官制改革研究管理论文

摘要：清末预备立宪基本国策的确立，官制改革方案的设计，宪政编查馆的设立，与庆亲王奕勖有着十分密切的关系。奕勖作为清朝最后一位被封为“世袭罔替”世爵的亲王，在清末预备立宪的进程中扮演着举足轻重的角色，发挥了关键性的作用。他所从事的一系列宪政实践活动，有力地推动了清末立宪运动的发展。下面是小编精心推荐的《官制改革研究管理论文 (精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

官制改革研究管理论文 篇1：

浅论清末新政的官制改革

摘 要：本文对清末新政的官制改革进行了探讨，阐述了官制改革的原因，剖析了其具体内容和改革的结果与影响，旨在探究官制改革在史实中的指导意义，它开启了国家体制走向现代化的先河。

关键词：新政;官制改革;资政院;内阁

八国联军入侵加之《辛丑条约》的签订，面对清朝社会层出不穷的内外忧患，清政府进行了一次官制改革，其目的是为了挽救自身的统治危机，虽没有达到既定的目的，但对中央官制与地方官制的厘定、设立资政院、责任内阁等在一定程度上具有进步意义，是20世纪中国社会变革的可贵开端，它改变了延续数千年的传统格局，使中国国家体制向近代迈进。

一、清末新政官制改革的原因

1、中央官制存在积弊。1906年8月，在奕劻等议定的改革中央官制奏折中曾提及，清代中央官制的积弊主要有：权限不分、职任不明、名实不符。

2、地方官制存在问题。地方官署级数太多、地方衙署缺乏辅佐机构。

3、选官方式陈旧。清末官员选用方式陈旧，科举制度和“以官养官”的捐纳制弊病丛生。

4、社会现实的推就。随着汉族官僚的崛起，中央对地方的控制能力减弱，此外，鸦片战争以来，列强入侵，清朝又屡遭失败，在日渐高涨的立宪呼声中，1906年9月1日，清政府终于下定决心颁布“预备仿行宪政”的谕旨。1906年9月1日清政府正式宣布“预备仿行立宪”，由此官制改革正式推开。

二、清末官制改革的内容

清政府的官制改革从1906年9月开始启动，分为两个过程：第一，是中央官制与地方官制的厘定;第二，是资政院、责任内阁的设立。

1、中央官制的改革。清政府官制改革，首先是从中央官制开始。中央机构按照“留、改、并、增”的原则，做了如下调整：第一，留用的机构，如：内阁、外务部、吏部等;第二，改革的机构，如户部改为度支部等;第三，合并的机构;第四，增设的机构，如邮传部。1906年11月6日，中央官制初步厘定。资政院掌立法，大理院主审判，法部监督，由十一部组成的政府掌行政。这样，中央体制的三权分立基本确立。

2、地方官制的厘定。继中央官制改革之后，即1907年5月，清政府又对地方官制进行改革。地方行政共分省、府(厅)、州、县四级，地方各级衙署一律增设辅佐机构和添设辅佐人员。

地方官制的改革，亦仿照中央，实行三权分立。以督抚衙署为全省最高行政机构，以提法司为司法机构，另于省会所在地设立地方高等审判厅，专司审判。至于立法，每省设省议会，为全省立法机关。这使得地方上行政、司法、立法三权分开，地方各级政府机构的职责权限进一步明确。改革后的地方行政由于各级官署内部机构设置相对应，办事归口，增添了活力。

3、选官方式的改进。实行官制改革以后，明令停止捐纳，官吏录用方面最大的变化是停科举，兴学校，以新式学堂、留学生作为官吏的储备库，这也是吏治改革最主要的成果[2]。1906年科举废除后，留学生和新式学堂的毕业生代替了三年一次的科举应试者，成为新官吏的候补队伍，具有近代意义的教育制度在中国得以建立起来。新式知识分子很多成为资产阶级革命志士，积极参政，力图改革社会。

4、新机构的创立。1907年9月，清廷发布上谕说：“中国上下议院，一时未能成立，巫宜设资政院，以立议院基础”[3]。资政院是一个带有民主性质的议会组织，资政院设总裁一人，总理全院事务，由王公大臣中特旨简派，议员共200人，分钦选、互选两类，各100人。议员任期三年，任满一律改选。资政院议员会议有权决议国家岁出、岁入、预算和决算，有关税收的法律以及“奉特旨”交议事件。

在设资政院的同时，清廷命令各省督抚设咨议局，各省咨议局被视为具有地方议会的性质。咨议局的成立，削弱限制了地方长官的专制能力，它标志着人民参与管理国家政治生活的开始，是清朝政治制度开始民主化的一个起点。

资政院和咨议局的建立使传统的立法、司法、行政一体化的专制集权制度开始瓦解，这在中国近代史上开了中国议会制度的先河。

1911年5月，清政府颁布了《新内阁官制》，决定取消军机处和旧内阁等机构，成立新内阁作为君主立宪政体的最高行政管理机关。新内阁设有外务、民政、度支、陆军、海军、农工商、邮传、理藩等十部。同时，为保证皇帝权威，防止内阁权力过重而增设弼德院。责任内阁的成立，使清朝中央政权真正做到了机构统一，权力集中[4]。军机处是皇权高度发展的产物，它被责任内阁制度取代，虽然改革没有取得预期的成果，但它无疑是对专制王朝的限制，体现了行政权的独立倾向。

三、清末新政官制改革的影响

由于资金保障的缺失，清末财政异常困窘，一方面外债压力极为沉重，另一方面财政赤字庞大，严重的财政困难使官制改革步履艰难。自庚子之役始清政府完全沦为“洋人的朝廷”，政府权威每况愈下，可见，中文权威的失落，恶化了改革的社会环境，严重干扰并影响了官制改革的正常进程及其成效;列强的干涉反对，对于清末官制改革，日本是“不赞成中国迅速进行政治改革”[5]。其他国家也加以干扰。虽然官制改革最终失败，但作为一场改革运动仍有其值得一提的影响。

清末新政官制改革，一改自隋唐以来沿袭一千多年的三省六部制，将六部改成近代国家机构，体现了资产阶级三权分立的进步原则，这对中国传统的政治制度是一次巨大的冲击，表明中国政治近代化的进程已经启动。

就晚清的现状而言，在面临着皇权可能被推翻的情况下，进行官制改革不失为一个理智的选择。虽然改革后皇帝仍然具有极大的权力，但毕竟受到冲击，它开启了国家体制走向现代化的先河。

综上所述，官制改革是清政府为顺应时代发展而对统治机构进行较大规模的调整，虽然它是在“大权统一于朝廷”的前提下进行的官僚机构的改革，没有触及实质，但站在历史的高度来看，我们却能理解历史运动带来的影响。

参考文献：

[1] 崔志海.国外清末新政研究专著评论，[J] .近代史研究，2003，(4).

[2] 关晓红.科举停废与清末政情，[J].中国社会科学，2004，(3).

[3] 王开玺.论资政院中的立宪派议员，[J].史学集刊，2003，(3).

[4] 卞修全.立宪思潮与清末法制改革，[M] .北京：中国社会科学院出版社，2003.

[5] 高 旺.晚清中国的政治转型——以清末宪政改革为中心[M]·北京：中国社会科学出版社，2007.

作者：徐绯婷

官制改革研究管理论文 篇2：

奕劻与清末宪政改革

摘要：清末预备立宪基本国策的确立，官制改革方案的设计，宪政编查馆的设立，与庆亲王奕勖有着十分密切的关系。奕勖作为清朝最后一位被封为“世袭罔替”世爵的亲王，在清末预备立宪的进程中扮演着举足轻重的角色，发挥了关键性的作用。他所从事的一系列宪政实践活动，有力地推动了清末立宪运动的发展。

关键词：奕助;预备立宪;官制改革;宪政编查馆

庆亲王奕勖，是清朝最后一位被封为“世袭罔替”世爵的亲王。他多年掌管总理各国事务衙门和外务部，广泛接触外部事物，对宪政有深刻的理解，积极主张并参与清末宪政改革，从事了一系列的宪政活动。本文拟就其一生所从事的重大宪政实践活动进行考察，并进行相应的历史评价。

一、推动清末预备立宪

在日俄战争以后，清廷朝野上下与海外掀起了一波强烈要求立宪的热潮。慈禧太后迫于海内外立宪的舆论压力，召开了一系列御前会议，听取王公大臣关于立宪的意见。在这些王公大臣中，庆亲王奕勖的“从速立宪”主张对慈禧决定实施预备立宪起到了至关重要的作用。因为庆亲王奕勖当时任外务部的总理大臣，同时在军机处任领班军机大臣，集内外大权于一身，他的地位之重是其他王公大臣无法替代的。并且，在慈禧眼里，他老成持重，比年轻一代的亲王更具有政治阅历。“他的立宪主张是持续升温的，到颐和园廷辩时，他的主张也可以说最倾向于立即立宪的贵族，这也就使慈禧最终决定立宪施加了关键性的影响。”

1906年8月28日，清廷在颐和园第二次召开御前会议商讨立宪问题。庆亲王奕勖首先发言：“今读泽公及戴端两大臣折，历陈各国宪政之善，力言宪法一立，全国之人，皆受治于法，无有差别，既同享权利，即各尽义务。且言立宪国之君主，虽权利略有限制，而威荣则有增无减等语。是立宪一事，固有利而无弊也。比者全国新党议论，及中外各报海外留学各生所指陈所盼望者，胥在于是。我国自古以来，朝廷大政，咸以民之趋向为趋向。今举国趋向在此，足见现在应措施之策，即莫要于此。若必舍此他图，即拂民意，是舍安而趋危，避福而就祸也。以吾之意，似应决定立宪，从速宣布，以顺民心而副圣意。”可见奕勖的政见非常明确：认为“立宪一事，固有利而无弊”，主张从速立宪。

在奕勖等王公大臣的推动下，1906年9月1日(光绪三十二年七月十三日)，光绪皇帝在慈禧太后的首肯下，谕令京师和地方高级官员开始宪政的准备工作，颁发《宣示预备立宪先行厘定官制谕》。该上谕在叙述了中国国势不振和各国富强的原因之后写道：“时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制人手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。著内外臣工切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”这道上谕确立了清廷实行立宪的基本国策，国家由此进入预备立宪时期，即由封建专制政治向宪政民主政治过渡的新时期。

在清廷宣布预备仿行立宪之后，奕勖又力促慈禧宣布九年立宪。1908年，民问立宪派团体、各省督抚和出使各国大臣陆续要求清廷召开国会，制定宪法。一直主张从速立宪的庆亲王奕勖也力促慈禧早日宣布立宪年限，亲自向慈禧、光绪奏陈：“若不及早将国是决定，使宪政克期实行，万一人心不固，外患愈深，陷中国于朝鲜地位，臣等不足惜，其如太后、皇上何!”慈禧大为动容，当即答应宣布立宪年限。为使慈禧最后敲定，奕勖又奏陈：“此事关系国家存亡，大诏一下，即须实行。惟实行宪政利于君利于民而不利于官，将来不肖官吏恐不免尚有希冀阻挠者。请圣上十分决心，然后可以颁布，否则将来稍有摇动，恐失信于民，即危及君上，国家大局必败于阻挠者之手。”慈禧同光绪“毅然俞允”。随后，奕勖掌管的宪政编查馆于1908年8月27日(光绪三十四年八月初一)向慈禧进呈宪法大纲及议院选举各纲要，提议预备立宪期限为九年。9月22日(光绪三十四年八月二十七)，清廷宣布以九年为期筹办立宪预备事项，并颁布了中国历史上第一部宪法性文件——《钦定宪法大纲》，以及《议院法要领》、《选举法要领》和《逐年筹备宪政事宜清单》。

二、设计清末官制改革方案

官制改革是晚清推行预备立宪的首要步骤，清廷命庆亲王奕勖等总司核定官制。1906年11月2日(光绪三十二年九月十六日)，庆亲王奕勖等向慈禧太后递交了《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》，该奏折对官制改革进行了周详的设计。

在奏折中奕勖首先指出此次官制改革的目的是清除行政体制的弊端，建立责任内阁，以期提高行政效能。“唯此处改革官制，既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义。按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良，则谕旨所谓廓清积弊，明定责成，两言尽之矣。”

根据西方三权分立的宪政原则，奕勖等认为清朝官制存在三个方面的积弊：其一，权限不分，行政官兼有立法权和司法权，司法官兼有立法权。“一则权限之不分。以行政官而兼有立法权，则必有藉行政之名义，创为不平之法律，而未协舆情。以行政官而兼有司法权，则必有徇平时之爱憎，变更一定之法律，以意为出入。以司法官而兼有立法权，则必有谋听断之便利，制为严峻之法律，以肆行武健，而法律寝失其本意，举人民之权利生命，遂妨害于无形。此权限不分，责成之不能定者一也。”其二，职任不明，冗员过半。“一则职任之不明。政以分职而理，谋以专任而成，今则一堂而设有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知，一人而官各部，是一人更数职也，其必无专长可见，数人分一任，则筑室道谋，弊在玩时，一人兼数差，则日不暇给，弊在发事。是故贤者累于牵制，不肖者安于推诿。此职任不明，责成之不能定者二也。”其三，名实不符，职责不确定。“一则实名之不副。名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权。名为户部，但司出纳之事，但并无统计之权。名为礼部，但司典礼之事，并无礼教之权。名为兵部，但司绿营兵籍，武职升转之事，并无统御之权。此名实不副，责成之不能定者三也”。

奕勖等在奏折中指出此次官制改革主要涉及三个方面的内容：一是分权以定限，“立法、行政、司法三者，除立法当属议院，今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事，则专属之内阁各部大臣。内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂，人则同参阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是

则中央集权之势成，政策统一之效着。司法之权，则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分立之梗概也。此外有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有审计院以查滥费，亦皆独立，不为内阁所节制，而转能监督阁臣。此分权定限之大要也。”二是分职以专任，“分职之法，凡旧有各衙门与行政无关系者，自可切于事情，首外务部，次吏部，次民政部，次度支部，次礼部，次学部，次陆军部，次法部，次农工商部，次邮传部，次理藩院。专任之法，内阁各大臣同负责任，除外务部载在公约，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人，侍郎只设二人，皆归一律，至新设之丞参，事权不明，尚多窒碍，故特设承政厅，使左右丞任一部总汇之事。设参议厅，使左右参议任一部谋议之事，其郎中、员外郎、主事以下，视事务之烦简，定额缺之多寡，要使责有专归，官无滥设。此分职专任之大要也。”三是正名以核实，“巡警为民政之一端，拟正名为民政部;户部综天下财赋，拟正名为度支部，以财政处、税务处并人;兵部徒拥虚名，拟正名为陆军部，以练兵处、太仆寺并人，而海军部暂隶焉;既设陆军部，则练兵处之军令司，拟正名为军谘府，以握全国军政之要枢;刑部为司法之行政衙门，徒名日刑，义有未尽，拟正名为法部;商部本兼掌农工，拟正名为农工商部;理藩院为理藩部;太常寺、光禄寺、鸿胪寺三寺，同为执礼之官，拟并人礼部;工部所掌，半已分隶他部，而以轮路邮电并入，拟改为邮传部。此正名核实之大要也。”

奕勖等拟定的官制改革方案得到了清廷最高统治者慈禧的首肯，1906年11月6日(光绪三十二年九月二十日)，清政府宣谕按照奕勖等厘定的新官制进行改革。

奕勖等人推动的官制改革，虽未设立责任内阁，但对晚清的封建中央集权官僚体制进行了较大的改革，初步建立了三权分立的宪政体制。此次官制改革所取得的成就，主要体现为：第一，取消立法、行政、司法三权混同的体制，在一定程度上实现了三权分立，在立法、行政和司法三权中，司法权首先独立出来，行政权分立也有一定程度的体现。“在各部以外单独成立了大理院，审计院和资政院。大理院专司司法审判权，它的权力是与纯粹作为行政机关的法部明确地分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计各部的账目。虽然已经决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。”第二，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法，减少军机大臣的名额，使各部尚书成为专职，可以加强责任心，集中精力办理部务，提高行政效率。各部尚书均充参与政务大臣，责任权限加重，有向责任内阁过渡的意图。第三，各部都建立了单一的领导。在此以前，清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。通过此次官制改革，废除了各部双头领导制度，各部堂官只设尚书1员，侍郎2员，不分满汉，侍郎为尚书的辅佐官，名额有所减少，各部机构设置趋于一致。第四，从行政机构的设置看，增设一些与社会经济发展相适应的机构，如农工商部、邮传部等，使中央各部数量达到十一个，扩大了政府功能的范围，适应了社会的需要。将职能重复、相近的机构合并，有利于机构设置的合理化。就部内机构而言，设置承政厅、参议厅和若干职能司，其下再设置若干科，使政府结构更趋合理与科学，有利于提高行政效率，促进了官僚机构的现代化。

三、奏请设立宪政编查馆

1907年8月13日(光绪三十三年七月初五)，为适应开展预备立宪各项工作，庆亲王奕勖等奏请《改考察政治馆为宪政编查馆》，“预备立宪以来，天下臣民，喁喁望治。现在人手办法，总以研究为主，研究之要，不外编译东西洋各国宪法，以为借镜之资，调查中国各行省政俗，以为更张之渐。凡此两端，皆为至当不易、刻不容缓之事。”宪政编查馆“专办编制法规，统计政要各事项。嗣后遇有关系宪政及各种法规条陈，并请饬交该馆议覆，以归一律。”同日，清政府发布了上谕，同意奕劻的请求，改考查政治馆为宪政编查馆，专办宪政。宪政编查馆的设立，使清朝具备了实施预备立宪的办事机构。

8月24日(光绪三十三年七月十六日)，奕勖奏准宪政编查馆办事章程。宪政编查馆归军机大臣直接领导，性质类似立宪国家责任内阁的法制局，与资政院的关系是“一司编，一主赞定”，资政院成立后，该馆“核定之稿送由院中陆续议决”。宪政编查馆主要有四个方面的职责：一是议复奉旨交议有关宪政折件及承拟军机大臣交付调查各件;二是调查各国宪法，编订宪法草案;三是考核法律馆所订法典草案，各部院各省所订各项单行法及行政法规;四是调查各国统计，颁定格式，汇成全国统计表及各国比较统计表。

宪政编查馆作为清末预备立宪时期的主要办事机构，下设总务处及编制、统计两局，另有官报局，后增设考核专科。为使宪政编查馆将来编订各种法案有所依据，10月22日，奕勖等又奏请让各省设立调查，考察调查本省民情风俗、历史现状，随时汇报编查馆。10月26日，《政治官报》创刊，除军机、外交秘密，凡立法、行政之上谕，官员奏折及咨牍，各项章程等等，均予选登。旨在公开庶政，让官民传观研究，增加透明度。

宪政编查馆在庆亲王奕勖的领导下，网罗了一大批留学归国的法政学生和积极主张立宪的代表人物。主要人物有：提调宝熙、刘若曾，总核王庆平、曹广帧，编制局正副局长吴廷燮、章宗祥，统计局正副局长沈林一、钱承志，官报局局长华世奎，总务处总办左孝同;编制局正科员汪荣宝、曹汝霖、恩华，统计局正科员廷鸿、林綮、陈毅。副科员之中，留学归国的法政学生几乎占了一半。1908年4月20日，清末主张立宪的代表人物杨度经袁世凯和张之洞推荐，并赏加四品京堂候补，在宪政编查馆行走。5月23日，劳乃宣被授为同样职衔。

宪政编查馆作为清末宪政改革的枢纽机关，在清末预备立宪运动中发挥了重要的作用，有力地推动了宪政体制在近代中国的发展。在宪政编查馆存在的四年间，起草了《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》、《各省咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》、《各省会议厅规则》、《城镇乡地方自治选举章程》等;拟定了《九年预备立宪逐年推行筹备事宜》、《修正逐年筹备事宜》，还与会议政务处一同拟定了《内阁官制》、《内阁办事暂行章程》;与民政部一并编订了《户籍法》、《结社集会律》等;编译了大量的宪法类书籍，如：《日本宪政略论》、《日本丙午议会》、《日本议院法》、《英国议院答问》、《法国政治要览》、《比利时司法制度》等，这些法律书籍为清末宪政改革提供了理论依据。宪政编查馆于1908年设立了“考核专科”，分两期派人分赴各省考察筹备宪政情形，可以说宪政编查馆为筹备立宪做了许多基础性的工作。

四、历史评价

庆亲王奕勖，是清朝最后一位被封为“世袭罔替”世爵的亲王，担任外务部总理大臣、军机处领班军机大臣，可谓位极人臣。但他位高权重的地位并不来来自民众的拥戴或卓越的功勋，而是因为他出生于皇家，具有高贵的血统。因此，他的个人荣辱与清朝皇权的存亡是唇齿相依的。他的政治谋划的出发点和归宿，都是为了维护清王朝的统治，在他的心目中，立宪政体主要具有工具论上的价值，也就是能作为一种维护清王朝的手段，而主要不是从目的论上来考虑的。在百年前发生在清王朝内部的立宪争论中，他作为朝廷内一位举足轻重的政治人物，在立宪反对派、缓行派、即速派激烈的争论中，他坚决地站在即速立宪派一边，说服清廷最高统治者慈禧从速立宪，推行宪政，并非来自于他具有民主意识，认为应当还政于民，而主要是基于两个方面的考虑：一方面，他从维护清王朝的统治和自身利益、甚至争取自己更高的地位的政治立场出发，把实行君主立宪作为应对当时全国上下要求实行立宪政治的现实需要的政治举措。另一方面，他作为一个老练而务实的政治家，他也深切认识到要真正解决清王朝所面临的内忧外患的困境，根本上还在于实现国富民强。在亲眼目睹并在某种程度上经历了自鸦片战争以来，清王朝在实行富国强兵方面所采取的措施(如洋务运动)失败的教训的基础上，认识到清王朝的积贫积弱不单是技术不如西方，还有政治体制方面的原因，而日本“明治维新”迅速使日本从一个积贫积弱的小小岛国成为一个可以和西方列强分庭抗礼的强国的经验，也似乎为清王朝提供了一个解决政治体制问题的现成经验：那就是实行君主立宪，达到富国强兵。从这个方面而言，奕勖又确实是具有宪政理想，他对实行宪政的态度又是坚决而积极的。这是我们理解其积极推行立宪政体的政治态度以及亲自主持的一系列立宪举措时，必须具备的基本认识。

首先，他主张“速即立宪”，是从维护清王朝的摇摇欲坠的统治地位出发的。清朝末年，在军事上清军在外国侵略军的坚船利炮面前节节败退，损兵折将;在外交上清王朝处处受制，割地赔款;在经济上洋货倾销，民族工业凋敝，整个国家与民族已经处于存亡的边沿，有识之士对清王朝的腐朽统治严重不满。1894年11月孙中山在美国檀香山创立了以“驱除鞑虏，恢复中国，创立合众政府”为誓言的资产阶级革命小团体兴中会，明确提出了推翻清王朝和建立民主共和国政权的政治主张，在当时各种政治派别中属于最为激进的革命派。1905年8月20日，孙中山将分散的革命团体联合起来，在日本东京成立了中国同盟会，以“驱除鞑虏、恢复中华、建立民国、平均地权”为革命纲领，不仅坚持了武力推翻清王朝的政策，而且在国家的性质上更进一步明确为将建立的国家是“民主”的，没有为清王朝的统治者留下任何政治权力。同盟会成立后，组织了一次又一次的反清武装起义，政治影响不断扩大，对清王朝的统治形成极大的威胁。另一方面，康有为、梁启超组织的“戊戌变法”失败后，康、梁流亡海外。梁启超到日本后，留心考察各国政体，总结变法失败原因，放弃了维新变法时在旧的君主专制制度下进行改良的政治主张，转而主张君主立宪。1901年6月发表了《立宪法议》一文，宣传“君主立宪”思想。由于梁启超在当时政治思想领域的地位，其主张在当时的官僚士大夫等知识层中造成了极大的影响。奕勖作为一个有着多年从政经验的政治家，敏锐地觉察到清王朝维护现有的统治体制已经不可能，与其维持现有的政治体制等着革命党来推翻满清政权，还不如与君主立宪派结盟，满足立宪派的政治愿望，来换取清王朝的延续。所以，他支持立宪是站在清王朝的长期利益基础上作出的一种无奈的政治选择。

其次，他主张“速即立宪”，是从维护自己的既得利益，甚至争取更大的政治权力着想的。革命党的推翻清王朝、建立民主共和国的政治主张以及其举行的一系列的武装起义，成为对清王朝构成最大威胁的心腹大患。在剿灭和压制革命党的较量中，清王朝不得不依靠地方督抚大员和朝中重臣的力量，这使得这些督抚大臣和朝中重臣的地位空前重要起来。这些督抚大臣和朝中重臣一方面以革命党要挟清王朝，以获取更多的政治权力，另一方面，又尽量讨好立宪派，以祈在君主立宪政体的确立中立下头功，增加在新的政治格局中争权夺利的筹码。奕勖作为一个老练的政客，无疑是为自己将来在国家政治生活中的地位谋划了的。他时任军机处领班大臣，并且又管理财政处、练兵处事务，集内外大权于一身，如果实行立宪，设立责任内阁，他就顺理成章担任内阁总理大臣，将享有更多的实权。此外，袁世凯对奕勖的立宪热情升温也产生了一定的影响。在袁世凯的金钱攻势下，他与袁世凯结成了坚固的政治联盟，而袁世凯当时出于自身利益的考虑，为自己创造参与、分享更多政治权力的制度机制与法律保障，也主张从速立宪，设立责任内阁，并授意其部属向清廷最高统治者慈禧太后呈奏折举荐奕勖担任内阁总理大臣，他任内阁副总理大臣。在袁世凯的怂恿下，奕勖基于自己利益的考虑，力劝清廷从速立宪，并以巨大的热情参与清末宪政改革。

奕勖的政治立场和个人野心，为我们理解其立宪举措提供了一把钥匙。他是从维护清王朝的统治和争取更大的政治权力的立场来积极参与立宪活动的，他心中的宪法与我们今天所理解的宪法有着根本不同的含义，我们理解的宪法是民主的产物，而他的宪法却是反民主、维持专制的。他心目中的“三权分立”也不同于资产阶级启蒙思想家主张的“三权分立”，在他的构想中，皇帝仍然独揽政权，行政、司法机构只是皇帝的办差机构，而议会则只是皇帝了解民意的一个咨询机构而已，这从其极力推动下清王朝颁布的《钦定宪法大纲》的内容可以看出来。他对于在皇帝统治下由议会、政府和司法机构分别“办差”的“三权分立”模式已经是勉强接受，那么，我国现在实行的彻底地由人民当家作主的“人民代表大会制度”在他的心中更是无法想象的。正是由于这一政治立场和个人的政治野心，以其为代表的清王朝内部的立宪派从根本上反对立宪中的民主内容，而且在正式立宪的时间表上也采取了能拖则拖的立场，规定了9年的“预备立宪期”。然而，清王朝内部的立宪派想拖延时间，革命党人和朝外的立宪人物却不愿等，武装起义一浪高过一浪，朝中手握重兵的权臣袁世凯趁机“逼宫”，并迫于革命党人的压力建立了中华民国，不仅将清王朝赶出了历史舞台，也将在中国绵延了2000余年的皇帝专制统治送进了历史的博物馆，奕勖本人维护满清王朝的统治和为个人争取更大的政治权力的愿望也化为了泡影。从奕勖个人的主观愿望来说，中国的政治进程没有按照他的设计发展，历史抛弃了他。这正如哈耶克指出：“我们在人类事务中所发现的绝大多数秩序都是个人行动中所产生的先前未预见的结果。”虽然历史没有朝他希望的君主立宪政体发展，而是选择了“民国”，但奕勖在这一进程中客观上却起到了不可替代、因而也不可忽视的

促进作用：第一，在清朝未年维护君主专制的守旧派、君主立宪派、以建立民国为目标的革命派三种政治主张激烈争论，并且守旧派势力把持着全国政权、势力最强的情况下，手中握有军事、财政大权的大小官吏是不想、也不敢轻言改变现有专制制度的。而作为皇亲国戚、清廷重臣、手中掌握着巨大的权力资源和政治威望的庆亲王奕勖，却力举实行“君主立宪”，力劝清廷最高统治者慈禧太后早日立宪，可能在当时也只有他能做到这一点。他的这一主张，在一定程度上代表清王朝最高统治者自身否认了旧有的专制政体的合法性，使朝中守旧派气短，对于瓦解顽固势力，在朝廷内部和封建士大夫阶层消弥专制思想、统一立宪理念，起到了不可替代的作用。第二，奕勖奏请清廷改“考察政治馆”为“宪政编查馆”，由其亲所掌管。在其主持下，该馆起草了一系列宪政改革方案、宪法性文件和法律法规，网罗了一大批宪政人才，翻译了西方大量的宪法类书籍，他的这些做法在当时大多民众尚不知宪法为何物的情况下，实际上是一场官方开展的声势浩大的宪法研究、宪法宣传普及和宪政“试点”工作。第三，在政治伦理中，对以推翻现有政权为己任的革命党而言，最好的理由是现有政府的不遵守政治诺言，背信弃义。清王朝的最高统治者在朝野要求立宪的呼声高涨及朝内奕勖等重臣的敦促下，于1906年颁发了《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，向全国许下了将实行“君主立宪”的诺言，此举令立宪派欢欣鼓舞，“奔走相告，破涕为笑”，可是于1908年颁布的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》和《钦定宪法大纲》，规定预备立宪期长达九年，并且立宪的重点在于确保君主的权力。立即被当时的学者指责为以立宪之名，行集权之实，“其本旨在于巩固君权”，只不过是“徒饰宪法之外貌，聊备体裁，以慰民望”，背信弃义，而“清政府确定了9年的预备立宪期更为立宪派所不能忍受，最终放弃立宪而转向革命。”可见清政府作出的立宪承诺与其对专制统治的留恋的矛盾态度，引发了民众对清政府的“公信力”的怀疑，消弥了立宪派的幻想，为武装革命提供了理由，从而为革命党赢得了同情和支持，加速了以清政府为代表的封建专制制度的灭亡。第四，在中国这样一个有着2000多年专制统治的国度，实行宪政应从何处着手，奕勖的思路也是值得我们关注和深思的。他认为“改革官制，既为预备立宪之基”的想法，与近现代的宪政理论不谋而合。宪政的一个本质特征在于对国家政权的权力与公民的权利作出明确的划分，政治必须在宪法的范围内活动，那么，对国家政权机关而言，其首要关注的应当是自身的事务而不是社会事务，而国家机关自身的事务首先就是政治体制的改革，也就是官制的改革。用国家权力更大的包容性，来应对社会经济、文化和思想观念的转型，是一条维持政治局面稳定的可行途径。如果先进行社会改革，等着社会的转型来推动政治体制的改革，这一途径必然带来社会与国家政权的对抗，付出国家政权激剧动荡的代价。

政治制度的“设计如果充分符合民族的感情和性格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成适合该国人民的政体，但是一国人民的特性和情况未自发地产生这种设计，要企图将它强加于他们则是徒然的”。在具有几千年封建专制传统的晚清中国，在民情和传统文化均未发生根本变革的前提下，面临外忧内患、中华民族处于生死存亡的紧急关头，奕勖力图用君主立宪来维持风雨飘摇中的晚清王朝苟延残喘是徒劳的。不仅奕勖用“大权在君”的君主立宪挽救清王朝覆亡的企图落空了，他的理想“立宪”政体中的“三权分立”政权组织形式也被超越，历经从晚清到1954年中华人民共国宪法的颁布这一曲折历程，历史最终选择了人民当家作主的“人民代表大会制度”，中国的宪政模式最终基本定型，中国的政治制度基本上符合了“民族的感情和性格”，从而维持了新中国建国以来政局的基本稳定，这在奕勖本人的意料之外，却在历史发展的情理之中。历史的经验告诉我们：“三权分立”的体制构想，无论是在过去还是在现在，都不适合中国的国情。

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作者：谭义军 杨成

官制改革研究管理论文 篇3：

浅析清末立宪运动的始末和意义

摘 要 清末的立宪运动尽管是受国内外复杂局势的逼迫才不得不进行的一种清王朝自救运动，尽管其中的很多规定在制订和实施过程中仍保留有明显的皇权本位思想，但该次运动涉及到了中央与地方的官制改革、资政院和咨议局等议会性质机构的设置、地方自治的办理和宪法性文件的出台，对于宪政思想的传播、皇权的弱化、民权的确认均具有积极的历史价值。

关键词 立宪运动 宪政 皇权 民权

作者简介：周汤迅，浙江省兰溪第一中学。

自1840年第一次鸦片战争开始，清朝的闭关锁国政策对于国家政治、经济和文化禁锢的弊端日益显现，尤其是当西方列强在清朝不断攫取种种不正当特殊利益时，社会民众的不满情绪不断激增，统治者中的一部分人为了维护社会的稳定，不得不探索尝试借鉴西方先进的改革经验进行国家治理的改良。 而近在咫尺的日本经过明治维新的改革成果在日俄战争中得到了有力的印证，于是，借鉴日本等国先进的改革经验进行自主改良，以图在维持清政府统治基础上的改革便登上了历史舞台，其中尤以清末立宪运动为集中代表。尽管这场为挽救清政府而实施的政治改良运动，从一开始便缺乏改革的各种国内外条件，无法真正实现中华民族在当时条件下强国富民的历史重任，但在当时的历史条件下仍然具有一定的进步意义，值得我们考究和探讨。

一、清末立宪运动的历史背景

清末立宪运动的发起主要得益于国内外两个方面的因素影响。一方面，西方列强已经洞穿了清王朝的大门。清朝自建立以来，凭借着几百年的发展，国内的政治、经济、文化等均有了长足发展，令清朝统治者认为当时的中国自然是天朝，出现了盲目自信，加重了闭关锁国的国策。当第一次鸦片战争来临时，清政府的闭关锁国政策一夜间被打破，西方列强通过各种不平等条约强制清政府开放口岸，并且享有种种不平等特殊待遇。由于口岸开放和割地赔款等条约的签订，清政府的财政不能独立，经济受到挟持，政权受到限制。另一方面，国内各地的农民运动此起彼伏。清朝末期，国内的经济濒临破产，百姓的生活苦不堪言，各地的农民运动在此时期也达到了又一个顶峰，直接威胁到清王朝的统治，如震惊国内外的天平天国运动、义和团运动，等等。

清政府在面对上述日益严重的国内外形势的情况下，部分有识之士建议借鉴西方的先进技术改造国内的工业和生产，希望达到“师夷长技以制夷”的目的。于是乎，一场轰轰烈烈的洋务运动在中国大地上迅速的铺开。但是，这场洋务运动仅仅是从技术上主张借鉴西方的先进经验，并未从政治制度等根本层面吸收西方的先进政治文明，试图通过技术上的革新维护清王朝的统治现状，其结果是显而易见的，之后的甲午海战便印证了这个观点。此后，清政府逐渐意识到政治制度的改良已经迫在眉睫，不得不行。 因此，清朝统治者又陆续推出了一系列新政，妄图维持风雨飘摇的封建政权。这一系列新政中，尤以发布“变法”、“推行预备立宪”等最为凸显。

因此，可以毫无疑问的说，清末立宪是在西方列强的侵略和本国社会矛盾日益尖锐化的情况下，清王朝为挽救自己日落黄昏的统治而不得不进行的一次政治体制改革，也是中国社会转型期的一个见证。

二、清末立宪运动的主要内容

清末立宪运动尽管未收到预期效果，但涉及的内容众多，主要涉及以下四个方面的改革：

(一)中央与地方的官制改革

1.中央的官制改革

清王朝在考察日本等国的改革情况后，认为日本之所以能成功的实现政体改革，是因为其最先实施了官制改革，因此，清王朝也对当时的官僚制度进行了相应革新，主要包括以下几个方面：

首先，以三权分立替代中央集权。中国的封建社会是一个高度集权的社会体系，皇帝拥有至高无上的权力。但在西方宪政过程中，权力被分为了几部分，分别由不同的主体享有，以实现权力之间的制约和平衡。清末，改革者吸收分权的先进经验，构建了以资政院、内阁、法部和大理院分别行使立法权、行政权和司法权的三权分立体系。

其次，精简中央政府部门。清朝的中央政府部门沿用了传统的六部制度，但六部之间的职权过于重叠，机构过于臃肿，无法适应当时社会的发展。因此，清末改革者在参照西方国家先进组织形式的基础上，对原有的以六部为代表的政府部门组成形式进行了革新。

再次，提高了中央政府部门间的统筹协作效率。改革之前，囿于中央政府的各个部门之间相互独立，各自为政，关涉到多部门协作的事务往往无法得到很好解决。通过政体改革，原有部门间的藩篱被打破，政府职能得到统筹安排，部门间的合作效率也得到大幅度提升。

2.地方的官制改革

清王朝除了在中央实施上述官制改革以外，还在地方实施了一系列改革举措。 例如，为了解决由于地方管理层级较多，民意无法上达天庭的弊端，清末对地方官制进行了革新，将原有的督抚、司道、州府、州县四级重新划分为省、府、州、县，并根据中国地缘辽阔，各地管辖事务复杂等特点，在每级政府中均增设了辅佐机构，并配备相应人员，辅佐各级地方官员更好的管理本辖区事务。

(二)筹设资政院和咨议局

1. 设立中央资政院

清末的各項改革均是为了维护清王朝的统治，其初衷本不在分权，更不在推翻清王朝的统治。因此，各种对民主立宪阳奉阴违的改革不仅不断遭到革命党人的抨击，而且也遭到清王朝内部立宪派人士的反对，开设议院的请求和呼声不断。但清王朝深知此改革必然削弱其权力，一再推脱阻挠此项改革的推进，直到1910年，清王朝统治者才勉强设立具有象征意义的资政院。

尽管根据规定，资政院可以就预决算、税法、公债等重要事项进行讨论，但讨论结果尚需同军机大臣、各部行政大臣进行议定，并最终报请皇帝裁决。换言之，资政院并没有完全意义上的重要事项的决定权，仅仅是清政府为了缓和国内矛盾所装裱的一个門面，实际的权力仍牢牢掌握在皇帝手中。

2.筹建地方各省咨议局

清末地方谘议局与以往的政府机构不同，系由地方士绅选举产生，并具有自身章法的机构。谘议局中吸纳了大量的立宪派人士和部分工商业者，并非简单的政府管理机构。尽管地方谘议局议定的事项必须得到督抚的认同，但其议员从形式上而言是根据民意选举产生的，是中国历史上民意选举的先河，且对当时社会的发展起到了一定的积极意义。例如，民族工商业的精英和先进知识分子可以通过谘议局这个平台与清王朝进行一定的对话，表达自己的先进理念和想法，宣传先进理念。

(三)地方自治的办理

与西方宪政国家中自下而上的自治形式不同，中国自上而下的封建治理体系与民众自治本就格格不入、南辕北辙，但由于：一方面，中国的官僚体系在实施过程中容易出现地方官员拉帮结派，威胁中央集权的情况;另一方面，西方思想的传播和部分知识分子一直在提倡民权。因此，清政府在各种因素的迫使下同意进行地方自治，并于1908年8月制订和颁布了府州县以下的《城镇乡地方自治章程》，着手筹办地方自治。清末的地方自治是由政府自上而下推动而来，有别于西方国家民众的自发组织和参与，主要分为城镇乡级和府厅州县级两级，前者为下级自治，后者为上级自治。清末的地方自治对于农村落后状况的改变、文化的开化等无疑具有一定的积极意义。

(四)《软定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》的制定

随着社会的不断发展，立宪派和革命派对于制订宪法，推行宪政的要求日益迫切。迫于当时的压力，清王朝于1908年颁布了中国历史上第一个宪法性文件《钦定宪法大纲》。总体而言，《钦定宪法大纲》主要包括“君上大权”和“臣民权利义务”两个部分，但前者明显处于主体地位，后者仅作为附则出现，明显昭示着该文件在维护封建专制统治上的特点。

《钦定宪法大纲》出台后不久，皇族内阁的现状打破了立宪派通过立宪维护清朝统治的最后幻想，于是，立宪派也转向通过国会请愿运动等形式迫使清政府加快立宪运动的步伐。面对革命派和立宪派的步步紧逼，清末统治者很快便出台了《宪法重大信条十九条》，缩小了皇权，如第三条规定：“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，第五条规定：“上院议员，由国民于有法定特别资格者公选之”，即不再由皇帝钦定，等等。 此外，《钦定宪法大纲》还尝试将权力在国会、内阁、皇帝之间进行平衡，突破了中国几千年的封建专制统治。

三、清末立宪运动的历史意义

(一)宪政思想的传播

清末之前，君权神授等思想在中国根深蒂固，宪政、民权思想并无发根生芽的土壤。但随着清末国内外社会的动荡和大量留学生的派遣，客观上也将西方先进的政权制度引入到了中国，对于中国宪政的推进作出了贡献。盡管清末的立宪运动的推进举步维艰，但这其中所蕴含的宪政思想对于民众，尤其是上层人士的影响已经初露端倪，是宪政思想在中国的首次萌芽。

(二)皇权的弱化

如前所述，尽管《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》中对于皇权限制的规定和民权保障的规定不成比例，但在中国这样一个拥有两千多年封建统治思想的大国，清王朝能够主动通过立宪等形式让渡部分权力的做法已经具有了相当的积极意义，在当时时代背景下对于中国宪政的发展具有相当的推动意义。国民从此不再盲信皇权的威信，国家不再仅仅按照皇帝的喜怒哀乐运转，此次运动对于国家的民主化进程具有积极的推动意义。

(三)民权的确认

尽管清末的宪政文件中对于皇权限制和民权保障之间明显失衡，但不容否认的是，该些宪政文件中已经出现了对民权予以确认的规定。如《钦定宪法大纲》中规定了臣民的言论、出版、集会、结社等的自由;诉讼的自由;以及非经法律规定不得被逮捕、监禁等的权利，等等。这些规定虽然较为原则，但却是在中国这个封建国家中第一次明确承认并以立法的形式对民权等宪政思想的确认，历史进步意义显而易见。此外，资政院和谘议局的开设尽管在实践运行中差强人意，但也是一种全新的尝试和探索，是普通民众表达自身观点和看法的重要渠道。

注释：

靳晓霞、毕霞.清末立宪运动的性质、影响和反思.思想理论教育.2014(10).

邓联繁.迟到的清末立宪——清末立宪的回眸与反思.湖南社会科学.2008(6).

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[4]张朋园.立宪派与辛亥革命.吉林出版集团有限责任公司.2007.

[5]侯宜杰.二十世纪初中国政治改革风潮.中国人民大学出版社.2009.

(本文选自：法制與社会 2017年18期)

作者：周汤迅