金达100亿，云南和四川也设立了PPP项目投资基金。财政部也曾表态称，将深入研究设立PPP融资支持基金，提高各类金融机构的参与积极性，有效解决各地PPP项目建设资金来源的问题，推动项目落地。
二、 行业状况
回款问题近几年一直被园林行业所困扰,现金流入预期非常低。PPP模式的大力推广，使得政府更乐于参与其中,这是原有商业模式的巨大突破,园林企业有望借此突围。对于园林行业而言，PPP模式是原有市政园林BT模式的一种巨大进步和一个新的经济增长点。具体优势表现为：利用多重多方协议形式规范各方风险分配,确保合作资本方的地位平等与利益诉求,契约形式更加完备;政府从原有债务方转变为权益方,立场变化使其更加积极,行政资源和补偿机制会更加向项目倾斜;借力PPP模式改善园林公司业务结构，探索多元业务，并大大提高现金流。
自去年以来，A股园林类上市公司纷纷试水PPP模式，订单累计投资额已达数百亿元，未来园林行业发展空间广阔。仅从园林绿化市场看，“十二五”期间预计年均新增城市化率1%，按照每平方米市政园林绿化投资约300元为基础计算，每年新增城市化带来园林市场约1385亿元，而转型到生态更是一个万亿的市场。
2015年，东方园林作为城市建设和生态环保领域的行业翘楚进入二次创业期，将“三位一体”综合治理方案与PPP模式双管齐下给企业注入新活力。目前，东方园林进入生态环保的四个子领域。首先是水生态领域，专注以河、湖流域污染治理及水生态修复，城市湿地修复和城市森林建设，这个领域预计投入10万亿。第二个领域是土壤污染治理及生态修复，这个领域也预计头午10万亿。此外，东方园林还进入水务、固废处理两个子领域，累计也会在7万亿以上。为使PPP项目陆续在全国各地顺利上马落地，东方园林搭建了多个平台。第一，组建独一无二的技术平台。设立自己的生态环保景观设计研究集团，目前有近2000人的技术团队。与国家级的研究机构建立了院士工作站，同时还和六所大学建立合资设计院。另外，东方园林建立了强大的全球技术资源整合能力，已和相关的全球生态环保类的顶尖公司进行了合作。第二，正在搭建一个金融平台。跟许多金融机构如国开行、农发行等都有战略协同。组建了生态环保类的产业基金。同时，正在参控各种金融机构，组建东方园林自己的金融板块。另外，东方园林还呼吁构建一个生态金融体系。第三，构建服务运营平台。与70个城市建立了良好的战略合作关系，探索了一条高效的设计、施工、运营的方法。
包括东方园林、棕榈园林、普邦园林、铁汉生态、岭南园林等在内的多家A股园林类上市公司均公告签署了PPP项目。初步统计的重大PPP项目如下：
1、东方园林
湖北省(黄石)园林博览会园博园PPP项目的中标联合体单位,总投资额约6.2亿元。
萍乡市湘东区麻山生态新区PPP项目的中标联合体单位,总投资额约24亿元。
武汉市江夏区“清水入江”投融资、策划、建设、运营一体化项目的中标单位,总投资约为51.10亿元
与中国宜兴环保科技工业园管委会完成《宜兴环科园环科新城生态项目合作框架协议书》的签署，总投资额约为20-50亿元。
与徐州东方鲁尔实业有限公司完成《徐矿集团生态建设战略合作框架协议》的签署，本协议金额约为人民币15亿元。
2、棕榈园林
与漯河市人民政府签署的《漯河市沙澧河开发二期工程PPP模式战略合作框架协议书》，合作项目总投资规模约40亿元。
中标梅州城区马鞍山公园及半岛滨水公园设计施工总承包项目第一标段、第二标段,合计中标金额为3.51亿元。
3、普邦园林
成为“佛山市三水区乐平镇市政配套建设PPP项目”的中标单位，中标工程规模为5.16亿元
4、铁汉生态
与浙江省德清县下渚湖湿地风景区管委会签署了《德清县下渚湖湿地风景区生态景观建设PPP合作框架协议》，项目投资总额约为10亿元。
5、岭南园林
与安徽肥西县人民政府、中建国际投资(合肥)有限公司签署了《合肥市肥西县园林基建项目PPP战略合作框架协议》，项目包括肥西县环境综合整治项目、园林绿化景观项目、土地复垦及新农村建设项目、综合交通工程项目、以产业化方式建设的保障房项目、产城融合示范区项目等，项目投资额约50亿元。
三、 企业PPP运作
PPP模式的核心是引入市场机制，即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。
PPP项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。
根据不同阶段所有权的归属不同，PPP项目可划分为三类基本模式：第一类，政府在全生命周期内都拥有项目的所有权，典型代表为BOT;第二类，项目公司在特许经营期内拥有项目的所有权，但所有权最终移交归属于政府，典型代表为BOOT模式;第三类，全生命周期内项目的所有权均属于项目公司，典型代表为BOO模式。
企业PPP项目运作方式主要有：
1、打破地域垄断。打造具有一定技术能力和管理经验的大型市政公用服务专业性企业，通过竞争机制择优选择合作伙伴共同参与项目的融资、建设和运营，逐步开拓区域市场，提高区域产业集中度，以城乡一体化进行项目打包，突破区域限制，扩大市场规模。
2、选择PPP模式。PPP运作模式选择的影响因素有很多，比如回报机制、收益方式、风险结构、融资需求、政策法规等，但从根本性的项目所有权归属视角分析，主要因素包括项目领域、收益方式、特许经营期和物有所值VFM指标。当PPP项目具有独立性较小、竞争性较弱和投资规模较大的特征时，政府限制项目公司收益的自主性，缩小特许经营期，VFM指标较小，此情况下选择BOT基本模式。当PPP项目独立性较大、竞争性较强、投资规模较小时，政府将所有权逐渐转移给项目公司，特许经营期变长，VFM指标较高，此种情况下适宜选择BOOT或BOO基本模式。
3、规范运行操作。一是，做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。二是，选择好合作伙伴。根据综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优符合政府要求的选合作方。三是，按标准签订合作协议。明确各方的权利、义务;服务费标准及调整机制;违约责任;争议解决方式等内容。四是，筹组项目公司。依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等。
4、把握关键环节。一是建立长期的政府与企业、企业与企业的合作机制。二是建立合理的利益共享机制。三是建立平等的风险共担机制。四是建立严格的监管和绩效评价机制。五是建立正常、规范的风险管控和退出机制。
5、试点先行，逐步规范。优先在绿化景观、市政基础设施、污水处理和修复、新农村等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大市场提供指导。
6、建立信用评级和黑名单制度。依托专业信用评价机构对项目涉及的政府支付能力和合作企业信用进行评价，对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，完善信用评价体系。
日前国务院常务会提出：“政府要拿出更多优质资产，通过PPP模式引入各类投资，用于新的基础设施和公用事业建设，实现投资的良性循环。”发改委也发1266号文，推进存量资产采用PPP模式。面对众多的存量资产，如何择优选择，有序推进，搭上存量PPP项目的这班快车。根据近年来笔者操作存量PPP项目的经验，本文试图从存量项目的“选、包、推、理”四个环节入手,厘清存量项目PPP模式的运作路径和要点，希望能对存量项目的推进有些许帮助。
一、选择项目，要从项目的可经营性、可界定性、可转移性入手政府存量项目不少，但遴选什么样的项目采用PPP模式运作，需要从项目的可经营性、可界定性、可转移性三方面来进行选择(对于存量项目的运作特点级政策规定，可参考笔者所写的《存量项目如何玩转PPP》一文)。1.项目的可经营性存量项目一般可分为可经营性和非经营性两类，采用PPP模式时，一般应选择市场化程度较高、价格调整机制灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定的、有现金流潜力、具备运营条件的可经营性项目。通过引入社会资本的先进管理经验，提升项目管理水平，使项目能够产生较好的收益，实现社会资本的投资回报;对非经营性的存量的项目，如果采用TOT模式，则项目的回报仍然是政府付费的模式，很容易被视为变相融资的手段，笔者建议非经营性项目如果采用PPP操作，建议采用ROT或是O&M模式，采用PPP模式的目的是引入社会资本提高项目的运营绩效而不是单纯为了融资。 2.项目资产的可界定性存量项目产权能够界定是项目能否采用PPP模式的前提，如果存量项目资产权属不清、范围不明，边界难以确定，就难以做到项目合理转让或流动。而要做到项目资产的可界定性，在项目前期尽职调查时，要从以下几个方面入手：一是要搜集存量项目的产权及权益变动的历史资料，对有关情况和资料进行核实，摸清资产和产权变动情况，为资产产权界定提供真实可靠的依据。二是对项目更新或重建的可行性、项目的可整合性和衔接风险进行合理的分析和评估。 三是对资产现状要实地进行调查，主要是核验存量项目项目运转情况、资产投入和使用情况、收集项目运营日记、项目财务财产权利等、产权关系，在建设和运营中存在的主要问题和法律纠纷，分析问题产生的原因及影响，对项目开展合作模式的影响程度。3.项目资产可转移性要看存量项目是否存在抵押、质押等状况，是否存在诉讼或者仲裁，公司是否存在劳资纠纷，项目的员工对于转移的看法，以及员工安置等情况。 考虑存量项目在审批文件、产权转移、用工合同接续、岗位交接和调整、合同对接等方面的延续性和可操作性，充分识别存量项目的可转移性和衔接风险。
二、包装项目，要从项目规范性和可操作性入手存量项目经过遴选，在采用PPP模式运作时，应根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等政策规定，既要防止国有资产流失，同时也要保障项目对社会资本的吸引力，按照流程，依法合规，规范操作，对项目进行包装和整合，确保存量项目PPP工作顺利推进。1.项目操作要按规定流程进行存量项目资产转移，应按照政策规定流程执行，一般存量项目的资产转让需要经过以下流程和步奏：(1)项目审批根据存量项目情况，制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批，在获得同意国有股权转让的批复后，进行下一步工作。(2)清产核资组织进行清产核资，并根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。(3)审计评估委托咨询机构进行审计和资产评估，评估报告应经核准或者备案。(4)内部决策转让存量资产涉及到的企业要召开股东会就股权转让事宜进行内部审议，形成同意股权转让的决议、其他股东放弃优先购买权的承诺。涉及职工合法权益的，应当召开职代会，并形成职代会同意转让的决议。(5)申请挂牌选择有资格的产权交易机构，申请上市交易，并提交存量项目转让国有产权登记证、股东会决议、主管部门的批复、审计报告、资产评估报告以及交易所要求提交的其他书面材料。(6)签订协议转让成交后，应签订股权转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。(7)审批备案项目转让的相关材料应报国有产权主管部门备案登记。(8)产权登记凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权登记手续。(9)变更手续交易完成后，应及时修改《公司章程》以及股东名册，并到工商行政管理部门进行变更登记。2.项目资产评估要符合规定存量项目在评估时一般包括对项目设施所有权、特许经营权、合同权益等权利的评估，涉及到土地评估的，应按照《资产评估法》要求，履行必要程序，按照资产评估、土地评估相关国家标准、规定，编制评估报告，根据存量项目的实际及评估目的、资料收集情况价值类型等条件，合理选择收益法、市场法或成本法等评估方法，保证评估价值符合实际。3.项目应合理打包增强可操作性存量项目在运作时，可通过对项目上下游进行资产配置、存量项目改建、不同类型项目打包等方式，通过肥瘦搭配，保证项目的可盈利性，以增强对社会资本的吸引力。
三、推动项目，要从项目运作模式和实施方案入手项目经过甄选和资产评估等工作的准备，为加快推进，要从项目运作模式选择、实施方案编制、方案论证、社会资本采购等几个环节来推进。1.选择适合的运作模式是项目规范运作的前提存量PPP项目运作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M、MC等模式，在选择时，要对项目资产权属、交易边界条件、交易范围、交易实施的难度，认真分析，综合权衡，保障存量项目的顺利开展。一般应从几个方面来考虑。一是特许经营权获取的难度，要对存量项目的特许经营权进行充分论证，分析转让难度及可行性，同时也应对特许经营权的承继问题进行关注。二是对于PPP项目交易流程与产权交易流程要认真梳理，找出契合点，并制定交易操作办法，如需两个流程合并时，要按规定，向产权管理单位报批方可执行，以减少操作流程中的瑕疵，防止国有资产流失。三是存量项目选择操作模式时应对项目资产证券化方案、资产交割难易程度、项目运营方式等综合进行平衡考虑。2.编制切实可行的实施方案是项目依法合规的前提实施方案应包含项目的风险分配框架、交易结构、合同结构、监管架构、项目的运营成本、运营维护状况等内容。在编制时，要针对项目特征，对合作期限、交易范围、折现率等，进行分析合理确定。对存量项目的合作期限，在满足国家相关规定的前提下，针对存量项目特点，对剩余生命周期和项目改建或大修费用进行综合分析和考量，合理确定合作期限。对存量项目的交易范围，在方案中应明确项目包内的内容，交易界面要清晰，避免产生不必要的纠纷。对项目中折现率的选择，要参照同期本级地方政府债券收益率，根据本地实际建设融资成本情况，同类项目行业收益水平，综合确定。在实施方案编制时，应注意确保产权变更转让的程序与PPP采购要结合起来，确保依法合规。3. 对方案进行评估论证是科学决策的前提行业主管部门或实施机构委托第三方咨询机构编制《转让方案》、《资产评估报告》、《PPP项目实施方案》、《物有所值评价报告》等，应报财政部门及行业主管部门进行审核。经审核通过物有所值评价的存量项目，同级财政部门应依据项目实施方案和物有所值评价报告进行财政承受能力论证，对通过财政承受能力论证的存量项目，纳入PPP项目库进行管理。 4.选择合理的采购方式是选择好社会资本的前提在存量项目选择社会资本时，应侧重于对社会资本在行业内的运营经验、技术能力、管理经验、财务实力、信用等级等方面择优选择，在制定采购方案时要针对项目具体情况来确定招标方式，如TOT类的项目，竞争条件清晰，可以采用竞争性磋商、竞争性谈判等模式，如果是选用ROT模式，如果是投建一体，则应选择公开招标的模式。
四、管理项目，要从强化项目的绩效监督入手项目经过选择、评估运作和招标采购，完成了社会资本选购，但存量PPP项目的运作目的，是通过运用PPP模式提高项目的运作效率，因此需要加强项目实施及运营过程中的履约、绩效管理，提升效率。1.对存量项目进行履约监督管理，提升服务水平。存量项目经过公开的招标采购，厘清了各方的权利义务边界，对政府授权、项目运营、协议终止等关键环节的重要事项均有约定。在实施过程中，要根据约定对社会资本履约进行监督管理，提高项目的服务水平。 2.强化存量项目的绩效监管考核，提升存量项目运营效率。存量项目应根据项目合同约定的监测时点，根据项目绩效指标对照产出说明制定的标准进行评价，一般考核项目的“量”和“效”两个方面，“量”主要是指社会资本提供公共产品或服务的数量是否满足要求，“效”是指在提供公共产品或服务的同时，是否达到了合同或相关法律法规要求。如污水处理厂PPP项目，运营绩效的检测不仅要检测污水处理量，还要检测污水出水、污泥等是否满足要求，通过考核效果进行奖惩，提升项目的运营效率。存量资产运用PPP模式引入社会资本，引入了现金的管理能力和运营经验，有利于提升项目运营管理水平，实现项目全生命周期的价值最优的目标。但在实施过程应从 “选、包、推、理”四个环节入手，依法合规、规范操作，才能实现采用PPP模式盘活存量项目资产的目标。
本文基于三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结PPP项目运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。
第一，在项目选择上，政府方不宜过度推广PPP模式，在筛选和发起项目时应综合评估项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力等因素，确保PPP项目“物有所值”。其中，准经营性项目双方应侧重对项目盈利和补偿机制达成共识;经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率;公益性项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，确保政府购买能力。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式“强调市场机制、促进资源优化配置”的内涵。政府方应公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本方作为合作伙伴，以有效减轻政府债务压力，提高项目运营效率。社会资本方应选择履约意愿和履约能力较强的政府方进行合作。
第三，在合同订立方面，双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。合同内容要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间。其中，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本能够取得合理的回报率;经营性项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性等方面违约的补偿机制;公益性项目的合同订立中应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神。值得关注的是，政府方往往占据强势地位，其尤其应注重转变观念，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭引致的履诺风险。【
一、研究背景】
2014年是中国全面深化经济改革的破题之年。一方面，我国经济发展进入“新常态”，未来“三驾马车”将更均衡的促进经济发展。短期内，“稳增长”是经济发展主导政策，投资需求仍对经济增长起“托底”作用，而在目前制造业化解产能过剩和房地产业去库存过程中，基础设施投资仍将是现阶段稳定经济增长的重要抓手。另一方面，2009年以来，在扩张性经济政策主导下，伴随投资快速增长，政府性债务规模急剧增长。为化解地方债务风险，2014年中央全面启动深化财税体制改革，地方政府自发自还债券试行、《预算法修正案》通过、国发[2014]43号文、45号文和财预[2014]351号文等政策文件相继发布。根据相关文件要求，未来将剥离地方政府融资平台政府融资职能，建立以地方政府债券为主的地方政府举债模式，大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式。尽管短期内PPP模式的实施和推广仍处于观望期，大规模推广尚需培育，预计2015年通过PPP模式解决地方政府基建融资规模有限(2015年预计在1.8万亿至2.1万亿之间)，但长期来看，PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。在未来地方政府发债规模设限，逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，随着PPP配套法规和政策逐步完善和实施，PPP模式将成为地方政府基础设施建设融资模式的主要组成部分。
目前，为配合中央“大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式”的政策要求，2014年12月4日，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)(以下简称《操作指南》);国家发改委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)(以下简称《指导意见》)。《操作指南》和《指导意见》明确了PPP模式的适用范围和相关参与方的职责分工、风险分担和收益分配和保障等内容，为PPP项目的实施初步搭建了制度框架和保障。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。
本篇研究报告为中债资信《PPP系列研究》的第二期。本文基于案例分析，从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面总结三类项目(准经营性项目、经营性项目及公益性项目)PPP运作中可借鉴的经验和存在不足，旨在对未来的项目实践具有一定指导意义。【
二、案例选取及分析】(一)准经营性项目
1、案例选取
依据《指导意见》，准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进”。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益;其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应(正外部性)，项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。依据上述标准，本文选取北京地铁4号线和中国国家体育场作为准经营性项目案例进行分析，具体项目情况参见下表。其中，北京地铁4号线是国内轨道交通领域首个PPP项目，运营较为成功，其运作经验已广泛推广;国家体育场项目是国内体育场馆领域首个PPP项目，在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。
2、案例分析
通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。(1)项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等对项目运作成败意义重大。PPP模式适用性主要体现在“明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。
对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差;另一方面，由于其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以实现投资回报为目标;而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式(包括参观门票、座位冠名权等)，则会与公众利益产生冲突。由此，尽管该项目通过PPP模式解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。
整体看，对于准经营性项目而言，PPP模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。(2)伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴
伙伴选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与PPP项目。
地铁4号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路(香港联交所上市公司)，其成立于1975年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场占有率超过45%，建设及运营方面的专业能力突出、经验丰富;同时，其财务实力雄厚，2013年实现收入387.07亿港元、利润132.08亿港元，具有很强的融资能力。香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏。尽管和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议可能会因高额的咨询费而终止。
整体而言，在选择社会资本方作为合作伙伴时，政府方首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范;其次，要通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力，此外还要考察其信用水平等，进而实现降低财政投入、提高项目运营效益的目的。(3)合同订立：合同内容对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间
PPP项目合同是政府方和社会资本方明确合作方式的法律性文件，是保障项目成功运营的核心要件。双方均需重视通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利。在此过程中，尤其要注意以下几点：其一，合同订立要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率。对于地铁4号线项目，首先，政府投资和社会投资比例分配体现了合作模式的公平性。项目前期，政府方通过对项目运营成本、客流预测和票价定价等方面的实证研究，建立了城市轨道交通的项目寿命期现金流寿命模型，并以经营期30年、回报率10%为假设条件，测算得出项目30年的财务净现值的总额约占项目总投资的30%。由此，4号线公益性部分和赢利性部分的比例被确定为7：3。一方面，该比例划分在确保地铁项目作为公共产品的公益性的同时，吸引了社会资本，扩大了资金来源;另一方面，降低了投资风险，使得社会资本有利可图，进而达到双赢的目的。
其次，票价机制体现风险共担原则。北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定，票价定价为3元起步，但受奥运会影响，出台了低票价政策(2元/人次)，按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次，导致票款收入无法弥补运行成本，无法达到预期的投资回报，按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同，在低票制情况下，北京市政府补助2.44元/人次，在票价提高后取消对票价补贴，地铁4号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则，保证了社会资本的投资回报率。
最后，资产租赁模式保证了项目运营管理效率，而租金调整机制体现利益共享原则。由于项目区分为公益性和盈利性两部分，并由两个业主进行投资建设，为保证项目运营管理更有效率，双方约定由特许经营公司通过租赁政府方资产的形式，获得整体线路运营管理的权利。此外，合同还设置了租金调整机制，即在项目初期，政府只向特许经营公司免收或者收取少量象征意义的租金，促进项目尽快成熟;而在项目成熟期，当实际客流超出预测客流一定比例，政府投资方将适当的提高租金，避免特许经营公司利用公共财产产生超额利润;反之，若客流低于预测客流一定比例或者政府定价低于测算的平均人次票价，政府投资方会适当的减免租金，增强项目抵御风险的能力。
其二，合同订立要预留调整和变更空间。目前，我国PPP尚处于探索阶段，法律制度体系尚未完善，公用事业、交通设施等的定价机制均处于动态调整中，此外还存在其他不可预期的动态变化。由此，双方在合同订立时既要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置关于合同条款变更(诸如期限变更、内容变更、主体变更等)的灵活调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制，为未来合同执行预留调整及变更空间。(4)合同履行：政府方与社会资本方均应遵循契约精神
在合同履行过程中，政府方和社会资本方均需遵循契约精神。政府方方面，基于具有监管方和合作方的双重身份，其在合作中往往占据强势地位，政府方较社会资本而言更容易出现信用问题。其拒绝履行合同、单方面变更合同条款等行为，可能会导致项目的优惠政策、补偿机制等发生变化，进而使项目建设及运营发生困境。如在鸟巢案例中，合作中多环节均出现政府变更合同条款的状况，包括重大建筑设计变更、商业配套大幅减少等，大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性。此外，在运营阶段，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府面临的舆论压力较大，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。此外，我国PPP项目运作中还面临政府更迭引致的政府履诺风险。如南方某工业园区采用PPP模式建设污水处理长项目，合同约定园区企业按月支付污水处理费用，但由于园区管委会主任更迭，结算周期改为半年，由此对项目公司资金链造成较大压力。我国要实现从“大政府，小市场”到“小政府，大市场”的转变仍有漫漫长路，而PPP模式则从根本上就要求政府改变自身定位，由公共产品的唯一提供者转变为项目的合作者和监督者，并严格遵守契约精神。社会资本方方面，其亦应合理合法地利用既定合同框架下的优惠政策，积极履行项目出资、项目运营管理等方面的承诺，促进项目顺利推进。(二)经营性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础，并且经营收费能够够完全覆盖投资的成本的项目”，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取“建设-运营-移交(BOT)”和“建设-拥有-运营-移交(BOOT)”等模式推进。城市基础设施经营性项目具有一定的公益性、竞争性和非排他性等特点，表明在资产使用过程中具有一定正外部效应，资产具有一定的收费基础，收费机制决定在资产的使用过程存在竞争性，但资产的使用具有非排他性，由于项目具有一定的公益性，因此价格调节机制市场化程度较低，政府根据成本-收益的关系对价格进行调节。经营性项目和准经营项目的区分并不是绝对和一成不变的，而是可以随着具体环境条件的变化而变化，政府根据需要，通过制定特定政策提高产品或服务的价格等可以提升经营性项目的经营系数，准经营性项目可变成经营性项目。依据上述标准，本文选取杭州湾大桥和广州西朗污水处理厂PPP项目，具体情况参加下表。
2、案例分析基于上述案例，经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点：(1)项目选择：经营性项目应具有明确的收费机制，长期看可形成稳定的投资回报
在选择经营性项目开展PPP的过程中，确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。
对于西朗污水项目，项目资产是污水处理资产，资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性，长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率，西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。
整体来看，对于经营性项目，项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径，基于风险与收益的对等关系，在经营性项目的选择中，与资本市场和市场化程度较高的实体经济投资领域(如房地产市场)相比，项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点，项目投资回报应具有较强的稳定性，长期来看会形成较高的稳定投资回报率。(2)合同订立：社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款以保障项目收益;政府方则需重点关注项目监督机制对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。
对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高(2009年营业毛利率为63.93%)。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道(嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右)分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降(2013年营业毛利率降为50.44%)，并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。
对政府方而言，合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款，保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，明确了资产更新条款(西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍)，并在特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。(三)公益性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。
在我国现阶段操作实践中，公益性项目(包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等)多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设;或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本(主要为非本级政府的大型国有其企业)为投融资建设方的BT项目作为样本案例。
2、案例分析
基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：(1)项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述两个案例中，政府方均约定自项目建成后逐年回购，缓解了集中支付的压力。但值得注意的是，公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决。此外在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，地方政府推广PPP项目过程中需要考虑财政承担能力(如阶段性项目回购资金压力等)。(2)合同订立：双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，保障政府方履约
对于公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径。在合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。
对于苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。对于江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目，合同中明确约定回购期限、回购金额和土地担保等事项，项目回购款基本落实到位。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。
整体看，在合同订立环节，确保政府信用尤其要注重以下几方面：第一，社会资本方应明确项目付费来源，将回购款项尽可能依据现行制度纳入公共预算，在没有纳入预算的情况下，需要具有资产抵质押兜底条款;第二，双方应就付费机制，包括付费依据、进度等规则做出详尽约定，并制定违约触发及补偿机制，保障政府方履约。(3)合同履行：政府方需构建多重监管体系，确保社会资本方履行义务，保证项目进度及质量在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。上述的两个BT项目案例中，政府或政府授权机构作为监督方，在建设过程中对项目进度、工程质量、投资成本等方面的监管较为完善，但实践中不乏一些BT项目可能会出现因监管不到位而引致的建设成本超支、工程进度放缓、工程劣质等的情况。因此，在合同履行过程中，政府方应注重对工程项目的监督。就具体监管模式而言，可采用三级监管模式。第一级监管由政府指定或设立专门的监管机构，以法律和合作协议为基础，对项目质量、工期、成本等进行监督;第二级监督可委托监理方进行第三方监管，监理方作为独立第三方，与项目没有直接利益关系，可作为政府监管的良好补充;第三级监管，在一些特定项目中，可设置民监委员会，对委员会对项目的质量、成本、安全等进行监管，并向相对部门反映。【
三、总结】
本文通过对准经营性、经营性和公益性PPP项目的案例分析，总结和归纳了不同类型PPP项目的成功经验和失败教训，尽管不同类型PPP项目的成功经验和失败教训不尽相同，但仍存在一致之处，本文从项目选择、伙伴选择、合同订立和合同履行等方面归纳和总结了PPP项目在实施过程中相同和类似的经验教训，并针对准经营性、经营性和公益性PPP案例的特殊经验教训进行和归纳和总结。
第一，在项目选择上，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP项目;从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识;经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报;公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。
第二，在伙伴选择上，应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿(具有较强的契约精神)和能力较强(财政实力较强)的地方政府合作。
第三，在合同订立方面，PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容;从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率;经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。
第四，在合同履行方面，政府方和社会资本方均应遵循契约精神，从地方政府角度来看，地方政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用;从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入
贵州的政府项目正尝试着逐渐向社会资本敞开。
4月10日,在贵州省2015年政府和社会资本合作暨金政企融资项目推介会上,我省向民资推介项目2000余个,2家省直部门、1家企业、9家地方政府分别与3家金融机构、9家社会资本现场签约了12个项目,金额近528亿元。其中省发改委与国家开发银行贵州省分行签订了开发性金融支持政府和社会资本合作战略协议。
金政企合作势在必行,它不仅使市场在资源配置中起到决定性作用,更有利于发挥政府作用,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要意义。
重点领域建设引入社会资本
“金政企合作已是时代需要。”省发改委有关负责人说,在当前我国城镇化和市场化提速、经济下行压力加大、地方政府债务问题显现的背景下,政府、金融部门、社会资本三方的合作,有利于转换政府职能、减轻财政负担、促进投资主体的多元化。
此次推介会,贵州在公共服务和基础设施领域,遴选出一批市场化程度高、前期工作成熟、示范带动作用强、具有一定合作基础等项目在此次推介会上面向社会公开推介。
其中,集中推介首批涉及市政、交通、公共服务、水利等101个PPP项目,总投资1628.44亿元,拟引入社会资本1122.43亿元。
此外,我省还把目光聚焦在“四个一体化”,“五个100工程”、铁路公路水利“三大会战”和“四在农家·美丽乡村”等重点领域,拓宽项目建设投融资渠道,建立完善金政企合作常态化机制。
2167个金政企融资项目在推介会上亮相,总投资15983.2亿元,拟融资总金额13317.1亿元,今年拟融资金额10783.1亿元,涵盖了能源、水利、社会发展、保障房、高科技项目等内容。
“政府项目向社会资本开放,各方参与程度都很高,都要承担风险和管理责任,但其共同的原则和一致的目标,筑牢建立起了金政企‘利益共享、风险共担’的‘铁三角’关系,为项目以外更多的业务合作提供广阔空间。”省金融办有关负责人认为。
金政企合作投资建设涌热潮
去年,财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》,并确定了涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等30个示范项目,掀起社会资金向政府项目建设汹涌袭来的热潮。
在现实操作中,贵州已有多个成功范例。
由中信银行贵阳分行牵头的贵阳市南明河综合治理项目二期项目成功入围全国首批30个PPP示范项目中。
该项目总投资27亿元。目前,项目完全按照PPP模式规范实施,进展顺利。
PPP模式的不断推进,同时将引领银行对于基础设施及公共服务项目建设融资服务的变革,使银行服务进一步从传统贷款的提供转向资金组织与资源整合。
同样采用PPP模式运作的还有贵阳市城市轨道交通2号线一期项目。
据了解,贵阳城市轨道交通首条线路1号线采用的是“政府投入资本金银团贷款”为主,辅以发行可续期公司债、信托、设备融资租赁等融资手段。
随着《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》等相关文件出台,2015年新预算法又相继实施,在财政体制与金融环境的新常态下,传统融资模式已不再适合该项目的后续建设。
抉择面前,融资渠道基本只剩下发行专项债券与引入社会资本合作的PPP模式两条路。而发行专项债券受政府负债影响,规模有限。因此,PPP模式毫不犹豫地被2号线一期项目所采用。
“政府要做的,就是努力为社会资本创造发展空间,为项目建设搭建融资平台,为金融机构提供营利机会,为市场主体发展营造良好环境。”省发改委有关负责人说。
去年以来,我省通过积极组织申报PPP模式全国示范项目、精心组织全省PPP模式示范项目推介等一系列举措,来积极推动PPP模式的推广运用。通过举办全省范围的PPP专题培训,充分调动各级各部门共同参与推进PPP模式的积极性,并成立了省级推广政府与社会资本合作模式专项小组,建立健全PPP模式管理机构和管理制度。
借此次推介会的“东风”,贵州政府引入社会资本的推广运用将进入一个加速前进的全新阶段。
根据省发改委、省财政厅、省金融办等部门的相关报告,记者发现,下一步,贵州将努力为社会资本创造发展空间,将重点做好制度建设、项目管理、业务指导等工作,进一步增进社会共识、推动项目合作。
将加快建立省级PPP项目库,制定PPP项目联合审批制度,为政府、社会资本和金融机构提供准确的PPP项目信息,并及时将成熟项目向社会公开推介。
其次,规范PPP项目价格管理,完善主要由市场决定的定价机制,引导资源配置结构优化和效率提高。
加强PPP项目及金政企融资项目的谋划和储备,谋划一批投资效益高、带动性强的大项目、好项目,形成PPP项目“策划、储备、招商、落地、开工、达产”的良性循环。
进一步完善PPP项目和金政企合作的体制机制,围绕项目推介,做好前期对接和后期跟踪服务,各地各有关部门要建立合作的长效机制,加强信息沟通与工作协调,实现投资金融良性互动、合作共赢。
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