城市空气污染治理机制探讨
【摘 要】本文就城市空气污染发展状况、具体特征进行研究，探讨了城市空气污染治理过程中存在的问题，并制定了科学有效的治理机制策略。对提升城市环境水平，优化城市形象，实现健康、可持续、生态化、绿色化的发展，有重要的实践意义。
【关键词】城市；空气污染；优治理
1.城市空气污染状况与特征
城市环境空气污染同企事业单位从事经济活动紧密相连，从我国实施工业化发展以来，城市空气污染便一直长期存在。七十年代，兰州石化基地的淡蓝色烟雾现象、八十年代二氧化硫总体排放量的迅猛增长、酸雨现象的形成、九十年代氮氧化物污染现象以及当前我国多地持续的雾霾天气，无不说明，城市空气污染现象已越发严峻，并呈现出一种逐步上升的趋势。
2010年我国颁布的机动车污染预防治理年报，公布了机动车形成污染、排放毒害气体的状况。目前该类污染现象越发严重，机动车尾气逐步变成我国较多城市空气污染的主体来源。同时呈现出较多区域高浓度颗粒物污染以及臭氧污染的双高污染特征，还显现为污染的区域性以及复杂性特点。
2.城市空气污染治理包含的问题
城市空气污染治理过程中首先在质量标准层面存在一定的问题。标准对于治理污染发挥了基础作用。该过程中需要明确大气出现的污染物种类，具体浓度，对大众生活形成的影响等，方能制定有效的治理措施。环境质量标准为在一定时期阶段中，对空气污染物质最大准许的质量浓度限定。
对人类健康形成影响作用的空气污染物质均应囊括到该标准范畴之中。而当前城市空气污染治理过程中，该标准却没能全面显现出确保大众健康的工作原则，同时无法及时全面的映射大气环境的具体状态以及发展变化。尤其是PM2.5变成污染物区域能见度降低的显著空气污染特征，却没能在我国全部各城市囊括到评价因子之中，同时还存在监测技术应用的困难问题。
另外，城市空气污染治理工作中，还存在区域治理方式较为单一的问题。例如就烟尘污染明确相应控制区域，并配置消烟除尘系统装置。对于二氧化硫污染，制定控制区域预防规划，限定高硫煤应用开采，注重管控火电厂生产污染、化工、冶金行业发展，并降低排放总量。而当氮氧化物变成主要污染物质之时，则进行机动车污染治理，并分阶段履行管理标准。该类单一模式下虽然在治理专项污染物层面呈现出一定效果，然而当前以臭氧以及雾霾为主体的空气污染现象，仍旧沿用单一方式则无法契合新时期复合性空气污染治理的工作需要。
另外，对于触犯大气污染预防治理法规的行为惩处的力度较为有限，无法实现威慑作用。通常处理形式为罚款，并制定上限，不会超出限定金额。对于谎报、拒绝检查、弄虚作假、不当处置、应用污染物、擅自、超标排放等行为，处罚的金额往往低于企业违规所得。进而导致企业甘愿缴纳罚款也不会遵循规定要求做好防污治理工作。同时处罚管理通常针对企业，而责任人却没能实施相应处罚。
3.城市空气污染治理有效机制
3.1实施区域联合防控机制
区域联合防控管理机制，是治理区域空气污染的良好手段。我们应总结北京奥运会、上海世博会工作的成功经验，遵循联防联控管理、优化区域空气环境质量有关指导意见的要求，进一步明确工作思想、基础原则，把握具体目标、掌握重点防控区域。应创新工作机制，基于科学研究之上进行统一规划。应将区域视为核心整体，利用科学分析明确区域空气环境污染的总体排放量以及物质分布状况，呈现出的时空变化特征、大气污染相互影响作用的强度以及传输的具体规律，而后制定有效的防范治理策略。可引入数值模拟手段技术，掌控污染特征，通过联合制定，确保空气治理合乎标准。应把握属地管理以及不同区域联动的工作原则，通过横向合作、签署协议履行预防治理工作规划。倘若区域中各个主体经济实力相当，而大气污染为急需应对处理的问题，则可进行合作治理。相反区域经济主体水平包含明显差别，治理问题等级不一致，便可履行非合作策略。
3.2多重污染物质同步治理
针对单一污染物治理实效性不强的状况，应基于当前大气污染复合性特征，采用多重污染物质同步治理的工作模式。由传统单一物质治理发展形成多污染物质全面治理的局面。应树立战略目标，开始时期可进行一类主要污染物质的管理治理，而后可基于一类物质的治理逐步发展为防控复杂性二次污染的治理。接下来通过多类主体污染物质治理防控二次污染物质。最终形成同步治理多类二次有毒污染物质的模式。
应树立协同治理的工作理念，汲取发达国家成功经验，将污染环境治理、能源管理政策以及管控温室气体总体排放的整合管理策略，通过互相关联影响，达到事半功倍的工作效果，以合理的成本投入创建合理的共同利益。该类更丰富意义的多类污染同步治理的工作模式，可使空气质量符合相应标准限值要求，同时可达到减排的工作效果。
另外，可引入低碳环保策略控制硫化物、氮氧化物以及颗粒物等污染物的总体排放量，降低额外投入成本，营造健康环保的空间环境。
3.3加大惩处力度，优化法治管理机制
纵观城市空气污染治理工作发展，不难看出，目前逐步严峻的城市空气污染形势，同惩处违规行为力度较轻有紧密联系。为此，应优化法制化管理工作机制，加大惩治力度。进一步修订相关环境空气防治污染法规。正视提升环境执法力度不仅不会对经济建设发展形成负面影响，还可良好的管控污染物总体排放。
为此，应有效的降低行政命令，杜绝责令行为导致的较多争议现象。应强化强制执行效果，通过行政处罚，达到良好效果。另外，应丰富行政处罚类别，不应对明显的盈利工作进行惩处，没收违规所得。
还应对其他类非直接性，但却包含间接盈利特征的行为进行必要的处罚。例如，违法进行排污的行为，虽然企业没有通过排污的过程取得直接的利润，却节约了用于污染物治理的经费投入，进而实现了间接获利的目标。因此针对以上情况，也应惩罚并剥夺其相应的经济利益。针对情节过于严重或屡次违规的行为应责令停产。另外应对有关负责人进行违规惩处，进行刑事指控，或者判处行政拘留。还应确保处罚金额高出违规所得，进而提升管理防控威慑力。
4.结语
综上所述，只有针对城市空气污染特点、环保治理工作特征、存在的问题等，合理制定科学有效的工作机制，有效的弥补漏洞与不足，提升工作实效性，开创洁净环保型城市，优化提升城市行驶，达到社会效益、经济效益和环境效益的统一，真正实现健康、可持续、生态化、绿色化的发展要求。 [科]
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作者：陈景赛 刘鹏
[摘 要]我国现阶段城市空气污染呈现区域性、复合型特征，原有单一行政区、单一污染物治理方式已不适应新形势下城市空气污染治理的需要。区域联防联控机制和多种污染物协同治理方式已被国内外实践证明是治理区域性、复合型城市空气污染的有效机制。同时，辅之以重典，加大对违法行为的处罚力度，能有效阻止破坏大气环境的行为。
[关键词]城市；空气污染；治理机制
[
[作者简介]谢 丹（1978—），女，江西宜黄人，江西省社会科学院法学研究所助理研究员，主要从事法理
学、环境法研究。（江西南昌 330077）
[基金项目]江西省社会科学院青年项目“城市空气污染治理机制研究”（1314）的阶段性成果。
2013年在中国大气污染防治历史上将具有特殊的意义。今年伊始，我国爆发了持续时间最长、涉及面最广，主要以灰霾为表现形式的重度空气污染，涉及全国多个城市，其中京津冀地区最严重。历史表明，人类往往在重大灾害性事件发生，危及生命健康时，才会真正重视环境问题的存在。如果没有1952年伦敦烟雾事件，没有受烟雾影响造成一万多人死亡的促使，英国《清洁空气法案》在1956年未必能出台，英国走上环境立法，治理大气污染的历史进程或许会推后很多年。与英国发生伦敦烟雾事件后再立法治理大气污染不同的是，我国在此次灰霾事件发生前，1987年就已经颁布《大气污染防治法》，后历经1995年、2000年两次修订。虽早已制定相关法律，我国城市空气污染形势却日趋严峻，我们是否应该反思我国《大气污染防治法》是否取得相应效果？我国城市空气污染治理机制是否存在问题？此次灰霾事件引发的公众高度关注，将为我国大气污染防治提供新的契机。
一、我国城市空气污染发展状况及其特征
城市空气污染与人类的经济活动密切相关。自我国走上工业化发展道路，城市空气污染问题一直相伴而行。上世纪70年代，空气污染问题就已显现。1974年夏，兰州市石油化工基地西固地区开始出现一些奇怪的现象，天气晴朗的中午前后，空中就笼罩上一层薄薄的淡蓝色烟雾，空气很糟糕，气味很难闻，当地居民明显感受到眼睛受刺激，一些植物也出现叶面褪绿、长银白斑点等受损症状，这些现象经环境科研人员研究后确认为光化学烟雾污染。①西固地区的光化学烟雾主要由石油化工排放的挥发性有机物和氮氧化物造成。②
80年代，我国经济加速发展，以燃煤为主的能源结构导致我国城市空气污染主要来源于工业污染，呈现煤烟型污染特征，主要污染物是二氧化硫和烟尘。烟尘包括总悬浮颗粒物TSP和PM10。1989年我国二氧化硫排放量为1564万吨，烟尘排放量为1398万吨，北方城市烟尘污染较重，南方城市二氧化硫污染较重。③受二氧化硫污染影响，我国出现局部的酸雨区，主要集中在西南、华南地区，并有扩大的趋势。
单一的煤烟型污染一直持续到90年代中期。1995年，我国城市大气污染出现新的特征，氮氧化物已成为广州、北京冬季的首位污染物，表明我国一些特大城市大气污染开始转型。④据《1995年北京市环境状况公报》公布，近年来北京市机动车数量以每年15%的速度增长，交通环境汽车尾气污染严重，大气中的氮氧化物一直呈上升趋势；非采暖期大气污染物中60.6%的一氧化碳、86.8%碳氢化合物、54.7%的氮氧化物来自机动车排气。⑤《1995年广东省环境状况公报》显示，珠江三角洲以降尘和氮氧化物污染较为严重，广州氮氧化物污染已居首位，达0.124毫克/立方米，超过日平均二级标准；佛山、中山、深圳也分别达0.081、0.075、0.073毫克/立方米，这表明珠江三角洲大、中城市氮氧化物污染严重，呈上升趋势。⑥到90年代末，我国城市空气污染虽仍以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，酸雨问题依然严重，但部分大、中城市已出现煤烟与机动车尾气混合型污染。
进入新世纪，颗粒物成为影响城市空气质量的主要污染物，部分地区二氧化硫污染较重。我国城市机动车保有量持续增长。2010年11月，环保部发布《中国机动车污染防治年报（2010年度）》，首次公布了中国机动车污染物排放情况。年报显示，中国机动车污染日益严重，机动车尾气排放已成为中国大中城市空气污染的主要来源之一，臭氧污染和灰霾问题日益凸显，京津冀、长三角、珠三角地区灰霾频发。我国中东部大部分地区已经演变成为以高浓度细颗粒物（全年）和高浓度臭氧（夏秋季节）为特征的典型“双高”型污染区域。⑦我国整个大气环境污染呈现区域性、复合型特征。
二、我国城市空气污染治理存在的问题
（一）环境空气质量标准问题
环境空气质量标准在治理大气污染中起到基石的作用。我们首先必须认清大气中何种污染物，达到多少浓度会对人类健康和环境质量造成影响，再对这些污染物采取具体措施进行治理。环境空气质量标准是在限定的时间内，对环境空气中污染物的最高允许质量浓度给予的规定。①污染物及浓度值的确定建立在分析污染物对公众健康和环境质量影响的科学判断基础之上，对人体健康有影响的主要空气污染物都应纳入标准范围。大部分国家在治理空气污染中都首先设立空气质量标准。我国在《大气污染防治法（1987）》颁布前，1982年已实施《大气环境质量标准》（GB3095-82），后经1996年、2000年、2012年三次修订。从我国空气污染形势日益严峻的现状来看，我国原有空气质量标准存在一些问题，主要表现为：
1.标准未真正体现保护公众健康原则
制定环境空气质量标准的目的是为降低空气污染对公众健康的影响提供指导。标准的设立主要考虑污染物对公众健康的影响，确立公众健康能够承受的浓度值范围。经济成本和技术可行性等因素会影响空气质量标准的实现，但这些因素可在制定污染物排放标准时予以考虑。美国《清洁空气法》要求国家空气质量标准（NAAQS）完全建立在公众的健康基础之上，在足够的安全范围内保护公众的健康。环境质量标准直接告知公众，保护公众健康和环境质量需要什么样的空气质量。标准对规定的污染物设立两个级别标准：一级标准是保护公众健康，包括最敏感群体，例如老人和小孩；二级标准是保护公共福利，包括空气能见度，植物，动物和建筑物。而我国1982年大气环境质量标准虽也强调保护人群健康，但把大气环境质量标准人为分为三级：一级标准为保护自然生态和人群健康，在长期接触情况下，不发生任何危害影响的空气质量要求；二级标准为保护人群健康和城市、乡村的动、植物，在长期和短期接触情况下，不发生伤害的空气质量要求；三级标准为保护人群不发生急、慢性中毒和城市一般动、植物（敏感者除外）正常生长的空气质量要求。与美国空气质量标准相对照，我国只有一级标准才完全符合保护人体健康需求。二、三级标准离保障公众健康需求还存在一定距离。
我国环境空气质量标准还出现修订后反而宽于原标准的现象。2000年标准在1996年标准上予以修订，二氧化氮二级标准的年平均浓度限值由40微克/立方米改为80微克/立方米；日平均浓度限值由80微克/立方米改为120微克/立方米；小时平均浓度限值由120微克/立方米改为240微克/立方米，标准大幅度降低，臭氧一、二级标准的浓度限值也有所放宽。而事实上，从1995年起，随着城市机动车数量的增加，以二氧化氮为主的氮氧化物在空气污染物中的比例开始上升，甚至成为某些大城市冬季的首位污染物。同时期世界卫生组织《空气质量准则》二氧化氮的准则值是年平均40微克/立方米，小时平均200微克/立方米。2000年标准的放宽可能是为提高城市空气质量达标率，并非为了保护公众健康。
2.标准未及时反映大气环境状况的变化
继2000年标准后，我国长时期未对空气质量标准予以修订，直至2012年新标准颁布。而这一时期，我国大气环境状况发生显著变化，颗粒物已经成为主要污染物。2000年我国部分城市开始发布空气质量日报，空气质量日报依照《环境空气质量标准》及《城市空气质量日报技术规定》，采用统一的空气污染指数（API）的形式报告，以二氧化硫、二氧化氮和PM10日均浓度值为基础，计算全市平均污染指数。然而，只以三项污染物为评价因子计算出的空气污染指数与人们生活中实际感受的空气质量存在差别。特别是在PM2.5成为主要污染物的地区，能见度下降这一明显空气受污染的特征，由于PM2.5未纳入评价因子，未能在空气质量日报中显现。我国2006年就已在一些城市试点监测PM2.5和臭氧，并不存在监测技术方面的困难，而迟迟未将其纳入空气质量标准和强制监测的污染物范围，据环保部门的解释是，如果制定实施将PM2.5的纳入监测范围环境空气质量标准，将大范围超标。①这种鸵鸟思维方式，极大阻碍了空气污染的治理。直至近些年空气污染事件频发，迫于公众压力，2012年新标准将PM2.5纳入环境空气污染物基本项目范围，与新标准同步实施的《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）》新增一氧化碳、臭氧和PM2.5为空气质量评价因子。
（二）单一污染物、单一地区治理方式
我国城市空气污染治理长期以来采取单一污染物治理方式，如针对烟尘，设立烟尘控制区，安装消烟除尘装置；针对二氧化硫，制定二氧化硫污染控制区综合防治规划，限制高硫煤的开采和使用，重点治理火电厂污染，削减二氧化硫排放总量，防治化工、冶金、有色金属等行业二氧化硫污染排放，大力研发二氧化硫污染防治技术和设备，在山东省、山西省等部分城市进行二氧化硫总量控制和排污交易试点等；在氮氧化物成为一些特大城市主要污染物时，开始进行机动车尾气污染治理，分阶段实施国家机动车排放标准等。单一污染物治理方式对于由二氧化硫等一次污染物引起的空气污染有一定效果。然而新时期以灰霾、臭氧为典型的空气污染，除了直接排入大气的工业粉尘、机动车尾气、道路扬尘等一次污染源外，更多的是来自CO、SO2、NOX、VOCS、NH3等气态污染物在一定大气条件下，经过一系列物理化学反应形成的二次污染。原有单一污染物治理方式已不能适应新形式下复合空气污染问题。
以行政区划为主的单一地区治理方式，是我国环境行政管理体制的产物。我国《大气污染防治法》规定，地方政府对辖区内的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。因此，我国城市空气污染治理以单一行政区自主治理的方式为主。如北京于1999年以大气污染防治为重点，全面开展环境整治，分阶段采取多项大气污染防治措施，推广燃煤锅炉改用天然气，对燃煤电厂进行脱硫、脱氮和除尘治理，调整搬迁首钢，淘汰老旧机动车，实行全国最严厉的机动车排放标准等。然而，北京周边作为全国两大重要煤化工集中区域的山西、内蒙古以及承接北京转移出去的相当一部分工业产能的河北排出的污染物吞噬了北京的治污效果。北京频发的空气污染事件证明，在流动的空气面前，局部性、区域性的努力难以取得成效。
（三）处罚过轻
我国对违反《大气污染防治法》的行为处罚力度过轻，不足以达到威慑的目的。对违反《大气污染防治法》的行为，一般予以罚款处罚，且有上限限制，不得超过一定数额，最高不得超过五十万元。对拒报谎报有关污染物排放申报事项，拒绝环保部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假，不正常使用污染物处理设施或未经批准擅自拆除、闲置污染物处理设施以及超标排放污染物等直接影响空气污染治理效果的行为，最高仅处以十万元以下罚款，一般低于排污企业违法所得，造成企业宁愿交纳罚款也不愿遵照相关规定进行排污。而且，处罚一般只针对排污企业，对相关负责人没有相应处罚的规定。处罚过轻实际上助长了企业的违法排污行为。
三、治理机制
（一）区域联防联控机制
区域联防联控机制是治理区域性空气污染的有效手段。我国现阶段区域性空气污染，依靠原有单一行政区各自为政的治理方式难以取得成效。区域联防联控的实践始于北京奥运会前，为保障奥运会期间空气质量，北京市联合周边天津、河北、山西、内蒙、山东五省市在扬尘、机动车、工业和燃煤污染方面采取治理和控制措施。通过六省市联动，实施各项污染控制措施，奥运会期间，北京空气质量明显改善。此后，为确保上海世博会、广州亚运会空气质量，环保部先后组织长三角、珠三角地区开展区域联防联控，取得积极成效。在总结北京奥运会、上海世博会、广州亚运会成功经验的基础上，国务院颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称指导意见），对区域联防联控的指导思想、基本原则、工作目标、重点区域、防控重点和措施提出了指导意见。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）进一步提出创新区域管理机制，全面提升联防联控管理能力，我国对区域联防联控的规定主要体现在这两个政策性文件中。《大气污染防治法》对区域联防联控尚未有相关规定。区域联防联控机制具体实施过程中需对以下难点作进一步探讨：
1.统一规划应建立在科学研究基础上
统一规划是区域大气污染联防联控首要工作机制。区域联防联控工作的开展首先要把区域作为一个整体，通过科学分析区域空气污染物排放量及分布状况，各种污染源不同排放量的时空变化，以及城市间大气污染相互影响强度和污染物传输规律，再制定相应污染防治措施。①国内外实践均表明，区域联防联控统一规划必须以科学研究为基础。珠三角是我国较早探索区域大气污染防治的地区。2006年，广东省政府与科技部合作启动了“重点城市群大气复合污染防治技术与集成”863项目，委托以北京大学环境科学与工程学院为首的多家科研单位对构建珠三角区域大气复合污染防治体系开展前期研究。②2010年，广东省成立了我国首个区域大气质量科学研究中心，为区域大气污染联防联控提供技术支持。为确保北京奥运会空气质量达标，北京、天津等六省市在获取大量外场观测、源排放等数据的基础上，利用数值模拟技术，系统分析污染特征，共同制定、实施治理措施，最终实现奥运会期间空气质量全部达标。③美国针对臭氧区域管理的各项决策也是建立在科学认知的基础上。1995年美国环保署与中西部、南部、东部各州组建了臭氧传输评估组织，致力于研究臭氧前体物的区域传输问题，并于1997年确认美国东部22个州和哥伦比亚特区的氮氧化物排放严重影响了东北部各州臭氧的达标，直接促使了氮氧化物州执行计划的出台。④氮氧化物州执行计划的执行，使美国东部大部分州电力部门的氮氧化物排放量在2003年相对于1990年减少了70%。⑤
2.要兼顾区域间发展不平衡问题
区域联防联控的主体往往分属不同行政区（主要指跨省），彼此不存在行政隶属关系，无法借助同一行政区纵向治理的模式。我国已有的区域联防联控实践以及出台的区域联防联控指导意见都未要求建立跨行政区的区域大气管理机构，超越行政区划，直接负责区域大气污染防治的规划和实施。指导意见和“十二五”规划仍强调坚持属地管理和区域联动相结合的原则，即属地仍是区域大气管理的主要承担者。因此，跨越省际的区域主体间实际上是一种平行的横向合作关系，一般通过签署协议共同实施区域大气污染防治规划。如果区域主体间经济发展水平相当，大气污染又是辖区内亟待解决的问题，则合作治理污染的可能性更大；但如果区域主体间经济发展水平存在较大差异，面临的大气污染问题程度不一时，就存在非合作的可能。①为支持北京治理污染，保障奥运会期间空气质量，北京周边河北、内蒙等五省市关停了部分污染企业，造成一定的经济损失，这种通过牺牲周边地区经济利益，维护局部地区空气质量的做法并不是一种长效机制。京津冀中的河北作为经济相对落后的省份，更注重发展经济，解决贫困问题。事实上它也承接了北京转移出去的大部分产业，带动了当地经济发展。而河北氮氧化物、烟尘排放量居全国第一，二氧化硫排放居全国第二的数据表明，其污染物排放影响了北京等周边地区空气质量。要改善北京空气质量，河北高污染、高排放企业就应限制发展，这就意味着以重工业为主的河北的经济发展要受一定影响。对于承担较大治污成本的河北，空气质量受益者的北京是否要给予一定的经济补偿，通过何种形式？以货币形式抑或产业拉动，发展互利合作关系，辐射带动河北的产业调整。从这种意义上说，区域联防联控不单纯是治理空气污染，还涉及区域协调发展的问题。
（二）多种污染物协同治理
单一污染物途径是传统治理空气污染的手段。大多数国家在治理空气污染的早期阶段都致力于在一定时期内控制一种污染物。单一污染物治理方式对只由单一污染物造成的空气污染问题无疑是一种有效的方式。但当前大气污染形势日益复杂，灰霾、光化学烟雾、酸雨等多种空气污染问题同时并存，且就单一空气污染——灰霾来说，也是由多种污染物协同造成。传统单一污染物治理方式已不能适应新形势下大气污染防治的需要。从单一污染物途径转向多种污染物协同治理成为大气污染治理的趋势。美国国家研究委员会2004年在报告中质问当前单一污染物途径，单独设定六种标准污染物的每种国家大气质量标准，是否真的解决了人们的健康影响？建议发展多种污染物协同方式控制大气污染。②2005年，美国颁布《清洁空气州际规则》（Clean Air Interstate Rule， CAIR），建立一个区域上限和交易计划控制东部28州和哥伦比亚特区电力部门二氧化硫和氮氧化物的排放。③目的是通过降低前提污染物二氧化硫、氮氧化物的排放减轻细颗粒物和臭氧污染。④虽然在北卡罗来纳州诉联邦环保署一案中，特区巡回上诉法院判定联邦环保署在《清洁空气州际规则》中的一些规定超越《清洁空气法》给予的有关授权，应将该规则予以废止，但仍许可生效至联邦环保署颁布新的替代规则。⑤欧洲国家也于1999年在《远程跨界空气污染公约》（Convention on Long-range Transboundary Air Pollution）框架内签署哥德堡议定书（Gothenburg Protocol），通过减少二氧化硫、氮氧化物、氨和挥发性有机物的排放，削减酸化、富营养化和地面臭氧。该议定书于2005年生效，被视为首个基于多种污染物的具有法律约束力的文书。
我国空气污染治理长期以来实施单一污染物治理方式，注重控制二氧化硫的排放，采取一系列相关措施：划定二氧化硫污染控制区，实施二氧化硫总量控制，试点二氧化硫排污许可证交易等。国家环境保护“十一五”规划对空气污染物只设定二氧化硫排放总量减排目标。有日本学者在分析多污染物治理途径概念包括强调二次污染物、考虑二次污染物之间的交互作用、在制定政策时直接或间接使用科学分析等要素的基础上，提出从单一污染物治理方式转变到多污染物治理方式分四步走的战略：第一阶段：治理一种主要污染物；第二阶段：通过一种主要污染物治理复杂的二次污染物；第三阶段：通过多种主要污染物治理一种二次污染物；第四阶段：治理多种二次污染物和有毒物质，并指出中国目前仍处于第一阶段，但环境保护“十二五”规划提出实施多种大气污染物综合控制表明中国有潜力进入更高阶段。①事实上，近年来我国也逐步转向多污染物治理方式，先后颁发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气的指导意见》、《国家环境保护“十二五”规划》、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，强调多污染物协同控制，进一步深化二氧化硫污染治理，同时加强氮氧化物减排，大力削减颗粒物排放，开展挥发性有机物污染防治。
多种污染物协同治理发展的最新形式，已不是单纯的空气污染治理方式。最近一些发达国家试行将空气污染治理、能源政策和控制温室气体排放的政策整合，运用三者相互关联的作用，以更少的成本实现更多的共同利益。这种更广泛意义的多种污染物协同治理方式，在帮助空气质量达标的同时，实现温室气体减排的目标。国际应用系统分析研究机构（IIASA）的收益模型研究表明：低碳策略能降低二氧化硫、氮氧化物和细微颗粒物的排放而不增加额外的成本；每减少1%的二氧化碳能减少1%细微颗粒物对健康的影响。②我国目前多种污染物协同治理方式主要用于空气污染③，尚未与应对气候变化政策相结合，但从长期来看，这将是未来发展的一个趋势。
（三）重典治理
我国早在1987年就已颁布《大气污染防治法》，后经两次修订。然而，日益严峻的大气污染形势表明，《大气污染防治法》未能取得有效防治作用，这与其对违法行为处罚力度过轻密切相关。现行《大气污染防治法》修订于2000年，与1987年、1995年《大气污染防治法》相比，新增了一些违法行为的处罚，并对罚款作了数额上限的规定，但总体来说，处罚力度并未加大。立法之所以这样规定，很大程度上是出于经济增长因素的考虑。如果让企业承担过多环保责任，势必影响企业的发展，从而影响经济的增长。但有发达国家的经验证明，加大环境执法力度，并不影响经济的发展，反而在经济增长的同时，能有效降低污染物的排放。有数据显示，美国在1970年颁布《清洁空气法》到2005年期间，国内生产总值和人口呈上升增长趋势，空气污染物二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、一氧化碳、挥发性有机物等则明显下降。①要有效遏制我国日趋恶化的大气污染形势，现阶段有必要加大处罚力度，用重典治理。
首先，适当减少行政命令。纵观我国《大气污染防治法》第六章法律责任的规定，几乎每条处罚措施都涉及行政命令，如责令停止违法行为，限期改正，责令停止生产或使用，限期治理，责令改正，责令拆除，责令限期建设配套措施等。有关“责令”行为的属性存在诸多争议，《环境行政处罚办法》已将其定性为“行政命令”。行政命令相对于行政处罚，不具有强制执行力，违法者如拒不履行也没有相应的法律后果，而改为对其实施行政处罚。“责令”行为的立法理念在于发挥其教育功能，敦促行为人在一定认知的基础上主动纠正违法行为。②但实践中行为人通过违法行为获利，他们主动纠正违法行为的可能性非常小。因此，“责令”行为的相关规定事实上显示了《大气污染防治法》处罚措施的软弱性，应予以适当减少。
其次，增加行政处罚种类。《大气污染防治法》对违法行为的行政处罚主要表现为罚款。在行政处罚的种类中，罚款属于相对程度较轻的行政处罚。《大气污染防治法》只对有明显盈利的行为处于没收违反所得，如将淘汰的设备转让给他人使用，违反规定制造、销售或进口超过污染物排放标准的机动车船，未按规定停止生产、进口或销售含铅汽油。对于其他非直接，但有间接盈利的行为，如违法排污，企业从未经治理，直接排污的行为中，节省了治理污染物的成本，间接获得非法利益，也应处于没收违法所得，剥夺其违法所得的任何经济利益。对一些情节严重或多次违法，但不构成犯罪的行为，可处于责令停产停业。在违法行为的相关责任人方面，美国对负责提供排放信息记录的企业人员提供虚假排放信息的行为，给予刑事指控，而我国目前对相关责任人从未有行政处罚的规定，给予刑事处罚还不太现实，切实可行的做法是，可对相关责任人给予行政拘留。
最后，实施按日计罚。罚款是《大气污染防治法》的主要处罚形式，一般是作一个上限规定。罚款数额只有超过违法所得，才具有一定的威慑力。鉴于笔者前面建议只要是有违法所得，就予以没收，因此，这里的罚款目的是用于弥补违法行为造成的环境损害。按日计罚只适用持续性违法行为，即同一行为持续多日，如持续不正常使用大气污染物处理设施，多日闲置大气污染物处理设施，连续违法排污行为等。对一次性违法行为，如据报或谎报规定的有关污染物排放申报事项，拒绝环保部门现场检查等，则可实施一次性罚款，不按日计罚。按日计罚主要在于纠正实施持续性违法行为只承担一次性罚款的不适当责任。
责任编辑：王 琦
作者：谢丹
【摘 要】现代工业的发展,促进了我国社会的不断进步,对加快我国现代化和建设小康社会起到了非常重要的作用,但同时也给我国的生态环境来了严重的污染和破坏,这不能不引起人们的高度关注。如何在促进社会发展的同时又不破坏自然环境呢?本文用随机性模型中的马氏链模型讨论分析了城市空气污染治理问题,其方法为决策者治理城市空气污染提供了一定的理论依据。
【关键词】马氏链模型 空气治理 浓度 可双达到
【
【Key words】Markov chain model Air Treatment Concentration Can double up
一 问题提出
若干城市之间空气中污染物会每隔一定时间按一定比例随机地相互扩散,其中有一部分污染物扩散到这些城市之外不再回来。按照现代环境管理的要求,要对每个城市排放的污染物浓度进行有效的计划控制。试确定各城市排放的污染物浓度的最大容许值。
四 模型评价
本例中所给出的指标ci*=50,(i=1,2,3…k)是可双达到的:一是给出的指标要求c*可以保证各城市xi是在t时刻空气中的污染物的浓度ci(t)≥0(i=1,2,3…k),也就是各城市每一时刻污染物浓度存在。若所给指标c*要求某个ci(t)<0,显然是不切合实际的。那么环境管理部门必须调整其环保要求和标准。至于如何判断各城市xi中污染物的排放浓度ci(t),可参考文献[1]。二是所给指标c*可以保证各城市在每时刻排放出的污染物浓度d中的每一个元素di,即各城市污染物排放的浓度不能为负值。如果得出污染物浓度d中的某个元素为负值,说明该城市污染较为严重,环境管理部门必须对该城市中制造污染企业等进行限期整改、停产整顿甚至取缔。
另外从上面模型所得的结果,我们还可以看出,城市空气污染治理是一项十分艰巨的任务,必须采取各种有效措施,才能取得理想的结果。如果想在短期内取得较好效果,就必须加大污染的治理力度,使各城市每一时刻的空气污染的浓度ci(t)尽可能小,同时还要加强控制和管理措施,使城市xi空气中的污染物浓度扩散到城市xj去的比例Pij尽可能减小,这样才能有效治理城市中的空气等环境污染,改善人们的生活条件,使人与环境协调发展。
参考文献
[1]姜启源等.数学模型[M].北京:高等教育出版社,2003
[2]欧开灿.班主任工作的马柯夫评估法[J].数理统计与管理,1995(5)
〔责任编辑:陈晨〕
作者：朱新霞 辛邦颖
摘 要：通过测算得到上海市社会整体使用纯电动汽车可节约成本与获得虚拟收益之和，得出发展纯电动汽车可为社会带来巨大收益的结论。方法：针对上海市政府、公共交通部门、私人交通这3个主体，以年为单位，运用虚拟数据定量分析法，估算社会使用纯电动汽车为政府减排所节约的空气治理成本(即虚拟收益)、公交公司与个人消费者在碳排放市场通过减排碳交易所获得的虚拟收益。同时，运用数据对比分析法，分别对比纯电动汽车与传统燃油汽车在初置成本与运营成本上的差异，得出社会整体使用纯电动汽车与传统燃油汽车的成本收益对比。结果：现有文献针对新能源汽车的研究多側重于政策与专业技术，尚未有以社会为整体作为研究对象测算新能源汽车成本收益的研究，通过测算得到上海市社会整体使用纯电动汽车可节约成本与获得虚拟收益之和达279亿。结论：纯电动汽车的发展不仅可改善环境，更为社会带来巨大的收益。
关键词：纯电动汽车;政府;企业;个人消费者;成本收益
Control from the Perspective of Input Cost
——Emission Reduction BenefitQIN Bingtao，LI Chen
(School of Management，University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China)
Key words：battery electric vehicles;government;company;consumer;costbenefit
0 引 言
随着空气污染问题的日益严重，作为生活废气的主要来源，机动车尾气排放问题又引起人们的高度重视。由中国机动车环境管理年报可知，2015年，全国机动车保有量达到2.79亿辆，同比上涨13.4%;其中汽车16 169.7万辆，同比上涨11.9%.上海地区汽车282.32万辆，同比上涨10.6%.而全国机动车四项污染物排放总量初步核算为4 532.2万t，其中，一氧化碳(CO)3 461.1万t，碳氢化合物(HC)430.2万t，氮氧化物(NOx)584.9万t，颗粒物(PM)56万t.汽车是污染物排放总量的主要贡献者，其中，汽油车一氧化碳(CO)和碳氢化合物(HC)的排放量分别占汽车排放总量的83.7%和71.5%，柴油车氮氧化物(NOx)和颗粒物(PM)的排放量分别占汽车排放总量的69%和99%[1].这些汽车排放物已对城市空气质量造成严重影响，威胁着人们的正常工作和生活。新能源汽车的问世极大地改善了汽车尾气排放问题，有效减少了汽车尾气污染物的排放量，为城市的空气质量改善做出突出贡献。新能源汽车包括天然气汽车、电动汽车、其他新能源汽车，而电动汽车中的纯电动汽车能做到零污染，市场普及率较高，充电成本较低，因此文中着重研究纯电动新能源汽车。
近年来，针对新能源汽车的研究文献屡见不鲜，而针对其收益成本的研究则较少，本研究主要以以下2篇文献为参考。杨建军、董小林、张振文在“城市大气环境治理成本核算及其总量、结构分析——以西安市为例”[2]一文中，利用单位成本分析模型通过实际与虚拟2个侧面对西安市大气环境治理的成本进行系统核算，单位成本分析模型利用污染物的排放与治理实物量以及污染物的单位治理成本来计算治理成本。该文主要针对西安市工业废气进行实际与虚拟治理成本核算和西安市城市城镇生活废气进行统一虚拟治理成本核算。朱文燕在“从经济成本角度分析纯电动汽车的优越性”[3]一文中，通过对比丰田汽油车RAV4与纯电动版本RAV4 EV两款车型的使用成本，总结纯电动汽车的优越性。该文仅针对个人消费者的纯电动汽车进行使用成本方面的核算。其他相关文献多是针对新能源汽车产业进行技术与能源上的分析，或针对某一类主体对其成本或性能进行具体分析，未对社会整体进行整合分析。而文中针对社会上主要使用的3类主体——政府、公交公司、个人消费者，整合分析纯电动汽车的成本收益。
现有文献基本集中于新能源汽车行业的政策分析或专业技术研究，微观层面却不够深入，量化分析的文献几乎没有。在众多的分析方法中，成本-收入法是针对污染物排放及环境保护的有效方法。刘宇、胡晓虹、王宇、苏利阳在“成本收益视角下环境税收的最优选择”[4]一文中，引入环境收益-经济成本指标，研究征收环境税对中国经济的影响。仲伟周、邢质斌在“中国各省造林再造林工程的固碳成本收益分析”[5]一文中，根据土地利用机会成本及净现值的基本原理，对我国各省区的造林再造林工程的固碳成本收益进行了分析。黄宰胜、陈钦在“基于造林成本法的林业碳汇成本收益影响因素分析”[6]一文中，构建了基于造林成本法的林业碳汇成本模型，对浙江省瑞安市的湿地松碳汇造林项目进行实证分析。因此文中利用此方法进行研究，首先构造了适合本主题的社会整体成本收益方法的计算框架，在此基础上，利用上海市的调查数据进行实证研究。
文中针对上海政府、公交公司、个人消费者这3个社会主体，分别对比分析纯电动汽车与传统燃油汽车在初置成本与运营成本上的差异，并估算政府减排所节约的空气治理成本虚拟收益、公交公司与个人消费者在碳排放交易市场通过减排碳交易所获得虚拟收益，得出社会整体使用纯电动汽车所获得的年均净收益，用具体的数据定量论证发展推广纯电动汽车的必要性。
1 研究方法
1.1 社会整体成本收益的计算方法
文中将社会主体分为3部分，政府、公共交通部门与私人交通，其中公共交通部门是指公交公司。计算社会整体成本收益的思路为：运用实际数据对比分析法与虚拟数据定量分析法，先分别计算纯电动新能源汽车为政府所节约的大气污染治理成本、为公交公司所节约的使用成本与在碳排放交易市场所获得的虚拟收益、以及为个人消费者所节约的使用成本与在碳排放交易市场所获得的虚拟收益，再将3类主体的成本收益整合，得出社会整体使用纯电动汽车所带来的成本收益，同时与传统燃油汽车的成本收益进行对比。
1.2 3类主体成本收益的计算方法
1.2.1 政府
目前，我国针对机动车尾气排污税的征收还处在研讨阶段，并未开始实行，而且政府也暂未有专项针对机动车尾气处理的财政支持，因此提出根据生活废气排放量与工业废气排放量之比，与实际工业污染治理废气成本，得出生活废气主要污染物的单位虚拟治理成本。其中废气主要污染物为二氧化硫、氮氧化物与烟(粉)尘。汽车尾气主要污染物为一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物和颗粒物，由汽车尾气氮氧化物和颗粒物的排放量，推导出汽车尾气该两项污染物的虚拟治理成本。
计算生活废气主要污染物的虚拟治理成本，应为
WL=LI×WI
(1)
式中，WL为生活废气主要污染物的虚拟治理成本，万元;L为生活废气主要污染物的排放量，万t;I为工业废气主要污染物的排放量，万t;WI为工业废气主要污染物的实际治理成本，万元。
计算上海地区汽车主要污染物排放量，应为
GS=CSCN×GN
(2)
式中，GS为上海地区汽车两项主要污染物(氮氧化物、颗粒物)排放量，万t;CS为上海地区汽车保有量，万辆;CN为全国机动车保有量，万辆;GN为全国机动车两项主要污染物(氮氧化物、颗粒物)排放总量，万t.
计算上海地区汽车尾气主要污染物虚拟治理成本，应为
PC=WLL×GS
(3)
式中，PC为上海地区汽车尾气主要污染物虚拟治理成本，万元。
利用上述方法，可得出2015年上海地区汽车尾气主要污染物虚拟治理成本。虽然该项成本并未发生，但每年的工业废气治理成本不容忽视，并且随着政府与大众对环境的日益重视，生活废气的治理成本规划指日可待。
1.2.2 公共交通部门
由于充电桩数量少、充电时间较长、快充成本高、电池寿命损耗严重等限制，目前市场上暂无纯电动出租车，因此对于公共交通部门，文中主要针对公交公司。本节针对公交公司的成本分析从两方面入手，一是以某一具体线路的纯电动公交车与传统燃油公交车作为主体，通过对比两者的初置成本与运营成本，推导出单位总成本，并由此推算上海地区所有公交车纯电动类与传统燃油类年均总成本;二是以上海市所有公交公司作为主体，通过公交车运营线路总长度、公交車数量等信息推导出上海市公交车年均排放量，并将其根据上海碳交易市场的碳排放成交价估算出减少碳排放所带来的年均虚拟效益。
纯电动公交车使用成本包括初置成本与运营成本。其中初置成本包括车辆单价、国家补贴与地方补贴，运营成本通过汽车的能量消耗、年均行驶里程数与能源单价推导出汽车使用的年均能源成本，再与维护费相加得出总成本，从而得出年均总成本。
计算公交公司碳排放交易的虚拟收益，应为
R=MB×NG×360×EG×T
(4)
式中，R为公交公司碳排放交易的虚拟收益，元;M为公交线路总长度，km;B为公交线路总条数，条;NG为运营公交车辆数，辆;EG为单位公里公交车运营所产生的碳排放量，kg/km;T为单位碳排放交易成交价，元/kg.
由此可得出公交公司在碳排放市场交易的虚拟收益。虽然目前公交公司暂未符合可进行碳交易权交易的条件，但随着全社会对环境保护的日益重视，对碳排放权交易的全面开放指日可待。
1.2.3 私人交通
本节针对个人消费者主体使用纯电动汽车的成本也从两方面进行，一是以纯电动汽车比亚迪e5 300e享版与同款燃油汽车比亚迪速锐1.5 L手动豪华型作对比对象，通过两者的购置成本与运营成本对比，分析纯电动汽车与传统燃油汽车的经济性效益，并估算上海地区所有私家车纯电动类与传统燃油类年均总成本。二是通过个人消费者年均行驶里程估算上海地区个人汽车行驶所产生的年均碳排放量，估算减少碳排放所带来的年均虚拟效益。
个人消费者的纯电动汽车使用成本计算方法与公交公司相同。其使用成本包括初置成本与运营成本，其中初置成本包括车辆单价、国家补贴与地方补贴，运营成本通过汽车的能量消耗、年均行驶里程数与能源单价推导出汽车使用的年均能耗成本，再与维护费相加得出总成本，从而得出年均总成本
计算个人汽车碳排放交易的虚拟收益，应为
RC=NG×R×Y×Q×T
(5)
式中，RC为个人汽车碳排放交易的虚拟收益，元;NG为个人民用轿车拥有量，万辆;R为个人汽车年均行驶公里数，万km/辆;Y为单位公里油耗平均数，L/万km;Q为汽车碳排放折算系数。
由此可得出个人汽车产生的二氧化碳在碳排放交易市场所获得的虚拟收益。
2 实证结果与具体分析
2.1 政府
对2015年上海地区汽车尾气主要污染物虚拟治理成本进行定量分析。
由中国统计年鉴(2016)可知，2015年上海地区工业废气主要污染物的排放量为33.771 4万t，生活废气主要污染物的排放量为4.417 7万t，工业污染治理废气的成本为74 012万元，见表1.
由(1)式可得，上海地区2015年生活废气虚拟治理成本为9 682万元。
由中国机动车环境管理年报(2016)可知，2015年全国机动车保有量达到27 900万辆，全国机动车两项主要污染物排放总量初步核算为640.9万t，由上海统计年鉴(2016)可知，上海地区汽车保有量为282.32万辆[7]，见表2.
由(2)式可得，2015年上海地区两项主要污染物排放总量为6.48万t.
由(3)式可得，2015年上海地区汽车尾气主要污染物虚拟治理成本为14 202万元。
虽然此项成本并未发生，但若将现有的汽车全部转化成零污染排放的纯电动汽车后，其对社会的外部性效益是十分可观的，理论上为上海政府节约了远超年均1.4亿元的治理成本。反而言之，为政府获得大于1.4亿的虚拟收益，并且极大地减少了碳排放，使我国在《京都协议书》中处于主动地位。
2.2 公共交通部门
2.2.1 公交公司节省的实际成本
由表3可以看出，虽然纯电动公交车的原始购买成本是传统柴油公交车的3倍，但除去国家与上海地方的补贴，实际购买成本只比传统柴油公交车高20万元，差距不大。而纯电动公交车在运营成本方面表现突出，年均能耗成本比传统柴油公交车少近10万元。根据《机动车强制报废标准规定》，公交车使用年限为13年，则在公交车使用年限内，纯电动公交车的燃料成本仅为传统柴油公交车的五分之一。而在整车生命周期内，纯电动公交车的维护费也比传统柴油公交车低两万余元。通过对比总成本，纯电动公交车的成本优势更加明显，整车生命周期内，单辆纯电动公交车的总成本仅为传统柴油公交车的一半。2015年度上海地区运营公交车辆数为16 531辆，由此可估算上海地区纯电动公交车年均总成本仅为14万元，见表4.
目前纯电动公家车不如传统柴油公交车路况表现成熟，存在一些诸如循环充电效率、偶遇复杂天气(如暴雨、暴雪)是否会影响车辆正常运营的问题，但仅从经济效益来看，纯电动公交车的实际综合成本远低于传统柴油公交车，可为公交公司节省可观的成本。
2.2.2 公交公司碳排放交易虚拟收益
由上海统计年鉴(2016)可知，2015年度上海地区公交线路总长度为24 027 km，公交线路条数为1 429条，运营公交车辆数为16 531辆。由日常碳计算器[9]计算可知公交车行驶100 km碳排放量为62 kg，因此E取0.062 kg/km.另由中国碳排放交易网[10]可知，2017年8月碳交易市场成交价约为25元/t，因此T取0.025元/kg，年均基数取360 d，见表5.
由(4)式可得，公交车碳排放交易的虚拟收益为15.51万元，由此推导出公交公司可通过使用纯电动公交车减排年均获益15万余元。此项收益看似较低，但其带来的社会外部性效益却是巨大的。纯电动公交车的大量使用不仅可以改善环境，降低废气排放量，并且可以缓解交通堵塞，为公众出行的带来极大地便利，有效提高时间利用率。并且若纯电动出租车开始普及，由于其行程长、数量多、时间不间断等特点，纯电动出租车可带来的碳排放虚拟收益将远高于纯电动公交车所产生的虚拟收益，其可为社会带来更大的外部性效益。
2.3 私人交通
2.3.1 个人汽车节省的实际成本
由表6可以看出，在初置成本方面，虽然该品牌纯电动汽车比同类型燃油汽车的厂商价格高出不少，但近年来国家与地方补贴力度较大，补贴后纯电动汽车成本较低。在运营成本方面，纯电动汽车表现突出。目前市场上基本所有汽车经销商都为个人消费者免费安装纯电动汽车的充电桩，个人消费者大都利用下班时间或周末在家充电。根据上海地区阶梯电价标准，平时段0.617元/度，谷时段0.307元/度，取其平均值0.462元/度，由此得出纯电动汽车的年均能耗成本不足传统燃油汽车的1/7，并且在车辆维护费用方面，主要包括车辆维护保养费、维修费、保险费、养路费等，传统燃油汽车维护成本大約为年均2万元，而纯电动汽车维护费年均不足5 000元，这两者极大地减少了能源消耗与居民日常消费成本。目前私家车无强制报废年限，而一般个人消费者汽车使用6～15年，取其中位数10年年限，则生命周期内单辆纯电动汽车总成本仅为燃油汽车的一半。并且纯电动汽车享有免费专属车牌，而上海地区2017年4月个人非营业客车车牌平均成交价92 250元[12]，此项节约的成本也十分可观，这也成为大多数消费者购买纯电动汽车的主要动因。
上海地区2015年个人民用轿车拥有量161.98万辆，则由此可估算上海地区个人民用轿车年均总成本可比传统燃油汽车节省278亿元，见表7.
2.3.2 个人汽车碳排放交易虚拟收益
由上海统计年鉴(2016)可知，上海地区2015年个人民用轿车拥有量161.98万辆。根据调查显示，私人汽车平均年行驶1.5万km，100 km耗油约8 L，而汽车碳排放折算系数为0.785 kg/L，见表8.
由(5)式可得，2015年上海地区个人汽车行驶所产生的碳排放量高达152.6万t，大概需要种植565万棵树才可吸收其产生的CO2.而上海地区所有个人汽车碳排放交易的年均虚拟收益为3 815万元，大于上海地区生活废气治理成本的一半，收益十分可观。
2.4 社会整体定量分析
由表9可以看出，仅在上海地区，纯电动汽车通过节能减排可为社会整体获得年均1.8亿的虚拟收益，并且在实际运营中，可为公交公司和个人消费者节省277亿的年均成本，对比效果十分显著。公交公司和个人消费者所使用的纯电动汽车与传统燃油汽车相比，节省的成本也可理解为为社会所创造的收益，将其与政府节约的治理费用和公交公司、个人消费者通过碳排放交易可获得的虚拟收益相加，即可得到社会整体使用纯电动汽车比使用传统燃油汽车多获得近280亿的收益。
3 结 语
城市汽车拥有量逐年攀升，其所帶来的大气污染问题日益得到社会的关注，如何改善这一问题成为政府、企业、个人都关心的焦点。新能源纯电动汽车零污染零排放，在为城市大气保护做出突出贡献的同时，也可为政府节约空气治理费用，为企业和个人节约成本，具有显著的社会效益性与经济效益性。文中运用实际数据对比分析法与虚拟数据定量分析法，主要根据中国统计年鉴、上海统计年鉴的数据，对政府、公交公司、个人消费者3类主体，从虚拟收益与实际成本两方面进行对比，得出纯电动汽车通过节能减排可为社会整体获得年均2亿的虚拟收益，在实际运营中可为公交车公司和个人消费者节省277亿的年均成本的结论。因此在全国大力推进新能源汽车，尤其是纯电动汽车十分必要。
本研究的政策含义也比较丰富。因研究对象为政府、公交公司与个人消费者，并且通过研究得出具体数据给予其支持，因此可对3类主体提供以下参考建议。首先，政府应增加纯电动汽车的社会宣传，加大对公共交通公司与个人消费者的补贴力度，并且适当降低两者的税收，同时给予新能源汽车相关企业政策与税收上的支持;其次，公共交通公司应积极地使用纯电动汽车，及时主动地向纯电动汽车生产商反馈使用过程中遇到的问题，同时生产商及相关产业应增强自身科创能力，提升纯电动汽车的相关性能。最后，个人消费者应多选择绿色健康的出行方式，既有利于自身的健康发展，又有利于整个社会的可持续发展。全社会各类主体应发挥自身优势，为纯电动汽车的大力推广与运营打好坚实基础，进而实现城市空气质量的改善。
参考文献：
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(责任编辑：许建礼)
收稿日期：2018-02-16
作者简介：秦炳涛(1976-)，男，河北沧州人，讲师，主要从事能源与环境经济、区域可持续发展的研究工作.
作者：秦炳涛,李晨
摘要：空气污染是当今世界性治理难题，它涉及多层级行为主体之间的合作与冲突。虽然既有的合作治理和网络化治理等理论为治理空气污染问题提出了有益设想，但仍有不足。多层级治理理论主张在维护现有制度框架有效性和稳定性的前提下，通过协调、统筹各个层级行为主体的活动来实现有序、高效的合作，这也就重新强调了为它们所忽视的政府治理和制度框架秩序，进而实现了超越。印度作为一个发展中国家面临着严重的空气污染状况，其多层级的制度框架又使得它陷入了空气污染治理的困境。要走出这一困境，印度必须加强政府与社会治理，同时推动合作治理和网络化治理的升级，以此来完善多层级空气污染治理制度框架。
关键词：多层级治理;合作治理;网络化治理;印度;空气污染
全球化、工业化的急剧发展为人类生活带来极大便利的同时也不可避免地造成了公共环境的破坏，气候变化因而成为当今社会经济发展中必须面对的一项治理议题。而空气具有的独特物理形态更加大了治理的成本和难度，这主要是由于：空气污染具有极强的空间扩散性，这导致其影响范围超越了简单的行政区划，具有明显的跨区域、全局性特征;空气污染的形成具有多源性，从其物理成因来讲，可能是由于汽车尾气、生活燃料等因素的作用，从其地域成因来讲，可能来自于本地，也可能来自于邻区，甚至可能来自于同本地相隔很远的其他地方，这直接导致了责任划分不清、问责困难的问题;空气污染时间上的延续性导致治理主体的动力不足，因为对于空气污染的治理需要各方不断地投入大量的人力、物力和财力，这给各层级的治理主体造成了不小的压力。相对于传统的单一层面的治理模式，多层级治理模式能更好地应对跨地区、跨国家的空气污染问题。本文在明确多层级治理理论优势的基础上，通过考察印度的多层级空气污染治理机制及其存在的问题从而得出有益的启示。
一、 多层级治理理论及其优势
随着人类社会的不断发展，各种利益交织互动，使得治理的复杂性急剧上升，单纯地采取某一种治理形式并不能很好地解决问题。在这种情况下，合作治理理论和网络化治理理论流行起来，这是因为合作治理强调跨域、跨部门行动，而网络化治理强调多中心互动和联结，它们赋予了各行为主体以平等的地位以及有效沟通协调的机会，从而能够有效地应对各种治理难题。但是，在笔者看来，它们在理论上都存在着许多不足，多层级治理理论则是对这些不足的超越与发展。
多层级治理作为“多个管辖权层面上的政府行为体与非政府行为体为解决公共问题而进行的持续互动的制度安排”[1]，重新强调了为合作治理理论所忽视的政府治理、为网络化治理理论所忽视的制度框架秩序，正是在这两点上，它超越了合作治理理论和网络化治理理论。“多层级治理是治理在垂直层面和水平层面的融合， 它使治理实现了从‘平面化’到‘立体化’层面的转变， 从而使人们能够在世界变得日益动态化、复杂化的情況下更好地应对公共问题。”[1]
(一)合作治理、网络化治理与多层级治理
合作治理又被称为协作治理、协力治理。有学者认为，合作治理是政府为了公共利益而与非政府的、非盈利的社会组织、私人组织和普通公众开展的意义更为广泛的合作，并主张，在空气污染治理中，政府需要重新思考与社会组织、企业组织以及公民个体的关系[2](pp.275-276)。换言之，人们传递公共服务时需要充分借助这些社会力量。例如，充分利用诸如PPP模式这类制度安排，实现政府与社会力量之间的风险共担和利益分配，以达到发挥各自优势、避免各自缺点的效果。但从目前的研究发现看，PPP模式并非是解决公共服务递送问题的万灵药，国际上也一直存在着对PPP模式的质疑与批评。这意味着，合作治理并非在任何情况下都值得鼓励，它毕竟需要政府和社会力量都具有充分的“准入”资质，而在政府治理体系混乱、治理能力不足，以及社会力量自治经验缺乏、自我管理能力欠缺的情况下，合作治理很可能导致“合作的不治理”。因而，人们必须辩证地检视合作治理，因为在政府本身未达到有效治理的情况下，其权威和能力都已被弱化，这是如果再推动政府职能的下放、外移，会进一步削弱政府的治理效能。
网络化治理是一种与等级制和市场化相对应的新型治理机制，来自政府、市场和市民社会的参与者在一个制度化的框架中相互依存，并为实现一定的公共价值而展开联合行动。网络化治理有着诸多特征，其中之一是：它包括政府、企业、非营利组织和个人等多个参与者，且参与者之间是一种平等的相互依赖以及执行过程中独立自主的横向联结[3]。
在实际治理过程中，各行为主体不仅种类繁多而且存在复杂的互动关系，为了表示这种复杂的互动关系，我们可以把它们设想为一种近似于“蜘蛛网”的复杂构造(参见图1)。这种“蜘蛛网”式的互动关系虽然有利于各个行为主体之间在信息、资源与权力的交换，但存在着两种风险：一是各个行为主体之间的联结可能是跨越层级的纵向联结;二是各个行为主体之间的横向联结可能不是独立自主的。
图1 不同行为主体之间的互动关系
来源：作者自制。
因而，网络化治理存在以下问题：广泛的社会力量参与导致治理效率降低，且使得整个制度框架的灵活性与稳定性之间产生了冲突;如此众多的参与主体导致达成一致目标的困难，加大了关系管理的难度，使得实行问责愈加困难。
有学者认为，“当前的政治体系应是等级制的单一政府模式和扁平分散的网络化治理模式的混合，即所谓‘等级制庇荫下’的网络化”[4]，这种看法大体符合全世界大多数国家的治理情境，具有较为深刻的洞察力。然而，需要注意的是，多层级治理之所以是对合作治理和网络化治理理论的超越和发展是因为它在强调政府加强同非政府的社会力量合作的同时，还强调在维护制度框架的稳定性前提下，推动跨越层级的多主体联结和合作。多层级治理应该在实现层级之间的良性互动的同时实现层级内部的善治，且层级内部的善治和层级之间的善治应是相辅相成的。这意味着，多层级治理不再迷信社会力量在实现公共服务递送方面具有“超能力”，也不忽视其在某些时候、某些方面所具有的优势;同时，它也强调政府作为最重要的治理主体，应发挥起自身应有的权能作用。总之，多层级治理离不开多层级制度架构，多层级制度架构不是建立在“莫须有”的理论构想之上，而是建立在实实在在的、具有明显等级性特征的政府体制之上的。没有政府体制作为依托，治理活动是不可能有效、有序开展起来的。
(二)多层级治理、行为主体与互动逻辑
目前的治理结构大体可以划分为四个层级：由全球现代民族国家、国际政治组织以及国际非政府组织构成的“国际”层级;由各国中央行政机关及其非政府组织构成的“国家”层级;由次国家政府(通常为州、邦、省)以及非政府组织所组成的“地方”层级;由等级链条最末端的政府(通常为乡镇、街道)和非政府组织所组成的“基层”层级。我们用“ ○ ”来指代“政府”和“非政府组织”这个政治实体，可以初步建构出多层级制度框架下政府内部和各层级之间互动的图景(参见图2)。必须强调，这一图景是简约化的，很明显，在实际运作中，政府和非政府组织内部和之间的互动模式和行为要比图示复杂得多。
图2 多层级制度框架下的治理主体互动关系
来源：作者自制。
多层级治理往往牵涉多个层级、多种主体，其利益纠葛和价值交换形成复杂的互动逻辑与网络关系。在各层级行为主体之间进行的所有互动大致有两种形式——合作与冲突，而冲突可以看成是另一种形式的“合作”，即“不合作”。这两种互动形式存在显性或者隐性的成本，合作需要成本，冲突产生成本。因而，合作的达成绝非易事，实现不同主体之间的合作往往需要充分的前提条件，即需要主体之间在责任分配、风险分担、利益分享上形成足够的共识，从而构建起信任基础上的正式或者非正式的合作协议与框架。整个合作的过程不是一个静态的过程，从合作的产生、合作的维系、合作的优化、合作的完成全流程看，每一步都需要付出特定的合作成本。
每一层级都是由多个“个体”所组成的“整体”，整体内部的各个体之间存在着互动关系;同时，层级之间的各个“整体”之间也存在着互动;一个层级内部的“个体”也会同另一个层级中的“个体”形成互动。也就是说，整个层级自上而下存在着以“整体”和“个体”两种形式呈现的多种互动关系。正常情况下，每一层级内部的个体之间、相邻两个层级的整体之间的互动最为频繁、紧密，且需要的成本最低;而跨越层级产生的互动需要更大的贯穿力或者渗透力，这意味着互动成本和难度的增加。从政策分析的角度看，由上至下，政策执行能力是递减的，同理，由下而上，政策回馈的难度递增。综上所述，我们可以做出以下假设。
(1)同层级个体间的互动成本要低于跨层级个体间的互动成本，因而加强同层级个体间关系的治理优化相对容易实现。
(2)相邻层级整体之间的互动成本要低于跨层级整体间的互动成本，因而加强相邻层级整体间关系的治理优化相对容易实现。
(3)在一些情况下，跨层级整体的互动是可以实现的，但需要突破原有的制度框架运行机制，跨越的层级越多，对于制度框架的破坏越大。
(4)在一些情况下，跨层级个体的互动也是可以实现的，但不僅需要突破同层级互动制度架构，还需要突破多个层级互动制度架构，跨越的层级越多，对于制度框架的破坏越大。
总之，多层级治理绝对不是强调“层级越多越好”的治理，这是因为：一方面，跨越层级意味着合作成本的上升，跨越层级越多，合作成本越大，合作收益越小;另一方面，跨越层级往往需要打破既有的制度框架束缚，突破现有规则的惯性和秩序将会或多或少的影响、改变甚至颠覆现存的运作机制，这往往会导致制度过载，从而导致制度变迁，甚至带来制度衰败的危险。所以，真正的多层级治理应考虑的是如何在维护现有制度框架有效性和稳定性的前提下，通过协调、统筹实现各个层级的主体之间有序的、高效的合作，以充分发挥其合力。
二、 印度空气污染现状及其治理制度框架
印度作为一个幅员广阔、人口众多的“超大规模”国家，具有同中国相似的治理情境，这种相似性体现在：作为新兴经济体，在经济规模和体量上十分巨大;实行混合经济，保留了较多的计划经济色彩，强调政府对于市场的管控;作为后发展国家，难以摆脱短时期跨越式发展带来的资源环境压力，也就难以避免快速工业化所带来的环境破坏、空气污染问题;同样面临着地区发展不平衡的问题，尤其是在城市化推进过程中，城乡差距显著，大都市区的环境治理问题繁多且巨大。正如世卫组织总干事特沃·德罗斯·阿达诺姆(Tedros Adhanom Ghebreyesus)在一份声明中所说：“空气污染威胁着我们所有人，但是最穷困和最边缘化的人群是首当其冲的。”[5]清洁空气作为一种公共物品供给不足所带来的，远远不是简单的对于社会经济发展的负外部性，还可能造成空间、阶级区隔和矛盾。
(一)印度空气污染现状
印度的空气污染问题值得关注。根据印度国家统计局在2001年的统计，75%的印度家庭使用固体燃料[6]，这成为印度空气质量下降的重要原因之一。世界卫生组织2002年的报告指出，印度全国近40%的疾病都是由环境和职业风险造成的，而空气污染是当中的首要因素[7]。据估算，印度每年有12万余人死于室外的空气污染，预计造成的损失达到了GDP的3%[6]。即便到近几年，仍有研究表明，空气污染不仅仅是作为首善之区的德里地区的问题，甚至全印度的大都市区都面临着它的威胁。由印度绿色和平组织从各邦的污染防控委员会收集的数据显示，在印度没有一个地方符合世卫组织及全国空气质量标准，印度的金融中心城市孟买则成为世界上污染程度最严重的大都市之一，印度已成为世界上空气污染最严重的国家[6]。作为印度的邻国，中国同样面临着较为严重的空气污染威胁，但近年来，中国的空气污染治理努力有目共睹，空气污染治理初见成效，表1对印度和中国的空气污染情况做了简要的对比。
表1 印度和中国的空气污染情况对比
资料来源：Sunil Dahiya et al. Airpocalypse： Assessment of Air Pollution in Indian Cities.https：//secured-static.greenpeace.org/india/G-
lobal/india/Airpoclypse--Not-just-Delhi-Airin
-most-Indian-cities-hazardous-Greenpeace-repo
-rt.pdf.
从表1可以看出，2010年～2015年间，以PM2.5水平为衡量指标，印度的空气污染程度在不断恶化，同期，中国的空气质量则有了显著改善，中国在首都城市的空气质量和全年空气质量上都好于印度;印度在空气质量检测的投入、污染减排技术的推广方面都不及中国;印度政府所推行的措施覆盖面过窄、执行不足且缺乏明确的目标方案。相较中国近年来的治理成果，印度的空气污染仿佛深深陷入了困境之中，各方对于印度的空气污染治理并不看好，國内外都出现了诸多的质疑与批评。此外，据世界资源协会预计，在未来的25年里，印度每年的温室气体排放量预计会超过所有发展中国家总和的一半[8]。
(二)印度空气污染治理的多层级制度框架
1.国际制度框架的结构与影响
印度在世界治理体系中具有重要地位，这要求它肩负起同自身相适应的责任，积极参与到全球气候变化的治理进程中来，在空气污染治理方面做出应有的贡献。然而，现实中的全球治理制度框架的最大特征是无政府状态，“无政府的治理”在国际层级得到了实现，这的确颇具讽刺意味，因为这可能使得“全球气候治理呈现出多元化、多层次的‘碎片化’制度发展趋势，产生大量由政府主导但范围更窄的‘小多边’乃至双边气候制度，以及类型各样的公私伙伴和民间型的气候合作制度”[9](p.125)。在这样的国际治理制度框架下，印度有足够的能力和空间来制定和执行基于本国国情的空气污染治理政策，但仍然会受到国际社会的压力和制约。例如，2002年印度政府发表声明指出，“尽管在大气温室气体浓度问题上责任很小，尽管发展是压倒一切的优先事务，但是印度正在主动采取许多行动，为保护大气做出重大贡献，从而使国家走向气候友好型的发展道路”;2008年，《印度气候变化国家应对方案》 强调，印度“作为一个国际社会负责任的、有包容性的成员，已准备好为应对全球气候挑战做出贡献”[10]。
2.国内制度框架的形式与特点
印度是一个具有古老历史传统的国家，在历史的发展进程中又曾成为英国的殖民地，这使得印度的央地关系具有更为复杂的特性。具体来说，印度在构建现代国家之前是由数百个大大小小的土邦所组成的，这些土邦作为具有独立属性的政治实体各自为政，印度语言繁多、族群多样、信仰各异，更使得因地理原因产生的分隔同心理、文化分隔共同发生作用，形成了“重地方，轻中央”的政治传统。英国的殖民统治也并未能从根本上改变这种局面，其“分而治之”的统治策略反而加重了印度地方之间的分隔。
“如果一个政治体制建立在协议上且至少有两个政府‘场所’、‘方面’、‘维度’、‘层次’或‘层级’，在整个系统中，每个政府都被赋予了独立的合法性和宪法保证的地位，并且具有自己整套的制度、权力和责任，那它就应该被视为联邦式的。”[11]毫无疑问，印度就是这样一个典型的联邦制国家。如前所述，“邦”作为地方层级主体之一，从历史上就在其国家治理体系中占有重要地位。
从现代来看，自20世纪90年代以来，几乎所有国家层面的选举都是邦主导的，这导致许多重大的政策和政治主张都是从邦这一层级提出的。不仅如此，印度的政党政治也是地方化的，“印度的地区政党一般都是代表某一邦的地区利益或者是某一特殊种族语言、宗教或种姓集团的利益，因此在地方上有着深厚的社会基础。……全国性政党的力量基本上没有什么影响，一些所谓的全国性政党，如大众党、人民党、平等党、印共和印共(马)实际上也只具有地区特征”[12]。在这种条件下，全国性执政党所控制的中央政府其实也难以对地方政府进行有效制约。可见，邦在国家制度框架中的地位是很特殊的，尤其是在1989年～2014年间，邦的地位变得更加重要了，因为权力不断从中央下放到邦。有统计表明，截至2016年，超过80%的印度人生活在由单一领导(即首席部长)实现主导的邦中[13]。这意味着，作为地方层级的“邦”才是纷繁复杂的治理活动的实际发生地和舞台，政策的制定和执行、信息的传输与反馈可能都离不开这一层级的制度架构和主体。
三、 印度空气污染治理困境的形成与启示
(一)印度空气污染治理困境的形成
在印度中央将大量权力下放到地方的同时，权力却没有继续从邦这一层级下放到基层。也就是说，在邦的层级，权力开始了新的集中化趋势，邦政逐渐走向了新的集权。这在多层级的制度架构中形成一定的传导阻滞，即自上而下的权力难以渗透、贯穿到基层，导致多层级治理制度架构畸变为一个橄榄形结构。这预示着两种情况：一是基层政府难以获得充分的权力和资源以实现公共服务的递送，中央政府则难以对地方政府实现有效的监管;二是相应层级的社会力量也难以得到足够的赋权来发挥自身的治理功能。因而，邦的坐大不仅导致“国家与基层空洞化”，更限制了社会力量的治理作用，这使得印度国家治理的制度架构出现了“多层级、轻两极”的局面，同时显现出“政府强、社会弱”的特征。
首先，印度在中央层级设立有环境、森林和气候变化部(以下简称“环境部”)，主要负责全国范围内的环境保护工作，中央污染防治委员会则作为环境部的附属机构开展治理工作。然而，受制于前文所述的治理情境，中央污染防治委员会只能通过提供技术支持和指导的方式来协调各邦的污染控制委员会的活动，并调解它们之间的矛盾。因为在联邦制的多层级制度框架下，各邦政府享有地方事务的自主权，空气污染治理的政策制定和执行权力大多为各邦自行保留，中央政府难以有效施加影响，也就是说，借用中国流行的“条块”分析法来进行解释，即是印度的“块块”要强于“条条”。
然而，在印度政府看来，造成资源破坏和环境恶化的主要原因是社会贫困和经济落后，然后才是经济发展所产生的副作用，所以，只有不断推动经济发展，才能更好地解决环境问题。在这种情况下，各邦为了自己的发展利益，通常会产生相互竞争，邦的领导人也会为了自己的政绩和任期考虑，最大化地推动经济的发展。因而，在印度，邦及其领导人容易陷入一种为追求经济发展而忽视环境保护的竞争状态，同时由于其较少受到中央政府的规制，中央政府难以通过衡量地方污染治理的成效来决定他们的晋升和罢免，所谓的“政治锦标赛”的模式在印度并不适用。换言之，中央政府难以通过规制和激励的方式来影响地方官员和地方政府行为。
其次，作为发展中国家的印度面临着巨大的发展压力，而与这一发展压力密切相关的是环保压力。例如，为了实现计划委员会拟定的8%的GDP增速，在2031年～2032年之前，印度需要在2003年～2004年水平的基础上，增加三到四倍的能源产能、五到六倍的电力产能[14]。由此可见，印度的空气污染治理成效并不明显的重要原因之一是，现有的社会经济、人口规模对于能源需求量十分巨大，而印度的经济产业结构、社会生产结构导致资源利用率并不高，这导致各个层级都面临着巨大的环保压力，而不完善的治理制度框架和不充分的治理能力难以有效消除污染存量、控制污染增量，這也必然会引致空气质量不断恶化。
最后，社会组织参与多层级空气污染治理带来了负面的参与效应。印度的政治体制和社会条件为非政府组织提供了较为宽松的发展环境，涌现出了以科学与环境中心为代表的环保非政府组织，它们在推动印度空气污染治理方面发挥了一定的作用。例如，科学与环境中心“为保护公众健康……启动了城市空气质量项目，得到了政府、公众和司法部门的热烈回应，成功地降低了城市的空气污染程度”，“他们先后提出了汽车燃料质量引起的空气污染问题、释放标准问题、汽车维修和财务管理措施问题、交通运输的管理问题等，同时他们还加强了空气质量的监督，从而较大地改善了德里的空气质量。除了开展专题运动外，他们还组织召开国际会议、举办展览、发放宣传单，来提高民众的环境觉悟” [15](p.139)。正是因为有非政府组织这样的社会力量的崛起，社会力量才有机会发挥自身应有的治理功能。
但是，社会力量的参与并非是万能的，在某些情况下，政府与社会力量的合作也可能带来负面的治理效果。还是以科学与环境中心为例，它曾针对德里严重的空气污染，在著名的环境律师梅塔的领导下，在绿色法官库尔迪普·辛格的支持下，促使高等法院通过判决来下令关闭德里区以内的各类重污染工厂。这反而遭到了下层贫民的反对，因为这些人中的绝大多数都是工厂临时工，而法院规定只有正式工人才能得到补偿，临时工不在补偿之列[15](pp.116-117)。无疑，它与政府的联合行动将正义的目标建立在了不正义的政策措施之上，正因如此，造成了社会力量内部的分裂与对立，更使得自然问题进一步转变为社会问题。众所周知，空气污染治理远非是一个技术性问题，更多的是一个带有政治性、社会性的制度性问题，社会力量参与的出发点和落脚点都应该有助于制度稳定和改进，而我们可以通过上述事例发现，过于积极、激进的社会参与，不利于多层级治理制度框架的维护和发展。因为一旦出现微小的疏忽和纰漏，从基层蔓延开来的社会动荡和政治不安定都会冲击到现有的治理秩序。在印度，由多元社会特性带来的参与主体的多元差异，决定了社会力量内部并非是一个有聚合力的场域，社会力量的整合、协调并非是一件易事。在空气污染治理方面，社会力量尤其是社会组织还存在着知识上、策略上、管理上的诸多问题。
(二)印度空气污染多层级治理的启示
第一，加强政府治理，以政府治理优化推动多层级治理优化。政府始终是最重要的治理主体，作为发展中国家，在任何时候都应该重视政府在推动国家治理现代化中的作用。从印度空气污染治理的情况中我们看到，政府本身受制于政治制度框架的限制，在邦这一层级出现了权力过于集中、信息传导补偿、政策执行不力等问题。因而，要想理顺多层级制度架构并使其充分发挥作用，必须注重对于各层级政府本身的治理。政府要通过建立一套有效的政策制定和执行机制，实现自上而下的良性互动，即中央政府对地方政府保持有效的监管和规制能力的同时，赋予地方政府适当的权力，更要保证这种权力的下放能够落实到基层，使得权责在不同层级得到合适的分配。只有这样，才能充分调动多个层级政府的作用，同时保证政治制度架构在稳定的前提下逐步实现优化。
第二，增强社会治理，以社会治理强化推动多层级治理强化。社会是自然世界中的人类集合体，空气污染的产生和解决都是在社会中发生的。印度社会有着特殊的多元复杂性，正是因为这种复杂性，带来了印度社会对于空气污染的不同看法，造成了印度社会在空气污染治理上的立场和利益差异。作为发展中国家，印度在社会发展与环境保护之间面临着艰难抉择，如何整合不同群体间的利益分化、弥合不同地区间的利益分歧、控制不同集团间的利益冲突是其社会治理要着重思考的问题。因此，印度政府应该充分引导和支持公众参与到空气污染的治理中，通过建立有效的协商对话机制，实现群体间的沟通交流，并在此基础上求同存异、形成共识。
第三，改善合作治理与网络化治理，以合作治理和网络化治理升级推动多层级治理升级。政治制度框架为多层级治理提供了最基本的分析架构，政府和社会的互动就是在这样的框架中进行的：政府保有巨大的政治资本，社会蕴含着丰富的社会资本，二者的充分合作和融合，有助于克服市场中的经济资本所难以解决的空气污染问题。换句话说，市场失灵是不可避免的，市场失灵会造成空气污染，给市场本身和社会带来负外部性，政府和社会的治理努力都可能或多或少消除或者缓解这种后果。然而，政府也不是万能的，社会更不是全能的，政府可能失败，社会可能崩溃，单纯寄希望于政府和社会来实现善治似乎并不明智。只有在加强政府治理和增强社会治理的基础上，才有可能进一步谈论合作治理与网络化治理升级的可能。
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[责任编辑：张英秀]
作者：张继亮 熊瑞涛
【摘要】目前，我国面临着严峻的环境形势，本文首先分析了目前水污染的现状和治理的现状，进而有针对性地提出了目前水污染的防治工作的工作要点。
【关键词】水污染;水环境;政府管制
我国是一个淡水资源短缺，水灾害频繁的国家。日益严重的水环境污染不仅严重制约着我国经济的可持续发展，也时刻威胁着人民群众的生活安全。近些年，随着国内推进行业污染防治水平升级及产业结构调整，水污染的情况得到一定程度的改观，但仍在着一些问题亟待改善。
1.水污染的现状
《2011年中国环境状况公报》指出：2011年，全国地表水总体为轻度污染。湖泊(水库)富营养化问题仍突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河十大水系监测的469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%。主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和总磷。全海海域海水中无机氮、活性磷酸盐、化学需氧量和石油类等指标的综合评价结果显示，2011年，中国管辖海域海水水质状况总体较好，符合第一类海水水质标准的海域面积约占中国管辖海域面积的95%。
随着我国的经济发展步伐越来越快，国家在水环境保护的投入越来越多，虽然在一定程度上缓解了水污染程度，但仍存在着不小的问题。首先，近些年来国家对水环境保护的投入虽然与日俱增，但与经济增长的速度是不成正比的，快速增长中的企业污染是造成水污染的重要原因。水污染的排放量始终保持在较高的程度上，大部分水体污染程度虽得到初期控制，并没有呈现出好转的迹象，仍有30%以上的水质为劣等或最劣等水质，水体富营养化现象严重。其次，水环境监管力度不够。国务院已经明令各地区加强对水环境污染物的控制，并由环保部门与企业、地方政府签订污染物总量减排目标责任制，并将减排指标分解落实到地方政府和重点排污单位。然而，部分水环境监管部门的能力并没有完全满足水环境管理的能力，执法力度仍有待进一步加强，地方环保行政主管部门仍受制于地方发展经济目标的实现，违法破坏环境的现象仍屡见不鲜。
2、水污染治理中存在的主要问题
2.1一些流域水资源过度开发
水资源开发利用中，缺乏对水资源的保护，忽视水体特有的生态功能，造成流域水资源过度开发，很多河流成为“断流河”、“排污沟”，水体丧失自净能力。据最新水资源调查评价结果，淮河、辽河、海河开发利用率分别为53%、66%和100%，大大超过流域环境承载能力，致使枯水期基本没有生态流量，加剧了水污染和水质恶化的趋势。
2.2水污染防治职责不清
跨省界流域的水污染防治，谁是责任主体法律中没有明确规定。水污染防治涉及环保、水利、建设、农业、交通、林业、海洋、发展改革、财政等许多部门，由于职能交叉，甚至重叠，实际工作中相互扯皮、各自为政的现象十分严重。城、乡水资源管理分割;地表水、地下水管理分割;上游、下游管理分割;河流、海洋管理分割，水资源开发利用与水污染防治管理职能严重分离。
2.3水污染防治相关法规衔接不够
《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》和《水法》是水环境管理方面最重要、最直接的三部法律法规，但涉及水污染防治的规划编制、核定排污总量、水质监测、信息发布等规定在落实中存在交叉、重复等问题。如《水法》规定的流域综合规划、专业规划内容与《水污染防治法》规定的水污染防治规划内容存在重复;《水法》规定水利部门核定纳污总量和《水污染防治法实施细则》要求环保部门编制排污总量控制计划交叉;环境保护法赋予环保部门监测、发布水环境质量公报的职能与水法赋予水利部门监测、发布水质公报的职能重叠，实际工作中出现水质数据差距较大，甚至结果截然相反。
2.4政策机制不完善
一是排污费低于污染治理成本，环境污染外部化;二是对违法行为的处罚力度不够，“违法成本低、守法成本高”的问题十分突出，“谁污染、谁治理”的法律责任没有落到实处;三是资源性产品价格、环境收费及相关财税政策不利于企业自觉治污，企业内在动力不足;四是市场化治污机制尚未建立，专业化治污企业和民营资本难以进入治污市场;五是生态环境补偿机制还未建立。
3.水污染的治理措施
水污染防治工作是我国可持续发展战略的组成部分，采取有力措施，加强水污染的治理工作是当前必须要重点研究的内容。
3.1加强政府环境管制
通过对上文问题的阐述，不论是政策机制不完善、法规不健全还是职责不明等问题，都不是普通百姓能够参与改善的，是需要政府加强环境管制的。企业污染高居不下的原因是因为缺乏政府管制的约束，因此，水污染的防治工作包括水资源的控制利用必须依靠政府在市场中的主导作用。应建立起以政府环境管制为主导，企业经营配合的环境管理模式。政府应以水污染治理为长期任务，丝毫不能放松对水环境的监管力度，从规划，坚持从投资建设到运行管理的管制和操作。此外，政府应加大环境执法力度。对水污染物排放持续不达标的企业一律予以整治;对污染严重的水域加大资金投入治理，实行水环境评价制度，严格控制审批新上污染性建设项目。
3.2推动公众积极参与
我国水域广阔，水污染问题普遍存在，单纯依靠政府的控制难免在执行中有许多疏漏，而公众是水资源环境的受众，更了解实际的情况，因此，应鼓励公众多层次参与水污染的治理与监督。公众可以对违反法律的排污行为进行监督、检举或向法院提起诉讼，进一步拓展水环境的监督范围。要得到公众的广泛参与，应建立规范的政府与企业环境信息公开制度，增加水污染治理的透明度，要向全社会通报水环境的质量及水质情况，自觉接受公众的监督。
3.3加快水污染治理技术的开发和推广
水污染的控制需要依靠政府的管制和公众的监督，对水污染的治理还需要依靠先进的科技。科技的进步必将带来先进的技术和管理来获取水污染治理的高效率、高效益。政府应加强水污染治理技术及相关产品研发的扶持力度，对治理污水有特殊贡献的企业和个人进行奖励;对企业污水处理工艺展开针对性的改进和技术路线的优化。此外，应积极推进污水治理技术服务业的发展，推进水污染治理的市场化。让污水治理行业在市场中活跃起来，市场的导向作用必将使得污水治理目标更早地实现。
4.结束语
水污染的治理是一项长期的任务，也是当前加强和改善水资源现状的一项重要举措。为了给人民群众营造良好的水资源环境，加强水污染的治理及各项措施的研究，尤其是水资源严重短缺的我国来说，加强政府的环境管制与公众参与相协助的环境管理体系，以促进政府、公众、企业共同为改善水资源环境而努力。
参考文献
[1]韩兆先，吕艳丽.关于当前我国水污染治理问题的思考[J].科技信息，2009(13)
[2]江曙光.中国水污染现状及防治对策[J].现代农业科技，2010(07)
作者简介
尹明华，女，(1982.08-)，河北省石家庄人，助理工程师，研究方向 环境监测与治理技术
作者：尹明华 冯巧云 赵丽雅
(一)
防治空气污染是一个庞大的系统工程，需要个人、集体、国家、乃至全球各国的共同努力，可考虑采取如下几方面措施：
1、减少污染物排放量。改革能源结构，多采用无污染能源(如太阳能、风能、水力发电)和低污染能源(如天然气)，对燃料进行预处理(如烧煤前先进行脱硫)，改进燃烧技术等均可减少排污量。另外，在污染物未进入大气之前，使用除尘消烟技术、冷凝技术、液体吸收技术、回收处理技术等消除废气中的部分污染物，可减少进入大气的污染物数量。
2、控制排放和充分利用大气自净能力。气象条件不同，大气对污染物的容量便不同，排入同样数量的污染物，造成的污染物浓度便不同。对于风力大、通风好、湍流盛、对流强的地区和时段，大气扩散稀释能力强，可接受较多厂矿企业活动。逆温的地区和时段，大气扩散稀释能力弱，便不能接受较多的污染物，否则会造成严重大气污染。因此应对不同地区、不同时段进行排放量的有效控制。
3、 厂址选择、烟囱设计、城区与工业区规划等要合理，不要排放大户过渡集中，不要造成重复迭加污染，形成局地严重污染事件发生。
4、绿化造林，使有更多植物吸收污染物，减轻大气污染程度。
空气污染治理方案
(二)
1、光触媒治理
该方法是新近从国外引入，应用较多的一种，对重度污染具有治理见效快的显著特点，但价格也较高。光触媒在进行光合作用、发生化学反应过程中，可能产生轻微的二次污染，对壁纸、木制家具的油漆表面会有影响。此类清除剂对甲醛去除效果为70%左右，对苯、T VOC 的去除效果在80%以上。
2、臭氧治理
臭氧属强氧化性，是国际上公认的常用、安全的物理治理方法，适用于中度、轻度污染。其最大特点是不产生任何残留物及二次污染。但采用该技术治理时，人要暂时离开房间，以免中毒。其对甲醛的去除效果为40%左右，对苯的去除效果在90%以上，对T VOC 的去除效果在50%左右。
3、负离子治理
用一种产生高压电的仪器电离分解有害气体，使苯、甲醛等有害气体快速氧化成负离子，与空气结合后，还原成氧气、水和二氧化碳。这种方法见效快、无污染，不留死角，()可定期采用，作为集中治理室内空气污染超标问题的一种选择。此类方法对甲醛、苯、氨、T VOC 的去除效果可达70%左右。
4、炭治理
竹碳、活性炭等都是利用碳吸收异味、吸附有害气体的原理，来治理室内空气污染。它具有成本低、无毒副作用的特点，但见效较慢。此法可作为室内空气污染轻微超标的长期治理方法。其对甲醛的去除效果为50%左右，对苯的去除效果在90%以上，对T VOC 的去除效果在50%左右。
5、其他方法治理
从植物中提取出来的纯植物性清除剂，为天然产品，对环境不会产生二次污染，是理想的空气污染清新剂。其对甲醛、苯T VOC 的去除效果在50%左右。
在居室内放一些抗污染的花草，也能起到“空气净化器”的作用。如常青藤能让90%的苯消失，吊兰能让96%的一氧化碳、86%的甲醛和过氧化氮，天南星的苞叶能吸收80%的苯、50%的三氯乙烯，仙人球、芦荟都都有净化空气的功能。
同欣-上海室内空气污染治理中心
同欣质量检测技术(上海)有限公司是一家专业从事室内空气污染治理、净化系列产品研发、生产、销售为一体的专业技术型高科技公司。本公司拥有一支由众多专业从事建设工程质量检测领域的复合性人才组成的服务咨询团队，同时集聚建设工程质量监测各领域技术专家和相关研究机构，长期深入各类工程现场开展服务及调查、咨询、通过自主不断经验积累、探索、研发、创新， 并积极引进、吸收国际先进技术，掌握了室内环境污染治理净化的诸多前沿技术，成功地开发出一批高技术含量的绿色环保产品。
2009年，本公司以技术专业性、优质的服务、卓越的业绩顺利通过权威主管单位的严格评审，取得了上海室内环境净化治理二级施工企业等权威行业资质，为本公司的行业品牌打造又迈近了着实的一步。
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