在现实社会中，很多场合都离不开制度，制度是每个人都需要遵守的规则或行动准则。你接触过什么样的制度？下面是小编精心整理的《推行权力清单制度》相关资料，欢迎阅读！
市县政府推行权力清单制度问题研究
摘要：市县政府处在履行管理服务职能的第一线，推行权力清单制度势在必行，意义重大。市县政府推行权力清单制度应提高市县政府对权力清单的认识，加强组织领导和监督;重视顶层设计，推进权力清单的规范化、全面化;建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据;完善市县政府推行权力清单制度的保障机制;引入地方人大审议机制，保证权力清单制度的稳定性和权威性;建立权力清单动态调整机制，实现权力清单的动态管理;权力清单的建立必须与责任清单结合起来，同步推进。
关键词：市县政府;权力清单制度;简政放权
推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的重要举措，是政府的一场自我革命，也是行政体制改革的突破口。所谓权力清单，就是把各级政府及其政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，依法审核确认，以清单方式列明并公之于众，主动接受社会监督。其实质是为政府依法行政提供基本依据，给行政权力打造一个透明的制度笼子。市县政府推行权力清单制度，一方面，是市县政府向社会公众集中性公开行政权力内容及其运行流程，破除政府权力神秘色彩，推动行政权力规范高效运行的举措;另一方面，也是与当前的简政放权改革、行政审批改革相融合的改革内容。当前，市县政府要把推行权力清单制度作为与简政放权、行政审批改革相融合的重要抓手，多措并举，统筹推进。
一、市县政府推行权力清单制度势在必行
从河北邯郸市探索的首份市长权力清单开始，到浙江“富阳模式”，权力清单制度的试点从点到面在全国铺开，直至写进中央全会文件，表明其已成为党和政府高度重视的核心议题，反映了党中央、国务院对规范政府行政权力运行改革的勇气和决心，也显示了推进权力清单制度建设的紧迫性。
1.推行政府权力清单制度是加强政府自身建设的基础性工作
近年来，虽然我国各级政府的治理能力不断提升，但与经济发展新常态的新要求和群众的新期待相比，地方政府在工作理念、治理水平、管理内容等方面仍存在不足，特别是许多地方政府部门对自己手中究竟掌握多少权力并不十分清楚，一些基础性的制度建设仍不完备，不同层级政府之间、政府与部门之间以及部门之间的职责权限不够明确，甚至存在职权交叉重叠的现象。①推行政府权力清单制度，使政府权力边界更加明晰，摸清政府部门的权力家底，以清单形式向社会公布，让政府部门清楚自身到底拥有哪些权力，该承担哪些责任，避免越位、缺位和错位，让群众明白政府应该提供哪些服务、不应该行使哪些权力，这十分有利于政府更好地行使权力。
2.推行政府权力清单制度是推进依法行政、建设服务型政府的重要途径
长期以来，许多地方政府部门存在权力运行过程不透明、程序繁杂、对权力的监督不够有力等问题，尤其是一些审批权、执法权、资金管理权相对集中的部门和岗位，容易产生暗箱操作，滋生腐败;一些政府部门不作为、乱作为等问题也时有发生。推行政府权力清单制度，将权力的来源、行使和监管纳入规范化轨道，从而使行政权力在法治框架内推进，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，可以有效减少权力寻租、设租空间，防止公权滥用，推动政府依法办事，履行好法定职责。同时，推行政府权力清单制度，有利于促进各级政府及部门转变监管理念，优化公共服务，正确履行职能，着力提升服务质量和服务水平，将该管的事管住管好，勇于负责，敢于担当，为群众提供更加优质、便捷、高效的行政服务。
3.推行政府权力清单制度是促进公民政治参与的重要保障
随着经济增长、人民生活水平的提高，我国公民的政治主体意识空前发展，对政治参与的期望也不断提高，权力清单制度有利于促进公民政治参与。推行政府权力清单制度，就是让权力执行的内容公开、程序公开、结果公开、范围公开，让公民了解各级政府部门及其工作人员到底有哪些权力，其权力是如何行使的，方便公民知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”。众所周知，知情权是监督公共权力的重要前提，权力清单通过赋予公民更广泛的知情权，有助于消除政府权力的神秘感，为公共权力的全面监管开辟了新路径，符合现代民主的根本要求。一旦政府部门出现了公示权力之外的越权或滥权行为，公民就可以对照权力清单，通过社会监督、行政复议或行政诉讼的方式进行救济，这十分有利于保障公民的政治权利。
4.市县政府推行权力清单制度意义重大
2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务和基本要求，并提出了明确的时间表，即省级政府在2015年年底前基本完成权力清单制定与公布工作，市县政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，要求各地区各部门结合实际，认真贯彻执行。市县两级政府在我国行政系统中具有十分重要的地位，处在履行管理服务职能的第一线，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县两级政府是国家大部分法律法规和政策的直接执行者，是人民能够直接感受到的政府的具体形式，也是国家与社会沟通的关键桥梁，发挥着承上启下、打通联系服务群众“最后一公里”的重要作用。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数是由市县政府做出的，市县政府的政策执行和管理能力以及服务大众的素质直接影响着人民群众对政府的看法和态度，市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程，市县政府推行权力清单制度直接关乎权力清单制度能否落到实处并取得最终成效，因此，必须把市县政府推行权力清单制度摆在更加突出的位置。
二、市县政府推行权力清单制度面临的矛盾和问题
近年来，从总体来看，各地正在按照中央和国务院的决策部署全面推进权力清单制度建设，如浙江省于2014年6月率先公布省政府部门权力清单，同年10月全省101个市县政府部门的权力清单在浙江政务服务网上向社会公布，成为全国第一个在全省推行权力清单制度的省份。一些市县政府积极探索开展推行权力清单制度工作，并取得了阶段性成效，主要包括：形成了行政职权清单，厘清了职权边界;规范了权力运行程序，筑起了权力的制度笼子;建立了行政权力运行电子平台，推动了电子政务建设，加快了政府职能转变等。这些探索为全国范围内市县政府推行权力清单制度提供了经验和借鉴。市县政府权力清单制度建设虽然取得了一些成效，但也存在一些亟须解决的问题。
1.对推行权力清单制度的思想认识和重视程度有待提高
权力清单制度建设是围绕政府行政权力的自我革命，这对行政机关行使权力造成了不便，其推动面临着来自各级行政机关及其官员的阻力也就成为必然。各市县政府的思想认识和重视程度不同，推动力度不一，工作进度不平衡，所以各地进展情况有很大差异。有的市县自十八届三中全会以来就已经有较为完善的清单出台，如北京西城区、上海杨浦区和浦东新区、河南郑州市、浙江富阳市等，大部分市县正在推行。一些市县领导重视不够，对全面推行权力清单制度建设的重要性认识不足，工作主动性不够，没有把权力清单工作真正摆上重要位置，没有组成工作班子，工作没有正式启动，这样很难保证2016年年底完成编制公布任务。个别市县工作推进不力，工作机制不健全，仍在等待观望，表现在沟通协调不到位、组织保障不到位、工作人员不到位，工作进度慢，推进力度小，需要加强督导。一些市县政府部门存在领导推行权力清单制度的热情较高而部分中层和基层公务员对推行权力清单制度积极性不高，不愿意、不主动参与权力清单制度建设的现象。比如，一些公务员认为推行权力清单制度会人为地增加工作量，给工作带来不便。有的政府部门虽然公布了权力清单，但公布权力清单也只是基于上级的权威和压力而采取的权宜之计。为应付检查，他们对行政权力进行简单化、程式化梳理，该列入的权力不上报，形式主义严重。有的政府部门想方设法为权力清单“瘦身”，盲目合并权力事项，或者将权力下放到下级政府及其工作部门。
2.权力清单存在规范程度低、覆盖不全面的问题
权力清单的规范不够，具体是指权力清单的分类标准、规范内容、运行流程等由各地行政机关自主设计和确定，还没形成统一标准，需要进一步明确规范。比如，湖北省明确将行政权力分为行政许可、非行政许可审批等15类，上海市将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认、政府服务和其他行政权力等8类。各地、各部门在对行政权力内涵的理解、清理的范围、事项的分类等方面存在差异，出现了划分界限不清晰、类别划分有重复等问题，造成了清理结果差距较大。没有统一的度量衡，即使建立了清单，也不能比量，这样留下的人为操作空间，降低了对实际工作的指导性。调研发现，在权力事项梳理标准上，各地的标准不统一，同等类型的城市，权力的数量差别较大，比如，对共有权力的认定问题，各地就不一致，广州市有4972项，南京市有5122项，杭州市有4227项，成都市有7437项，对此现象公众难免心存疑惑。②各地公布的权力清单中，有的部门公开的内容笼统、不具体;有的部门名义上减少了很多权力事项，但实际上只是权力的合并同类项，把碎片化的权力整合进更大的权力当中，数目虽少，但权力还是原来的权力;有的部门公开的是“大清单”，然后又通过“其他审批事项”等兜底条款保留部分隐形的权力事项，设置权力的“弹簧门”。实践中，一些市县政府部门在具体分析自身所承担的职能时不能区分行政管理和公共服务职能，对于为民众和社会提供公共服务类的职责不知道该如何归类。权力清单制度建设还存在覆盖不全的问题，大部分政府部门公开的权力清单是从行政审批权开始的，而其他的行政权力如行政处罚、行政强制、行政征收等，还没进行清理和公开。此外，乡镇政府和各类功能区的权力清单制度建设需要加快探索研究，力争实现全覆盖。这项工作全国没有可供借鉴的经验，需要各地抓紧时间开展调查研究。
3.权力清单运行的保障机制还未建立
当前，在权力清单制度建设中，某些部门存在选择性放权和“打包”放权现象，不少事项是非需求性权力，特别是束缚企业生产经营、影响群众创新创业的事项，取消下放不够;少数部门存在放小不放大、放虚不放实的现象，取消和下放的权力事项含金量不够高，个别部门还存在形放实不放、明放暗收的问题;清单对权力重叠、部门分工问题进行了梳理，但缺乏有效的协调与裁决机制，工作过程中，部门协调不一、推诿扯皮的问题仍然很多。这些问题的存在，是由于权力清单制度建设中监督保障机制不完善、民众监督渠道不畅、监督责任不明确等原因造成的。建立权力清单，无论是在政策把握上还是在实际操作中，都需要大量高素质的专业人员，但现有的机构配置、人员编制状态显然无法同加强监管的改革方向完全适应。我国大多数县级政府知识结构不优，法律和专业人才奇缺，难以抽调出大批业务骨干从事这项新的重要工作。权力清单的落实需要一系列制度措施作支撑，需要建立健全目录管理、规范运行、政务公开、监督制约等各项规章制度，实现实时动态调整、规范运行和全程监督。目前，这方面的制度机制还没有建立起来，需要各地尽快研究制定。
4.推行权力清单制度的主体权威性不足，缺乏各级人民代表大会的确认
目前，市县政府权力清单制度的推行往往是由政府自身牵头进行，比如，由隶属于机构编制办公室的“审改办”牵头，政府法制部门参与“确权”等相关工作，并由各级政府最终确权，各地权力清单大多是以政府规范性文件的形式公布的，这便于工作的推进和开展。但是，这种工作机制没有充分发挥各方面专家、行政相对人等多方主体的作用，更为重要的是，缺乏各级人民代表大会的作用，因此推行权力清单制度的主体权威性不够。③必须认识到，政府或政府部门自我制定权力清单，容易陷入权力“自我认定”“自我裁量”的法律怪圈。也就是说，政府应行使什么权力，不应行使什么权力，应由人民通过其代表机构即各级人民代表大会，依照宪法和法律，根据新一轮改革总体部署和精简原则，做出规范性裁定。
5.“红头文件”式审批亟待清理
目前省级以上政府才允许设有行政许可事项，但由于市县级以下政府承接了大量的具体工作事务，政府往往会下发“红头文件”以推进事务落实，在此过程中，也衍生出大量并无法律依据的“红头文件”。这种普遍存在的“红头文件”式授权，导致了一定程度上的行政权力越位现象。这些“红头文件”式审批不仅涉及面广，而且与群众的生活息息相关。一些市县政府的行为依据仅仅是相关部门发布的“红头文件”，而不是国家法律法规，这违背了政府权力的来源必须基于法律明确授权的要求，缺乏充足的法律支撑和保障。
三、市县政府推行权力清单制度的路径选择
市县政府推行权力清单制度是一项时间紧、任务重、专业性强、涉及面广的系统性工程，既要求快，也要求稳、求好;既需要重视改革的顶层设计，也需要注意运作过程中的微观设计;还需在理性的制度设计和明晰的理念支持下，统筹制定规划，推进规划，按照明确的时间节点，采取有效措施，确保按时完成工作任务。具体可从以下几个方面做起。
1.提高市县政府对权力清单的认识，加强组织领导和监督
思想是行动的先导。市县政府应在思想上高度重视推行权力清单工作，要把这项工作列入重要议事日程，在人财物上予以倾斜。市县政府及其工作部门要通过多种渠道，广泛宣传推行权力清单制度的重要意义。通过宣传和学习培训，既能使市县政府部门领导和公务员清楚推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的有效举措，对规范行政权力运行、促进依法行政具有重要意义，也能提升市县政府公务员推行权力清单制度的积极性和主动性。市县政府主要领导作为第一责任人要亲自抓，分管领导要直接抓，要认真研究部署，制定工作方案，明确工作步骤，落实工作责任。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，坚决防止搞形式、走过场，切实抓好贯彻落实。要组织召开市县推进权力清单片会，共同研究解决工作推进中遇到的问题，交流经验，提供咨询，解惑释疑。要建立月报制度，及时把工作进展情况通报给市县主要领导，对进度缓慢的市县要及时发督办通知，督促其按照既定方案抓落实，确保工作进度不停滞。
2.重视顶层设计，推进权力清单的规范化、全面化
市县政府推行权力清单的任务十分繁重和艰巨，只有加强顶层设计，才能全面协调推进权力清单制度建设。要加强整体规划和顶层设计，将权力清单适时上升到法律法规的层面，尽快出台统一的清单规范，确保权力清单的严肃性。权力清理工作应当按照统一标准进行，权力清单的构成要素、规范要求、运行流程等内容应由省政府以制度的形式加以固定化和规范化，而不是由各地行政机关随意设计和自主确定;要明确细致地规定清理范围、清理对象、清理依据、清理标准和清理审核程序，明确具体的工作分工和时间进度，及时总结清理审核的重点和内容提纲，调整部门职责和编写权力清单的原则;改进政府管理方式的要求，需要报请上级研究的问题及工作进度和分工部门职权履行流程图的样式等;统一权力类别划分、权力事项名称、实施依据、处罚标准等标准。已经完成权力清单制定的部门要按照此要求进行清理修改，以保证法治的统一性。④此外，还应建立各参与部门之间沟通协调的程序制度。权力清单制度的推行是在我国现行法律规范的框架下进行的，还需要确立清理审核中的法律规定模糊、法律规范冲突以及解释意见不一等法律问题的解释、请求裁决、意见转送和建议的制度。
3.建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据
推行权力清单制度的过程必须坚持法治思维，职权法定，于法有据。按照职权法定原则，市县政府推行权力清单制度的所有环节都应当以现有法律规范为依据。第一，在市县政府推进政府权力清单制度中作为依据的法律规范，应包含法律、行政法规、地方性法规、司法解释、部委规章、地方政府规章、地方政府制定的规范性文件以及部门“三定方案”。其中，地方政府制定的规范性文件(通常所称的“红头文件”)必须是省政府和市县政府发布且经省政府法制办清理后保留的规范性文件。第二，在权力清理审核中，要坚持有上位法规范的必须以上位法为依据进行清理审查原则，不得以有下位法规范而规避上位法，更不得以违反上位法的规范作为行政权力保留依据。要及时修改和废止不适应改革要求和制约市场在配置资源方面起决定性作用的法律法规，特别是要集中清理、修改和废止各级行政机关涉及行政相对人权利义务的“红头文件”以及部门“红头文件”设定的行政职权，凡于法无据的都要予以剔除。这是实现政府法定职责必须为、法无授权不可为的基础。鉴于法律法规在政府职能表述上存在局限性、各市县政府在梳理行政权力时多用兜底条款加以保障的现状，对于兜底条款的梳理可分为两步：一是要明晰兜底条款中市场应当承担的职能和政府应当承担的职能，从权力清单中剥离出交由市场自主决定的事项，保留由政府决定的事项;二是要明晰政府职责范围内兜底内容的归属，并确定兜底事项的责任主体，保证事事有人管，确保职责无缺位。⑤
4.完善市县政府推行权力清单制度的保障机制
加强配套制度建设是权力清单制度顺利运行的保障。第一，确立行政权力清理审核和确认的人力资源保障制度。具体包括：从相关职能部门选调具有相关改革经验、具有法律专业知识的工作人员组建工作专班，提供办公场所与经费保障，专门负责和推动权力清单工作;加强对专业人才与法务人才的招考录用，加强现有人员的培训辅导，集中专业人员打通使用⑥;邀请行政法学和行政管理学领域的专家参与并对推行政府权力清单工作中的相关疑难问题进行研究和提供咨询、意见、建议，以指导实践;对在推行权力清单制度中一些存在争议或者与社会公共利益攸关的行政权力和服务事项，必要时可由清理部门或者审核部门通过公开征求意见的方式采集公众意见，吸纳民间智慧。第二，建立事中事后监管制度。政府责任要更多地由事前审批转为事中事后监管。对取消和前置转后置行政审批事项要逐一建立事中事后监管机制，明确监管的重点领域、范围和具体监管措施，做到行政权力与监管任务一一对应，把事中事后监管纳入制度的轨道。要加强对权力运行的行政监察和专项督查，及时纠正违法行权过程;开展行政权力运行第三方评估工作，积极构建基于公民社会、市场及专家机构的第三方评价机制，着眼于对权力清单制度在实践过程中的效果给予及时、客观的评价，以便行政主体及时发现权力清单实施过程中的漏洞。第三，强化权力监督和问责。要大力推进行政职权网上运行，打造集权力运行、便民服务、政务公开、效能监察为一体的行政权力网上运行平台，用互联网技术倒逼政府依法公开行使权力，实现市县行政权力网上公开运行和动态监管。健全权力清单制度执行的监督、问责机制，明确对权力越界行为的监督问责规定，使权力能够按照权力清单所呈现的内容和流程要求予以行使，对不按权力清单履行职权的单位和人员，应依法依纪追究责任。
5.引入地方人大审议机制，保证权力清单制度的稳定性和权威性
随着依法行政的推进，权力清单制度的制定主体应由政府转向各级人大，这样可以消除清单制度可能在“做强做大”中的权力自我认定，增强清单制度的权威性、合法性。比如，武汉市在权力清单清理环节中，引入人大审议机制，市人大、市政协全程参与监督，保证了权力清单的合法性效力。有鉴于此，市县政府在梳理、编制权力清单之后，应交由市县人大进行审议，将人大对权力事项的确认作为推行权力清单制度最重要、最关键和最终的环节。审议通过的权力清单，应以市县人大决定的形式予以公开，市县政府不再具有任何更改的权力。如果未能通过，市县政府需根据人大审议意见并结合地方经济社会发展的实际情况，对清单予以修改，之后再提请人大审议进行确认⑦，并向社会公众公开发布，以保证和提高政府权力清单的权威性和规范性。
6.建立权力清单动态调整机制，实现权力清单的动态管理
实行权力清单制度，是一项持续的工程。权力清单要适应经济社会发展和转型的需求，实时跟踪调整。权力清单公布后，要根据法律法规调整、政府职能变迁、社会经济发展等客观因素的影响而相应变化，并通过政府网站等载体向社会公布，实现权力清单的动态管理。同时，要严格清单调整程序，确保调整规范合理。具体来说，从内容上看，应根据法律法规的立改废和机构职能的调整等变化，及时调整行政权力事项，优化权力运行流程。要每年对政府权力进行梳理，当上级政府的行政权力转移、行政权力下放给下级政府时，两级政府权力清单的内容都应当做出相应调整，以确保权力清单与时俱进，科学有效。从范围上看，权力清单的覆盖面同样应适时调整扩大。一是在基本确定县级政府权力清单后，应尽快开展乡镇政府和街道办事处的职权清理工作，其权力清理是清单建设的“最后一公里”，关系到权力清单制度建设的成败。二是应把权力清单制度推广到党委部门、法检系统以及各类功能区等，从而真正实现权力清单制度全覆盖。⑧可以结合推进政府部门权力清单，每省选择2—3个省辖市开展试点，形成可推广的经验做法，然后在全省进行推广。
7.权力清单的建立必须与责任清单结合起来，同步推进
有权必有责，权责要匹配，权力总是与责任联系在一起的。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这就要求市县政府建立权力清单时，要按照权责一致、权责匹配的原则，逐项逐条界定每项行政权力事项对应的责任，细化到条，落实到款，实现权力与责任的一一对应。要加强对权力运行的监督制约，明确责任主体，确定责任范围，明晰职责边界，健全问责和责任承担机制。应当按照行政职权的运行环节明确行政机关及其工作人员应当履行的责任义务。法律法规规定的组织听证、专家评审论证、实地核查等事项，应在责任事项相应环节予以明确。针对多个部门协同配合行使的权力，依法需要前置审批或征求其他部门意见的，以及需要下级主管部门进行初审的，应当分别明确各自具体责任事项。市县政府已经建立权力清单的要加快建立责任清单，尚未建立权力清单的要与建立责任清单一并推进。
注释
①任进：《地方政府部门明确权力清单》，《瞭望新闻周刊》2015年第13期。②许宏：《南京权力清单制度建设的实践与思考》，《中国机构改革与管理》2015年第7期。③郭庆松、陈奇星：《推行政府权力清单制度：上海的实践与思考》，《行政管理改革》2015年第7期。④申静：《地方政府推行权力清单制度路径构建》，《人民论坛》2015年第29期。⑤⑦田进等：《权力清单制度：概念、过程及调适——以武汉市“三联”权力清单制度为例》，《中国机构改革与管理》2015年第5期。⑥胡娟：《县级政府权力清单的政治学思考》，《中国浦东干部学院学报》2015年第5期。⑧张鸣：《省级政府部门推进权力清单制度研究：基于浙江实践的考察》，《电子科技大学学报》2015年第1期。
责任编辑：浩淼思齐
Study of City and County Governments Implementing the Power List System
Xue Ruihan
Key words： city and county governments; power list system; streamline administration and institute decentralization
作者：薛瑞汉
【摘要】推行权力清单制度是职权法定的必然要求，是建设法治政府、透明政府的重要举措。行政权力法律依据的具体要求为形式合法和实质合法。构建地方政府权力清单制度的实现路径，要明确权力清单不等于依清单行政，统一行政权力事项标准，统一法律依据，建立权力清单的动态管理机制，重点推进镇、街的行政职权清理。
【关键词】权力清单 法治政府 事项标准 动态管理
十八届三中全会《决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。建立权力清单制度作为法治政府建设和国家治理体系现代化建设的重要组成部分，对于简政放权、深化行政体制改革、促进依法行政具有重要意义。
地方政府推行权力清单制度的实践及价值分析
地方推行政府权力清单的实践梳理。有关权力清单的内涵目前尚无统一的含义。有学者指出，权力清单是“把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会的监督”①。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中将权力清单制度界定为：“将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”②。权力清单内涵的表述方式各异，但其蕴含的基本要素是一致的。其一，清单为权力清单的表现形式和载体。即行政权力在梳理、科学归类后以清单为载体，列单明细，对外公布。其二，权力清单的内容应包括行政职权、行使依据、主体及办理流程等。
从实践层面看，地方政府推行权力清单制度的试点、实践早在2005年业已展开。2005年，河北省邯郸市率先晒出市长权力清单，明确市长拥有93项法定权力。③这一举措对全国推行权力清单具有示范意义。2013年西城区作为北京市唯一的区(县)委权力公开透明运行试点单位，开通“西城区行政权力公开透明运行网”，对区县一级政府部门的行政权力展开清理工作。十八届三中全会以后，权力清单制度在全国范围内如火如荼的展开。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同颁发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为全国范围内推行权力清单制度提供了统一模板和具体操作方式。
地方政府推行权力清单制度的价值。第一，职权法定的必然要求。法治政府要求行政权力在法治的轨道内运行，包括行政权力的来源法定、行政权力的运行法定、行政权力的救济法定。其中，职权法定是运行法定和救济法定的前提和基础。实践中，许多行政机关对本机关所拥有、掌握的行政权力及其行使依据并不清楚。行政权力边界的模糊导致出现各行政机关职权交叉、互相推诿的局面，严重影响行政权力运行的效能。通过行政职权清理和权力清单制定，梳理、厘清各行政机关所拥有的行政权力，便于今后行政机关对照权力清单，秉持“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的原则依法行政。此外，有权必有责，权力清单中对行政机关行使权力所应当承担的责任也有规定。如果行政机关违法行使行政权力，应当承担相应责任。
第二，将权力关进制度之笼。权力清单制度将行政权力及权力运行流程图向社会公开，通过“晒权力家底”的方式，公开行政权力的名称、编码、类型、法律依据、实施主体、办理程序、监督方式等内容。权力清单一般通过网络形式向社会公众公开，实行权力公开透明运行，接受公众监督。权力清单制度集中体现了阳光政府、透明政府的要求，成功实现将权力关进了透明的制度笼子中，为权力套上了“紧箍咒”。
第三，有利于简政放权。简政放权是深化政治体制和行政体制改革的重要方向。制定权力清单，对权力进行削减、下放、整合，是简政放权的必然要求。权力清单的制定过程要求遵循“职权法定”原则，对没有法律依据的行政权力予以取消;对宜于由下级政府和部门进行管理的事项，原则上应当将权力下放;权力清单制度为行政审批制度等多项改革的深入推进提供了新的契机，有效实现以政府权力的“减”换取市场活力的“增”。权力清单、责任清单、负面清单“三单”构成一个整体，共同为激发市场活力保驾护航。负面清单的主要目的在于明确企业不该做什么，做到“法无禁止皆可为”。权力清单和责任清单共同为政府权力扎篱笆，通过明确政府职责和相关责任主体，推进政府简政放权以及政府职能转变④。概言之，行政职权清理工作有利于简政放权，充分体现了政府管理方式的变革，是有效处理政府、市场和社会关系的良方。
有关行政权力法律依据的具体要求
形式不合法。适用法律、法规正确是行政行为合法要件之一。如果在权力清单清理中行政行为适用法律、法规不正确，未来行政机关做出行政行为时援引了错误的法条，将影响行政行为的效力。在清理过程中，形式不合法的表现形式主要有法的名称表述错误、法条表述错误等情形。
第一，法的名称表述错误。在清理过程中，常遇到法的名称错误的情形。如将《病原微生物实验室生物安全管理条例》中的“生物”两字漏掉，而误写为《病原微生物实验室安全管理条例》;将《劳务派遣行政许可实施办法》误写为《劳动派遣行政许可实施办法》。
第二，法条表述错误。在法律已进行部分修改的情形下，行政机关因未及时更新，会出现错误援引旧法条的情形。如未引用新法的第十五条，而依然沿用旧法的第十条;法条表述未精确到条、款。《劳动保障监察条例》第二十八条第一款未标明“第一款”，而仅列明第二十八条。
实质不合法。第一，法律冲突。在我国，宪法具有最高的法律效力，法律的位阶高于法规和规章。纵向而言，下一位阶的法不得与上位阶法相抵触。横向而言，同一位阶的法之间不能相互冲突。在职权清理过程中，发现存在以下两种法律冲突，亟需解决。
一是上、下位阶的法律冲突。以住房与城乡建设部门的相关法律依据为例，《建设工程安全生产管理条例》为行政法规，《实施工程建设强制性标准监督规定》为部门规章，下位阶的部门规章不得与上位阶的地方性法规相冲突。按照《条例》第五十七条的规定，工程监理单位未按照法律、法规和工程建设的强制性标准实施监理的，并处10万元以上30万元以下的罚款;依据《实施工程建设强制性标准监督规定》第十九条，工程监理单位违反强制性标准规定，处50万元以上100万元以下的罚款。上位法与下位法的冲突的情形将造成执法过程中法律适用的困惑。该问题在区住建委进行职权清理时无法得到解决，应当通过相关程序递交有权机关予以处理。
二是同一位阶的法规之间存在冲突。同样以上述两部法规为例，二者处于同一法律位阶，但二者针对建设单位未组织竣工验收，擅自交付使用的事项的法律依据存在明显的抵触：若依据《建设工程质量管理条例》第七十三条，要“处工程合同价款2%以上4%以下的罚款”;而依据《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条，要“并处10万元以上30万元以下的罚款”。同一位阶的法规之间存在冲突，将造成行政执法实践中法律适用的难题。
第二，将未对外公布的规范性文件作为行政权力的依据。行政权力的法律依据应当对外公布。规范性文件制定后应当采取多种措施予以公开。不为公众所知悉、未对外公布的规范性文件不得作为行政权力行使的依据。如某市印发的《房改房售房备案工作规范(试行)》和《房改房权属登记工作规范(试行)的通知》因未对外公布，故不能作为行政职权的依据。
第三，规范性文件违法为相对人增设义务。规范性文件不得在没有上位法的依据时，为相对人增设义务或者剥夺其权益。以行政征收为例，为确保相对人合法权益不受违法行政征收行为的侵害，应遵循征收法定原则。没有法律依据，擅自决定征收的行为，有违行政法治原则。
构建地方政府权力清单制度的实现路径
明确权力清单不等于依清单行政。有学者提出“清单之外无权力”的观点，即“权力清单意味着不在清单之上的权力不能行使，即凡未列入清单的权力，行政机关均不得行使”⑤。该观点将权力清单与依清单行政等同，笔者对此不敢苟同。诚然，权力清单对于防止行政权力的滥用具有一定的意义。凡是列入权力清单的行政权力，行政机关应当严格遵守法律依据、法定程序来行使该职权。但这并不意味着在权力清单之外就没有行政权力。主要理由如下：一是权力清单的制定和实施过程尚无法律层面的依据;二是权力清单不具有强制力;三是“清单之外无权力”无法反映出服务行政理念。
统一行政权力事项标准。权力清单是行政权力的表现形式，是将作为整体的行政权力进行分解、归类，细化为单一的行政职权事项。权力清理工作应当按照统一标准进行。然而目前权力清单的标准不统一，导致同一区域内同一层级政府部门的权力事项千差万别。这种差异会使公众对权力清单的合法性、合理性产生质疑，进而影响其公信力。各省、市以及上、下级政府应保持统一的分类标准。建议已经完成权力清单制定的部门按照此要求进行清理或修改，以保证法治的统一性。在理论上，要进一步研究行政行为类型化，为权力清单清理提供理论支撑。
统一法律依据，明确给付行政的法律依据应包括规范性文件。权力清单制定过程中，同一行政权力事项的法律依据应当相同，此乃法治政府的基本要求。而在实践过程中，各地有关法律依据的标准尺度不一。有的地方将宪法、法律、法规和规章作为法律依据;而有的地方，规范性文件也可以作为法律依据。笔者认为，有明确法律规定的应当从其规定。比如行政处罚、行政许可等行为，法律已经明确规定其设定权和实施权，应当从其法律规定。如果法律没有明确规定该行政行为，则应当从行政行为的性质出发进行分析。侵益性行为是剥夺相对人权益或者对相对人苛以义务的行为，须有法律的授权，规范性文件不能设定侵益行政行为。给付行政又称受益行政，与侵益行政相对应，是“通过供给、保障以及资助等方式使行政相对人获得某种利益”⑥。有学者认为;“在法治的条件下，给付行政必须受法律保留的支配”。⑦对此，笔者持不同观点。伴随着服务行政的发展，政府不再满足于守夜者的角色，而是积极采取各种措施为公民谋福祉。各地政府的财政状况不尽相同，其所提供的给付行政的种类、范围也存在一定的地区差异。例如北京市与甘肃省对同一行为的行政奖励的金额不同。在我国现阶段，给付行政尚无法实现严格遵循法律保留原则。规范性文件可以在不违反上位法的前提下做出给付行政。笔者认为，在行政职权清理的实际操作过程中，给付行政的法律依据除了宪法、法律、法规和规章外，可以包括规范性文件。
建立权力清单的动态管理机制。权力清单仅为行政权力的形式载体，是行政权力的外在表现形式，权力清单的公布，解决的是行政权力“列单明细”的问题。权力清单应当随着行政权变迁而不断变化，建立动态管理机制实有必要。权力清单的内容应随着法律的立、改、废或者行政机构的调整而相应变化。一是因法律的立、改、废，权力清单需要相应调整。在该部门在进行职权清理时，某部法律合法有效，但是在权力清单公布后新法生效，旧法随着废止，这时相关部门应当及时对权力清单进行调整。二是因机构和职能调整而需对权力清单进行调整。行政机构改革和职能调整是我国“大部制”改革和行政体制改革的必然产物，旨在破解各部门之间职能交叉不清、互相推诿等痼疾。因实施主体职能调整，需要增加或者减少行政权力的，应依据动态管理机制进行相应调整。三是行政权力取消。新公共管理运动要充分调动市场和社会的积极性，有些行政权力将随着时代的发展变迁而逐渐取消，演变成社会权力。这时，权力清单的内容亦应随着调整。四是上级人民政府下放行政权力，需要对应承接。这时上级政府的行政权力转移、下放给下级政府，两级政府权力清单的内容都应当相应做出调整。综上所述，权力清单工作并非一劳永逸，应当建立动态管理机制，及时更新，查漏补缺。
重点推进镇、街行政职权清理。我国地方政府包括省、市、县、乡(镇)四级。我国实行条块分割的管理体制，作为基层政权组织的乡镇和派出机关的街道办事处因直接与公民打交道，承载了大量的行政职能，正所谓“上面千条线，下面一根针”。乡镇和街道办事处的权力清理是清单制度建设的“最后一公里”，关乎该制度建设的成败。经笔者统计，省、市、县三级权力清理的速度远比乡镇要快。其主要原因在于：一是权力清单制度主要倚赖自上而下的推动，乡、镇一级尚未全面铺开启动该项工作;二是镇、街的权力形式更为复杂，既有行政权力又有公共服务项目，很多行政职权的性质亟待予以统一界定。如发放独生子女伤残家庭的特别扶助金的初审、发放独生子女死亡家庭特别扶助金的初审等事项都掌握在镇、街手中。这些事项的初审结果与相对人的权益休戚相关。该初审权应当定性为便民服务事项还是行政许可的初审权，各地区做法不一。笔者认为，该行为如何定性，取决于镇、街的初审权是实质的审核还是仅负责材料的转移递交。如果镇、街仅负责将行政相对人的材料移交给相关部门，并未进行实质审核，则该项权力系受委托行使职权，其责任归属为受委托部门;如果相对人对其初审决定不服，应当以具有该项职能的工作部门为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。如果镇、街进行实质审核，则属于行政许可权的组成部分。此种情形中，镇、街的审核行为直接影响到相对人权益，应以镇、街作为行政复议被申请人或者被告。未来，应当将镇、街行政职权清理工作作为重点内容予以推荐。
综上所述，权力清单制度是政府推行行政体制改革、简政放权的重要措施，是国家治理体系现代化的制度回应，对规范行政权力运行，促进依法行政具有重要意义。未来，要加强顶层设计，实现权力清单制度的制度化、法治化。
(作者为河北大学国家治理法治化研究中心研究员、河北大学政法学院讲师、中国政法大学博士研究生;本文系河北省社科基金“国家治理现代化视野中法治河北实现路径研究”成果，项目编号：HB15FX046)
【注释】
①柳霞：“权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼”，《光明日报》，2014年1月17日。
②参见新华网，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.
③“反思巨贪案：国内首份市长‘权力清单’邯郸出炉”，《南方周末》，2005年8月26日。
④郭金超：“李克强详解三张施政‘清单’：政府要拿出权力清单”，人民网，2014年11月10日。
⑤杨伟东：“行政权力清单制度的意义和落实”，《中国法律》，2014年第1期。
⑥⑦黄学贤：“给付行政适用法律保留原则若干问题探讨”，《江海学刊》，2005年第6期。
⑧安徽省阜阳市编办：“安徽省阜阳市全面完成乡镇权力清单和责任清单制度建设工作”，2015年7月3日。
责编 /丰家卫(实习)
作者：申静
摘 要： 在全面深化改革的大背景下，全面推行政府权力清单制度对于深化行政体制改革，规范政府行政权力运行，保证公权力依法合规，公开透明，分工合理、权责一致、运转高效具有重要作用。推行政府权力清单制度，厘清政府权力的边界，解决政府越位、错位、缺位的问题，杜绝行政人员不作为、乱作为或以权谋私等乱象，使权力得到有效监督，分门别类进行全面彻底梳理行政职权，逐项列明设定依据;对没有法定依据的行政职权应及时取消，依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查，使“清单之外无权力、法无授权不可为”，进而推进国家治理能力和治理体系的现代化。
关键词：地方基层政府 权力清单 权力运行 权责体系
文献标识码：A
全面推行权力清单制度，虽已经不是一个新的提法，但在当下仍然是一个新热词，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程;党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出依法全面履行政府职能，推行政府权力清单制度，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，坚决消除权力设租寻租空间。
一、全面推行权力清单制度取得的成效
在当下地方基层政府都在推行权力清单制度，对自己的权力清单进行梳理，由于地区的差异等诸多方面的影响，各地的做法也都有自己的特色，取得了一定的成效。
(一)提升了政府的行政效率
在全面推行权力清单制度实践中，地方基层政府认真清理本地方本部门的权力清单，并结合地方实际，在法律的范围内合理配置权力，使得基层政府各部门之间明确自己的权责范围，形成相互制约和相互促进的氛围，避免了互相扯皮推诿的乱象;在与上级政府方面实现了上下联动，相互协调，配合默契，提升权力配置和运行的配套性和综合性，促进了政府管理理念和管理方式的转变，提升了政府行政效率。
(二)使政府权力在阳光下运行
权力清单制度是政府及其部门“以‘清权’(梳理政府及部门职责)、‘确权’(编制权力目录和运行流程图)、‘配权’(对现有权力进行调整、优化权力流程)、‘晒权’(公开权力清单和流程)、‘制权’(建立健全事中事后监管制度)”通过五个环节给行政职权打造一个透明的制度笼子，并置于阳光之下运行，避免权力的滥用，敦促行政人员职责必须为、法无授权不可为，克服懒政、怠政、失职、渎职以及不作为、乱作为的衙门作风。同时，权力清单的晒出响应社会和民众的高度关注，方便社会和民众查询，定当增强政府的办事效率，提高行政相对人的满意度，也便于社会和民众监督，增强政府公信力和执行力。
(三)真正做到“法定职责必须为、法无授权不可为”
通过权力的清理，该保留的保留，该取消的取消，明晰了权力事项名称、权力类别、实施依据、实施主体、承办机构、办理情况公开范围、收费依据和标准、权力运行流程图、监督电话等。优化了权力运行流程，简化办事环节，缩短办理时限，规范了自由裁量权，切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。
在制度建设上，进一步健全和完善了监督制约机制，强化了对行政权力的监督，使政府运行更加规范、高效、公开、方便了群众办事，真正完善公共服务型政府。
二、推行权力清单制度过程中存在的主要问题
推行政府权力单制度是政府的一场“自我革命”，涉及政府部门科学配置行政权力，依法公开权力和规范权力运行，以及管理理念和管理方式的更新与变革，是一项比较复杂的工作。
(一)推行权力清单制度的主体单一
当下，推行权力清单制度往往是由政府自身牵头进行。例如，由政府办、政务服务中心、编办牵头推行权力清单制度，吸纳了政府法制部门参与“确权”等相关工作，并由部门最终确权。应该说这样的机制有一定的合理性，发挥了行政主体的作用，但美中不足的是这种工作机制没有充分发挥法律专家特别是行政法律专家以及行政相对人等多方主体的作用，更为重要的是缺乏人大的参与、确认，使权力清单制度推行中权威性显得不足。
(二)权力划分标准界限不够清晰
当下，由于地区差异，基层政府及同一职位权力数在实际中也存在很大不同。比如同一个市的各个县及相同部门清理出来的权力清单仍有较大不同。基层政府在“清权”过程中，一般是以《行政许可法》为依据对行政权力进行划分，但在实践过程中因梳理出行政权力种类较多，有些权力划分界限不清晰，划分时有重复的问题，导致分类推行权力清单制度操作性不强。归结原因主要就是依据标准不统一、如有的地方将部门规章、规范性文件设立的行政处罚权列入清单;职权标准不统一，如多头执法问题;权力类型标准不统一，如有的行政行为无法归入现有行政行为、有的具体行政行为归类又存在很大的差异，认定又缺乏可靠的标准。
(三)厘清政府权力边界任重而道远
权力清单制度致力于通过对行政职权的清理，厘清政府权力的边界，但在实践中权力清单清理出来的行政权力，有些权力边界还比较模糊，原因是诸多方面的，如法律规定的原则化、抽象化进而导致列入清单的权力本身并不明确;再有就是行政人员的自身素质、工作能力等也存在着差异，对权利清单的理解也各有不同，如一些行政部门公开了“权力清单”，但一些隐性的权力还存在，而这些权力往往关系到政府及其主要领导人的切身利益，针对这些情况，政府部门主要领导人往往不公开，睁一只眼闭一只眼。
(四)权力清单便民效果有限
权力清单对权力的清理主要是明确政府的权责，同时向社会公众公开权力的各项要素，以便于接受公众的监督和更好地为公众服务。但基层政府在实际操作中，所列举的权力清单过于简明，以简洁取代了法律的明确性，以形式化遮蔽了法律的丰富涵义。例如职权名称的表述，大部分地方机械照搬法律条文部分语词，造成断章取义，表意含混，严重剥蚀了法律的原有内涵，这就需要查询相关法律条文进行理解适用，不利于群众办事。
(五)认不清推行权力清单制度的重要意义
基层政府虽然全面推行权力清单制度，但在实际中，很多单位、部门和从事清理工作的行政人员还远没有认清这项工作的重要性，简单地把其作为一种工作方法存在而忽视其是规范权力运行的手段;通过权力清单对权力的清理和公布有利于发现问题，为划定权力界限做铺垫，但对于那些从事清理工作的人员只是把它当做是一种工作安排，无非就是工作任务，思想上认识不到推动此项工作的重要意义。
(六)存在形式主义工作作风
在推行权力清单实际工作中，形式化问题尤为突出，清理出来的权力往往是写在文件上，挂在墙上。地方基层政府部分负责清理权力清单的公务员对推行权力清单制度积极性不高，不愿意、不主动参与推行权力清单制度，在他们看来推行权力清单制度会人为地增加工作量，会带来工作上的束缚，给工作带来不便，所以存在敷衍了事的态度;一些部门不愿将审批权公开，公布的权力清单是一些表面上的东西;一些部门不知道依法行政包括丰富的内涵，往往严格执行政策、法规、命令，忽略深层次的反思，将依法行政形式化为依清单行政，使工作存在教条主义作风。
三、破解基层政府推行权力清单制度难题的对策建议
进一步推行政府权力清单制度是一项艰巨而复杂的的工作，无法一蹴而就，需要不断地改进和完善和落实。如何确保权力清单在实施中不变形、不走样、不走过场、不会成为一纸清单? 这就需要科学的制度设计和明晰的理念，应明确推行权力清单制度的流程，明晰工作流程中各个环节需要坚持的工作原则和方法。具体可从以下方面着手：
(一)突出基层人大的权威性
推行权力清单制度政府主体作用固然重要，但要发挥包括行政相对人、政府部门负责人、行政、科研学院校专家、法律专家，人大代表的作用，权力清单制度不能回避行政权人民本位这一核心问题，“当把行政权力定位在创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义等方面”，所以更要通过人民代表大会对权力清单的确认，审议是不是合乎法律规范和人民群众的合法权益，从而彰显人大立法机构、权力机构的权威。
(二)打造法治公共服务型政府
基层政府推行权力清单应根据本地实际，以行政相对人为核心，明确工作流程，通过优化工作流程实现权力运行方式的改变，从而规范权力运行，提高行政效能，打造法治政府和服务型政府。基层政府要特别注意电子政府建设，打造政府权力运行信息化平台，对政府权力清单所列的权力事项进行编码，以行政相对人为核心和基础设计一套易操作、可监督的网上运行系统。为政府权力高效运行、政府部门相互监督以及社会监督政府权力运行提供基础型条件。同时对各项权力的归属部门进行分配，明晰各个政府部门的权责，更好地实现“配权”，打造“整体性政府”。
( 三)将“责任清单”落实到位
列出权力清单的同时就意味着要明晰“责任清单”，保证有权必有责，用权受监督，违法受追究。因此，推行权力清单制度必须强调权与责的对等、一致，突出强调责任清单。基层政府在“晒”出行政权力的同时，要列“责任清单”，明确责任事项及其对应的追责情形，形成包括责任主体、责任类型、责任大小等方面的责任清单。确保基层政府部门恪尽职守，按“单”用权，按“单”办事，按“单”担责，防止不作为，限制乱作为、慢作为等不良工作作风，确保基层政府既能主动担责各司其职，又能相互支持密切配合，防止有利可图争着插手，无利可图相互推诿。
(四)推进基层“电子政府”建设
搭建基层政府信息化平台，实现清单权力运行的规范化、公开化、程序化及可控化，坚持将公开权力运行结果的静态公开与公开权力运行全过程的动态公开相统一;在公开内容与范围上，坚持全面公开与重点公开相结合的原则，对 “每一项行政权力的名称、权力的依据、权力的行使部门、权力的行使规则及等进行梳理，使公开内容、公开形式、公开时间、公开程序实现标准化，使权力能够按照权力清单所呈现的内容和流程要求规范运行，实现电子政府建设目标。
(五)加强对行政权力的监督
不受监督的权力必然导致腐败，因此必须加强对清单权力的监督制约，规范和约束政府行使权力，建立一套相关的制度保证决策和执行环节上体现科学、民主、法治、透明。这就需要将每一项列入清单的权力设定法律依据、权力实施主体、权力实施程序以及违法实施权力的法律责任等予以有序规范，对法律依据不足的行政权力予以取消，使进入权力清单的每一项行政权力均依据合法，规范行使;对于政府职能中的兜底条款应分清市场与政府的关系，将能够交由市场和社会自主决定和处理的方面剥离出权力清单中;在强化自上而下、左右制约监督的同时加强自下而上对权力的监督，进而形成监督合力。
(六)提升基层政府公务员推行权力清单制度的积极性
推行权力清单制度是政府职能转变与法治政府建设的重要环节和有效举措，明晰了政府权力的边界，规范了权力运行流程。所以务必对基层政府公务人员加强宣传教育，让他们意识到权力清单不仅仅是治权，给政府行使权力划清了界限，更重要的是推行权力清单制度可以明晰政府与市场间的各自边界，减少政府的非法定责任，为政府“瘦身”，将政府的重点工作集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。为提升基层政府和公务员参与推行权力清单制度的积极性、主动性。为此建立多层次开放式的权力清单运行绩效考核管理体系，重激励、严考核，奖优罚劣，将绩效管理与表彰奖励和追责问责相结合，充分发挥绩效管理的激励和制约作用，不断提升政府管理、服务水平和基层政府公务员推行权力清单的积极性和主动性。
参考文献：
[1]任进.权力清单制度迎难而进[J].协商论坛，2014，(6).
[2]耿相魁.推行权力清单制度必须严格工作环节[N].学习时报，2014-05-05.
[3]郁建兴，许梦曦.权力清单：地方政府公共权力监管的新起点[J].浙江经济，2014，(7). 责任编辑：康璇
作者：安立伟 李芸洁
2014年12月25日14:46
来源：人民网-理论频道 [摘 要] 建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，更好发挥政府作用。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，符合实现有效政府治理的要求。
[关键词] 行政权;行政职权;权力清单制度 [中图分类号] D63 [文献标识码] A 十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对深入推进依法行政、加快建设法治政府作出重要部署，要求建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的法治政府，并对推行政府及部门权力清单制度，提出明确的要求。
一、权力清单制度之权力的定义、属性和来源
(一)问题的提出
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出：“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程”。十八届三中全会通过的《决定》明确要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。十八届四中全会通过的《决定》，也对推行政府权力清单制度，提出明确的要求。按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。
(二)行政权力与行政职权
什么是“行政权力”，学者理解主要有两种。一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为行政权是指国家行政机关执行国家法律、法规、政策，管理国家内政外交事务的权力。二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解行政权力，认为行政权力是国家权力的一部分。行政职权，即行政主体行使的职权，与国家的行政权力关系非常密切。行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。
(三)行政权的属性
行政权力涉及的内容，主要在两个方面：一是政府为执行法律的规定需要管理的事项;二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。行政权力具有双重属性：一方面，行政机关的行政权力，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益时，具有积极能动的作用;另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制，则可能会对社会产生消极作用。
我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家，行政机关的行政权虽有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权;我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力间存在密切关系。
(四)行政权的来源要有法定依据
行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更。除了由行政组织法设定外，通常仍会以行政法规、规章甚至规范性文件作具体权限划分，如组织、事务分配、业务处理方式、人事管理等一般规定。我国行政机关职权的设定必须符合法定原则，即行政机关职权的来源，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、法规及法规性文件(如“三定规定”)等。没有法定依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定，这是依法行政的基本要求之一。
二、权力清单制度的概念、实施主体和范围
(一)权力清单的内涵、外延和建立权力清单制度的意义
所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。简言之，权力清单制度是政府及其部门或其他主体以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政提供基本依据，也为企业、公民提供便利条件。
权力清单类似于一种业务手册或办事指南、行政准则，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众，也便于行政管理和行政执法。推行权力清单制度，为更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。建立权力清单制度，明确政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，更好发挥政府作用。建立权力清单制度，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对权力边界的准确界定，解决好政府市场社会之间、政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造，符合实现有效政府治理的要求。
四中全会提出建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府;依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化;四中全会还提出行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定;推行权力清单制度，体现了法治政府对行政主体行使权力的要求。同时，四中全会要求行政机关要坚持法定职责必须为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职，按照权责一致的要求，建立“责任清单”制度，明确政府的责任，有权必有责，符合权责法定的要求。
(二)权力清单中行政职权行使主体
行政权力包括政府权力和部门权力，行政权力清单应包括政府权力清单和部门权力清单。行政职权，原则上由行政机关自行行使，但有的也由其他组织行使。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，在我国，行政职权除由行政机关行使外，还包括被授权组织(法律法规直接授权与行政机关授权)行使和行政机关合法委托的组织行使的情况。行政机关委托，是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的委托，以委托行政机关的名义行使行政机关的权限。该行为的效果归于委托的行政机关。有些国家将这种意义上的行政机关委托，称为“代理”。行政机关授权，是指由其他行政机关、行政机构或其他社会组织，根据行政机关的授权，以自己的名义行使行政机关的部分权限，该行为的效果归于行政机关授权的组织。有些国家将这种意义上的行政机关授权，称为“委任”。
权力清单中的职权行使主体 行政主体 其他行使行政 职权的组织 行政职权行使主体 资料来源：参见任进著：《行政组织法教程》(21世纪行政法学系列教材)，中国人民大学出版社2011年版第167页。
(三)权力清单中行政职权的范围和内容
根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单实际上范围应更广，不限于行政执法，而主要是行政职权行使主体对外行使的影响相对人权利义务的活动或权力，理论上大致分为行政执法、行政管理、指导服务和其他，包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政确认、行政命令、行政补偿、行政执行、行政给付、行政许可、行政征用、行政征收、行政救助、行政奖励、行政规划、行政监督、行政登记、行政检查、行政指导、行政合同、行政允诺等。
三、推行权力清单制度应遵循的原则、程序和需处理好的关系
(一)原则 推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行;没有法律法规规章依据，现实中仍在行使的行政权力，要纳入重点清理范围。
要遵循简政放权原则，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥社会力量在管理社会中的作用，激发经济社会发展活力;同时，要优化权力运行流程，减少办事环节，简化办事程序，提高办事效能，提供优质服务，方便相对人。政府行使行政权力(除涉秘依法不予公开外)，应完整、准确地向社会公开基本信息(职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项)，接受社会监督。按有权必有责的要求，在确立权力清单的同时要明确其承担责任的主体，违法或不当行使权力，依法承担法律责任;行政权力依法调整，其责任须作相应调整。
(二)程序
推行权力清单制度，首先是“清权”：
1.没有法律法规规章依据的职权，予以取消;部门自行发布的文件，不得作为职权设定和行使的依据;部门内部管理职责，不列入权力清单;对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可;有法规规章依据，但不符合改革要求和经济社会发展需要的行政权，提请修改相关法规规章后予以取消;
2.行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担;对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理;
3.直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，下放基层管理;对于行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认以及备案等行政权，除法律法规规章规定应由省级部门行使外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一般下放市县政府主管部门管理; 4.确需保留的职权，工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，要按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合;
5.有法律法规规章依据、但不符合改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改相关法律法规调整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政权，应建立严格管理措施，未经同级政府同意不得行使;
6.职权加强：重点在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕等方面加强。
其次是“确权”，即编制权力目录和运行流程图;其三是“配权”：对保留的权力事项，按规范行政权力运行和便民高效的要求，着力减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确和强化工作责任，规范自由裁量空间，研究确定履职程序、办理期限和具体承办机构等。其四是“晒权”：公开的内容权力运行应包括权力名称编号、实施依据、办事流程、责任单位、监督方式等，确保每项权力按照规定的权限和程序行使;其五是“制权”：对于保留、取消、转移、下放的行政许可、非行政许可审批等权力事项，按照转变管理理念、改进工作方式的要求，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变;加强社会组织培育和监管，提升社会组织承接政府职能转移的能力。
地方各级推行的政府及部门权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准;其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
(三)处理好几个关系
在推行权力清单制度的进程中，除遵循以上基本原则和程序外，还必须处理好以下几个关系。
1.继承创新。政府及其部门权力清单制度是在行政执法责任制、政务公开、效能建设、行政审批制度改革等基础上逐步推进的，但又与这些改革有所不同。推行地方政府及其部门权力清单制度，要总结以往改革经验，在原有改革基础上有所创新，有所完善，有所发展。
2.定变统一。推行地方政府及其部门权力清单制度，既要坚持权力法定原则，又要大力推进改革创新，逐步完善;既坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，另一方面，发挥法规引领和规范改革的作用，完善不适应改革发展要求的规定和制度。
3.点面结合。既全面清理、规范又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为主要抓手和突破口。要在完善行政审批权力清单制度基础上推行地方政府及工作部门权力清单制度，梳理各级政府及部门的行政职权，科学界定行政审批与其他行政行为以及行政执法、行政管理、指导服务和其他行政职权的范围和分类，规范行政裁量权，公开和优化权力运行流程。
4.动静平衡。建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。 5.上下联动。对政府及其部门而言，推行政府及部门权力清单制度，是政府的自我革命，改革内生动力不足，而且各地的分类、范围和标准等不统一。因此，一方面，要及时出台中央关于推行政府及其部门权力清单制度的指导意见，加强顶层设计、整体规划和分类指导，以维护法治统
一、政策统一和制度统一，另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和设区的市在推行权力清单制度方面有一定的自主权。
6.协调配合。机构编制部门发挥牵头协调作用，认真组织实施，指导督促各部门报送职权清理材料，组织开展审核工作，并做好审批权力清单公布后的后续工作以及与推行权力清单制度工作的衔接;监察机关查找权力清单中的廉政风险点，实施重点监控，加强问责;财政部门做好财政专项资金分配等权力事项清理;政府法制部门按照职权法定原则，加强职权设立合法性审查，做好权力事项调整涉及法规规章修改的相关工作。
7.理顺关系。其一，政府和部门关系：政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等;政府部门，行使部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定;涉及政府全面或跨部门的职权应由本级政府负责。有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。其二，中央与地方：地方政府管理本行政区域内行政工作，但涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。根据三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。其三，推行权力清单制度还涉及地方政府之间的职权关系：省级各部门加强对市县的指导，明确本系统权力事项的名称、归类、实施依据、实施主体等标准;市级部门做好所属县(市、区)部门权力事项的比对;省市县三级加强上下联动，研究职责下放事项的衔接工作。其四，理清政府、部门权力清单与责任清单的关系：行使政府职能所具有的责任，通常来自法律的原则规定、“三定规定”中的规定;行政职权是从职责中梳理出来的，在法律条文中一般没有明确规定，一般要先明确职责是什么，再从职责中梳理出权力;而行政权力非常具体，一般在法律条文中有明确规定。
四、以深化行政审批制度改革为重点，推行政府权力清单制度
(一)进展和问题
行政审批制度对于保障公共安全、人民生命财产安全、促进经济社会发展发挥了重要作用。但行政审批主要是政府用行政手段管理经济社会的事前控制方式，如设定不规范，过多过滥，视管理为审批，或审批实施环节多时限长，或重审批轻监管或利用审批权“寻租”，就会对微观经济活动造成不必要干预，制约经济社会发展。
1998年以来特别是2001以来，各级政府推进行政审批制度改革，取得重要进展，但要清醒地看到，行政审批制度改革总体上还滞后于经济社会发展，仍存在不少问题。十八大提出深化行政审批制度改革，继续简政放权，十八届三中、四中全会通过的《决定》，都把深化行政审批制度改革作为重要任务。
本届政府在以往改革基础上继续简政放权，持续把深化行政审批制度改革、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，深挖潜力，不断向纵深推进。2013年3月国务院审改办在中央编办网站上公布中央60个部门行政审批权力清单，共1235项事项。同时，地方政府及部门审批权力清单制度也加快推行。国务院决定对已出台政策措施落实情况开展全面督查，引入第三方评估和社会评价。截至目前，国务院共公布取消下放行政审批等事项632项;地方政府也加大取消下放行政审批项目的力度。
主要做法如下：1.缩小审批、核准、备案范围，落实企业和个人投资自主权;对确需审批、核准、备案的项目，简化程序、限时办结。同时，最大限度减少对生产经营活动的许可。2.改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为认缴登记制;清理和压缩前置审批事项，将其中大多数改为后置审批，由“先证后照”改为“先照后证”;减少部分职业资格许可和认定。3.严格控制新设行政许可，防止许可事项边减边增、明减暗增。4. 清理非行政许可审批，将面向相对人的非行政许可审批事项最终取消或依法调整为行政许可。5.坚持放管结合。各级政府及部门建立健全监督制度，加强和改进审批后续监管。
但是，在一些部门，“含金量”高的审批项目减少不多;行政审批过繁、过慢的问题依然存在;对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域，群众反映意见集中。2004年行政许可法实施后，根据当时有效管理的需要，国务院当年决定保留部分的非行政许可审批事项。在国务院陆续取消和调整的同时，仍有一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项。另外，企业设立工商登记前置审批和投资项目前置审批、职业资格许可和认定和评比达标表彰评估、事中事后监管以及少数中介机构技术评估的服务效率、收费等，都存在问题。
(二)深挖“审改”潜力
多次取消、下放行政审批事项后，剩下的都是极难啃的“硬骨头”，继续调整难度更大。从国务院出台的“审改”新措施可以看出，深化行政审批制度改革重点，主要在以下几个方面。
其一，政府职能要减得更有效，持续提高改革“含金量”。
其二，对现有非行政许可审批事项进行清理，并限期将面向相对人的非行政许可审批事项彻底废止或依法调整为行政许可。
其三，鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一;取消一些职业资格许可和认定事项。
其四，继续改革前置审批。对属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件;对法律法规未明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批;对法律法规有明确规定的前置条件，除确有必要保留的外，通过修法一律取消;核准机关能通过征求部门意见解决的，一律不再进行前置审批;对确需保留的前置审批，一律制定目录，并向社会公布;推行前置审批与项目核准“并联”办理，作为重要简政措施，加快办理速度。 其五，强化事中事后监管。必须划清部门职责边界，提出加强事中事后监管措施，强化事中管理体系、抽查和问责等，建设信息共享、覆盖全国的投资事后监管，创新监管方式，提升能力;明确公共服务事项，制定责任目录清单;对取消下放审批事项，逐项提出相应监管措施：告知性备案、相关行业协会、行业从业标准、信用项目在线审批监管平台，实现网上办理、审批和监管，提高审批效率，用“制度+技术”使权力运行处处“留痕”，铲除滋生权力腐败的土壤;建立投资项目建设信息在线报告等制度，并公开有关信息，形成中央与地方、政府与社会协同监督的合力。
其六，对现有行政审批前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务事项进行全面清理，并出台规范文件。企业需要中介服务的，由企业自主选择;行政机关委托开展的中介服务，要通过竞争方式选择，并由行政机关支付费用。
其七，公开透明、严格规范行政审批事项的设定和实施，着力推进行政审批规范化。 另外，对涉及法律法规的修改的，要按照及时跟进、审慎稳妥的原则，按程序修订法律法规;要研究制定政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例等法规。
(任进，国家行政学院法学教研部教授、博士生导师。) (来源：行政管理改革)
【摘要】推行权力清单制度是职权法定的必然要求，是建设法治政府、透明政府的重要举措。行政权力法律依据的具体要求为形式合法和实质合法。构建地方政府权力清单制度的实现路径，要明确权力清单不等于依清单行政，统一行政权力事项标准，统一法律依据，建立权力清单的动态管理机制，重点推进镇、街的行政职权清理。
【关键词】权力清单 法治政府 事项标准 动态管理
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
十八届三中全会《决定》提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。建立权力清单制度作为法治政府建设和国家治理体系现代化建设的重要组成部分，对于简政放权、深化行政体制改革、促进依法行政具有重要意义。
地方政府推行权力清单制度的实践及价值分析
地方推行政府权力清单的实践梳理。有关权力清单的内涵目前尚无统一的含义。有学者指出，权力清单是“把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会的监督”①。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中将权力清单制度界定为：“将各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”②。权力清单内涵的表述方式各异，但其蕴含的基本要素是一致的。其一，清单为权力清单的表现形式和载体。即行政权力在梳理、科学归类后以清单为载体，列单明细，对外公布。其二，权力清单的内容应包括行政职权、行使依据、主体及办理流程等。
从实践层面看，地方政府推行权力清单制度的试点、实践早在2005年业已展开。2005年，河北省邯郸市率先晒出市长权力清单，明确市长拥有93项法定权力。③这一举措对全国推行权力清单具有示范意义。2013年西城区作为北京市唯一的区(县)委权力公开透明运行试点单位，开通“西城区行政权力公开透明运行网”，对区县一级政府部门的行政权力展开清理工作。十八届三中全会以后，权力清单制度在全国范围内如火如荼的展开。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同颁发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为全国范围内推行权力清单制度提供了统一模板和具体操作方式。
地方政府推行权力清单制度的价值。第一，职权法定的必然要求。法治政府要求行政权力在法治的轨道内运行，包括行政权力的来源法定、行政权力的运行法定、行政权力的救济法定。其中，职权法定是运行法定和救济法定的前提和基础。实践中，许多行政机关对本机关所拥有、掌握的行政权力及其行使依据并不清楚。行政权力边界的模糊导致出现各行政机关职权交叉、互相推诿的局面，严重影响行政权力运行的效能。通过行政职权清理和权力清单制定，梳理、厘清各行政机关所拥有的行政权力，便于今后行政机关对照权力清单，秉持“法无授权不可为”、“法定职责必须为”的原则依法行政。此外，有权必有责，权力清单中对行政机关行使权力所应当承担的责任也有规定。如果行政机关违法行使行政权力，应当承担相应责任。
第二，将权力关进制度之笼。权力清单制度将行政权力及权力运行流程图向社会公开，通过“晒权力家底”的方式，公开行政权力的名称、编码、类型、法律依据、实施主体、办理程序、监督方式等内容。权力清单一般通过网络形式向社会公众公开，实行权力公开透明运行，接受公众监督。权力清单制度集中体现了阳光政府、透明政府的要求，成功实现将权力关进了透明的制度笼子中，为权力套上了“紧箍咒”。
第三，有利于简政放权。简政放权是深化政治体制和行政体制改革的重要方向。制定权力清单，对权力进行削减、下放、整合，是简政放权的必然要求。权力清单的制定过程要求遵循“职权法定”原则，对没有法律依据的行政权力予以取消;对宜于由下级政府和部门进行管理的事项，原则上应当将权力下放;权力清单制度为行政审批制度等多项改革的深入推进提供了新的契机，有效实现以政府权力的“减”换取市场活力的“增”。权力清单、责任清单、负面清单“三单”构成一个整体，共同为激发市场活力保驾护航。负面清单的主要目的在于明确企业不该做什么，做到“法无禁止皆可为”。权力清单和责任清单共同为政府权力扎篱笆，通过明确政府职责和相关责任主体，推进政府简政放权以及政府职能转变④。概言之，行政职权清理工作有利于简政放权，充分体现了政府管理方式的变革，是有效处理政府、市场和社会关系的良方。
有关行政权力法律依据的具体要求
形式不合法。适用法律、法规正确是行政行为合法要件之一。如果在权力清单清理中行政行为适用法律、法规不正确，未来行政机关做出行政行为时援引了错误的法条，将影响行政行为的效力。在清理过程中，形式不合法的表现形式主要有法的名称表述错误、法条表述错误等情形。
第一，法的名称表述错误。在清理过程中，常遇到法的名称错误的情形。如将《病原微生物实验室生物安全管理条例》中的“生物”两字漏掉，而误写为《病原微生物实验室安全管理条例》;将《劳务派遣行政许可实施办法》误写为《劳动派遣行政许可实施办法》。
第二，法条表述错误。在法律已进行部分修改的情形下，行政机关因未及时更新，会出现错误援引旧法条的情形。如未引用新法的第十五条，而依然沿用旧法的第十条;法条表述未精确到条、款。《劳动保障监察条例》第二十八条第一款未标明“第一款”，而仅列明第二十八条。
实质不合法。第一，法律冲突。在我国，宪法具有最高的法律效力，法律的位阶高于法规和规章。纵向而言，下一位阶的法不得与上位阶法相抵触。横向而言，同一位阶的法之间不能相互冲突。在职权清理过程中，发现存在以下两种法律冲突，亟需解决。
一是上、下位阶的法律冲突。以住房与城乡建设部门的相关法律依据为例，《建设工程安全生产管理条例》为行政法规，《实施工程建设强制性标准监督规定》为部门规章，下位阶的部门规章不得与上位阶的地方性法规相冲突。按照《条例》第五十七条的规定，工程监理单位未按照法律、法规和工程建设的强制性标准实施监理的，并处10万元以上30万元以下的罚款;依据《实施工程建设强制性标准监督规定》第十九条，工程监理单位违反强制性标准规定，处50万元以上100万元以下的罚款。上位法与下位法的冲突的情形将造成执法过程中法律适用的困惑。该问题在区住建委进行职权清理时无法得到解决，应当通过相关程序递交有权机关予以处理。
二是同一位阶的法规之间存在冲突。同样以上述两部法规为例，二者处于同一法律位阶，但二者针对建设单位未组织竣工验收，擅自交付使用的事项的法律依据存在明显的抵触：若依据《建设工程质量管理条例》第七十三条，要“处工程合同价款2%以上4%以下的罚款”;而依据《城市房地产开发经营管理条例》第三十六条，要“并处10万元以上30万元以下的罚款”。同一位阶的法规之间存在冲突，将造成行政执法实践中法律适用的难题。
第二，将未对外公布的规范性文件作为行政权力的依据。行政权力的法律依据应当对外公布。规范性文件制定后应当采取多种措施予以公开。不为公众所知悉、未对外公布的规范性文件不得作为行政权力行使的依据。如某市印发的《房改房售房备案工作规范(试行)》和《房改房权属登记工作规范(试行)的通知》因未对外公布，故不能作为行政职权的依据。
第三，规范性文件违法为相对人增设义务。规范性文件不得在没有上位法的依据时，为相对人增设义务或者剥夺其权益。以行政征收为例，为确保相对人合法权益不受违法行政征收行为的侵害，应遵循征收法定原则。没有法律依据，擅自决定征收的行为，有违行政法治原则。
构建地方政府权力清单制度的实现路径
明确权力清单不等于依清单行政。有学者提出“清单之外无权力”的观点，即“权力清单意味着不在清单之上的权力不能行使，即凡未列入清单的权力，行政机关均不得行使”⑤。该观点将权力清单与依清单行政等同，笔者对此不敢苟同。诚然，权力清单对于防止行政权力的滥用具有一定的意义。凡是列入权力清单的行政权力，行政机关应当严格遵守法律依据、法定程序来行使该职权。但这并不意味着在权力清单之外就没有行政权力。主要理由如下：一是权力清单的制定和实施过程尚无法律层面的依据;二是权力清单不具有强制力;三是“清单之外无权力”无法反映出服务行政理念。
统一行政权力事项标准。权力清单是行政权力的表现形式，是将作为整体的行政权力进行分解、归类，细化为单一的行政职权事项。权力清理工作应当按照统一标准进行。然而目前权力清单的标准不统一，导致同一区域内同一层级政府部门的权力事项千差万别。这种差异会使公众对权力清单的合法性、合理性产生质疑，进而影响其公信力。各省、市以及上、下级政府应保持统一的分类标准。建议已经完成权力清单制定的部门按照此要求进行清理或修改，以保证法治的统一性。在理论上，要进一步研究行政行为类型化，为权力清单清理提供理论支撑。
统一法律依据，明确给付行政的法律依据应包括规范性文件。权力清单制定过程中，同一行政权力事项的法律依据应当相同，此乃法治政府的基本要求。而在实践过程中，各地有关法律依据的标准尺度不一。有的地方将宪法、法律、法规和规章作为法律依据;而有的地方，规范性文件也可以作为法律依据。笔者认为，有明确法律规定的应当从其规定。比如行政处罚、行政许可等行为，法律已经明确规定其设定权和实施权，应当从其法律规定。如果法律没有明确规定该行政行为，则应当从行政行为的性质出发进行分析。侵益性行为是剥夺相对人权益或者对相对人苛以义务的行为，须有法律的授权，规范性文件不能设定侵益行政行为。给付行政又称受益行政，与侵益行政相对应，是“通过供给、保障以及资助等方式使行政相对人获得某种利益”⑥。有学者认为;“在法治的条件下，给付行政必须受法律保留的支配”。⑦对此，笔者持不同观点。伴随着服务行政的发展，政府不再满足于守夜者的角色，而是积极采取各种措施为公民谋福祉。各地政府的财政状况不尽相同，其所提供的给付行政的种类、范围也存在一定的地区差异。例如北京市与甘肃省对同一行为的行政奖励的金额不同。在我国现阶段，给付行政尚无法实现严格遵循法律保留原则。规范性文件可以在不违反上位法的前提下做出给付行政。笔者认为，在行政职权清理的实际操作过程中，给付行政的法律依据除了宪法、法律、法规和规章外，可以包括规范性文件。
建立权力清单的动态管理机制。权力清单仅为行政权力的形式载体，是行政权力的外在表现形式，权力清单的公布，解决的是行政权力“列单明细”的问题。权力清单应当随着行政权变迁而不断变化，建立动态管理机制实有必要。权力清单的内容应随着法律的立、改、废或者行政机构的调整而相应变化。一是因法律的立、改、废，权力清单需要相应调整。在该部门在进行职权清理时，某部法律合法有效，但是在权力清单公布后新法生效，旧法随着废止，这时相关部门应当及时对权力清单进行调整。二是因机构和职能调整而需对权力清单进行调整。行政机构改革和职能调整是我国“大部制”改革和行政体制改革的必然产物，旨在破解各部门之间职能交叉不清、互相推诿等痼疾。因实施主体职能调整，需要增加或者减少行政权力的，应依据动态管理机制进行相应调整。三是行政权力取消。新公共管理运动要充分调动市场和社会的积极性，有些行政权力将随着时代的发展变迁而逐渐取消，演变成社会权力。这时，权力清单的内容亦应随着调整。四是上级人民政府下放行政权力，需要对应承接。这时上级政府的行政权力转移、下放给下级政府，两级政府权力清单的内容都应当相应做出调整。综上所述，权力清单工作并非一劳永逸，应当建立动态管理机制，及时更新，查漏补缺。
重点推进镇、街行政职权清理。我国地方政府包括省、市、县、乡(镇)四级。我国实行条块分割的管理体制，作为基层政权组织的乡镇和派出机关的街道办事处因直接与公民打交道，承载了大量的行政职能，正所谓“上面千条线，下面一根针”。乡镇和街道办事处的权力清理是清单制度建设的“最后一公里”，关乎该制度建设的成败。经笔者统计，省、市、县三级权力清理的速度远比乡镇要快。其主要原因在于：一是权力清单制度主要倚赖自上而下的推动，乡、镇一级尚未全面铺开启动该项工作;二是镇、街的权力形式更为复杂，既有行政权力又有公共服务项目，很多行政职权的性质亟待予以统一界定。如发放独生子女伤残家庭的特别扶助金的初审、发放独生子女死亡家庭特别扶助金的初审等事项都掌握在镇、街手中。这些事项的初审结果与相对人的权益休戚相关。该初审权应当定性为便民服务事项还是行政许可的初审权，各地区做法不一。笔者认为，该行为如何定性，取决于镇、街的初审权是实质的审核还是仅负责材料的转移递交。如果镇、街仅负责将行政相对人的材料移交给相关部门，并未进行实质审核，则该项权力系受委托行使职权，其责任归属为受委托部门;如果相对人对其初审决定不服，应当以具有该项职能的工作部门为行政复议被申请人或者行政诉讼被告。如果镇、街进行实质审核，则属于行政许可权的组成部分。此种情形中，镇、街的审核行为直接影响到相对人权益，应以镇、街作为行政复议被申请人或者被告。未来，应当将镇、街行政职权清理工作作为重点内容予以推荐。
综上所述，权力清单制度是政府推行行政体制改革、简政放权的重要措施，是国家治理体系现代化的制度回应，对规范行政权力运行，促进依法行政具有重要意义。未来，要加强顶层设计，实现权力清单制度的制度化、法治化。
(作者为河北大学国家治理法治化研究中心研究员、河北大学政法学院讲师、中国政法大学博士研究生;本文系河北省社科基金“国家治理现代化视野中法治河北实现路径研究”成果，项目编号：HB15FX046)
【注释】
①柳霞：“权力清单制度：将权力关入透明的制度之笼”，《光明日报》，2014年1月17日。
②参见新华网，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.
③“反思巨贪案：国内首份市长‘权力清单’邯郸出炉”，《南方周末》，2005年8月26日。
④郭金超：“李克强详解三张施政‘清单’：政府要拿出权力清单”，人民网，2014年11月10日。
⑤杨伟东：“行政权力清单制度的意义和落实”，《中国法律》，2014年第1期。
⑥⑦黄学贤：“给付行政适用法律保留原则若干问题探讨”，《江海学刊》，2005年第6期。
⑧安徽省阜阳市编办：“安徽省阜阳市全面完成乡镇权力清单和责任清单制度建设工作”，2015年7月3日。
责编 /丰家卫(实习)
一、亮“家底”之剑，全面开展部门职责清理工作
推行行政权力清单制度的起点是摸清底数。为有效防止部门边减边增、明放暗不放、明减暗增、抓住“含金量”高的、取消“含金量”低的，应该彻底摸清现有行政权力事项底数，保证行政权力事项的真实性、准确性、完整性、规范性。否则，简政放权，严格控制新增行政权力就会变成一句口号，规范行政权力更无从谈起。
一是坚持“职权法定、全面彻底、权责一致”三条原则，做好摸底核实工作。清权工作要严格认定标准，清理对象要全覆盖，确保行政权力事项的准确性、完整性;做到根据行政权力的类别和性质，把原来表述比较原则的职责进行细化，落实责任主体，不搞选择性清权、变通清权，不回避责任事项。
二是以权力清单为基准，合理合法界定权力边界。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况;既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需;既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序;既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率;既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。以权力清单为突破口，逐步清理政府的权力边界、责任边界、运行边界，逐步优化权力配置、机构配置、人员配置，深入推进政府职能转变和机构改革，一步一个脚印地把政府自身改革推向深入。
二、亮“减法”之剑，切实做到简政放权
深化行政审批制度改革必须紧紧围绕政府职能转变，大幅度减少行政权力事项，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，创造更加公平公正的发展环境，最大程度地释放改革红利。
对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消;虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理;直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给镇、街道;可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移;各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权力坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。
三、亮“加法”之剑，进一步提高政府效能
在公开行政权力清单的同时，要进一步规范优化权力运行，推进政府履职标准化。
一是公开晒权，让权力在阳光下运行。除了公开每项权力的实施依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。
二是按图行权，优化审批流程。对保留的行政权力，按照规范运行和便民高效的原则，着力减少运转环节，明确和强化责任，研究确定运行程序、办理期限和承办机构，编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制，但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图;没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的“刚性效应”，规范自由裁量权，防止制度在执行环节变形走样。
三是建立健全配套制度，监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序，为保证其科学有效运行创造了条件，但是防止行政权力的猛虎冲出笼子，还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
四、亮“民主”之剑，形成长效监督机制
为保证行政权力清单制度不走样，要让人民群众说得上话、插得上手，形成长效监督机制。只有透明和公开才能让社会参与监督，行政权力才能合理。
一是扩大社会参与，调动社会力量化解改革阻力。一方面要依靠专业力量。邀请人大代表、党代表、政协委员和法律、政策研究、政务服务、行业管理等方面的专家成立专家审核组，对初步确定取消、调整的行政权力项目进行审核。同时清理工作由编办、法制办、监察、政务办等单位组织实施，确保清理工作的公正。另一方面要发动群众参与。广泛收集群众的意见和建议，通过公布草案、征集意见、公开听证等方式，确保行政权力的科学性和必要性。要培育社会组织，在政府退出的管理领域，积极培育社会组织承担管理职能，放宽准入条件，加强政策扶持，提高社会组织提供公共产品和服务的能力和水平。同时，加强引导和规范，完善体制机制，促进社会组织健康发展。
二是大力推进行政权力信息全过程公开，让行政权力在人民群众的监督下运行。一方面要公开现有行政权力事项总清单。摸底核实完成后，编办应对目前所有行政权力事项(保密事项除外)的总清单，报经本级政府同意后向社会公开。除集中在本级政府网、编制网等网站上公开外，还要求各部门在内外网上将本部门的行政权力目录公开。另一方面要公开减少的行政权力事项清单。每一批取消的行政权力事项，都向社会公开，防止改头换面后变相行权。在公开相关事项的同时，举报电话、电子邮箱等渠道也得公开，全天候接受群众的投诉举报。对社会公众反映强烈的行政权力事项，及时研究提出改革意见并尽快落实。存在违规违纪问题的，及时送交纪检监察等部门予以纠正处理。
三是健全行政问责制度，确保行政权力清单的实际成效。完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。
关键词：权力清单 简政放权 职能转变
权力清单制度：给行政权力打造一个制度的笼子
李 强
2014年02月19日08:28
来源：《求是》
面对浙江民营经济早发先发、资源要素禀赋先天不足的状况，如何处理政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的作用，是摆在历届省委、省政府面前的重大课题。坚持政府自身改革先行、充分发挥市场机制作用、不断激发市场主体的创业激情与创新活力，既是浙江的成功经验，也是浙江一以贯之的自觉追求。在实践探索中，我们逐渐认识到，处理政府与市场关系，不是简单的“放”与“收”的问题，根本的是要形成科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里。
行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来目的，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个制度的笼子，使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。
依法制权是权力清单制度的根本理念。从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此，一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说，则要明确负面清单，也就是明确非禁止即准入的原则，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单，是厘清政府与市场边界的基础一环。
阳光行政是权力清单制度的最大特点。既然一切权力都源于法律法规的授权，为什么还要实行权力清单制度呢?这个制度安排的关键就在“清单”二字，就在公开。阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。一方面，告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界。另一方面，告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督行政权力运行。
权责一致是权力清单制度的基本原则。权力意味着责任，行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性，还要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为，出现异化。
推行权力清单制度，把行政权力关进制度的笼子里，就要做实以下几个环节。 开展政府部门职责清理。2013年，浙江省政府着眼于正确处理政府与市场关系，积极推动新一轮行政审批制度改革，取得了明显成效。但是，选择性放权、形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。如何推进行政审批制度改革，进一步转变政府职能?一是在广度上做文章，就是全面梳理、评估、确定政府部门现有行政权力，做到不留死角;二是在深度上做文章，就是使行政审批制度改革的成果法制化、长效化，走出行政权力膨胀—压缩—再膨胀的怪圈。推行权力清单制度，开展政府部门职责清理，就是做好这两篇文章的有力抓手。通过推行权力清单制度，实行减政放权，可以最大限度减少政府对微观事务的管理，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，把行政权力纳入法制的轨道公开运行，接受群众监督。把这项工作做好了，建立科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。
全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况;既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需;既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序;既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率;既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。
减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消;虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理;直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县;可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移;各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。
标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档;地级市，行政权力相对少些，为一档;县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。
按图行权。对保留的行政权力，按照规范运行和便民高效的原则，着力减少运转环节，明确和强化责任，研究确定运行程序、办理期限和承办机构，编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制，但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图;没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的“刚性效应”，规范自由裁量权，防止制度在执行环节变形走样。
公开晒权。除了公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。
建立健全配套制度，监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序，为保证其科学有效运行创造了条件，但是防止行政权力的猛虎冲出笼子，还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
完善事中事后监管。大量减权放权后，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，实行“宽进严管”，监管的任务非但没有减轻，反而加重了。事前审批是别人找上门，在机关看材料，鉴别把关;事中事后监管是自己走下去，到现场主动发现问题，采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制，把事中事后监管纳入制度的轨道。
健全行政问责制度。要完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。
整合各类监督资源。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，各级政府部门要主动接受党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督，把各类监督力量拧成一股绳，形成制度合力。针对权力清单中确认的行政权力，要全面查找廉政风险点，实施重点监控。通过建立数字监察系统，实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监控。
建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力，行政部门不得擅自增加项目，行使清单之外的权力，否则就是违法，将被追责。同时，也要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。
改革开放35年，浙江从一个资源小省发展为经济大省，我们的优势始终在市场、在民间。这背后，则是浙江历届省委、省政府面对市场时始终秉持的自律与自警，是对健全行政权力运行机制的执著探索。1999年7月，浙江启动省级政府部门审批制度改革试点;1999年9月，上虞成立全国第一家行政服务中心;2002年12月，温州启动政府效能革命;2008年7月，富阳开展以“清权、减权、制权”为核心内容的权力革命。现在，推行权力清单制度则是这种探索的延续和深化。这项新的探索涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就，需要我们从实际出发，在实践中不断创新，不断完善，最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
权力清单制度迎难而进
推行权力清单制度，是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求
近年来，“权力清单制度”快速进入公众的视野。
2013年中共中央、国务院《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》指出，“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单，规范行政裁量权，明确责任主体和权力运行流程。”十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”
按照进一步简政放权、深化行政审批制度改革的工作部署和今年政府工作报告中“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开，清单之外的，一律不得实施审批”的要求，中央政府在建立行政审批事项清单制度上作出表率。
今年3月，国务院审改办公开了国务院60个部门的行政审批事项汇总清单，共计1235项。按照国务院要求，各部门不得在清单之外实施行政审批。
地方政府及部门权力清单制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全国率先晒出权力清单，分部门自行清理、专班审核确认、权力流程再造、权力对外公开等阶段有序推进。今年5月21日，广东省政府公布了该省政府各部门行政审批事项目录以及工商登记前置审批事项目录、前置改后置审批事项目录。其中，各部门行政审批事项目录涉及46个省直部门的694项行政审批事项。
可以预计，未来地方各级政府及其工作部门权力清单制度即将提速。在此改革进程中，弄清“权力清单制度”的内涵与外延，理顺政府及其部门职权关系，破解难题，十分重要。
“行政权力”是法定的
行政权力是指国家管理行政事务的权力，是国家权力的组成部分，而行政机关的职权，则是国家行政权力的具体法律表现形式。它涉及的内容，主要有两个方面，一是政府为执行法律的规定需要管理的事项;二是政府为公共行政的目的而需要进行的事项。
行政权力具有双重属性：一方面，在维护社会秩序，增进公共利益，保护公民、法人或其他组织的合法权益，具有积极能动的作用;另一方面，行政权力是对社会和公民、法人或其他组织的一种支配力量，如果不对其作必要的限制和规范，则可能会对社会产生消极作用。
我国行政权力不同于实行三权分立制的西方国家。它虽具有相对独立性，但要受制于人民代表大会的立法权、重大事项决定权和监督权;
我国实行中国共产党的领导，党对国家事务、社会经济文化事务的领导与行政权力之间存在密切关系。
法学界通常认为，行政机关的职权，必须依法律、法规，特别是行政组织法来设定，非依法律、法规不能设定或变更，即实行行政机关职权设定的“法定主义”。
在我国，行政职权也必须符合法定原则，即行政机关的职权的设定，应当有法定依据，主要是宪法和组织法、其他法律、行政法规、规章和相关法规性文件(如“三定规定”)等。
按照依法行政的基本原理，各级政府和部门实施行政管理、开展行政执法、提供行政服务，都应在法定范围内进行。但由于行政管理和行政执法的广泛性、复杂性，权力范围模糊和多变性，给权力行使带来困难，容易出现滥用或超越职权、失职、缺位、错位等问题。
推行权力清单制度，使职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开，这是为了更好发挥政府作用和使市场在资源配置中起决定性作用的制度安排，体现了法治政府对行政主体行使权力的新要求。
准确理解“权力清单制度”
权力清单包括政府权力清单和部门权力清单。所谓权力清单制度，是指政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清
单方式进行列举和图解，并公之于众;行政机关行使职权，依法律、法规、规章及其清单进行，实行“法无授权不可为”。
权力清单制度是政府及其部门以“清权、确权、配权、晒权和制权”为核心内容的权力革命，其实质是给行政职权打造一个透明的制度笼子，为行政机关依法行政规范基本依据，也为企业、公民提供便利条件。它类似于一种办事指南、行政规程或项目手册，目的在于厘清公权力与私权利的边界，方便社会公众。
权力清单制度要求明确责任主体。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权”的规定，行政职权除由行政机关行使外，还可以由法律法规授权组织、行政机关授权或委托组织行使。
权力清单制度要求界定职权范围。根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》，主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。
权力清单内的行政职权比行政执法权范围更广，主要是权力行使主体对外行使的影响相对人权利义务的权力或活动，大致分为行政执法类、行政管理类、指导服务类和其他四类。
其中，行政执法类包括行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政检查、行政奖励、行政补偿、行政执行、行
政征用、行政征购、行政征收、行政规划等;行政管理类包括行政监督、行政救助、行政给付、应急处置、政府采购等;指导服务类如行政指导、行政合同、行政允诺等。
实践中，有些地方政府将行政决策也列入行政权力清单，似应归为行政管理类。由于国务院已决定不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，因此权力清单范围不包括“非许可行政审批”。
此外，权力清单制度还要求公布权责清单、明确运行流程。 理顺政府及其部门职权关系
推行权力清单制度，需要理顺各级政府、部门之间的职权关系，解决职权交叉、多头管理、多层执法等问题。
政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等;政府部门，行使经济、教科文卫体、资源环保、城乡建设和财政、民政、公安、民族、司法行政、监察、计生等部门管理职责，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定;涉及政府全面工作或跨部门的职权应由本级政府负责。
同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系。如环境保护法规定了各级政府及其环境保护主管部门、政府其他有关部门在资源保护和污染防治等环境保护工作中的职权或责任，以及县级以上环境保护主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经人民政府
批准责令停业、关闭等处罚权。有关法律、法规和“三定规定”界定了相关部门的职权，这为理顺部门间的职权关系提供了依据。
推行权力清单制度，也涉及中央与地方政府的职权关系。地方政府管理本行政区域内行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国税、外汇等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。
根据十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。
按照建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制的要求，2014年国务院决定上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。
按照深化行政体制改革的要求，中央与地方各级政府要根据事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，突出各级政府履行职能的重点。
推行权力清单制度，还涉及地方政府之间的职权关系。按照地方政府职能转变和机构改革的要求，地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作;市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责;省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。
在探索中破解难题
作为一项新鲜事物，各地在推行权力清单制度的过程中，肯定会遇到这样或那样的问题。这些问题也只有通过不断的改革和探索才能破解。
推行权力清单制度应遵循职权法定原则，使行政权的来源具有法律依据。同时，推行权力清单制度，还要符合精简、统
一、效能的要求。随着经济社会的发展、体制改革的深化，行政权力应依据职能配置的要求和精简的原则确定。推行权力清单制度要由中央统一领导，发挥地方积极性，并服务于提高政府效能的目标。
推行权力清单制度，首先要“清权”(梳理政府及部门职责);其次要“确权”(编制权力目录和运行流程图);其三要“配权”(对现有权力进行调整、优化权力流程);其四要“晒权”(公开权力清单和流程);其五要“制权”(建立健全事中事后监管制度)。
地方各级政府权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准;其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应当报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。
在推行权力清单制度的进程中，还须处理好几个关系。
一是“定变统一”，即坚持职权法定原则，将法律、法规、规章和“三定规定”等作为行政职权的依据，同时完善不适应改革发展要求的规定和制度。
二是“点面结合”，既全面清理又突出重点，特别是要把行政审批体制改革作为突破口。
三是“权责一致”，按照这一要求，在确立职权的同时要明确承担责任的主体。
四是“动静平衡”，建立权力清单和运行流程动态调整机制，及时调整行政权力事项、优化权力运行流程，同时适当保持相对稳定性。
五是“上下联动”，一方面及时出台中央文件，加强顶层设计、整体规划和宏观指导;另一方面鼓励基层探索创新，地方特别是省级和较大的市在推行权力清单制度方面应有一定的自主权。
结
篇一：权责清单自查报告
篇一：安义县教育科技体育局行政权力清单报告
安义县教育科技体育局行政权力清理工作报告
按照县政府《关于全面清理县政府部门行政权力推行权力清单制度实施方案的通知》(安府办发﹝2015﹞26)的文件精神的部署和要求，为进一步厘清我局各项行政权力，加快形成权力清晰的政府职能体系，我局对行政权力清单工作进行了认真清理，对照行行政处罚等8类事项，对现有行政权力进行全面梳理，逐条逐项分类登记并以清单方式列举。现将自查情况汇报如下：
一、工作机制和主要做法
(一)切实提高认识，加强领导
我局把开展行政权力清理运作工作列入重要的议事日程，主要负责人亲自抓，负总责，并建立清理联络员制度，确保了按照规定的时间节点完成各项工作任务。为确保此次行政权力清理规范工作的质量，落实了分管领导问责，由分管领导亲自组织、协调，召开局属各股室负责人会议，共同研究部署清理工作，明确工作要求，并督促按时、按质完成清理规范工作。还组织召开了负责清理工作的业务人员培训会，做到清理流程不缺、权力项目不漏。保证清理工作规范依法的开展和顺利完成。
(二)依法清理、积极推进、不留死角
1、股室自查，对行政权力进行全面摸底。为确保梳理对象全覆盖，我们将局属各股室纳入清理范围，按照分步实施、扎实推进、依法实施，务求实效的要求，我局对行政权力进行了全面规范的清理。严格做到了不擅自增加、扩大或放弃隐瞒所行使的行政权力，确保行政权力事项全面、真实、合法、有效。首先由各业务股室针对行政职能对行政权责进行自查，分类、分项填报行政权责类事项清单表，其次分管领导复查，对各业股室梳理出来的权责事项进行审核把关，防止漏报错报。
2、清理权力事项、落实责任主体。按照责权一致，有权必有责的要求，根据不同类别行政权力的职责和工作任务，落实责任主体，弄清权力界定，规范职责权限，明确相应责任。逐一对职权归属进行了清理，要求相关职能办所逐一对照清理，对核实确认的行政权力事项予以保留，没有的予以删除，未列入的进行补充添加。同时严格以法律法规规章、党中央国务院和省委省政府规范性文件、部门“三定”等为依据，对照行政处罚、行政征收、行政确认、行政检查等8类清理事项的清理要求，对现有行政权力进行全面清理，并逐条逐项分类登记并以清单方式列举，同时还要求将所有的认定依据留下纸质复印件，确保依据的真实。
(三)规范清理、务求实效
我局从行政设立的机构和岗位入手，依次进行清理，较为全面理顺各职权部门的职责。采取积极措施，明确工作推进的完成时限、工作内容、工作要求、责任人、参与股室，严格按照清理工作要求和步骤，确保了我局行政权力清理工作有章可循、不走过场，取得实效。
二、清理出的行政权力事项
1、本部门行政权力事项需保留81项。无需取消、转移、整合的事项。
2、无需要提请国家或上级政府调整的行政权力事项。
3、与其他部门职责交叉的行政权力事项有13项。
“清权”是一项新的工作，目前我局已按照行政权力清理的规范要求分类进行了认真的清理。通过清理，进一步明确了行政权力的要求及权限。今后我局在权力清理工作中还要进一步深入，认真做好本部门的行政权力清理工作。
特此报告。
安义县教育科技体育局 2015/4/19篇二：工作纪律自查自纠清单
工作纪律自查自纠清单
通过这次的纪律作风整顿，自己找出以下几点问题：
1、工作积极性差，时间观念淡薄。存在卡点上班现象，个别时候出发后不能及时找领导补签出发条。
2、学习缺乏主动性，学习时间、学习内容和学习效果不系统、不深入，有时只注重实用主义“急用先学”，不注重知识的全面、系统学习。导致业务素质成长不快。
3、工作主动性有所欠缺，自己对自己没有严格地要求，往往满足于完成任务，如何创造性地开展工作思考得不够。
履职尽责自查报告
根据教育局关于开展“履行岗位职责 规范从政行为”主题教育活动的实施方案》精神，我校在第一阶段学习动员的基础上，对照岗位职责，认真开展了自查自纠工作，深入查找工作中存在的问题。现将自查工作情况报告如下：
一、加强领导，确保组织工作和管理工作取得成效 。
为了认真抓好第二阶段的工作，我校成立了由姚校长为组长的自查工作领导小组。领导小组成员对照“五个方面”的自查要求，带头自查，带头征求意见，落实责任，采取自上而下的方式，先从领导班子成员查起，然后到每一位教职工，分层分级组织进行。按照权责对等的原则，逐项逐条展开自查，找出差距广泛听取意见，真诚采纳意见和建议。
1、行政班子说职责
学校行政班子成员重点自查做的不足的方面并提出整改措施。随后，讨论明确各自的岗位职责，并对职责范围进行了局部调整。会上，大家还一致认为，作为组织者、管理者，必须从传统办学观念中解放出来，增强创新意识，提高自身的管理能力和科研能力。
2、班主任说职责
班主任首先分年级组，集中围绕“带好一个班，教好每一个学生，联系好每一个家庭”来谈体会，谈师德，谈职责。大家普遍认为，班主任职责在于调查研究学生情况，了解学生的家庭情况，思想品德情况，学习情况，身体情况，以及个性心理特点、兴趣特长，做好家访工作;组织管理班级集体，班主任要依据教育方针、教育任务和学生实际情况制定本班集体建设的目标，建立班级常规，培养良好的班风，搞好班主任如下的日常组织管理工作;协调教育力量，沟通各种渠道，要负责联系和组织科任教师商讨本班的教育工作，协调各种活动和课业负担，联系本班家长和社会有关方面的支持、配合，共同做好学生的教育工作;要订好班主任计划，检查计划执行情况，做好总结工作。会后要求每一位班主任撰写自查自纠报告。
3、科任教师说职责
科任教师分备课组开展了履职情况汇报，开展批评和自我批评活动，然后分科组围绕“备好每一节课，上好每一节课，改好每一本作业”来谈体会，谈师德，谈职责。大家一致认为，全面实施素质教育，突出特色，是每一位教师的历史使命。
二、加强学习，为自查工作奠定牢固的思想基础。我校把加强执行力的学习贯穿始终，召开由年级组长、教研组参加的会议，重温教育局和学校下发的相关文件的精神，深入学习《教育法》《义务教育法》、《教师法》等教育法律法规及有关文件，多渠道收集并学习好的经验和做法，牢固树立依法行政、依法办学、依法从教的观念，为自查做好了充分的思想准备。
三、广泛宣传，发动教职工主动参与，消除教职工疑虑。
我校采取多种形式的宣传活动，向教职工讲清开展这项活动的目的意义，是为了更好的为学校、为教师、为学生服务，讲明我们改进工作、把各种责任落到实处的诚心和决心，取得教职工的理解、信任和支持，以真心换真诚。
四、集中精力，梳理现有岗位职责、责任制度。
自查工作开展以后，我们在继续完善现有岗位制度的基础上，认真梳理现有的责任制度和岗位职责。梳理内容包括：下达给各年级组的工作任务指标;各处制定的岗位职责、工作规范、廉政建设、师德师风、绩效考核、责任追究等一系列规章制度。
五、认真查找差距，切实做到“五对照”。我校结合家长会中群众反映的意见和建议，对照已梳理的责任制度和岗位职责，切实做到“五对照”，深入查找工作中存在的各种问题。学校领导班子主要在权责设定、依法行政、服务态度、办事效率等方面对照检查;全体教师在思想作风、工作作风、服务态度、敬业精神以及教育教学等方面对照检查。通过自查，从而找准找出我校在权责设定、依法履职、依法治教、工作规范、办事效率、责任机制、服务质量和教育教学、培训机制建立、师德师风建设等方面存在的问题和薄弱环节。
六、广泛征求意见，促进自查工作取得成效。
为了让自查取得更大成效，营造工作作风和师德师风建设的良好氛围。我校采取征求家长、教师、社会意见的方式，广泛征求意见。9月30日下午，开展了“家校携手，共创和谐”活动。向家长发放征求意见表，就依法办学、校风校纪、教风学风、学校管理、教书育人、教学成绩等方面对学校进行评价，满意率为90%。家长一致认为学校领导班子创新务实，能够高质量执行各项工作任务，创办人民满意的学校;教师队伍敬业有活力，能够高效益地落实教育教学任务。这次活动收到了良好的社会效果。
十一假后，学校召开了各年级组长和部分教师座谈会，就学校和各部门学期工作计划的落实情况、日常安排的各项工作的落实情况以及勤政廉政等方面征求他们的意见。一致认为，学校能严格执行上级的政策法规，积极认真完成上级组织的各项活动，执行效力高强，常做实事、大事，特色学校建设不断出新。学校内部政令畅通，办事效率非常高，各项工作落实到位。今年教师节，校长带领部分行政人员慰问受伤教师，组织教师到秀水公园。让教师在工作之余，充分享受生活的美好。
七、抓好个人自查，反思工作效果。
学校还狠抓教职工的个人自查。要求每个教职工全面反思个人在依法履职、遵纪守法、师德师风、工作规范、教书育人等方面存在的问题和不足，分析原因，提出具体的整改措施。 综上所述，我校严格按照xx市教育局开展此项活动的第二阶段工作要求，围绕履行职能和责任落实情况，广泛征求社会各界的意见和建议;同时对照学校相关规定及教育教学管理等方面的制度，对照各自担负的职责，对照广大群众的意见等情况进行系统的自查，找准学校、个人存在的问题和薄弱环节;并将自查的情况和征求的意见进行分析归类，对学校每个具体岗位的职责设定、责任落实的现状等进行系统梳理，提出整改措施，有效地提高了教职员工尤其是行政班子的执行力，进一步提升了办事效能，为实现学校既快又好的跨越式发
篇二：权责清单制度经验典型材料 晒清单 亮家底
扎实推进六权治本工作引向深入
——XX县推进权责清单制度经验典型材料 以“依法确定权力、科学配置权力、制度限制权力、阳光使用权力、合力监督权力、严惩滥用权力”为主要内容的“六权治本”工作，是省委站在“四个全面”的战略高度，落实全面从严治党、加强制约和监督权力的重大部署，正在全省如火如荼开展。建立权力清单和责任清单是推进“六权治本”的重要内容和关键环节。XX县县委、县政府始终高度重视这一工作，采取“三步走”战略，全面开展权责清单编制工作，打响了“六权治本”攻坚战的第一枪。
第一步：盖好“房子”，夯实权责清单编制工作基础 “万丈高楼平地起。”权责清单编制工作同样如此，需要在准备部署阶段下大力气。首先，强化组织领导。由县委书记挂帅，成立了“六权治本”推进工作领导组，由领导组下设的政策法规组牵头，会同相关职能部门审核确定各单位的权力清单、责任清单。抽调县政府办、发改局、经信局、财政局、人社局、民政局、农委、审计局、工商局精干力量 组成专项工作小组，承担推行权责清单制度的有关具体工作。其次，制定工作方案。在深入调查研究、广泛征求意见、多次召开会议进行专题研讨的基础上，结合上级精神和我县实际，制定并印发了《关于推进权力清单和责任清单制度的实施方案》，进一步细化任务分工，明确时间节点，形成了“一把手”负总责、分管领导亲自抓、专门人员具体抓的工作机制，确保工作顺利推进。第三，开展学习培训。组织“六权治本”领导组和下设工作小组的全体成员赴孝义市学习考察先进经验。开展权责清单编制工作集中培训，对具体操作中的工作规范、政策口径、十项权力事项、模板、样表等进行详细解释，对工作中的重点和可能遇到的难点问题进行讲解，为各单位权责清单编制工作的顺利开展提供了指导和依据。同时，采取公布咨询电话、建立专项工作群等方式，搭建交流平台，以便随时帮助有关单位解决遇到的问题。
第二步：围好“院子”，抓住清理审核这个关键环节 建立权责清单就像围院子，围的不牢不实，梳理审核的不严不实，都容易产生大问题。一是坚持“三上三下”，全面梳理职权。各单位按照统一标准、统一口径对权力责进行上报，工作组采取“梳理上报、一审反馈，修改上报、二审反馈，签字上报，三审确定”的“三上三下”工作方式，对
现有的行政职权进行全面梳理，最后各单位形成自查报告和附表，为清理调整职权做准备。二是坚持职权法 定，逐项清理职权。按照“职权法定、程序合法、权责一致”原则，对现有行政职权逐项进行清理、调整，没有法律法规依据的一律取消，涉及多个部门的重新加以明晰，取消下放的行政审批事项进行衔接落实。同时，核查行政权力归类是否准确、名称是否规范、设定依据是否相符，最终形成权责清单确认书。三是组织专家论证，审核确认职权。邀请人大代表、政协委员、基层代表、专家学者等，对各部门各单位拟保留的行政职权进行充分论证。由政府法制部门逐项提出合法性审查意见，提请县委、县政府确认。 经过清理审核，全县编制权责清单单位共46家，其中“零报告”单位6家。共确定保留职权事项2726项，其中行政许可205项，行政确认76项，行政处罚1996项，行政强制108项，行政征收46项，行政给付29项，行政奖励29项，行政裁决10项，其他权力227项。
第三步：过好“日子”，确保权责清单发挥强大约束力 房子、院子都盖好，就要住进去过日子。权责清单建立起来，最重要的还是要做好公布、运行和监督，真正发挥其强大的权力约束作用。首先，制作权力运行流程图与廉政风
险防控图。对各部门确认保留下来的行政职权事项，逐项制作权力运行流程图，明确办理的程序、时限和岗位，同时公布服务电话和监督电话，方便群众办理和监督。对于法律法规明确规定行使行政权力程序的，制作廉政风险防控图，按照法定程序确定阶段。例如，行政许可类权力的责任事项，可划分为受理、审查、决定、送达、事后监管5个阶段;涉及费用征收类权力的责任事项，可划分为受理申报、审核、决定、事后监管4个阶段。其次，公布权力和责任清单。在县政府门户网站登载各部门权责清单目录和具体内容，并公布反馈邮箱与电话，接受社会监督。再次，建立动态调整机制。根据执法依据和机构职能调整等变化，定期修改完善，并按程序及时调整并公布清单，确保职权管理科学化、规范化、法制化，真正让权力在阳光下运行。 篇三：区编办积极推进责任清单梳理工作 XX区编办积极推进责任清单梳理工作
XX区编办，按照上级通知要求，积极推进政府部门责任清单编制工作，着力构建与权力清单相配套权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效的部门职责体系。
一是谋划部署，强化责任落实。我办自1月5日起，制定下发《关于开展部门责任清单编制工作的通知》，明确了清单编制的主要原则、范围对象、主要内容和工作要求。部署该项工作的填写方法、工作程序、注意事项等，并将相关材料和要求上传至政府会议通知系统，要求各部门严格按照时间节点抓好落实。
二是加强业务指导，确保起步顺畅。在各部门上报责任清单一稿时，我办业务科室围绕梳理部门职责、理清与相关部门的职责边界、提出加强事中事后监管制度和明确公共服务事项四大主要内容，进行重点辅导，提出具体要求，切实让各个部门了解责任清单编制工作目的意义、方法内容、注意事项和审核程序。
三是突出重点，以点带面全面铺开。我办积极推进责任清单梳理工作，突出“与相关部门的职责边界”这一重点，注重借机借力，将省级部门的责任清单和富阳市编制的责任清单模板发给市级各部门参考，严格按照省口径对各部门上报的具体事项逐项清理比对，现已基本完成一稿的审核工作。
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